Valfrihet eller solidariskt ansvar?
En kvalitativ fallstudie av Socialdemokraternas ståndpunkt i ebo-frågan mellan 1994-2009
Kandidatuppsats i Statsvetenskap Termin: HT 2013
Abstract
The objective of this undergraduate thesis is to study the Swedish Social Democatic Party’s standpoint of the law allowing asylum seekers to choose where to live (ebo) between 1994-2009.
The study’s empirical material is being based on official documents from the Swedish Parliament, which is being analyzed by a method called ”process-tracing”.
A research question has been formulated to supplement the objective:
• What arguments has the Swedish Social Democratic Party expressed pro and con the law of ”ebo”?
The study’s theoretical framwork is based on two theories which explain incentives behind parties’ decision-making, strategic or ideological, on three arenas. As the law was ratified the party took a positive standpoint, but later shifted to become stricly against it. The main result was that through the theoretical perspecitve one can argue that the party members used a more ideological argumentation, but later on, based their evaluation of ebo on a strategic matter.
Keywords: Socialdemokraterna, ebo, asylsökande, flyktingplaceringspolitik, beslutsfattande, ståndpunkt, politiska arenor
Innehåll
1. Inledning 4
1.1 Syfte och frågeställning 5
1.2 Forskningsproblem, motivering och avgränsning 6
1.3 Teoretisk ansats 7
1.4 Uppsatsens disposition 7
2. Metod och Material 9
2.1 En process-spårande fallstudie 9
2.2 Material 10
2.2.1 Begränsningar i materialet 10
3. Teori 12
3.1 Gunnar Sjöbloms partistrategiska teori 12
3.2 En rationalistisk analysmodell 16
4. Analys 18
4.1 Bakgrund 18
4.2 Socialdemokraterna i anslutning till införandet av ebo-lagen 1994 20
4.3 Socialdemokraterna 1995-2005 22
4.4 Socialdemokraterna 2006-2009 27
5. Slutsats 31
Källförteckning 34
1 Inledning
”Stopp för EBO i Malmö. Asylsökande ska inte ha möjlighet att välja eget boende, EBO, i Malmö med undantag för make, maka och barn”1 skriver Malmö kommunstyrelse i en handlingsplan 2004. I handlingsplanen ”Välfärd för alla” som antogs av en majoritet av de sittande partierna i kommunstyrelsen kan man även läsa att antalet asylsökande måste begränsas för att de redan anlända med familjer skall få leva under levnadsförhållanden som ger dem trygghet och gör dem en del av den svenska välfärden. I relation till handlingsplanen skickade kommunstyrelsen ett brev till den då sittande socialdemokratiska regeringen och krävde att lagen om eget boende var i behov att förändring. Mona Sahlin (s) som var integrationsminister besvarade brevet i samband med en inbjudan till ett möte för stora mottagarkommuner och företrädare för Malmö och sade: ”Visst har jag förståelse för Malmös problem, men alla som fått komma till vårt land ska ha samma rättigheter och skyldigheter. Att hindra människor från att flytta känns väldigt fel”2. Integrationsministern förespråkade den valfrihet som man kan läsa om i Socialdemokraternas partiprogram från 2001; i ett välfärdssamhälle skall människor ha valfrihet att välja mellan olika livs och boendemiljöer3 .
Malmö kommun och dåvarande kommunstyrelseordföranden Ilmar Reepalu (s) hade en öppen retorik angående de samhällsmässiga problem som kommunen hade med boendesegregation och svårigheter i integration. Genom motioner och debatter påvisade även andra socialdemokratiska politiker brister med ebo-lagen. Men det var inte förrän i 2009, som de socialdemokratiska kommunpolitikerna fick genomslag och i partikongressen fastslogs ändringar i partiets ståndpunkt i frågan om asylsökandes valfrihet i boende under handläggningen av uppehållstillstånd.
