JURIDISKA INSTITUTIONEN
Stockholms universitet
Bristande unionsrättslig
djurskydds-lagstiftning för mjölkkreatur
- om hur det påverkar djurskyddet samt mjölk- och
nötsektorn i Sverige och EU
Ida Westerholm
Examensarbete i Europarätt, 30 hp
Examinator: Helene AnderssonSAMMANFATTNING
Inom EU-rätten är skötsel för mjölkkreatur vagt reglerad vilket har lett till att djurskyddslagstiftningen i Europa är av varierande karaktär och djurskyddet likaså. Strängare djurskyddslagstiftning har konstaterats ha en negativ effekt ekonomiskt eftersom de högre kraven leder till ökade kostnader för lantbrukaren. När medlemsstaterna har olika skyddsnivå i den nationella djurskyddslagstiftningen resulterar det i att lantbrukarna inom EU konkurrerar på väldigt olika villkor. Mjölkkreatur anses vara en jordbruksvara som i sin tur faller under reglerna om fri rörlighet av varor. Till följd av artikel 34 och 36 i Funktionsfördraget (FEUF) kan medlemsstaterna inte reglera importen av mjölk- och köttprodukter trots att de importerade produkterna härrör från en djurhållning som i Sverige hade varit olaglig. Enligt artikel 36 FEUF kan hänsyn till djurens liv och hälsa utgöra grund för att legitimera ett handelshinder trots att det strider mot artikel 34 FEUF. Den möjligheten har dock aldrig ansetts proportionerlig enligt EU-domstolen förutom vad gäller bevarande av unika arter. År 2009 infördes dock en ny bestämmelse, artikel 13 FEUF som stadgar att Unionen och medlemsstaterna fullt ut ska ta hänsyn till välfärd för djuren som kännande varelser, samtidigt som de skulle respektera medlemsstaternas olika lagar och sedvänjor som framförallt härrör ur religiösa arv och kulturella traditioner. Än så länge har inget rättsfall behandlat hur artikeln ska tolkas och den har inte heller tillämpats för att motivera en åtgärd som proportionerlig enligt artikel 36.
ABSTRACT
The EU regulation of the care of dairy cattle is obscure and vague which have resulted in different levels of protection in welfare legislation among the member states in Europe. Stricter national regulation leads to higher cost for the farmer which has negative economic effects on the farmers business. This has effect on the competition between the farmers since they apply different legislations. Dairy cows are considered agricultural products and therefore also goods which apply to the legislation on free movement of goods. Due to Article 34 and 36 in the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) the member states cannot regulate the import of dairy-and meat products even though the products are produced under a welfare standard illegal in Sweden. According to Article 36 TFEU deference to the welfare and life of animals can be proposed as a legal ground to allow restrictions on the trade, despite it would constitute a trade barrier according to Article 34 TFEU. That very possibility has never been judged as proportional according to the Court of Justice in the EU (CJEU) except for unique species that are considered as endangered. In 2009 a new Article was presented, Article 13 in the TFEU that states that the Union and its Member States shall, since animals are sentient beings, pay full regard to the welfare requirements of animals, while respecting the legislative or administrative provisions and customs of the Member States relating in particular to religious rites, cultural traditions and regional heritage. Yet no case has dealt with how the Article should be interpreted nor how it could apply to the balance of proportion in Article 36 TFEU.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. Inledning ...4 1.1 Bakgrund ...4 1.2 Syfte ...5 1.3 Metod ...5 1.4 Material ...6 1.5 Avgränsningar ...7 2. Djurskydd...92.1 Den svenska traditionen av djurskydd ...9
2.2 Ökat djurskydd ledde till ökade kostnader ... 10
2.3 Sveriges inträde i den Europeiska unionen 10
2.4 Vad är djurskydd? ... 11
3. Den EU-rättsliga lagstiftningen om djurskydd för mjölkkreatur ... 13
3.1 Djur är kännande varelser enligt EU-rätten ... 13
3.2 En legal definition av välfärd saknas ... 13
3.3 Livsmedelsproducerande djur klassas som varor ... 14
3.4 Rättskällor ... 15
3.4.1 Konventioner ... 15
3.4.2 Rekommendationer... 16
3.4.3 Direktiv ... 17
4. Den svenska djurskyddslagstiftningen för mjölkkreatur ... 21
4.1 Rättskällor ... 21
4.1.1 Den rättsliga statusen för Jordbruksverkets föreskrifter ... 21
4.1.2 Krav på att nötkreatur ska gå ute på sommaren ... 22
4.1.3 Restriktiv användning av antibiotika ... 23
4.1.4 Striktare regler för användning av hormoner ... 24
4.1.5 Krav på komfort ... 24
5. Analys ... 26
5.1 Minimistandarden i Europa är väldigt varierande ... 26
5.2 Direktivet bygger på motsatta intressen ... 27
5.3 Frihandeln och den inre marknaden ... 28
5.3.1 Jordbrukssektorns ställning på den inre marknaden ... 29
5.3.2 Förbud att vidta kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan enligt artikel 34 FEUF ... 30
5.3.3 Principen om ömsesidigt erkännande ... 31
5.3.4 Undantag enligt artikel 36 FEUF ... 32
5.4 Vilka rättsliga lösningar finns? ... 39
5.4.1 Tillämpning och efterlevnad ... 39
5.4.2 Definitioner av begreppen ... 40
5.4.3 EU-rättsliga förbud ... 41
5.4.4 Ett nytt direktiv för mjölkkreatur ... 41
5.4.5 Strängare minimiregler i direktiv 98/58/EG... 43
5.4.6 Är strängare lagstiftning den enda lösningen? ... 44
5.4.7 Införande av ett EU-rättsligt märkningssystem för djurvälfärd... 44
5.5 Konsumentperspektiv ... 49
5.6 Ett nationellt märkningssystem i Sverige?... 50
5.6.1 Ett statligt reglerat märkningssystem ... 50
5.7 Initiativ från den privata sektorn ... 51
5.7.1 Frivillig märkning ... 52
6. Animalieproduktionen ur ett bredare perspektiv ... 54
6.1 Sverige är nettoimportör ... 55
6.2 Den svenska exportmarknaden är begränsad ... 57
6.3 Maktförhållandet i livsmedelskedjan ... 58
7. Slutsatser och avslutande tankar ... 60
FÖRKORTNINGAR
Art. Artikel
Djurskyddsförordningen Djurskyddsförordningen (1988:539) Djurskyddslagen Djurskyddslagen (1988:534)
Direktiv 98/58 Rådets direktiv 98/58/EG av den 20 juli 1998 om skydd av animalieproduktionens djur
EG Europeiska gemenskapen EU Europeiska Unionen EVM Egna varumärken
FEUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (gällande lydelse)
FEU Fördraget om Europeiska unionen (gällande lydelse) Jordbruksverket Statens jordbruksverk
Livsmedelsbutiker Uttryck åsyftar hela företag och inte en enstaka butik, exempelvis ICA eller COOP
SOU Statens offentliga utredningar
1. Inledning
1.1 Bakgrund
Sedan den Europeiska unionens tillkomst har jordbruksnäringen varit ett av kärnområdena i upprättandet av den gemensamma marknaden. Jordbruksnäringens centrala roll beror på dess stora ekonomiska- men framförallt praktiska betydelse, den ska förse EU:s befolkning med mat. Behovet av en konstant produktion av en viss mängd mat av en viss kvalité har lett till att en stor del av området harmoniserats genom förordningar som är direkt gällande inom medlemsländerna.1
Ett område där medlemsländerna ges utrymme att uppställa strängare nationella regler är inom djurskyddslagstiftningen. De EU-rättsliga reglerna är utformade som minimiregler vilket innebär att det inom en stor del av djurskyddslagstiftningen lämnas utrymme för medlemsländerna att föreskriva hårdare krav. Sverige har i en stor del av den nationella djurskyddslagstiftningen valt att införa strängare krav än vad som följer av EU-lagstiftningen. Detta gäller också djurskyddsreglerna för mjölkkreatur, vilket denna uppsats syftar till att behandla. Mjölk är den största produktionen inom svenskt jordbruk och står för cirka 20 procent av värdet av hela den svenska jordbruksproduktionen.2
För andra livsmedelsproducerande djur finns det artspecifika minimidirektiv,3 dock har inga liknande minimidirektiv upprättats för mjölkkreatur. Att det inte finns någon EU-rättslig minimistandard, utöver den som gäller för alla livsmedelsproducerande djur, gör att standarden kan skilja mycket inom olika EU-länder. Ett strängare djurskydd ökar i regel produktionskostnaderna vilket även påverkar priset för konsumenten.4 I och med den öppna marknaden inom EU möjliggörs fri rörelse för de billigare producerade mjölk- och köttprodukterna. Svenska lantbrukares konkurrensmöjligheter på EU:s inre marknad försvagas av att Sverige ställer upp strängare regler än andra EU-länder.5 Detta har lett till att de länder som vill upprätthålla ett högt djurskydd inte klarar sig på marknaden och den inhemska produktionen minskar i dessa länder.6
1 Bernitz, U & Kjellgren, A., 2016, s. 287. 2 Jordbruksverket. Basfakta om svenskt jordbruk,
http://www.jordbruksverket.se/omjordbruksverket/statistik/statistikomr/jordbruksstatistisksammanstallning/basfaktaomsvens ktjordbruk.4.116e9b9d159b31e6cb936b4a.html
3 Se Rådets direktiv 1999/74/EG av den 19 juli 1999 om att fastställa miniminormer för skyddet av värphöns, Rådets direktiv
2007/43/EG av den 28 juni 2007 om fastställande av minimiregler för skydd av slaktkycklingar, Rådets direktiv 2008/120/EG av den 18 december 2008 om fastställande av lägsta djurskyddskrav vid svinhållning
1.2 Syfte
Uppsatsen syftar till att undersöka skillnaden mellan den EU-rättsliga- och den svenska djurskyddslagstiftningen. Syftet är vidare att utreda hur dessa skillnader påverkar mjölk- och köttsektorn på den inre marknaden. Slutligen kommer relevanta lösningar för att höja
djurskyddet inom EU att presenteras.
