Utbildningsdepartementet
2012-06-18
REMISSVAR
Förslag till åtgärder för att förbättra doktoranders studiesociala villkor vid universitet och högskolor som staten är huvudman för (PM 2012-04-19)
Ert dnr U2012/2475/UH
Sveriges universitetslärarförbund (SULF) har genom remiss, daterad 2012-04-19, givits möjlighet att svara på rubricerade promemoria.
Sammanfattning av förbundets synpunkter
Förbundet anser att regeringens ambition att förbättra doktorandernas villkor är god, men att man bör gå längre än vad som nu föreslås och helt avskaffa alla möjligheter till annan studiefinansiering än anställning. Detta anges visserligen som regeringens långsiktiga målsättning, men förbundet anser att risken är uppenbar att de förslag som nu läggs innebär att de lärosäten som, mycket på grund av de påtryckningar SULF utövat under lång tid, frivilligt valt att helt avskaffa utbildningsbidragen uppfattar att man kan nöja sig med att begränsa dem. Då förslagen i promemorian trots detta innebär en förbättring i förhållande till dagens regelverk tillstyrks de.
Förbundet förstår dock inte varför de förbättringar som föreslås ska begränsas till statliga lärosäten? Det är inte rimligt att lärosäten med annan huvudman, som fått examensrätt och rätt att utbetala utbildningsbidrag av statsmakterna, ska ges utrymme att ge doktoranderna sämre villkor och förutsättningar att genomföra sina studier.
Regeringen bör alltså, så långt möjligt, ställa samma krav på sådana lärosäten som på de statliga.
SULF vill vidare peka på att det finns anledning att samtidigt se över en del
bestämmelser för anställda doktorander i syfte att förtydliga och förbättra villkoren även för denna grupp. Exempelvis bör högskoleförordningen ange att även anställda
doktorander, och inte bara de med utbildningsbidrag, har rätt till förlängd anställning på grund av exempelvis föräldraledighet. Förbundet framför också en del andra förslag som syftar till att förtydliga och förbättra de studiesociala villkoren för doktorander med anställning. Likaså finns anledning att återigen uppmärksamma att möjligheten till antagning för licentiatexamen har kommit att missbrukas på vissa lärosäten.
Regeringen bör dels låta undersöka detta genom ett förnyat uppdrag till Högskoleverket (eller dess efterföljare) och dels införa en begränsning av denna möjlighet.
I promemorian finns en förtjänstfull sammanställning av de studiesociala villkoren för doktorander med olika finansieringsformer. Dock menar SULF att det finns oklarheter på några punkter.
Avslutningsvis lyfter förbundet fram en problematik som särskilt berör utländska doktorander som kommer från länder utanför EU/EES samt för alla utländska doktorander med stipendier
Nedan kommenterar SULF förslagen i den ordning som de läggs fram i promemorian.
För att underlätta läsningen återges först respektive förslag. Därefter tar vi upp en del synpunkter som inte direkt är kopplade till de konkreta förslagen.
Förkortad tid med utbildningsbidrag
Förslag: Den som vid ett universitet eller en högskola som staten är huvudman för har fått utbildningsbidrag för doktorander ska efter ansökan anställas som doktorand senast när det enligt den individuella studieplanen återstår en utbildningstid som motsvarar tre års utbildning på heltid till doktorsexamen eller konstnärlig doktorsexamen.
Förbundet anser att detta förslag är ett steg i rätt riktning och tillstyrker det. SULF menar dock att regeringen bör gå ännu längre och helt avskaffa möjligheten att använda utbildningsbidrag genom att upphäva förordningen om utbildningsbidrag för doktorander. Skälen för detta är flera och de redogörs väl för i promemorian.
Förbundets bestämda uppfattning är att det är inte är tillräckligt att begränsa utbildningsbidragens användande till högst ett år för att kunna rekrytera de bästa förmågorna. Istället ska alla doktorander, vid alla lärosäten, finansieras genom
anställning under hela studietiden. Anställningen kan vara en doktorandanställning vid något lärosäte eller en annan anställning inom eller utom det lärosäte, där doktoranden är antagen.
De ekonomiska beräkningar som görs i promemorian av kostnaderna för att omvandla ett utbildningsbidrag till en anställning underskattar de verkliga kostnader som
lärosätena har idag för att förlänga utbildningsbidragen för de doktorander som behöver vara lediga för föräldraskap, sjukdom, fackligt engagemang och annan berättigad ledighet. Sådana kostnader, som sällan ingår i kalkyler hos forskningsfinansiärer eller på de enskilda institutionerna, kommer dessutom ofta oväntat i varje enskilt fall och upplevs därför nästan alltid som besvärliga. Då de flesta doktorander är i den åldern då sannolikheten att man blir förälder är som störst torde de gemensamma systemen för att finansiera föräldraledighet som gäller för alla förvärvsarbetande vara de ekonomiskt mest fördelaktiga för arbetsgivarna.