1992 gavs Kulturdepartementet uppgiften att göra en översyn av mottagandet av asylsökande och flyktingar av den borgerliga regeringen. I utredningen SOU 1992:133 gavs en rekommendation att bygga upp en organisation som skulle kunna främja att asylsökande kan få bo utanför ett förläggningsboende, få börja ta ansvar för sitt eget liv4 och få ett särskilt
1 Malmö Kommunstyrelse, Handlingsplan ”Välfärd för alla” från 2004, s. 5
2 Rothenborg, Ole (2004, 15 januari). Reepalu vill stoppa invandringen. Förslag om invandrarstopp i Malmö. Dagens Nyheter, s. 7
3 Socialdemokraternas partiprogram från 2001, s. 15
2 Rothenborg, Ole (2004, 15 januari). Reepalu vill stoppa invandringen. Förslag om invandrarstopp i Malmö. Dagens Nyheter, s. 7
3 Socialdemokraternas partiprogram från 2001, s. 15
4 SOU 1992:133. Mottagandet av asylsökande och flyktingar. Stockholm: Allmänna förlaget. s. 13
bostadsbidrag vid ordnande av eget boende5. I november 1993 lämnade Carl Bildt (m) och regeringen över en proposition som innehöll förlag på ändringar som rör mottagande av asylsökande och rätten till vistelse i Sverige. I denna proposition reglerades asylsökandes rätt till att välja mellan eget boende och anläggningsboende och oberoende på val så skulle bistånd erhållas6. Socialdemokraterna som satt i opposition till regeringen visade blandade känslor, men var eniga att vissa ändringar var tvungna att ske. Riksdagsledamoten Georg Andersson (s) uttryckte i en motion att asylsökande borde i väntan på beslut av uppehållstillstånd hänvisas till att bo på förläggningar för kortare handläggningstider7. I motsats till Georg Andersson instämde Berndt Ekholm och andra riksledamöter från Socialdemokraterna med regeringens proposition att det borde erbjudas eget boende för asylsökande innan det tagits ett ställningstagande i deras ansökan. Dessa socialdemokrater såg möjligheter för asylsökande att kunna upprätthålla bättre relationer med svenskar och undvika konflikter som kan uppstå vid institutionella boenden8. Även om det rådde delade meningar i motioner och förslag till ändringar i propositionen angående eget boende, så röstades den igenom. Sedan införandet av lagen om eget boende 1994 har socialdemokrater i olika kommuner runt om i Sverige visat sitt missnöje.
1.1 Syfte och frågeställning
Syftet med denna kandidatuppsats är att undersöka hur Socialdemokraternas ståndpunkt i frågan om lagen om eget boende för asylsökande har förändrats. Flyktingplaceringspolitiken9 har under åren blivit en viktig politisk fråga, då politiker på lokal nivå visat missnöje angående negativa effekter av lagen på samhället. Utifrån en teori om partistrategiskt beslutsfattande av Gunnar Sjöblom och en rationalistisk analysmodell kommer uppsatsen analysera ställningstagandet av Socialdemokraterna 1994 vid lagens införande och upptill att de antog en ny riktlinje i frågan 2009. Jag har som ändamål att kartlägga vilka argument som uttryckts vid de olika tidpunkterna i samband med att lagen om eget boende har diskuterats och debatterats.
I anknytning till kandidatuppsatsens syfte har denna frågeställning utformats:
5 Ibid s. 14
6 Prop. 1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m.
7 Motion 1993/94:Sf14 Med anledningen av prop. 1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m.
8 Motion 1993/94:Sf22 Med anledning av prop. 1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m.
9 Begreppet flyktingplaceringspolitik är myntat av Gunnar Myrberg och förekommer på sida 13 i rapporten ”Var ska de nyanlända bo? Perspektiv från Malmö och Århus på svensk och dansk flyktingplaceringspolitik”. Benämningen innefattar politiken bakom den geografiska frågan var asylsökande och flyktingar väljer att bosätta sig eller blir placerade av staten som central aktör.
• Vilka argument uttryckte Socialdemokraterna för och emot lagen om eget boende?