1.3 Metod
För att avgöra i vilken mån de svenska reglerna är strängare än minimireglerna inom EU-rätten kommer den rättsdogmatiska metoden att tillämpas för att fastställa svensk gällande rätt. Utgångspunkten vid tillämpning av den rättsdogmatiska metoden är användandet av de allmänt accepterade rättskällorna, tillhörande en given hierarki, enligt den så kallade rättskälleläran.7 Metoden används för att söka gällande rätt genom att systematisera rätten. Detta uppnås genom att söka svaren i lagstiftning, rättspraxis, förarbeten och doktrin. Framförallt kommer lagstiftning och förarbeten att användas för att fastställa gällande rätt för djurskyddsregler gällande mjölkkor. Reglerna på djurskyddsområdet är framförallt praktiska och det finns därmed inte så mycket utrymme för tolkning i bestämmelserna. Av den anledningen kommer användningen av praxis och doktrin att bli begränsad vid fastställandet av de svenska tilläggskraven.
Vidare kommer en EU-rättslig metod att tillämpas vid jämförelsen av svensk rätt och EU-rätten. Inom unionsrätten görs en skillnad mellan primärrätt och sekundärrätt. Primärrätten utgörs av fördraget om Europeiska Unionen (FEU), fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (FEUF) och rättighetsstadgan. Dessa ger lagstiftningskompetensen till unionen. Här ingår även de rättsprinciper som har kodifierats i primärrätten. Sekundärrätten i sin tur måste grundas på den lagstiftningskompetens som finns enligt primärrätten. Sekundärrätten består framförallt av förordningar, direktiv och beslut.8 De EU-rättsliga rättskällorna är i första hand dessa sekundärrättsliga källor, bindande rättsakterna i form av direkt tillämpliga förordningar och direktiv som ska genomföras i de nationella rättsordningarna, där direktiven ofta genomförs via myndighetsföreskrifter. EU-domstolen har också en central roll som rättskälla då den har utvecklat principerna om hur EU-rätten ska tillämpas på nationell nivå.9 Vidare kan soft law i form av föreskrifter, meddelanden,
rekommendationer, riktlinjer, råd eller liknande som meddelas av andra EU-organ tas i beaktande, då dessa i praktiken inte sällan har en påtaglig normerande verkan.10 Slutligen kommer i det avslutande kapitlet läggas fram förslag på ändringar i EU-rätten. Att kritisera rättsläget och ge förslag till ändringar ryms inom den rättsdogmatiska metoden.11
1.4 Material
Inom primärrätten kommer artikel (art.) 13 FEUF rörande stadgandet att Unionen och medlemsstaterna ska ta hänsyn till djurens välfärd som kännande varelser att behandlas. Vidare kommer art. 34 FEUF om förbud mot kvantitativa handelshinder och åtgärder med motsvarande verkan att behandlas i syfte att utröna vilka nationella åtgärder som kan betraktas som handelshinder. Även art. 36 FEUF om tillåtna undantag, särskilt undantag med hänsyn till djurens liv och hälsa, kommer behandlas främst med avsikt att utreda vilka åtgärder som medlemsstaterna kan vidta för att värna om lantbrukare med högre djurskyddstandard som är konkurrensmässigt utsatta. Antalet rättskällor rörande skötsel av mjölkkreatur är begränsande och uppsatsen kommer därför framförallt behandla sekundärrättsliga källor. Rådets direktiv 98/58/EG om skydd av animalieproduktionens djur är det enda direktivet som rör djurhållning av mjölkkreatur. Även den Europeiska konventionen om skydd av animalieproduktionens djur kommer beröras, då konventionen har ratificerats av EU och ligger till grund för all djurskyddslagstiftning inom EU. Den soft law som kommer behandlas är rekommendationer för nötkreatur som utfärdats av Rådets ständiga utskott. Vidare kommer meddelanden och riktlinjer som meddelats av framförallt kommissionen att beröras. Praxis på området är begränsad men några få rättsfall från EU-domstolen kommer att bli aktuella, framförallt på området fri rörlighet för varor.
Rörande jämförelsen med den svenska lagstiftningen kommer djurskyddslagen (1988:534) och djurskyddsförordningen (1988:539) att beröras. Vidare kommer Jordbruksverkets föreskrifter som innehåller de artspecifika kraven för mjölkkreatur att analyseras. Förarbetena till djurskyddslagen (Prop. 1987/88:93) och även statens offentliga utredning (SOU 2011:75) kommer användas för historisk bakgrund. Under 2011 föreslogs en ny djurskyddslag genom ovan nämnda SOU 2011:75, förslaget gick inte igenom varför man kan ifrågasätta dess användbarhet som källa. I uppsatsen används dock enbart SOU:n som kompletterande källa till Prop.1987/88:93, angående den historiska bakgrunden till den
10Ibid, s. 127-128.
nuvarande djurskyddslagen, och den är därför tjänlig för ändamålet. Vidare kommer Konkurrenskraftsutredningen (SOU 2015:15) och Livsmedelsstrategin (prop.2016/17:104) att behandlas framförallt för att sätta djurskyddet och mjölksektorn i ett bredare perspektiv. Skötsel av nötkreatur och kunskap om mjölksektorn inte är något som studeras på Juristutbildningen och därför kommer även forskning av annat än juridiskt material att behandlas. Dels behövs det för att förstå kontexten och komplexiteten av olika intressen, dels för att kunna förstå de lagar och regler som finns och därefter kunna analysera dem. I detta syfte kommer därför forskning, Jordbruksverkets rapporter, EU-organens rapporter eller uttalanden och annan litteratur att användas.
1.5 Avgränsningar
Det finns stora skillnader i EU-lagstiftningen rörande mjölkkreatur för ekologisk produktion, där djurskyddet är starkare.12 Uppsatsen syftar i första hand till att analysera den lagstiftning som rör icke-ekologisk producerande kor eftersom den större andelen mjölkkreatur inte omfattas av regelverket för ekologisk produktion. I Sverige är 17 procent av den totala andelen mjölkkreatur ekologiskt hållna, men i 23 av 28 EU-länder är den andelen under 5 procent enligt mätningar från 2015.13 I och med att en betydligt större andel kor omfattas av ett lägre djurskydd kommer uppsatsens fokus att vara djurskyddslagstiftning kring konventionell mjölkproduktion.
Ett mjölkkreatur är i genomsnitt produktiv i cirka fem till sex år, och slaktas sedan.14 Uppsatsen kommer behandla det lagar om djurskydd som ska tillämpas i djurhållningen på gården och som blir tillämpligt under den större delen av djurets liv, därmed kommer inte regler rörande slakt och transport att behandlas.
Det är en utgångspunkt i arbetet att högt djurskydd är det EU bör sträva mot. Det är framförallt politisk fråga men även ett påstående som har vetenskaplig grund. Det finns mycket forskning som visar att ett högt djurskydd leder, förutom att djuren mår fysiskt och psykiskt bra, även till ett minskat antal sjukdomar vilket bland annat leder till minskad användning av antibiotika.
I dagsläget förs en samhällsdiskussion angående miljökonsekvenser av animalieproduktionen, som såklart har en miljöpåverkan. Det man dock bör ha i åtanke är att
12 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Rådet och Europeiska ekonomiska och sociala Kommitté: om
EU:s strategi för djurskydd och djurs välbefinnande 2012–2015, s. 2.
