B E S Ö K: S T O C K H O L M – V A L H A L L A V Ä G E N 1 9 5
Ö S T E R S U N D – F O R S K A R E N S V Ä G 5 , H U S U B P O S T:1 0 64 8 S T O C K H O L M
T E L: 0 1 0 -6 9 81 00 0
F A X:0 1 0 -6 9 81 09 9
E-P O S T: R E G I S T R A T O R@N A T U R V A R D S V E R K E T.S E I N T E R N E T: W W W.N A T U R V A R D S V E R K E T.S E
Ek, Hanna
Tel: 010-698 10 96
Hanna.Ek@naturvardsverket.se
BESLUT
2016-03-31 Ärendenr:
NV-02288-16 Wolf Association Sweden Att:
E-post: info@w-a-s.se
Överklagande av Länsstyrelsens i Västerbottens län beslut om licensjakt efter lo, länsstyrelsens dnr 218-2248-2016
Beslut
Naturvårdsverket avskriver ärendet från vidare handläggning.
Bakgrund
Länsstyrelsens beslut
Länsstyrelsen i Västerbottens län beslutade den 15 februari 2016 om licensjakt efter högst elva lodjur i Västerbottens län. Naturvårdsverket beslutade den 7 mars 2016 att upphäva länsstyrelsens beslut (NV-01634-16).
Länsstyrelsen har därefter den 8 mars 2016 fattat ett nytt beslut om licensjakt efter högst nio loar i länet. Jakten får bedrivas från och med den 9 mars 2016 till och med den 15 april 2016 eller till dess länsstyrelsen avlyser jakten. Beslutet är förenat med en rad villkor i enlighet med Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd (NFS 2010:15, ändrade genom NFS 2014:25) för länsstyrelsens beslut om licensjakt efter lo och är förenat med ett s.k.
verkställighetsförordnande.
Länsstyrelsen motiverar sitt beslut bl.a. enligt följande.
I den nationella förvaltningsplanen för lodjur bedömer Naturvårdsverket att licensjakt är en effektiv, kontrollerbar och hållbar del av en aktiv
lodjursförvaltning om den sker i begränsad omfattning. Licensjakt kan
tillsammans med andra åtgärder såsom bidrag och ersättningar för skador samt samråd och information, bidra till att minska konflikter mellan människa och lodjur. När inventeringar visar att stammen ligger över det nationella
referensvärdet kan licensjakt utgöra en av flera åtgärder i förvaltningen för att minska risken för socioekonomiska konsekvenser.
I renskötselområdet upptas en stor del av rovdjursförvaltningen av arbetet med rennäringens problem med rovdjur. Det finns en rad olika åtgärder som kan tillämpas för att minska rovdjursproblem inom rennäringen.
Övergripande syften med licensjakt efter lodjur är följande:
- att bidra till att nå riksdagens målsättning om maximalt 10 procents förluster inom rennäringen på grund av rovdjurspredation.
- att bidra till gynnsamma psykosociala förutsättningar för renskötarna.
- att minska de negativa och öka de positiva socioekonomiska effekterna av rovdjursförekomst.
- att rovdjuren och rovdjursförvaltningen ska upplevas som legitima av befolkningen i länet och i landet.
Mer specifika syften med licensjakten är följande:
- att följa det beslut om målsättningar för lodjursstammen som Vilt-
förvaltningsdelegationen i Västerbotten har tagit (dnr. 511-5851-2015) - att det årligen ska finnas 23 föryngringar av lodjur i länet, men att stammen får fluktuera mellan 14 och 32 föryngringar per år.
- att nå länets målsättningar för lodjursstammens storlek, utbredning och dynamik.
- att nå länets målsättningar för problembildens omfattning, dvs. maximalt 10 procents förluster på grund av rovdjurspredation inom länets sju samebyar.
- att frigöra utrymme för förekomst av järv, som är en prioriterad art för rovdjursförvaltningen i Västerbotten.
- att bidra till att lodjuren betraktas som resurs snarare än skadedjur av länets befolkning.
Licensjakt kan användas för att reglera lodjurens antal, utbredning, täthet och tillväxt som ett långsiktigt förebyggande verktyg för att nå de uppsatta
förvaltningsmålen. Ett syfte med licensjakten efter lodjur i Västerbottens län är att minska de skador som lodjuren förorsakar inom rennäringen.
Ett övergripande syfte med jakten är att minska lodjurens socioekonomiska och psykosociala påverkan på rennäringen. Denna påverkan består av två delar – den skada som lodjuren gör genom att äta renar och den oro som lodjuren sprider bland renskötarna genom sin närvaro och den risk för an-grepp på renar som detta medför. Båda dessa delar kan åtgärdas genom att man hindrar lodjuren från att komma åt renarna. Under kort tid och i små områden kan detta göras med förebyggande åtgärder som t.ex. stängsling, bevakning, utfodring eller flytt av renhjordar med mera. Sådana insatser är dock inte möjliga att genomföra på en skala som omfattar ett helt län eller en hel lodjurspopulation och på lång sikt, eftersom åtgärderna på denna skala är alltför resurskrävande, skulle påverka den traditionella renskötseln negativt och skulle riskera att ha en negativ
miljöpåverkan. Man kan även hindra lodjuren från att komma åt renar genom att avlägsna lodjuren. Detta kan göras genom att flytta lodjuren eller genom att avliva dem. Att flytta vilda rovdjur är en åtgärd som är tveksam ur djuretiskt perspektiv eftersom fångst, hantering, transport och utsättning påverkar djuren kraftigt och ökar deras mortalitet.