Rätt till förlängd tid med utbildningsbidrag
Förslag: Doktorander vid universitet och högskolor som staten är huvudman för ska ha rätt att få förlängd tid med utbildningsbidrag, om det finns särskilda skäl.
SULF välkomnar att man på detta sätt föreslår att det ska klargöras att doktoranden har rätt till förlängd finansiering om det finns särskilda skäl och tillstyrker således förslaget. Det undanröjer en del olyckliga oklarheter som hittills funnits. Det är dock inte tillfredsställande att förslaget begränsas till statliga lärosäten. Om syftet är att förbättra de studiesociala villkoren för doktoranderna måste samma krav ställas även på det enda icke-statliga lärosäte som har rätt att ge utbildningsbidrag, Handelshögskolan i Stockholm.
En problematik som inte berörs i promemorian är den som uppkommer för föräldrapenning vid övergång från utbildningsbidrag till anställning. Detta rör
kvalifikationstiden för föräldrapenning som innebär att man måste varit försäkrad för en sjukpenning (dvs haft en sjukpenninggrundande inkomst, SGI) över en viss nivå i minst 240 dagar för ett barns födelse för att ha rätt till föräldrapenning enligt aktuell SGI. Den som haft utbildningsbidrag, och som inte har en vilande SGI från en tidigare anställning, har därmed inte rätt till föräldrapenning över grundnivån om man får barn inom 240 dagar efter att man anställts som doktorand. Samtidigt kan inte utbildningsbidraget förlängas eftersom man har övergått till anställning. Risken är, enligt vår erfarenhet, att många doktorander inte uppmärksammar detta då man tror att utbildningsbidraget fungerar som en anställning. Detta är ännu ett skäl att avskaffa utbildningsbidraget. På så sätt blir förutsättningarna för doktorander i detta avseende desamma som för alla andra anställda.
Vidare anser förbundet att regeringen i konsekvens med detta ska förtydliga att samma rätt till förlängning av doktorandanställningarna gäller i det fall det finns särskilda skäl.
SULF föreslår därför att samma bestämmelser införs för anställda doktorander i 5 kap högskoleförordningen. Skälet är desamma som för utbildningsbidragen, nämligen att en doktorand som inte kunnat avsluta forskarutbildningen i tid exempelvis på grund av att han/hon varit sjuk eller föräldraledig har rätt till förlängning av sin anställning. Samma krav ska naturligtvis på lämpligt sätt ställas även på icke-statliga lärosäten.
Försäkring för doktorander med stipendier
Förslag: Universitet och högskolor som staten är huvudman för ska hos Kammarkollegiet teckna en försäkring för de doktorander vars utbildning finansieras med stipendier. Försäkringen ska omfatta ersättning i de fall stipendiet bortfaller på grund av doktorandens frånvaro från studierna vid sjukdom eller föräldraledighet.
SULF anser att möjligheten att använda stipendier som finansieringsform helt ska avskaffas och att alla doktorander ska vara anställda under hela studietiden. Så länge stipendier finns kvar som tillåten studiefinansiering är promemorians förslag ett steg i rätt riktning och bättre än nuvarande situation och vi väljer därför att inte avstyrka det.
Samtidigt vill förbundet påtala risken med detta förslag att det kan tas till intäkt för uppfattningen att stipendier, med tillägg av vissa försäkringar, skulle vara en lika bra finansieringsform som anställning. Detta förstärks av att det i promemorian antyds att en sådan försäkring skulle ge samma eller likartade studiesociala villkor som en anställning. Det är högst olyckligt om man vilseleder doktorander att tro att stipendier, och även utbildningsbidrag, ger samma villkor som anställning vad gäller de sociala trygghetssystemen och andra förmåner.