13 Eurostat. Organic farming statistics, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Organic_farming_statistics#Total_organic_area
2. Djurskydd
2.1 Den svenska traditionen av djurskydd
I Sverige infördes år 1944 den första lagen om djurskydd,15 härmed infördes vissa grundläggande bestämmelser om djurens vård och behandling i allmänhet. Innan den första djurskyddslagen fanns det endast straffbestämmelser om djurplågeri. Det ansågs dock otillräckligt att endast kunna ingripa när djurplågeri redan skett och därmed skapades 1944 års lag. Syftet med lagen var att så långt som möjligt förhindra djurplågeri på svenska gårdar. I Sverige har djurskyddet en historiskt bred och djup förankring i människors medvetande. Djurskydd är en etisk fråga och det är numera en del av det svenska kulturarvet att djur ska garanteras skydd och god hälsa.16
Åren mellan 1944 och 1988 (då dagens djurskyddslag trädde i kraft) skedde stora förändringar inom den svenska jordbrukssektorn. Utvecklingen hade gått från små jordbruk med många olika sorters djur i mindre skalor, till stora specialiserade gårdar med storskalig produktion.17 Efterkrigstidens jordbrukspolitik var inriktad på att effektivisera och rationalisera jordbruket. I debatten som fördes under tiden före 1988-års djurskyddslag kallades ofta de nya storskaliga produktionerna för “djurfabriker”.18 Man menade att djuren utnyttjades till gränserna för deras biologiska kapacitet genom en djurskötsel som syftade till att göra djuren så högproducerande och billiga som möjligt vilket bland annat resulterade i att man pressade in så många djur som möjligt per ytenhet, vilket ledde till att nya sjukdomar uppstod. Man konstaterade i förarbetet till nuvarande djurskyddslag att de högpresterande djuren var känsligare för miljöförändringar och infektionsrisker ökade. Man betonade att djurens naturliga beteenden och behov inte fick åsidosattes på grund av ekonomiska syften. Den nya djurhållningen som växte fram var mer ekonomiskt- och teknikanpassad än tidigare, detta innebar dock inte bara nackdelar för djuren. Bland annat tillgodosågs djurens näringsbehov bättre (i och för sig på grund av att det resulterade i en ökad produktion), man hade fått en ökad kunskap om deras olika sjukdomar samt bättre kunskap om närmiljöns inverkan på djuren. I den nya djurskyddslagen ville man uppnå ett gott djurskydd genom att
15 Lagen (1944:219) om djurskydd 16 Prop. 1987/88:93, s. 14. 17 Ibid, s. 15.
anpassa djurens miljö till deras biologiska förutsättningar, och detta skulle ske även på bekostnad av att produktionen skulle minska.19
2.2 Ökat djurskydd ledde till ökade kostnader
De eventuella merkostnader som uppstod för jordbrukarna vid omställningen av verksamheterna skulle lösas inom ramen för jordbruksprisöverläggningarna, det vill säga att priserna höjdes.20 Fram till 1990 var jordbruket fortfarande marknadsreglerat och priserna bestämdes genom det interna regleringssystemet med statligt fastställda priser.21 I och med att man löste prissättningen “inom statens ramar” uppstod ingen negativ konkurrenssituation i förhållande till andra länder eftersom importen fortfarande var hårt reglerad.22
Ett av de hårdare krav som infördes var bland annat krav på betesgång för mjölkkor under sommarhalvåret. Det var redan vanligt att man hade korna ute på sommaren i Sverige men det blev i och med den nya djurskyddslagen ett lagstadgat krav. Detta kunde medföra stora kostnader för de som inte redan hade sina djur betandes.23 I vissa fall behövde ladugården byggas om för att man ska kunna få ut alla djur varje dag, hitta betesmarker på rimligt avstånd, man kanske behöver köpa till mark, eller anställa mer personal eftersom det är tidskrävande att få ut och in all boskap. Att inte ha tillräckligt med betesmark kan leda till att expansionen av lantbruket hämmas.24
2.3 Sveriges inträde i den Europeiska unionen
Under omställningsperioden till ett avreglerat jordbruket ansökte Sverige samtidigt om medlemskap i EU. Ett fullständigt marknadsorienterat jordbruk i Sverige hann aldrig bli verklighet innan ansökan om medlemskapet i EU gick igenom. Inträdet krävde att vi återreglerade jordbruket i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken i unionen. Mjölkproduktionen reglerades på så sätt att den baserades på landskvoter, där Sverige fick en lägre kvot än man önskat.25 Under 2015 avvecklades mjölkkvoterna i EU26 vilket innebar en hårdnande konkurrens då mjölkproduktionen, åtminstone initialt, steg kraftigt i ett antal
19 Prop. 1987/88:93, s. 16-17. 20 Ibid, s. 24.
21 Wilson, Bernt. Allmän jordbruksstatistik efter 1920, s. 134. 22 SOU 2011:75, s. 201.
23 Prop. 1987/88:93, s. 14, s. 21-24. 24 SOU 2015:15, s. 13.
medlemsländer och även inom EU totalt. Efter mjölkkvoternas avskaffande steg den totala mjölkproduktionen i EU under 2015 fyra procent jämfört med året innan.27
För djurskyddets del så påverkades inte det av vårt inträde i EU. Djurskyddslagen fortsatte att gälla, men i och med att den svenska lagen innehåller strängare krav än den gemensamma EU-lagstiftningen så påverkades konkurrenskraften hos svenska produkter. När Sverige blev en del av EU:s gemensamma marknad hade man svårt att konkurrera med länder som kunde producera billigare kött- och mjölkprodukter. Konkurrensen blev snedvriden eftersom de svenska mjölkbönderna inte kunde producera lika billiga produkter på grund av den strängare lagstiftningen i Sverige.28
2.4 Vad är djurskydd?
Vad djurskydd är definieras varken av fördragen, det EU-rättsliga minimidirektivet på området eller i den svenska djurskyddslagstiftningen. I Sverige används termen djurskydd men på engelska använder man sig av termen animal welfare. Rent språkligt betyder skydd och välfärd olika saker men i Sverige använder man termen djurskydd synonymt med animal welfare. På svenska är dock inte djurvälfärd och djurskydd synonymt. Djurskydd är rättsligt reglerat och djurvälfärd tar sikte på djurens hälsa och välfärd, det vill säga ett djurskydd behöver inte nödvändigtvis leda till en bra djurvälfärd.
Forskare använder idag termen djurvälfärd som ett vetenskapligt begrepp som beskriver en potentiellt mätbar livskvalité hos djur under en specifik tid, i denna uppsats kommer termen att innefatta den större delen hela livstiden. Välfärd är inte en beskrivning om ett positivt tillstånd utan kan mätas på en skala från mycket dåligt till mycket bra. Därmed är det inkorrekt att använda uttryck som “bevara välfärd” eller “trygga välfärd” eller “äventyra välfärd”. För att kunna avgöra hur ett djurs välfärd ska kunna mätas måste man summera djurens artspecifika behov. För mjölkkor finns bland annat den Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhets (EFSA) vetenskapliga rapport om Effects of farming systems on dairy cow welfare and disease om mjölkkreaturs behov.29 Det finns olika teorier om vad välfärd för djur innebär, i huvudsak finns det tre teorier. En teori handlar om djurs hälsa och biologiska funktion, en andra teori fokuserar på djurets förmåga att leva ett naturligt liv och en tredje
27 Jordbruksverket. Marknaden för mjölk och mejeriprodukter,
https://www.jordbruksverket.se/amnesomraden/handelmarknad/kottmjolkochagg/marknadenforkottmjolkochagg/marknadenf ormjolkochmejeriprodukter.4.3a3862f81373bf24eab80001786.html
28 Jordbruksverket. Vad betyder EU för vårt jordbruk och vår mat? s. 10.
29 Directorate General for Internal Policies Policy department C: citizens’ rights and constitutional affair Petitions, Animal
teori fokuserar på graden som djuret upplever positiva eller negativa känslor (exempelvis smärta, lidande och rädsla). Dessa tre anses nuförtiden överlappa varandra och de flesta av oenigheterna idag om djurs välbefinnande speglar det faktum att olika människor betonar de aspekter av djurens välbefinnande som de själva tycker är viktiga. Generellt sätt fokuserar lantbrukare och veterinärer på djurens hälsa och biologiska funktioner medan djurrättsaktivister oftare betonar aspekten att djuren inte ska lida.30
Genom rättsliga regleringar skyddas djurens välfärd vilket benämns som “djurskydd”. Djurskyddet tar sikte på att säkra djurens välfärd under deras levnadstid, och hur de hanteras innan de slaktas. Moraliska och filosofiska frågor som exempelvis om vi ens borde slakta djuren och konsumera mjölkprodukter, är inte frågor som faller under varken djurens välfärd eller djurskyddet.31
Djurskyddslagens tillämpningsområde är vård och behandling av husdjur,32 med husdjur menas alla djur som ständigt lever under människors vård och som används för bestämda ändamål, såsom jordbrukets nyttodjur dit mjölkkreatur räknas.33 Både inom EU-rätten och i Sverige syftar djurskyddet sammanfattningsvis till att skydda djuren från skador och onödigt lidande. Lidandet omfattar även psykisk lidande både inom EU-rätten och i Sverige.34 Det svenska djurskyddet går dock längre än det EU-rättsliga då det uttryckligen även syftar till att djurens naturliga biologiska beteenden ska beaktas i djurskötseln.35
30 EFSA. Effects of farming systems on dairy cow welfare and disease, s. 13-14.
31 Directorate General for Internal Policies Policy department C: citizens’ rights and constitutional affair Petitions, Animal
welfare in the European Union, s. 16.