Skyddsjakt är administrativt omfattande, den är vanligtvis händelsestyrd, den är oftast kostsam, den kan vara kontroversiell, och den har en effekt bara på kort sikt och inom ett begränsat område. Dessutom exkluderar skyddsjakten oftast den icke renskötande lokalbefolkningen och minskar dess möjligheter till att nyttja lodjuren som resurs, då djuren som fälls vid skyddsjakt vanligtvis tillfaller staten. Skyddsjakt är inget lämpligt alternativ till licensjakt. Licensjakt är en väl grundad och planerad förvaltningsinsats och inkluderande företeelse där
rennäring och lokalbefolkning kan samverka till ömsesidig nytta, där lodjuren kan vara en uppskattad resurs istället för skadedjur, och där den
socioekonomiska och psykosociala påverkan på rennäringen minskar samtidigt som jakten kan generera inkomster för befolkningen en i länet. Vid licensjakt har många personer möjlighet att jaga och det finns ett stort intresse för jakt efter rovdjur i Västerbottens län. Jakten bedrivs med traditionella metoder och har acceptans i stora delar av befolkningen. Därmed förväntas acceptansen för lodjuren men också för rovdjursförvaltningen att öka.
Enligt Sametingets och Naturvårdsverkets sammanställningar ligger många samebyar på förlustsiffror långt över 10 procent, men skillnaderna mellan
samebyarna kan vara stora. Att ta fram konkreta siffor för varje sameby har visat sig vara ganska komplicerat. Inom ramen för toleransnivåarbetet har hittills förlusterna i tre av Västerbottens sju samebyar beräknats. I dessa tre samebyar har förlustnivåerna på grund av samtliga rovdjur beräknats till cirka 25 procent, minst 25 procent samt minst 28 procent. För resterande samebyar finns ännu inga motsvarande beräkningar tillgängliga. Förutom att åtgärda
företagsekonomiska effekter av lodjurspredation är ett ytterligare syfte med licensjakten att minska den negativa socioekonomiska och psykosociala påverkan som rovdjuren kan ha inom rennäringen. Länsstyrelsen bedömer att licensjakten har en positiv socioekonomisk effekt utanför rennäringen.
Alternativa metoder till jakt diskuteras vid varje beslut om skydds- eller licensjakt efter rovdjur som tas av myndigheterna. I vissa lägen kan alternativa metoder till jakt vara en annan lämplig lösning, men detta gäller i de fall där problembilden är konkret och väl avgränsad i tid och rum. Där kan samling av renhjorden, utökad bevakning, utfodring, tillfällig stängsling, flytt av renar till alternativa betesmarker, flytt med lastbil istället för till fots med mera vara framgångsrika. De flesta metoderna är mycket kostsamma och det är vanligtvis svårt för samebyn att hitta finansiering för sådana åtgärder, vilket försvårar deras tillämpning. När det gäller stora områden och långa tidsperioder är de flesta alternativa åtgärderna omöjliga att använda. Den långa tidsskalan gör att arbetsintensiva metoder skulle medföra enorma kostnader. En alltför stor
påverkan på renarnas naturliga beteende skulle innebära att rennäringen förlorar sin extensiva och uthålliga karaktär och att renskötselns möjligheter minskar att vara en viktig traditionsbärare i samernas samhälle.
Länsstyrelsen och samebyarna har i samverkan identifierat och avgränsat problemområden, där problembilden kan hanteras på andra sätt än genom licensjakt. I länet som helhet är dock licensjakt den enda metoden som kan användas för att hålla lodjursstammen på en nivå som motsvarar målsättningarna för stammen i länet, vilka i sin tur ska bidra till att uppnå de mål som riksdag och regering satt upp rörande toleransnivå med mera. Utan licensjakt ökar
lodjursstammen, vilket ökar behovet av skyddsjakt, med höga kostnader, minskad acceptans och en möjlig ökning av motsättningar mellan rennäringen och ortsbefolkningen som följd (se tidigare skrivningar).
Licensjakten inriktar sig framför allt på de lodjur respektive de områden som är mest problematiska för rennäringen och där andra lämpliga lösningar inte går eller är mycket svåra att tillämpa. En styrning av jakten åstadkoms med den områdesindelning som tillämpas och den tilldelning av jaktkvoter till de olika områdena som sker. Vidare får jakten endast bedrivas med skjutvapen, vilket medför en ökad selektivitet i jakten. Jakten får dessutom endast bedrivas under viss tid. Länsstyrelsen menar att jakten därmed når den graden av selektivitet som är möjlig att åstadkomma inom licensjakten. Beslutet innehåller vidare såväl tidsmässiga som geografiska avgränsningar och beslutet har förenats med en rad villkor. Länsstyrelsen menar att dessa åtgärder säkerställer att jakten sker under strikt kontrollerade former.