För att peka på några problem med dessa finansieringsformer kan nämnas att de inte ger rätt till pension (ingen avtalspension vad gäller utbildningsbidragen),
arbetslöshetsersättning samt att de inte ger rätt till någon sjukpenninggrundande inkomst vilket bland annat ställer doktoranden utan rätt till ersättning vid exempelvis sjukdom eller föräldraledighet som inträffar efter att man inte längre uppbär stipendiet eller utbildningsbidraget, även i det fall en försäkringslösning skulle införas under studietiden. Se även ovan vad gäller problemen vad gäller föräldrapenning vid övergång från utbildningsbidrag till anställning. Vidare omfattas doktoranden inte av förmåner enligt kollektivavtal. Generellt är förbundet kritiskt till alla speciallösningar som syftar till att åstadkomma ett skydd som liknar det som en anställning ger. Dessa skapar nämligen otydlighet för alla inblandande, det kräver också en särskild administration som kan bli både omfattande och kostsam, det leder ofelbart till oklarheter och luckor som inte kan förutses och de samverkar inte med de
trygghetssystem som gäller för anställda i lagstiftning och kollektivavtal vilket försvårar övergång till en anställning under eller efter utbildningen.
Promemorian ger inte klart besked om hur denna försäkring ska utformas och hur omfattande den ska vara vad gäller ersättningsperioder och ersättningsnivåer. Om dessa ska vara på samma nivå som det skydd som ges genom en anställning befarar förbundet att den uppskattade försäkringskostnaden på 10 000 kronor per person och år är gravt underskattad. Det kan som tidigare påtalats då vara mer kostnadseffektivt att åstadkomma detta skydd genom en anställning istället.
Även här anser förbundet att samma krav ska ställas på icke-statliga lärosäten som använder stipendier som finansieringsform.
Övriga synpunkter
Förbundet går nu över till att först ta upp några övriga synpunkter på det som berörs i promemorian och sedan ta upp ytterligare några förslag på förbättringar av de studiesociala villkoren.
Sammanställningen av de studiesociala villkoren
I tabellen på sidan 10 i promemorian redogörs för dessa villkor. Det är bra att man på detta sätt lyfter fram vad som gäller. SULF vill dock påtala ett par otydligheter som förbundet upptäckt. När det gäller vilande SGI förs det i fotnoten fram att en sådan kan bli gällande på nytt vid avbrott på grund av sjukdom och föräldraledighet. Detta
stämmer vad gäller föräldrapenning, dock ej vid uttag av tillfällig föräldrapenning eller sjukpenning. I sådana situationer kan en SGI som hålls vilande på grund av studier bara aktiveras om studierna avbrutits eller avslutats. I andra fall grundas ersättningen på eventuella inkomster man har vid sidan om studierna, på en så kallad studietids- SGI. Detta framgår exempelvis av sid. 45-47 i bilagan till utredningen om
sjukpenninggrundande inkomst, skydd och anpassning (SOU 2003:50). Den andra otydligheten gäller rätten till bosättningsbaserade förmåner, här exemplifierat med föräldrapenning på lägst- och grundnivå. Det stämmer förvisso att en doktorand med stipendium som anses bosatt i Sverige har rätt till dessa förmåner. Samtidigt är dock en mycket stor del av dessa doktorander utländska medborgare som enligt en
bestämmelse i 5 kap. 7 § Socialförsäkringsbalken är undantagna från rätten till
bosättningsbaserade förmåner om man inte uppbär utbildningsbidrag. Detta gäller även medborgare från EU/EES-länder med undantag från nordiska medborgare i vissa fall.
Att anställda utländska doktorander har rätt till bosättningsbaserade förmåner framgår av praxis (se Kammarrätten i Stockholms dom i mål 4396-08 där SULF företrädde en doktorand från Ryssland). I detta sammanhang vill förbundet nämna att det tyvärr finns stora problem med tillämpningen av detta vilket SULF för en ständig dialog med Försäkringskassan om (se exempelvis artiklar i vår tidning Universitetsläraren nr 8 och nr 10/2012).
Andra förslag till förbättringar av de studiesociala villkoren
Förbundet vill här lyfta fram att det finns anledning för regeringen att samtidigt som man genomför de föreslagna förändringarna också ser över bestämmelserna för anställda doktorander i 5 kap. högskoleförordningen, utöver den tidigare nämnda rätten till förlängning av anställningen på grund av särskilda skäl.
Anställning som doktorand ska ges för hela studietiden eller ska förlängas om det inte finns ett beslut om att resurserna ska dras in
Enligt bestämmelserna i högskoleförordningen får en doktorand första gången anställas på ett år och därefter på högst två år i taget och sammanlagt högst för motsvarande fyra års heltidsstudier. För att undanröja de oklarheter som ofta uppstår i samband med att en doktorandanställning löper ut innan den totala studietiden har kommit upp i fyra år på heltid föreslår SULF att regeringen inför en bestämmelse som föreskriver att anställningen ska ges för hela studietiden redan från början eller att den ska förnyas om det inte finns ett lagakraftvunnet beslut på att dra in resurserna enligt de särskilda bestämmelser som finns för detta i förordningen. Detta förslag har tidigare framförts i betänkandet En Ny Doktorsutbildning (SOU 2004:27).