32 1 § Djurskyddslagen (1988:534)
33 Ohlsson. Djurskyddslagen (1988:534), Kommentar till 1 §, Karnov 34 Ibid, 2 §
3. Den EU-rättsliga lagstiftningen om djurskydd för mjölkkreatur
3.1 Djur är kännande varelser enligt EU-rätten
Inom EU-rätten erkänns djur som kännande varelser. Detta stadgas i primärrätten genom art. 13 FEUF:
Vid utformning och genomförande av unionens politik i fråga om jordbruk, fiskeri, transport, inre marknad, forskning och teknisk utveckling samt rymden ska Unionen och medlemsstaterna fullt ut ta hänsyn till välfärd för djuren som kännande varelser, samtidigt som unionen och medlemsstaterna ska respektera medlemsstaternas lagar och andra författningar samt sedvänjor särskilt i fråga om religiösa riter, kulturella traditioner och regionalt arv.
Artikeln stadgar att både medlemsstaterna och unionen ska ta hänsyn till djurens välfärd vid utformning och genomförande av unionens politik. Att stadgandet har placerats i FEUF, som är en del av primärrätten där andra viktiga grundprinciper för EU:s existens framförs, säger något om betydelsen, eller åtminstone den önskade betydelsen, av djurskydd inom unionen. Hänsynen till djurens välfärd är därmed en princip som ska beaktas vid olika bedömningar, och kan ställas mot andra viktiga principer som exempelvis fri rörlighet för varor på den inre marknaden. Att art. 13 har fått en central plats är också en återspegling av det stora samhällsengagemang som finns för djurskydd.36 Samtidigt ska unionen och medlemsstaterna respektera medlemsstaternas lagar och andra författningar, och då framförallt de medlemsländers lagar som är strängare än de EU ställer upp.
3.2 En legal definition av välfärd saknas
Ingenstans i EU-rätten eller tillhörande rättspraxis finns en definition av vad välfärd för djuren betyder.37 Detta är såklart problematiskt eftersom en stor del av den EU-rättsliga lagstiftningen om djurskydd är minimidirektiv och medlemsstaterna är även fria att uppställa strängare nationella regler. För att använda termen välfärd inom lagstiftning krävs att begreppet definieras tydligt, annars blir tillämpningen och resultaten varken effektiva och konsekventa.38 Ett av problemen med att inte definiera djurskydd tydligare är att man inte heller kan mäta välfärden.39 Med utgångspunkt i EU-rätten kan man därför inte urskilja bättre
36 Näsström., 2016, s. 20-21, s. 83. 37 Näsström., 2016, s. 27, 83.
38 Directorate General for Internal Policies Policy department C: citizens’ rights and constitutional affair Petitions, Animal
welfare in the European Union, s. 14.
eller sämre djurskyddslagstiftning, så länge den lever upp till minimum-direktiven. De livsmedel som har producerats under strängare regler, och därmed blivit dyrare, kan därför inte urskiljas på den inre marknaden. Detta leder till att de länder som har strängare lagstiftning än de som krävs enligt EU-rätten, måste (framförallt på den inhemska marknaden) konkurrera med de billigare varorna, utan att fördelen av bättre djurskydd framhävs.
3.3 Livsmedelsproducerande djur klassas som varor
Enligt artikel 38 (1) FEUF omfattar den inre marknaden handel med jordbruksprodukter. I samma bestämmelse definieras jordbruksprodukter som jordens, husdjursskötseln och fiskets produkter samt produkter i första bearbetningsledet som har direkt samband med dessa produkter. Om inte annat föreskrivs ska enligt artikel 38 (2) FEUF reglerna för den inre marknadens upprättande och funktion även tillämpas på jordbruksprodukter. Alla djur som hålls på ett lantbruk för att bli livsmedel eller producera livsmedel (hädanefter livsmedelsproducerande djur) klassificeras därmed som varor.40
Ett av de grundläggande syftena bakom EU är den fria handeln, det vill säga att varor ska kunna omsättas fritt inom EU. Detta ska resultera i en bättre konkurrens som leder till sänkta priser och större utbud till konsumenterna.41 Eftersom livsmedelsproducerande djur är varor på den inre marknaden utsätts de också för en stor konkurrens från andra EU-länder. Det uppstår därför en naturlig konflikt när en medlemsstat å ena sidan strävar efter ett starkt djurskydd vilket i regel utmynnar i en dyrare produktion,42 men å andra sidan måste lantbruk idag vara finansiellt genomförbart, och dessutom kräver konsumenterna billiga livsmedel.43 Syftet bakom den EU-rättsliga djurskyddslagstiftningen är därför dubbel. Den syftar dels till att skapa rättvisa marknadsförhållanden och underlätta handeln inom EU, dels att förbättra djurskyddet i samband med uppfödning, transport och slakt.44 All lagstiftning om djurskydd är i form av minimidirektiv vilka tillåter medlemsländerna att upprätthålla strängare krav. Sverige har valt att stifta strängare regler vilket påverkar de svenska böndernas konkurrenskraft då billigare producerade varor (på grund av lägre ställda krav) från andra länder fritt kan strömma in på den svenska marknaden.45
40 Näsström., 2016, s. 22. Se även Ryland, D., 2014, s. 855. 41 Kommissionen. Insyn i EU-politiken: Inre marknaden, s. 3. 42 Näsström., 2016, s. 123.
43 Ibid, s. 22.
3.4 Rättskällor
Det finns ingen EU-lagstiftning om djurskydd som specifikt rör mjölkkreatur.46 Liknande lagstiftning saknas även för nötkreatur som hålls för köttproduktion. För mjölkkreatur ska de generella reglerna om animalieproduktionens djur tillämpas. Det finns även soft law i form av rekommendationer. Samtliga rättskällor behandlas nedan i den tidsordning de uppkommit.47
3.4.1 Konventioner
Den rättsliga ställningen för konventioner, det vill säga internationella avtal, är att de är bindande. Unionen är en egen juridisk person och kan därför ingå internationella avtal genom den så kallade traktatkompetensen som bland annat återfinns i 3 (2) FEUF. De konventioner som EU ansluter sig till är i sin tur bindande även för medlemsländerna.48
Europeiska konventionen om skydd av animalieproduktionens djur
All EU-rättslig djurskyddslagstiftning för animalieproduktionens djur bygger vidare på den Europeiska konventionen om skydd av animalieproduktionens djur från 1976 (hädanefter “Konventionen”).49 Man brukar säga att den framförallt innehåller “fem friheter”:
1. Frihet från hunger och törst 2. Frihet från obehag
3. Frihet från smärta, skada och sjukdom 4. Frihet att uttrycka ett naturligt beteende 5. Frihet från rädsla och ångest50
Konventionen är enligt art. 1 och 2 tillämplig på djur som uppföds eller hålls för produktion av mat, ull, hud eller päls eller för andra jordbruksändamål. Konventionen är framförallt avsedd att tillämpas på djur i “intensiva djurhållningssystem”.51 Med intensiva djurhållningssystem menas en djurhållning som är närmast industrialiserad på så sätt att man genom tekniska lösningar kan hålla ett stort antal djur och där en stor del av verksamheten sköts genom automatiska processer.52 Nuförtiden är det vanligt att en stor del av både omhändertagandet och produktionen (exempelvis mjölkning, utfodring och avlägsnande av gödsel) av
46 Kommissionen, Cattle,https://ec.europa.eu/food/animals/welfare/practice/farm/cattle_en
47 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om
EU:s strategi för djurskydd och djurs välbefinnande 2012–2015.