Ett uttag av nio djur ur en population som beräknas uppgå till cirka 127 individer motsvarar cirka sju procent av djuren. Därmed ligger uttaget inom ramen av den omfattning som EU-kommissionen tidigare har godkänt för Lettlands del.
Länsstyrelsen har följt lodjursstammens dynamik i länet under 20 års tid och menar att det vissa år dock kan behövas större uttag för att licensjakten ska kunna ha sin populationsreglerande effekt på lodjursstammen.
Enligt en nyligen publicerad rapport är tillväxttakten i Norra
rovdjursförvaltningsområdet för närvarande mycket låg och uppgår bara till något enstaka procent. Detta är en kraftig minskning jämfört med tidigare publicerade beräkningar, där tillväxttakten uppgick till 5-9 procent respektive 4,9 procent årligen. I senaste rapporten förutsägs antalet familjegrupper som konstateras vid 2016 års inventering ligga vid cirka 15 stycken (95 % CI: 10-22 grupper) i Västerbotten och det bedöms inte finnas något utrymme för jakt alls i länet. Rapporten har tagits fram innan resultat från årets inventeringar var tillgängliga och baseras därigenom på äldre underlag och inte den mest aktuella informationen. Årets inventeringar har visat att lodjursstammen är betydligt större än de 15 prognosticerade familjegrupperna, med cirka 28 konstaterade och kvalitetsäkrade familjegrupper, en siffra som ligger långt utanför
konfidensintervallet för det förutsagda resultatet. Därmed bör beräkningarna i ovanstående rapport betraktas som konservativa och svåra att använda för en adaptiv förvaltning av lodjuren i Västerbotten.
Eftersom Naturvårdsverket menar att utgångspunkten för bedömningen av ett lämpligt uttag ska vara den senast fastställda inventeringen, dvs. inventeringen 2014/2015, då antalet konstaterade familjegrupper i länet var 13,5 skulle en ytterligare minskning föra med sig att länets miniminivå underskrids.
Länsstyrelsen anser att Naturvårdsverkets resonemang är avlägset den
adaptivitet som rovdjursförvaltningen idag behöver ha, en adaptivitet som kan hanteras inte minst regionalt genom den omfattande kunskap som finns.
Länsstyrelsen konstaterar att lodjursstammen istället för den prognosticerade nolltillväxten har visat en realiserad tillväxt på cirka 115 procent när det gäller antalet familjegrupper. Liknande kraftiga ökningar har observerats i länet mellan 2004 och 2005 samt mellan 2007 och 2008 och är således inte ovanliga. En del
av ökningen kan tillskrivas en större andel av honorna i stammen som har fått ungar under inventeringssäsong 2015/2016 jämfört med säsong 2014/2015. För att i möjligaste mån fånga upp osäkerheten i skattningen av antalet individer i nuvarande lodjursstam tillämpar länsstyrelsen ett medelvärde av de båda senaste inventeringssäsongerna. Beräkningen resulterar i en population som uppgår till 118-137 lodjur, med ett medelvärde på 127 djur.
Den analys av lostammens dynamik i länet som genomförts vid Umeå
universitet indikerar att ett uttag av maximalt 10 procent av de vuxna honorna är långsiktigt hållbart. Enligt årets inventeringsresultat (preliminärt 28
familjegrupper) finns det cirka 28 vuxna honor i länet. Tio procent av dessa honor motsvarar tre djur, vilket innebär att inte fler än tre vuxna honor bör tas ut ur populationen. Ett uttag av totalt 11 djur innebär att det sannolikt fälls cirka två vuxna honor, enligt den genomsnittliga andelen av vuxna honor bland de fällda djuren som har observerats under tidigare år. Länsstyrelsen bedömer därför att ett uttag av 11 djur är lämpligt. I och med att två djur redan har fällts under skyddsjakt så återstår nio lodjur för licensjakten. Denna tilldelning motsvarar cirka sju procent av det beräknade genomsnittliga antalet lodjur i Västerbotten de två senaste åren.
Länen i Norra rovdjursförvaltningsområdet har beslutat om licensjakt efter totalt 50 lodjur (Västerbotten nio, Jämtland 29, Västernorrland fyra och Norrbotten åtta). Detta uttag är på samma nivå som EU-kommissionen tidigare har godkänt för Lettlands del och äventyrar inte lodjurens gynnsamma bevarandestatus, varken i landet eller i Norra förvaltningsområdet. I Västerbottens län är
miniminivån 13,5 föryngringar och nedre förvaltningsgränsen 14 föryngringar, motsvarande ca 86 djur. En minskning av nuvarande lodjurspopulation på cirka 127 djur med elva djur äventyrar således inte heller lodjurens gynnsamma bevarandestatus i länet.