Förbundet anser vidare att det finns anledning att, på samma sätt som redan gjorts vad gäller de tidsbegränsade läraranställningar som regleras i 4 kap. högskoleförordningen, föreskriva att lagen om anställningsskydd är tillämplig på en anställning som doktorand (och övriga anställningar som regleras i 5 kap.) med de avvikelser som anges i
förordningen. Detta framförallt för att säkerställa en ökad rättsäkerhet, till exempel i samband med att anställningen inte förnyas och arbetsgivaren inte kan erbjuda fortsatt anställning vid lärosätet och också för att tydliggöra att samma villkor gäller för alla visstidsanställningar på lärosätet. Vidare ställer EUs visstidsdirektiv krav på att det ska finnas effektiva medel att angripa en anställning som tidsbegränsats på felaktiga grunder vilket skulle förhindra att en doktorandanställning (och andra anställningar i 5 kap högskoleförordningen) används för andra syften än vad de är avsedda för.
Möjligheten till antagning för licentiatexamen bör begränsas
SULF har noterat att möjligheten att anta doktorander för att enbart avlägga licentiatexamen har använts på ett sätt som inte var den avsikt som regeringen
redovisade i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15, s. 86). I många fall har den blivit ett rutinmässigt första steg innan man senare antas för att avlägga
doktorsexamen. För att komma tillrätta med detta föreslår förbundet att regeringen
föreskriver att antagning till licentiatexamen bara får ske om doktoranden uttryckligen själv begär det, vilket föreslogs av Högskoleverket i en redovisning av ett
regeringsuppdrag, daterad 2006-06-13, samt att Högskoleverket (eller dess efterföljare) återigen får i uppdrag att följa hur antagning till licentiatexamen tillämpas på lärosätena.
Särskilda problem för utländska doktorander som behöver åtgärdas
Antalet utländska doktorander har ökat under senare år. SULF är mycket positiva till denna utveckling av flera skäl. Förbundet anser dock att det finns några hinder som behöver undanröjas för att ytterligare underlätta för dessa doktorander att verka i Sverige både under och efter sin forskarutbildning.
Det finns en stor problematik kring uppehållstillstånden. Idag ger Migrationsverket regelmässigt doktorander uppehållstillstånd för studier under ett år i taget, även om de är anställda. Detta skapar en rad problem för såväl doktoranden som lärosätet. Man måste lägga alltför stor tid och kraft åt att regelbundet söka nytt uppehållstillstånd vilket tar värdefull tid och kraft i anspråk som bättre kan användas för att bedriva
forskarutbildningen. Vidare kan en doktorand i samband med att uppehållstillståndet är på väg att gå ut inte lämna Sverige för att till exempel delta i en vetenskaplig konferens vilket också skapar problem för såväl doktorandens utbildning som för verksamheten vid lärosätet. Vidare måste de färdiga doktorerna ofta lämna Sverige omedelbart efter att de avslutat sin forskarutbildning vilket gör att svenska lärosäten, företag och andra arbetsgivare går miste om mycket värdefull kompetens.
Som nämns ovan finns det också stora problem för många utländska doktorander att få de förmåner man har rätt till hos Försäkringskassan. En del av problemet här är
regelverket, det vill säga att de utländska doktorander som har annan finansiering än anställning ställs utanför de sociala trygghetssystemen. En annan del av problematiken beror istället på att Försäkringskassan, enligt förbundets uppfattning, inte förmår tillämpa regelverket på rätt sätt. Vi har ett flertal gånger fört ärenden som gäller detta vidare till domstol och fått rätt i principiella frågor utan att Försäkringskassan ändrat sin tolkning. Vi arbetar vidare med att få ordning på detta problem genom en dialog med myndigheten, men vi tror att en lösning på problemet skulle underlättas om
bestämmelserna om uppehållstillstånd för utländska doktorander förändrades.
Med anledning av detta finns det anledning att påminna om att de förslag gällande internationella studenter som framfördes i betänkandet (SOU 2011:28) cirkulär migration och utveckling – förslag och framåtblick bör genomföras snarast.
För Sveriges universitetslärarförbund
Anna Götlind förbundsordförande
Robert Andersson Förhandlingschef
Kopia för kännedom: Riksdagens utbildningsutskott Högskoleverket
Sveriges förenade studentkårer
Sveriges universitets- och högskoleförbund Saco