48 Bernitz & Kjellgren., 2016, s. 59.
49 Veissier, I & Butterworth, A & Bock, B & Roe, E., 2008, s. 282
50 Kommissionen. Animal welfare,https://ec.europa.eu/food/animals/welfare_en
mjölkkreatur är automatiserat. Därmed får mjölkkreatur anses vara sådana djur som Konventionen framförallt syftar till att skydda. Konventionens ändamål är att skydda djuren från onödigt lidande eller skada i skötseln, vilket inkluderar hur djuren bor, foder och vård.
För att skydda djurs välbefinnande åläggs Konventionens parter enligt art. 3 och 6 skyldigheter att inspektera djurens tillstånd och hälsotillstånd och den tekniska utrustning som används i de intensiva uppfödningssystemen.
Konventionen är ett avtal skapat av Europarådet och är därmed endast bindande för de som undertecknat och ratificerat det,53 Europeiska unionen har dock undertecknat och ratificerat Konventionen år 1988-198954 och den sågs då som en del av unionslagstiftningen.55 Det finns dock inga sanktioner om medlemsstater inte följer de regler som uppställs i Konventionen. I och med att EU skrivit under Konventionen så upprättades år 1998 Rådets direktiv 98/58/EG om skydd av animalieproduktionens djur för att säkerställa EU:s efterlevnad av Konventionens bestämmelser. Direktivets ikraftträdande gör att Konventionen och de fem friheterna numera främst ses som grunden som den EU-rättslig djurskyddlagstiftning härrör från. De krav som konventionen innehåller anses idag vara väldigt övergripande och generella. För en stor del livsmedelsproducerande djuren har detaljerad forskning bedrivits angående vilka behov de har, och de behoven täcks inte av konventionen. De fem friheterna är inte heller tillräckligt precisa för att användas som bedömningsgrund för ett djurs välfärd.56
3.4.2 Rekommendationer
Enligt artikel 288 (5) FEUF kan rekommendationer utfärdas men dessa är ej bindande. Rekommendationer kan dock ha juridiskt inflytande, trots att de inte är bindande. Av EU-domstolens praxis framgår att rekommendationer kan inverka på tolkningen av EU-rättsligt bindande normer och därpå baserade nationella åtgärder. Eftersom rekommendationer kan ha inverkan i tolkningen av rättsakter gör man ofta klokt i att följa dem.57 Det ständiga utskottet inom det Europeiska Rådet vars funktion är att utarbeta rekommendationer och rådgivande yttranden till parterna i Konventionen,58 har utfärdat rekommendationer rörande
53 Rådet. About treaties,http://www.coe.int/en/web/conventions/about-treaties 54 Rådet. Chart of signatures and ratifications of Treaty 087,
http://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/087/signatures?p_auth=TCHZrMDY 55 Kommissionen. Cattle,https://ec.europa.eu/food/animals/welfare/practice/farm/cattle_en
56 Directorate General for Internal Policies Policy Department C: citizens’ rights and constitutional affair Petitions. Animal
welfare in the European Union, s. 15
57 Bernitz & Kjellgren., 2016, s. 58.
tillämpningen av Konventionen avseende skötsel av mjölkkor. Rekommendationerna träffar därmed både nötkreatur av köttras och mjölkras, vilka har många biologiska likheter men också många skillnader. Rekommendationerna baserades på forskning som förelåg när rekommendationerna kom till 1988 och är förhållandevis detaljerade. Rekommendationerna kan också ändras eller utökas i takt med att ny forskning tillkommer.59 Det har dock inte tillkommit nya rekommendationer för nötkreatur sedan 1988. Om dessa skulle utgöra minimistandarden i Europa skulle välfärden för många mjölkkor förbättras.
Enligt artikel 20 framgår att rekommendationerna inte är bindande men att
medlemsstaterna ska genomföra dem enligt den metod som varje part anser lämplig, genom
lagstiftning eller genom administrativ praxis. Trots att rekommendationer kan ha ett juridiskt inflytande ska de betraktas som soft law, det vill säga de är juridiskt sätt endast rekommendationer eller råd.
3.4.3 Direktiv
Det utmärkande för karaktären av direktiv är att de föreskriver att länderna ska uppnå vissa resultat och att de ska genomföras inom en viss tidsram. Hur länderna sedan väljer att genomföra och införliva direktivets krav är upp till länderna själva, så länge de föreskrivna resultaten uppnås. Det uppställs dock strikta krav på att direktiven ska vara genomförda på ett lojalt och komplett sätt.60 Om ett land exempelvis redan har regler som överensstämmer med direktivets krav så måste medlemsstaterna ändå säkerställa att direktivet tillämpas fullt ut och att bestämmelserna är tillräckligt klara och precist angivna att enskilda kan åberopa dem.61
Rådets direktiv 98/58/EG om skydd av animalieproduktionens djur
Rådets direktiv 98/58/EG om skydd av animalieproduktionens djur (hädanefter Direktiv 98/58) från 1998 baseras på Konventionen om skydd av animalieproduktionens djur62 och utgör grunden för djurskyddet för alla livsmedelsproducerande djur. Detta är det enda direktivet 98/58 som blir tillämpligt avseende skötsel av mjölkkreatur63 och speglar de fem friheterna som kan utläsas av Konventionen om skydd av animalieproduktionens djur.64 Direktiv 98/58 syftar till att säkerställa en av medlemsländerna enhetlig tillämpning av
59 Veissier, I & Butterworth, A & Bock, B & Roe, E., 2008, s. 281. 60 Bernitz & Kjellgren, 2016, s. 56.
Konventionen.65 Enligt art. 2 är direktiv 98/58 tillämpligt på djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn, päls eller annan typ av animalieproduktion. Mjölkkreatur omfattas av direktivet 98/58 eftersom de hålls för produktion av mjölk och kött som är livsmedel. Av art. 10 (2) framgår att länderna inom det egna territoriet får bibehålla eller tillämpa strängare regler än de som anges av direktiv 98/58.
Det övergripande målet för djurskyddet kan utläsas ur art. 3 som stadgar att medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser så att ägaren och uppfödaren vidtar alla rimliga mått och steg för att garanterar välbefinnandet hos de djur de har hand om och för att se till att de inte utsätts för onödig smärta, onödigt lidande eller onödig skada. Vidare har medlemsstaterna enligt art. 4 följande ansvar:
Medlemsstaterna skall se till att de förhållanden under vilka djuren (utom fiskar, reptiler och amfibier) föds upp eller hålls, med hänsyn till deras art och deras grad av utveckling, anpassning och domesticering och till deras fysiologiska och etologiska behov enligt beprövad erfarenhet och vetenskaplig kunskap, är utformade enligt bestämmelserna i bilagan.
Varken fysiologiska eller etologiska behov förklaras närmare i direktiv 98/58. Inte heller har de definieras i praxis, rekommendationer eller annan soft law som förklarar precist vad man menar med dessa uttryck. Här finns därmed utrymme för att tolka uttrycken vilket innebär och medlemsstaterna kan välja att se till olika forskning. Kravet om att det ska vara beprövad erfarenhet och vetenskaplig kunskap kan även det vara förhållandevis subjektivt. Förvisso finns rekommendationerna om skötsel av nötkreatur, men dessa uppfördes tio år tidigare än direktivet och dess verkan som bakgrund för tolkning kan därför diskuteras. Å andra sidan baseras direktivet på Konventionen och rekommendationerna är en rekommendation av tillämpningen av Konventionen.
De skötselkrav som framställs i bilagan till direktiv 98/58 (som ska följas enligt art. 4) är generella och gäller alla typer av livsmedelsproducerande djur. Kraven som uppställs i bilagan innebär följande:
Personal, personalen ska vara tillräckligt stor och kompetent (punkt 1).Inspektion, djuren är beroende av upprepad tillsyn och ska därför inspekteras minst en gång om dagen (p.2), för detta krävs även adekvat belysning (p.3). Djur som verkar vara sjuka eller skadade ska utan dröjsmål få lämplig behandling och om den inte hjälper ska veterinär rådfrågas så fort som möjligt. Om det krävs ska ett djur som är sjukt eller skadat isoleras i ett lämpligt utrymme och få en torr och bekväm ströbädd (p.4). Dokumentation, den som håller djuren ska föra bok över all medicinsk behandling som givits och över antal döda djur man hittat vid inspektioner (p.5). Dokumentationen ska bevaras i minst tre år och ska göras tillgänglig för kontrollmyndigheten när den inspekterar stallarna (p.6).