En jakt med få hundar, vilket sätts som villkor i detta beslut, är att föredra ur ett etiskt perspektiv. Naturvårdsverket har överlämnat rätten till länsstyrelserna att besluta om användning av fångstredskap vid licensjakt efter lo. Trots detta beslutar länsstyrelsen att fångstredskap inte får användas vid årets jakt.
Anledningen är den fortfarande obesvarade frågan huruvida fällfångst av lodjur är ett problem ur djuretiskt perspektiv.
Komplettering
Länsstyrelsen har den 17 mars 2016 inkommit med kompletterande underlag till Naturvårdsverket. Klaganden har givits tillfälle att yttra sig över detta underlag.
Överklagandet
Klaganden överklagar beslutet och yrkar inhibition samt anför bl.a. följande.
Lodjuret är en starkt hotad art i Sverige. Vid den senaste inventeringen under vintern 2014/15 visade det sig att det finns cirka 1 020 lodjur i Sverige. På senare år har populationen minskat, framför allt i norra och i mellersta Sverige, varför antalet lodjur i Sverige i dag uppgår till cirka 840 individer enligt en sammanställning av WWF. Miniminivån för lodjursstammen i Sverige ska vara 300 föryngringar per år, vilket motsvarar ett totalt antal om cirka 1 500
individer. Målet ska vara att antalet lodjur i landet som helhet inte ska minska.
Detta innebär att antalet lodjur i dag ligger under den fastställda miniminivån, varför jakt allvarligt kan skada lodjursstammens återväxt. Detta särskilt som jakten ska pågå under lodjurets känsliga parningssäsong, vilket utgör en inte obetydlig störning och därför ytterligare äventyrar beståndets nödvändiga förökning. Det förhåller sig dessutom tveklöst så att jakt på lodjur mitt under parningssäsongen bryter mot de av EU fastställda direktiven rörande jakt på både varg och lodjur. Art- och habitatdirektivet förbjuder inte bara licensjakt på hotade vargstammar utan ger också bl.a. ett skydd mot jakt under
parningssäsong för en lång rad utsatta växt- och djurarter, däribland lodjur.
Olaglig jakt är också en inte helt obetydlig faktor och mörkertalet är stort, vilket framgår av Rikspolisstyrelsens delbetänkande angående jakt och viltförvaltning från den 3 februari 2014 (dnr: A282.202/2013) där det bl.a. anges att "grova jaktbrott riktade mot de stora rovdjuren är av en sådan omfattning att det påverkar förvaltningen av dessa". Detta betyder i klartext att det sker en omfattande tjuvjakt som på grund av sin omfattning allvarligt hotar de svenska rovdjuren. Att då tillåta licensjakt är att allvarligt äventyra lodjurets
bevarandestatus. Licensjakt på lodjur är endast att anse som en troféjakt ämnad att tillfredsställa en liten intressegrupp och borde inte fa förekomma på fridlysta rödlistade djur. Det är anmärkningsvärt att en svensk myndighet som har till uppgift att skydda och bevara hotade och utsatta arter så flagrant viker sig för ett särintresse och bryter mot lagar och ingångna avtal. Licensjakten måste bedömas vara olaglig och strida mot art- och habitatdirektivet.
Ej slutligt beslut
Naturvårdsverket avslog den 11 mars 2016 klagandens begäran att länsstyrelsens beslut tills vidare inte ska få verkställas i avvaktan på att ärendet slutligen avgörs av Naturvårdsverket (inhibition).
Avlysning av jakten
Länsstyrelsen beslutade att avlysa licensjakten då det sista av de nio tilldelade djuren sköts den 11 mars 2016.
Skäl
Eftersom länsstyrelsen har avlyst licensjakten efter lo i länet har ärendet förlorat sin aktualitet och ska därför avskrivas. Naturvårdsverket anser dock att det ändå är angeläget att Naturvårdsverket uttalar sig i sak, eftersom det finns ett behov av vägledande uttalanden på området.
Tillämpliga bestämmelser m.m.
I 23 c § jaktförordningen (1987:905) anges följande. Förutsättningen för att licensjakt efter björn, varg, järv och lo ska kunna tillåtas är att det inte finns någon annan lämplig lösning och att jakten inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde.
Jakten måste dessutom vara lämplig med hänsyn till stammarnas storlek och sammansättning samt ske selektivt och under strängt kontrollerade förhållanden.
Av 23 d § jaktförordningen följer bl.a. att ett beslut om licensjakt får utformas och förenas med villkor som är ändamålsenliga med hänsyn till de olägenheter som förekomsten av täta rovdjurspopulationer orsakar.
Bestämmelserna i jaktförordningen ska tolkas mot bakgrund av motsvarande bestämmelser i art- och habitatdirektivet1.
Enligt artikel 12.1 a i art- och habitatdirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4a, med förbud mot att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs. Lo finns uppräknad i bilaga 4a såsom en djurart av gemenskapsintresse som kräver strikt skydd.