Rörelsefrihet, den rörelsefrihet som ett djur har, med hänsyn till djurarten och i enlighet med beprövad erfarenhet och vetenskaplig kunskap, får inte begränsas på ett sådant sätt att det medför onödigt lidande eller onödig skada. Om ett djur ständigt eller vanligtvis är fastbundet, fastkedjat eller fasthållet skall djuret ha utrymme som är anpassat till dess fysiologiska och etologiska behov, i enlighet med beprövad erfarenhet och vetenskaplig kunskap (p7). Byggnader och andra utrymmen, material som används för konstruktion av utrymme, särskilt konstruktioner för avdelning av boxar eller kättar, och som djuren kan komma i beröring med, får inte vara skadliga för djuren och ska dessutom kunna rengöras och desinficeras grundligt (p.8). Inredningen måste konstrueras och underhållas så att det ej finns vassa kanter eller utskjutande delar som kan skada djuren (p.9). Luftcirkulation, dammhalt, temperatur, relativ luftfuktighet och gaskoncentration måste hållas inom sådana värden där de inte är skadliga för djuren (p.10). Djur som hålls i byggnader får inte heller hållas i konstant mörker, och inte heller utan vila från artificiellt ljus (p.11). Djur som inte förvaras i byggnader ska om nödvändigt och möjligt ges skydd mot dåligt väder, rovdjur samt hälsorisker (p.12). Automatisk och mekanisk utrustning, all sådan utrustning som är väsentlig för djurens hälsa och välbefinnande måste inspekteras minst en gång om dagen. Om brister upptäcks ska dessa rättas till omedelbart, eller om detta är omöjligt, lämpliga åtgärder vidtas för att skydda djurens hälsa och välbefinnande (p.13). Foder, vatten och andra ämnen, djuren skall utfodras med hälsosamt foder som är lämpligt för djurens ålder och art och som ges till dem i tillräcklig mängd för att hålla dem vid god hälsa och för att tillgodose deras näringsbehov. Djur får inte ges foder eller vätska på ett sätt som kan orsaka onödigt lidande eller skada, inte heller får sådant foder eller sådan vätska innehålla något ämne som kan orsaka onödigt lidande eller skada (p.14). Alla djur skall ha tillgång till foder med de intervall som överensstämmer med deras fysiologiska behov (p.15). Alla djur skall ha tillgång till tillräckligt med färskvatten av lämplig kvalité eller ha möjlighet att tillfredsställa sitt vätskeintag på något annat sätt (p.16). Utfodrings- och vattningsutrustning skall vara konstruerade, tillverkade och placerade så att förorening av foder och vatten samt skadeverkningar på grund av konkurrens mellan djuren begränsas (p.17). Inget annat ämne, med undantag för sådana som givits som behandling eller förebyggande ändamål eller för zooteknisk behandling skall ges till ett djur om det inte genom vetenskapliga studier om djurs välbefinnande eller genom beprövad erfarenhet har visats att verkan av ett sådant ämne inte är skadligt för djurets hälsa eller välbefinnande (p.18). Stympning, dessa regler är irrelevanta för mjölkkreatur då alla mjölkande kor är hondjur och blir därför inte stympade. Avelsförfaranden, naturliga eller konstgjorda avelsförfaranden som orsakar eller kan orsaka lidande får inte tillämpas (punkt 20). Inget djur får hållas för animalieproduktion om det inte på grundval av djurets geno- eller fenotyp finns skäl att förvänta sig att djuret kan hållas utan men för dess hälsa eller välbefinnande (punkt 21).
Vilket behov av foder, utrymme och rörelsefrihet som djuret behöver beror väldigt mycket på vilken djurart det rör.66 Reglerna i bilagan är generellt hållna och det finns därmed inga specifika regler för mjölkkreatur stadgade i Direktiv 98/58. När direktivet kom till användes
dessutom samma terminologi som i Konventionen vilken i sin tur skrevs innan det mesta av den “nutida” forskningen om djurvälfärd utvecklats. Som nämnts ovan sägs i art. 3 att man ska “garantera välbefinnandet”, idag anses välbefinnande vara ett väldigt vagt begrepp eftersom det har utvecklats till ett väldigt brett begrepp och välfärd anses numera kunna variera från mycket bra till mycket dålig. Inom EU-rätten är det inte en erkänd juridisk metod att tolka syftet bakom ett begrepp i lagtext, det är därför olämpligt att göra en sådan tolkning om vad “välbefinnandet” innebär. Då det inte heller har utvecklats någon praxis avseende begreppen i direktiv 98/58 uppstår ytterligare problematik eftersom det därför är oklart vad som ryms inom begreppen. Direktiv 98/58 innehåller även vetenskapligt föråldrade referenser såsom “fysiologiska och etologiska behov”. Idag vet att dessa behov eller instinkter sitter i hjärnan och inte i kroppen, och att djuret kan känna sig starkt påverkat om det inte får utföra sina biologiska behov.67 En ytterligare konsekvens av oklarheterna kring begreppen är potentiellt att det därmed inte heller kan ställas några krav baserade på modern vetenskap på medlemsstaternas nationella lagstiftning.
67 Directorate General for Internal Policies Policy Department C: citizens’ rights and constitutional affair petitions. Animal
4. Den svenska djurskyddslagstiftningen för mjölkkreatur
Det som skiljer de svenska reglerna från EU-lagstiftningen är förenklat att de svenska reglerna även syftar till att skapa förutsättningar för djuren att bete sig naturligt.68 Medvetenheten om djurskydd har funnits länge i Sverige och kan spåras i rättsfall tillbaka till 1800-talet69 och det anses därmed vara ett kulturarv.70
4.1 Rättskällor
Djurskyddslagen (1988:534) tillämpas enligt 1 § för vård och behandling av husdjur och försöksdjur. Som nämnts tidigare (avsnitt 2.4) avses med husdjur alla djur som ständigt lever under människors vård och som används för bestämda ändamål, såsom jordbrukets nyttodjur, därmed ska lagen tillämpas vid skötsel av mjölkkreatur.71 Enligt 1 a § kompletterar lagen de EG-förordningar som finns på området. Men vad gäller mjölkkreatur finns dock inga förordningar och direktiv 98/58 som finns på området kompletteras inte av djurskyddslagen. 72 Djurskyddslagen kompletteras i sin tur av djurskyddsförordningen (1988:539)73 som också är bindande lagstiftning. Mer detaljerade bestämmelser regleras därefter av statens jordbruksverks föreskrifter.
4.1.1 Den rättsliga statusen för Jordbruksverkets föreskrifter
Jordbruksverket meddelar både föreskrifter och allmänna råd, föreskrifterna är bindande74 och de allmänna råden ger generella rekommendationer till hur föreskriften bör tillämpas.75 Att föreskrifterna är bindande bekräftas även av att kontrollmyndigheten ska säkerställa att de följs. Enligt 24 § djurskyddslagen ska offentlig kontroll av efterlevnaden av lagen och dess föreskrifter vidtas i enlighet med vad regeringen bestämmer. Enligt 24 b § djurskyddslagen ska den myndighet som utövar offentlig kontroll verka för att överträdelser av lagen och av de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen beivras, de får även enligt 26 § meddela förelägganden och förbud som behövs för att lagen och de föreskrifter som har meddelats med
68 Se bland annat: Djurskyddslagen 4 § samt Djurskyddsförordningen 1 b §, 3 § 69 SOU 2011:75, s. 195.
70 Ibid, s. 400.
71 Ohlsson, Kristina. Djurskyddslagen (1988:534), Kommentar till 1 §, Karnov
72 Tillkännagivande (2013:419) av de EU-bestämmelser som kompletteras av djurskyddslagen (1988:534) 73 Djurskyddsförordningen 1 §
74 Ds. 1998:43, Myndigheternas föreskrifter, s. 23.
stöd av lagen, ska följas. Om någon inte rättar sig efter lagen eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, får en kontrollmyndighet besluta om rättelse på hans eller hennes bekostnad. Föreskrifterna omfattas dock inte av de straffbestämmelser som finns i 36-37 § djurskyddslagen. Nedan kommer de stora dragen av det som utmärker den svenska lagstiftningen att behandlas.
4.1.2 Krav på att nötkreatur ska gå ute på sommaren
Den svenska beteslagstiftningen är internationellt sett unik76 och regleras av djurskyddsförordningen och statens Jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om djurhållning inom lantbruket m.m. (SJVFS 2010:15). Enligt 10 § djurskyddsförordningen ska all nötkreatur som hålls för mjölkproduktion och som är äldre än sex månader hållas på bete under sommartid. Mer detaljerade bestämmelser om hur betet ska anordnas får enligt 13 § regleras av Jordbruksverkets föreskrifter, där SJVFS 2010:15 har antagits.
Beteskravet är uppdelat på tre regioner; norra Sverige med ett krav på 60 dagars bete, mellersta Sverige med ett krav på 90 dagars bete och södra Sverige med ett krav på med ett krav på 120 dagar.77 Under betet ska korna ha tillgång till betesmark minst 6 timmar per dygn.78 Djurbeläggningen på betesmarken får inte vara högre än att ett växttäcke bibehålls på minst 80 procent av arealen i den aktuella betesfållan.79
Ur ett företagsekonomiskt perspektiv visar en studie från Jordbruksverket att beteslagstiftningen kostar och begränsar möjligheten att växa för ett företag eftersom det kan vara svårt att få tillgång till tillräckligt med betesmark på rimligt avstånd.80 Om mjölkkreaturen går på bete enligt lagens minimikrav minskar lönsamheten på företagsnivå enligt studien med 12 000 – 270 000 kronor per år. Om korna får beta mer än vad lagen kräver kan förlusterna istället vara 84 000 – 594 000 kronor per år. Hur stora förlusterna är beror på en rad förhållanden som kan skilja sig mellan gårdarna, exempelvis om det är skogsbygd eller slättlandskap. Detta ger de svenska mjölkproducenterna ett sämre utgångsläge i den internationella konkurrensen.81
I andra länder finns en trend mot att andelen betande kor minskar trots att djurhälsoexperter pekar på betets positiva effekter. Minskningen beror på flera faktorer, bland
76 Jordbruksverket. Beteslagstiftningens effekter på lönsamheten i mjölkföretagen, s. 18. 77 Kap 2 § 26SJVFS 2016:13
78 Kap 2 § 25 SJVFS 2010:15 79 Kap 2 § 28 SJVFS 2010:15
annat att ett stort fokus ligger på hög mjölkavkastning per ko, vilket som regel är svårare att uppnå på bete eftersom de inte får i sig lika energirik mat som när de utfodras i stall. Dessutom kräver betesdrift vanligen att arealbehovet för djurens foder ökar, vilket är till ekonomisk nackdel om lönsamheten i alternativ markanvändning är god, det vill säga om det exempelvis är mer lönsamt att odla grödor där djuren betar. Om det är höga priser på spannmål kan de utländska lantbrukarna välja att odla istället för att låta korna beta eftersom man då tjänar mer. Även utomlands går utvecklingen mot allt större besättningar vilket innebär att den tillgängliga arealen per ko på rimligt avstånd från stallet minskar och begränsar möjligheten att anordna bete.82 I studien konstateras att de djurvälfärdsvinster bete innebär för mjölkkreaturen bör vägas mot att beteslagstiftningen ökar kostnaderna för att producera mjölk i Sverige. Vilket i längden kommer leda till att mer av mjölken kan komma att produceras i länder utan beteskrav.83
4.1.3 Restriktiv användning av antibiotika
Inom mjölkkreatursektorn används antibiotika framförallt för att förebygga sjukdomar men i länder utanför EU används det även för att få djuren att växa snabbare. Antibiotikan tillsätts i dessa fall i fodret och ges till hela besättningen av djur, även de som är friska. Användning av antibiotika som tillväxtmedel har varit förbjudet i Sverige sedan 1986 och i EU sedan 2006.84 Vid överanvändning av antibiotika riskeras multiresistenta bakterier utvecklas vilket kan leda till så kallad antibiotikaresistens, som bedöms av WHO vara ett av de största hoten för folkhälsan. Vid en restriktiv användning av antibiotika minskar risken för att multiresistenta bakterier utvecklas. I Sverige får antibiotika endast användas om det saknas andra verksamma alternativ. Vidare ska antibiotika alltid ordineras av en veterinär85 och det får inte ges i form av foder. Enligt 10 § djurskyddslagen är det förbjudet att ge injektioner till djur i andra fall än när det är befogat av veterinärmedicinska skäl. När injektioner måste utföras på djuren ska de enligt 11 § djurskyddslagen ske av en legitimerad person enligt lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Veterinärbesök kostar mycket varför antibiotika kan ses som en sista utväg i den ekonomiskt pressade situation som råder inom mjölk-och nötköttsektorn. Sverige arbetar aktivt med att ha en god djuromsorg och att förebygga sjukdomar, vilket också minskar behovet av antibiotika i djurbesättningar. De
82 Ibid, s. 68. 83 Ibid, s. 69.
84 Livsmedelsverket. Antibiotika https://www.livsmedelsverket.se/livsmedel-och-innehall/oonskade-amnen/lakemedelsrester/antibiotika
restriktiva reglerna gör att Sverige har den lägsta användningen av antibiotika av alla EU:s medlemsländer. Användningen motsvarar ungefär en tiondel av EU:s genomsnitt.86 Vid kontroll av läkemedelsrester hittas det sällan spår av antibiotika i mjölk och kött från svenskt mjölkkreatur. Sverige arbetar även aktivt i EU för att få till en skärpning av antibiotikaanvändningen.87 Enligt art. 6 i Europaparlamentets och rådets förordning 1831/2003 om fodertillsatser är det tillåtet att tillsätta antibiotika i foder, det sker genom tillsatsgrupperna Koccidiostatika och Histomonostatika som innehåller preparat som per definition är antibiotika men är klassade som fodertillsatser.88 Foder innehållande läkemedel ska dock enligt skälen och art. 8 i Rådets direktiv 90/167/EEG om fastställande av villkor för framställning, utsläppande på marknaden och användning av foderläkemedel inom gemenskapen, endast tillhandahållas på recept av veterinär.
4.1.4 Striktare regler för användning av hormoner
Det finns olika typer av hormonbehandlingar som kan göras på mjölkkreatur, dels för att förlänga laktationsperioden (bildning av mjölk i bröstkörtlarna) men även för att påskynda befruktningsperioder. I Sverige är användningen av hormoner begränsad enligt 28 § djurskyddsförordningen som stadgar att det endast tillåtet att ge hormoner för att förebygga, påvisa, bota eller lindra sjukdom. Jordbruksverket får dock föreskriva undantag. Användning av hormoner är även inom EU belagd med restriktioner och får inte ges för att stimulera tillväxten. Enligt en rapport från Jordbruksverket 2016 är dock de svenska reglerna i regel strängare än i andra EU-länder.89
4.1.5 Krav på komfort
De svenska djurskyddsbestämmelserna ställer också högre krav på komfort för djuren än vad som görs i direktiv 98/58. Enligt 4 § djurskyddslagen skall djur hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. Även utrymmena skall utformas så att djuren kan bete sig naturligt. Djurskyddsförordning 1 b § föreskriver att stall och andra förvaringsutrymmen för djur skall vara så rymliga att samtliga djur i utrymmet kan ligga samtidigt och röra sig obehindrat.
86 Jordbruksverket. Marknadsöversikt mjölk- och mejeriprodukter, s. 76.
87 Regeringskansliet, Sverige driver hårdare regler i EU för antibiotikaanvändning av djur,
http://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2017/10/sverige-driver-hardare-regler-i-eu-for-antibiotikabehandling-av-djur/
88 Jordbruksverket. Läkemedel i foder – inblandning och lagring
http://www.jordbruksverket.se/amnesomraden/djur/foder/lakemedelifoder.4.207049b811dd8a513dc80004085.html
Liggytorna ska enligt SJVF 2010:15 1 kap 13 § hållas rena och torra samt vara anpassade efter djurslag och stallklimat. De allmänna råd till 1 kap. 13 § föreskrivs att under den kalla årstiden bör liggytorna i stallar med utomhusliknande klimat vara försedda med en bädd av halm eller annat skyddande material som är lämpligt för djuren. Stallutrymmen ska också rengöras och utgödslas minst en gång dagligen om inte systemet för djurhållning är uppbyggt för andra rutiner som ger god hygien. Vid kontinuerlig djurhållning ska stall eller stallavdelning rengöras noggrant minst en gång årligen.90 Djuren ska även hållas tillfredsställande rena.91 För nybyggda stallar som tas i bruk efter SJVF 2010:15 ikraftträdande den 10 maj 2010 ska nötkreatur dessutom hållas i lösdrift, vilket innebär att de inte står uppbundna utan går löst i stallbyggnaden.
4.1.6 Högt djurskydd kan leda till lägre kostnader
Strängare djurskyddsregler medför både ökade och minskade kostnader för företagen. De svenska kraven på yta, byggnader, arbetskraft, bete och medicinering leder till ökade kostnader för företagaren vilket minskar konkurrenskraften. Samtidigt leder kraven också till att djuren är friskare vilket i sin tur kan leda till minskade kostnader för exempelvis medicinering. Att få en samlad bild av vilka besparingar som de svenska reglerna innebär för animalieproduktionen är svårt och det finns ingen samlad forskning. Flera studier finns emellertid som visar på merkostnader av enskilda krav, för mjölkkor bland annat de som tagits upp i ovan avsnitt. Om de hälsonackdelar som en mindre sträng lagstiftning innebär kan botas med antibiotika är kanske de minskade kostnaderna marginella. Dessutom kompenseras en sämre djurvälfärd med antibiotika vilket är ett världshälsoproblem.