Av artikel 16.1.e samma direktiv följer att förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga
utbredningsområde får en medlemsstat göra undantag från bestämmelserna i artikel 12 för att under strängt kontrollerade förhållanden, selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna.
Vägledande avgöranden m.m.
Av EU-domstolens praxis (se mål C-342/05 Europeiska kommissionen mot Republiken Finland, REG 2007 I-04713 punkt 25, 31) framgår att den
myndighet som fattat beslutet har bevisbördan för att nödvändiga förutsättningar föreligger för varje undantag. Vidare ska medlemsstaterna säkerställa att varje åtgärd som påverkar skyddade arter endast tillåts genom beslut som är noggrant och tillräckligt motiverade och som hänvisar till de skäl, villkor och krav som anges i artikel 16.1.
Förvaltningsrätten i Stockholm meddelade den 2 maj 2013 dom i mål nr 2428-13 om den selektiva och riktade jakten efter varg 2013. Förvaltningsrätten ansåg inte att kriterierna för undantag enligt artikel 16.1 e i art- och habitatdirektivet var uppfyllda. Domen överklagades. Kammarrätten i Stockholm meddelade den 14 november 2014 dom i målet (nr 3273-13). I domen uttalas bl.a. följande.
Kammarrättens slutsats är att begreppet insamling i artikel 16.1 e art- och habitatdirektivet har en förhållandevis vid innebörd och omfattar även jakt i syfte att döda djur, t.ex. varg. Detta får anses gälla även med beaktande av att artikel 16.1 innehåller undantagsbestämmelser som ska tolkas restriktivt. Det får anses ligga i sakens natur att insamling av djur i vissa fall inte kan ske på annat sätt än genom att djuret dödas. Det är nödvändigt att det finns ett syfte angivet i ett beslut om undantag. Det måste ligga inom en överprövande domstols
kompetens att göra en prövning av om det syfte som beslutsmyndigheten har angett är acceptabelt i sig. Vidare ska undantaget vara ändamålsenligt och proportionerligt. Domstolen uttalar vidare att det aktuella uttaget på 16 vargar var relativt omfattande, men tar egentligen inte ställning till några av kriterierna i 23 c § jaktförordningen.
1 Rådets direktiv 1992/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.
Large Carnivore Initiative for Europe (LCIE)
LCIE har på EU-kommissionens uppdrag tagit fram riktlinjer för förvaltning av stora rovdjur på populationsnivå2. Riktlinjerna antogs av EU-kommissionen sommaren 2008 och de kan enligt EU-kommissionens bedömning ligga till grund för inriktningen av rovdjursförvaltningen inom EU. I riktlinjerna anges bl.a. följande om jakt med stöd av artikel 16.
"From a conservation point of view there is no principle reason why large carnivore populations cannot tolerate some levels of lethal control or be
managed under the same type of harvest system as wild ungulates or game birds, provided that the harvest is well managed. Proper management in this case requires effective monitoring of the population size, the setting of appropriate quotas and hunting seasons, and careful enforcement of these regulations. In other words, if properly organized, well managed harvest can potentially be sustainable. — In summary, Article 16 provides a scope for permitting the use of lethal control, and even the maintenance of traditional hunting activities for annex IV species as long as the three conditions can be met." (s. 28)
Avseende möjligheten till jakt med stöd av artikel 16.1 e) anges följande.
"... justification (e) could be used to justify a carefully regulated harvest of some animals. Justification (c) and (e) could cover cases where a de facto hunter harvest is needed to obtain local acceptance for large carnivores among the rural population. This situation is clearly present in many Nordic and Eastern European countries, and has been well documented in social science research.
In fact, Latvia has justified its continued hunter harvest of lynx under justification (e) (Ozolins 2001), and the example has been held up as a successful demonstration of a well justified use of derogation point (e) by the Article 12 working group." (s. 30)
Vägledning från EU-kommissionen
EU-kommissionen har tidigare (år 2002) i en skrivelse med anledning av en förfrågan från den lettiska regeringen uttalat sig över det antal lodjur som skulle kunna jagas i Lettland med stöd av artikel 16.1 e) under en jaktsäsong. Av en population om 600-650 individer (före jakt) ansåg kommissionen att ett uttag om 50 individer (motsvarande 7,7–8,3 procent av populationen) utgör en tillräckligt begränsad mängd och därmed är i överensstämmelse med artikel 16.1 e). Detta under förutsättning att staten har antagit en förvaltningsplan för arten som har beaktats inför jakten samt att jakten inte försvårar upprätthållandet av den gynnsamma bevarandestatusen för arten. Jakten tas även upp som exempel i kommissionens Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemenskapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer (s. 56).
2 Linell J., Salvatori V. & Boitani L. (2008), Guidelines for Population Level Management Plans for Large Carnivores in Europe. A Large Carnivore Initiative for Europe report prepared for the European Commission (contract 070501/2005/424162/MAR/B2).
Naturvårdsverkets bedömning Utgångspunkt för bedömningen i sak
Inledningsvis konstaterar Naturvårdsverket att det genom ovan nämnda avgörande från Kammarrätten i Stockholm har bekräftats att det är möjligt att besluta om en viss licensjakt efter lo (som har samma skydd i art- och
habitatdirektivet som varg) med stöd av 23 c § jaktförordningen utifrån artikel 16.1 e art- och habitatdirektivet. Det krävs dock att samtliga kriterier för jakten är uppfyllda. Beslutsmyndigheten bör därför noga motivera sitt beslut om licensjakt utifrån varje enskilt kriterium.
Syftet med jakten
Som framgått ovan är det nödvändigt att det finns ett syfte angivet i ett beslut om licensjakt då det är ett undantag från det strikta skyddet av lo. Det är enligt kammarrättens dom (se ovan) viktigt att det vid en överprövning görs en
prövning av om det syfte som beslutsmyndigheten har angett är acceptabelt i sig.
Utöver frågan om syftet är acceptabelt krävs även att det undantag från art- och habitatdirektivet som ett beslut om licensjakt innebär är ändamålsenligt i förhållande till det angivna syftet.
Länsstyrelsen har i beslutet angett att licensjakten har flera syften. Jakten syftar bl.a. till att minska de negativa socioekonomiska effekterna av
rovdjursförekomst och då mer specifikt lons socioekonomiska och psykosociala påverkan på, samt skador på, rennäringen. Vidare syftar licensjakten till att följa det beslut om målsättningar för lostammen i länet som
viltförvaltningsdelegationen fattat. Länsstyrelsen har enligt Naturvårdsverket vidareutvecklat och motiverat syftet med jakten i förhållande till det regionala behovet av att reglera lostammen.
Naturvårdsverket anser att de angivna syftena i sig är acceptabla. Länsstyrelsen har i sitt beslut utförligt redogjort för varför licensjakt är den mest lämpliga åtgärden för att nå syftena. Naturvårdsverket bedömer därför sammantaget att länsstyrelsen har visat att det undantag från art- och habitatdirektivet som ett beslut om licensjakt innebär är ändamålsenligt i förhållande till syftena.
Annan lämplig lösning
Syftena med licensjakten framgår ovan. Länsstyrelsen har i sitt beslut redogjort för varför det saknas lämpliga alternativ till licensjakt i detta fall.
Naturvårdsverket delar länsstyrelsens bedömning att det får anses saknas alternativ till licensjakt i förhållande till syftena med jakten, varför kriteriet annan lämplig lösning är uppfyllt.
Gynnsam bevarandestatus
Klaganden har anfört att antalet loar i landet i dag ligger under den fastställda miniminivån, varför jakt allvarligt kan skada lostammens återväxt. I denna del gör Naturvårdsverket följande bedömning. Naturvårdsverket rapporterade i december 2013 till EU att lons bevarandestatus var gynnsam och att det
nationella referensvärdet för arten satts till minst 870 individer3. Referensvärdet beskriver det lägsta antal som motsvarar en gynnsam bevarandestatus och utgör en utgångspunkt i förvaltningen. Enligt den senaste inventeringsrapporten uppgår den uppskattade lopopulationen i Sverige till cirka 1 020 individer.
Delegering av beslut om licensjakt efter lo till länsstyrelserna innebär att ansvaret för att bedöma utrymmet för licensjakt i länen flyttas från nationell till regional nivå. Vid länsstyrelsernas bedömning av kriteriet att upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus inte får försvåras är det av stor vikt att beakta det nationella referensvärdet. Den licensjakt som beslutas av länen får inte innebära att antalet föryngringar i Sverige understiger det beslutade nationella
referensvärdet för lo. De länsvisa miniminivåerna är en fördelning av det nationella referensvärdet. Detta värde är den lägsta nivån som förvaltningen i länet ska syfta till att upprätthålla.
Som ett led i regionaliseringen av rovdjursförvaltningen fastställdes i oktober 2014 miniminivåerför lo4. Miniminivåerna fastställdes dels för de tre
rovdjursförvaltningsområdena, dels för varje län. De måste sammantaget motsvara minst det nationella referensvärdet för arten i syfte att säkerställa att det nationella målet inte underskrids. För det Norra rovdjursförvaltningsområdet (där Västerbottens län ingår) fastställdes miniminivån 66,5 årliga föryngringar vilket motsvarar 408 individer. Den senaste inventeringen av lo som gjordes under vintern 2014/2015 visar att det Norra rovdjursförvaltningsområdet hade 94,5 kvalitetssäkrade föryngringar, motsvarande 580 individer. Naturvårdsverket konstaterar att antalet loar i Norra rovdjursförvaltningsområdet således enligt den senaste inventeringen översteg den fastställda miniminivån med cirka 172 individer. För Västerbottens län fastställdes miniminivån till 13,5 föryngringar, vilket motsvarar 83 djur.