5. Analys
5.1 Minimistandarden i Europa är väldigt varierande
Redan år 2009 publicerade EFSA på uppdrag av Kommissionen den omfattande rapporten Scientific report on the effects of farming systems on dairy cow welfare and disease. Rapporten syftade till att utreda hur välfärden för mjölkkor i Europa såg ut, och vad man kunde göra åt de problem som upptäcktes. Trots att rapporten pekar ut en rad behov som inte tillfredsställs genom de generella reglerna i direktiv 98/58 har ingen EU-rättslig lagstiftning tillkommit efter rapporten. Det organ inom kommissionen som både ger uppdrag om vetenskapliga rapporter och tar initiativ till att stifta lagar om djurskydd är generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd92 som bland annat har till uppdrag att skydda djurs hälsa. De har tidigare föreslagit direktiv efter liknande EFSA rapporter om andra djur, exempelvis värphöns och grisar.93
Senast i en rapport från 2017 pekas mjölkkreatur ut som den djurgrupp med näst sämst välfärd i Europa, efter broilerkycklingar. Högproducerande mjölkkreatur har i stor grad mastit (juverinflammation), problem med benen i form av bland annat sår och hälta samt reproduktionsstörningar, och detta är enbart de fysiska åkommorna. Andelen kor som drabbas av en eller flera av dessa åkommor är stor och djuren lever med den dåliga välfärden för en väsentlig del av livet varför omfattningen av välfärdsproblemet är mycket stort. Enligt rapporten kan inte den EU-lagstiftning som nu erbjuds förebygga dessa problem.94 Den
bindande lagstiftning som finns är inte tillräckligt specifik för att kunna förhindra problemen, även om reglerna säger att djuren inte ska behöva lida i onödan. Formuleringen behöver ett förtydligande men något sådant har inte gjorts i praxis.
Kommissionen ska enligt art 5 (2) i direktiv 98/58 lägga fram en rapport för Rådet om de erfarenheter medlemsstaterna gjort sedan direktiv 98/58 genomfördes och vid behov åtföljas av lämpliga förslag. Den senaste rapporten gjordes år 2016 och baserades på medlemsstaternas rapportering, som var underställd vissa minimikrav. Ändock fanns det betydande skillnader i medlemsstaternas rapportering som i allmänhet gör tolkningen och jämförelsen av uppgifterna svårare. Det är också osäkert i vilken grad direktivet har tillämpats på mjölkkreatur eftersom dessa rapporteras gemensamt med nötkreatur av köttras. Dessa hålls
92 Engelska: General Directorate for the Health and Consumer Protection (DG SANCO) 93 Ryland., 2014, s. 282.
94 Directorate General for Internal Policies Policy Department C: citizens’ rights and constitutional affair Petitions, Animal
i olika system och löper därför olika risker i deras välbefinnande, och det är därför nödvändigt att skilja dessa åt. Varken i medlemsstaternas rapportering eller i Kommissionens rapport skiljs mjölkkreatur och nötkreatur åt och därför är det oklart i vilken utsträckning direktiv 98/58 tillämpas på mjölkkreatur. I rapporten konstaterades att den undersökningskategori som vanligen fick negativa resultat i medlemsländerna avsåg ”byggnader och andra utrymmen”. För nötkreatur fanns speciellt brister i efterlevnaden avseende tillgång och kvalité på foder, vatten “och andra ämnen”.95
Enligt artikel 6 i direktiv 98/58 ska myndigheter i medlemsstaterna utföra inspektioner för att kontrollera att bestämmelserna i direktivet följs. Enligt kommissionen har direktivet bidragit till att skapa en gemensam ram för skyddet av produktionsdjur inom EU och att medlemsstaterna kan använda direktivet som stöd för att säkerställa att regler om djurskydd verkställs och tillämpas. En viktig aspekt i säkerställandet av direktiv 98/58 tillämpning är att medlemsstaterna enligt artikel 6 även är skyldiga att lämna årliga rapporter om resultatet av sina kontroller. De är även skyldiga att fastställa nya mål för att förbättra tillsynen. Detta har enligt Kommissionen lett till en prioritering av djurskyddsfrågor inom EU. Kommissionen menar också att det skett en märkbar ökning av antalet anläggningar som uppfyller kraven enligt direktiv 98/58 efter den tidigare rapporten år 2006.96 Denna positiva inställning hos Kommissionen bör dock ställas mot det faktum att det är oklart i vilken utsträckning direktiv 98/58 tillämpas på mjölkkreatur. Detta påpekas också av Kommissionen i rapporten. Inte heller har direktivet lett till några mål om fördragsbrott mot medlemsstaterna.97
5.2 Direktivet bygger på motsatta intressen
I skälen till direktiv 98/58 anges att direktivet skapas av två skäl, dels för att gemenskapen är en avtalsslutande part i Konventionen och att de är skyldiga att genomföra de principer som uppställs i Konventionen, dels för att garantera en rationell produktutveckling och underlätta organisationen av marknaden för djur. Det vill säga genom att fastställa en gemensam
minimistandard så säkerställs också handeln på den inre marknaden. Eftersom skälen anger vilka beaktanden som gjorts i rättsaktens utformande ska dessa noga beaktas vid tolkningen av direktiv 98/58. Skälen är inte av bindande karaktär men anses likväl utgöra en viktig del av rättsakten. Om skälen är tydligt utformade kan de utgöra en viktig del av tolkningen av
95 Kommissionen. Rapport från Kommissionen till Europaparlamentet och Rådet om genomförande av Rådets direktiv
98/58/EG om skydd av animalieproduktionens djur, 2016, s. 5-6.
96 Ibid, s. 6.
97 Directorate General for Internal Policies Policy Department C: citizens’ rights and constitutional affair Petitions. Animal
direktivet.98 Skälen till direktiv 98/58 är väldigt tydliga med att man både vill upprätthålla ett djurskydd och stärka den gemensamma marknaden. Men är något av skälen viktigare än det andra?
I litteraturen framförs åsikten direktiv 98/58 främst är inriktat på att underlätta handeln mellan medlemsstaterna.99 Direktivet är så vagt formulerat att det resulterat i att det är framförallt den inre marknaden som harmoniserats, snarare än att direktivet tar itu med djurskyddsfrågor.100 Att den inre marknaden går före djurens välfärd ska ställas mot art. 13 FEUF som stadgar att hänsyn ska tas till djurens välfärd som kännande varelser, det vill säga inte enbart som varor. Eftersom det stadgas i FEUF bör det också vara en princip som
genomsyrar all djurskyddslagstiftning. Men i fallet för mjölkkreatur har art. 13 fått stå tillbaka för upprätthållandet av den inre marknaden som också är en viktig del av unionsrätten.
5.3 Frihandeln och den inre marknaden
Frihandeln mellan medlemsstaterna är en av grundpelarna inom unionen och utgår framförallt från art. 26 FEUF. Enligt bestämmelsens första stycke ska Unionen besluta om åtgärder i syfte att upprätta den inre marknaden eller säkerställa dess funktion i enlighet med tillämpliga bestämmelser i fördragen. I andra stycket beskrivs den inre marknaden som ett område utan inre gränser där fri rörelse för varor, personer, tjänster och kapital ska säkerställas i enlighet med fördragen. På grund härav är tullar på import och export samt avgifter med motsvarande verkan förbjudna mellan medlemsstaterna enligt art. 30 FEUF. Vidare förbjuder art. 110 FEUF medlemsstaterna från att ålägga importerade varor direkta eller indirekta interna skatter och avgifter som är högre än motsvarande avgifter för liknande inhemska varor. Artikeln förbjuder även skatter och avgifter som är av sådan art att de indirekt skyddar andra varor. Eftersom de livsmedelsproducerande djuren anses vara jordbruksprodukter enligt art. 38 (2) FEUF och därmed varor på den inre marknaden enligt 38 (1) FEUF blir reglerna som rör den inre marknaden tillämpliga när varorna rör sig över landsgränser. Särskilt intressanta är i sammanhanget reglerna om fri rörlighet av varor och förbudet mot handelshinder i art. 34 och tillåtna undantag enligt art. 36 FEUF.
98 Bernitz & Kjellgren. 2016, s. 187.
99 Directorate General for Internal Policies Policy department C: citizens’ rights and constitutional affair Petitions. Animal
welfare in the European Union, s. 47.