Enligt länsstyrelsen består lostammen i länet av cirka 28 konstaterade
familjegrupper denna säsong. Det motsvarar cirka 172 individer. Inventeringen 2014/15 visade att lostammen i länet hade 13,5 kvalitetssäkrade föryngringar, d.v.s. att lostammen befann sig på länets miniminivå. Länets förvaltningsmål är att det årligen ska finnas 23 föryngringar, men att stammen får fluktuera mellan 14 och 32 föryngringar per år, vilket motsvarar 86-196 individer. I den
forskarrapport5 som länsstyrelsen nämner i sitt beslut indikerar den komplexa och realistiska populationsmodellen att tillväxttakten i Norra
rovdjursförvaltningsområdet utan legal jakt är närmast noll för närvarande. Den legala jakten kommer sannolikt att minska beståndet i samma omfattning som beskattningen.
Naturvårdsverket anser att utgångspunkten för bedömningen ska vara den senast fastställda inventeringen, d.v.s. inventeringen 2014/15. Däremot kan hänsyn tas
3 Naturvårdsverkets ställningstagande om kompletterande rapportering angående rovdjur, den 16 december 2013, NV-09661-12.
4 Naturvårdsverkets fastställande av nya regionala miniminivåer för lo, den 8 december 2014, NV-00552-14.
5 Andrén, H, 2015, Prognoser för lodjurspopulationen 2016 och 2017 i Norra
rovdjursförvaltningsområdet vid olika beskattningsnivåer.- Rapport till Naturvårdsverket version 2015-12-18.
till preliminära resultat från årets inventering. I detta fall är det en mycket stor skillnad mellan det senast fastställda inventeringsresultat (13,5 föryngringar) och det preliminära resultat som länsstyrelsen anger (28 föryngringar).
Naturvårdsverket har varit i kontakt med Viltskadecenter angående det
preliminära inventeringsresultatet. Detta då det är Viltskadecenter som ansvarar för sammanställningen av inventeringarna. Enligt Viltskadecenter har
Västerbottens län med stor sannolikhet minst 24-28 loföryngringar för inventeringssäsongen 2015/2016. Även om Naturvårdsverket anser att ett preliminärt inventeringsresultat som regel inte ensamt bör tillmätas avgörande betydelse vid bedömningen av kriteriet gynnsam bevarandestatus så finns det i detta fall anledning att ändå beakta detta värde då Viltskadecenter bekräftat uppgiften. Det finns därmed stöd för att resultatet från den nuvarande
inventeringssäsongen blir markant högre än föregående år och med god marginal överstiger 13,5 föryngringar.
Naturvårdsverket bedömer mot bakgrund av ovanstående att ett uttag på nio individer genom den nu aktuella licensjakten i länet inte hotar länets miniminivå, även med beaktande av redan beslutad och eventuell framtida skyddsjakt efter lo. Miniminivån för rovdjursförvaltningsområdet äventyras inte heller av länets uttag. Utifrån lopopulationens storlek enligt den senaste inventeringen bedömer Naturvårdsverket att det inrapporterade referensvärdet på minst 870 för arten inte riskerar att understigas genom det totala uttaget, även här med hänsyn tagen till eventuell skyddsjakt efter lo. Marginalen till referensvärdet får anses
tillräcklig.
Det här året har det varit möjligt att beakta det preliminära inventeringsresultatet genom att beslutet fattades relativt nära inpå jaktstart. Det är enligt
Naturvårdsverket viktigt att beslut om licensjakt fattas i så god tid som möjligt, i syfte att möjliggöra en eventuell överprövning och skapa förutsebarhet i
förvaltningen. Om framtida beslut om licensjakt fattas tidigare på året är det inte säkert att hänsyn kan tas till preliminära resultat på samma sätt.
Naturvårdsverket bedömer sammanfattningsvis att länsstyrelsen har visat att det beslutade uttaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde.
Licensjaktens omfattning i förhållande till stammarnas storlek och sammansättning
Detta kriterium ska tolkas utifrån kraven på begränsad omfattning och begränsad mängd i artikel 16.1 e i art- och habitatdirektivet. Villkoret är inte fast, varken i antal eller i procent, utan handlar om en jämförelse med populationsnivån för en viss art med beaktande av artens särskilda förutsättningar. Bedömningen är direkt kopplad till artens bevarandestatus.6
För att bedöma en rovdjurspopulations storlek är inventeringsresultat av central betydelse. Som nämnts ovan visar inventeringsresultatet för lo från vintern 2014/15 att den uppskattade populationen i Sverige uppgår till cirka 1 020
6 Se kommissionens vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemenskapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer punkt 110. Se även EU- domstolens dom av den 27 april 1988, Kommissionen mot Frankrike, mål C–252/85, ECR.
individer. Länsstyrelsen har bedömt att nio loar utgör ett lämpligt uttag i licensjakten i länet. Frågan är om detta uttag kan sägas utgöra en begränsad mängd och vara lämpligt i förhållande till lostammens storlek och
sammansättning.
Som framgår ovan riskerar inte ett uttag av den storleksordningen länets
miniminivå. Det är enligt Naturvårdsverket inte tillräckligt att endast bedöma det regionala uttaget. Det regionala uttaget måste även ses mot bakgrund av det nationella uttaget. Samtliga län i det Norra rovdjursförvaltningsområdet har beslutat om licensjakt. Det nationella uttaget, omfattande samtliga län, även Västernorrlands län inräknat, motsvarar mindre än fem procent av den populationsstorlek på 1 020 lon i Sverige som uppmättes vid den senaste inventeringen.
Utifrån den nämnda vägledningen från EU-kommissionen angående den lettiska lojakten måste detta uttag på nationell nivå anses utgöra en begränsad mängd och därmed vara i överensstämmelse med artikel 16.1 e.
Naturvårdsverket bedömer således i likhet med länsstyrelsen att uttaget i detta fall, såväl på nationell som regional nivå, är lämpligt i förhållande till
lostammens nuvarande storlek och sammansättning och kan sägas vara i begränsad omfattning och begränsad mängd.
Selektiv jakt
Av beslutet framgår att tilldelningen i licensjakten har fördelats mellan två områden i länet baserat på överväganden utifrån skadeproblematik. Detta är en selektiv begränsning i sig. Vidare får jakten endast bedrivas under en viss tid.
Denna tidsperiod följer av Naturvårsverkets föreskrifter och har valts utifrån överväganden kring artens biologiska förutsättningar. Fångstredskap får inte användas i jakten. Naturvårdsverket bedömer sammantaget att beslutet om licensjakt uppfyller kravet på selektivitet.
Strängt kontrollerade förhållanden
Beslutet om licensjakt innehåller såväl tidsmässiga som geografiska
avgränsningar. Vidare har beslutet förenats med en rad villkor i enlighet med NFS 2010:15 gällande jaktledarens ansvar, återrapportering av fällda eller påskjutna djur och kontroll av återstående tilldelning. Länsstyrelsen och ansvariga jaktledare har ett gemensamt ansvar att noga följa licensjakten. De jägare som deltar i jakten har också att följa villkoren för jakten samt övriga bestämmelser på jaktområdet. Naturvårdsverket bedömer att beslutet om licensjakt uppfyller kravet på strängt kontrollerade förhållanden.
Jakttid
Klaganden har gjort gällande att jakt efter lo under parningssäsongen utgör en inte obetydlig störning och bryter mot EU-rätten. Av 3 § Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd NFS 2010:15 framgår emellertid att i det Norra rovdjursförvaltningsområdet får länsstyrelsens beslut om licensjakt efter lo gälla perioden från och med den 1 mars längst till och med den 15 april. Jakttiden är vald utifrån artens biologiska förutsättningar, där bl.a. störningar i parningen har
beaktats. Den av länsstyrelsen beslutade jakttiden är således förenlig med tillämpliga föreskrifter.
Slutsats
Naturvårdsverket anser att samtliga kriterier för licensjakt är uppfyllda i det aktuella fallet och att länsstyrelsen därmed har haft fog för sitt beslut. Eftersom samtliga loar enligt beslutet är skjutna ska ärendet avskrivas.
Detta beslut får enligt 58 § 1 jaktförordningen inte överklagas.
Enligt Högsta förvaltningsdomstolens beslut den 18 december 2015 i mål nr 312-15 står emellertid överklagandeförbudet i 58 § 1 jaktförordningen i strid med unionsrätten såvitt gäller beslut om jakt efter en art som skyddas av
Direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet). För anvisning om hur man överklagar, se bilaga till
beslutet.
_______
Beslut i detta ärende har fattats av biträdande avdelningschefen Rikard Janson.
Vid den slutliga handläggningen i övrigt har deltagit vilthandläggaren Christer Pettersson, enhetschefen Maria Hörnell Willebrand samt juristen Hanna Ek, den sistnämnda föredragande.
För Naturvårdsverket
Rikard Janson
Hanna Ek
Kopia till:
-Länsstyrelsen i Västerbottens län
Var ska beslutet överklagas?
Naturvårdsverkets beslut kan överklagas hos Förvaltningsrätten i Umeå.
Överklagandet ska dock skickas eller lämnas till Naturvårdsverket.
Adressen framgår av beslutet. Har överklagandet kommit in i rätt tid överlämnar Naturvårdsverket överklagandet och handlingarna till förvaltningsrätten.
När ska beslutet senast överklagas?
Överklagandet ska ha kommit in till Naturvårdsverket inom tre veckor från den dag Ni fick del av beslutet.
Vad ska överklagandet innehålla?
Överklagandet ska vara skriftligt och det ska vara undertecknat.
I skrivelsen ska Ni ange:
Ert namn, adress, personnummer/organisationsnummer och telefonnummer, vilket beslut som Ni överklagar t.ex. genom att ange beslutsdatum och ärendenummer,
hur Ni anser att Naturvårdsverkets beslut ska ändras och varför det ska ändras samt
om det finns motparter i ärendet bör Ni ange deras namn, adress och telefonnummer.