1.2 Forskningsproblem, motivering och avgränsning
Jag har för avsikt att undersöka Socialdemokraternas flyktingplaceringspolitik med inriktning, samt avgränsning på lagen om eget boende. Uppsatsen kommer att utgöras av en empirisk samhällsvetenskaplig fallstudie, där utgångspunkten kommer att ligga på Socialdemokraterna på nationell och kommunal nivå genom att studera socialdemokratiska politikers retorik angående ebo. Det empiriska fallet består av Socialdemokraternas ståndpunkt i frågan från godkännandet av propositionen 1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m. fram till godkännandet av en ny politisk riktlinje i ebo-frågan som antogs 2009 på partiets kongress. Med den avgränsningen så kommer det vara ett begränsat utrymme för partiets andra åsikter av flykting-, integration- och invandrarpolitik.
Valet av ämne till kandidatuppsatsen har gjorts för att forskningsproblemet är intressant, då det kan ses utifrån ett brett samhällsperspektiv10. Innan propositionen godkändes så gjordes det en utredning angående mottagande av asylsökande och flyktingar11 där en rekommendation gjordes att asylsökande skulle få mer ansvar. Vid antagandet av ebo-lagen så var visionen att asylsökande skulle få ta eget ansvar och undvika känslan av ett rent omhändertagande; att ebo skulle leda till mindre främlingsfientlighet genom integration; att det skulle bli lättare för asylsökande att få arbete och personerna som de nyanlända flyttar in hos skulle kunna lära ut Sveriges samhällsregler12.
Ämnet är intresseväckande då Socialdemokraterna har ändrat ståndpunkt sedan införandet av lagen. Det är svårt att förklara exakt varför partiet gjorde en omvändning, men uppsatsen avser att kartlägga, samt beskriva förändringen av ståndpunkten med fokus på de förda argumenten. Jag hoppas på att kunna bidra med ny information angående argumenten i frågan av och inom Socialdemokraterna, samt se det från ett nytt perspektiv utifrån de valda teorierna. På ett inomvetenskapligt plan så finns det utrymme för en undersökning som denna; den kan bidra till kunskap om politiskt beslutsfattande med hjälp av ett specifikt studerat fall. Ambitionen är även att denna kandidatuppsats skall kunna bidra med en utomvetenskaplig relevans. Genom att Socialdemokraterna ställde sig bakom propositionen så röstades lagen igenom 1994; detta har lett
10 P. Esaiasson, M. Gilljam, H. Oscarsson & L. Wängnerud – Metodpraktikan, Stockholm: Norstedts Juridik AB, (2007), s. 31
11 SOU 1992:133. Mottagandet av asylsökande och flyktingar. Stockholm: Allmänna förlaget, s.14
12 Boverket. Asylsökandes eget boende, EBO, en kartläggning. Karlskrona: Boverket, (2008), s. 9
till att flyktingplaceringspolitiken i samhället förändrats till den som den är idag. De politiska besluten som tas i riksdagen och hur partier tar ställning till frågorna påverkar medborgarna.
Lagen om eget boende gäller för asylsökande, men det rör även den lokala befolkningen i kommuner som de väljer att bosätta sig i. De politiska ställningstaganden som ett parti tar, i detta fall Socialdemokraterna, får därför utomvetenskaplig relevans i denna uppsats och till samhället.
1.3 Teoretisk ansats
För att urskilja fruktbara argument i flyktingplaceringsfrågan så krävs det en teoretisk utgångpunkt som det empiriska materialet kan ta avstamp i. För att kunna besvara uppsatsens frågeställning angående vilka argument som Socialdemokraterna har uttryckt för och emot ebo, så har två teorier valts. Den första har valts för att kunna urskilja vilka argument som författats för att vinna stöd på olika arenor; den interna arenan för partiets medlemmar, väljararenan för partiets väljare och den parlamentariska arenan för att få majoritet. Teorin är framställd av Gunnar Sjöblom för att kunna förstå ett partis val av beslut i ett politiskt flerpartisystem.
En rationell teori som kan hjälpa till att förstå motiven bakom partiets ståndpunkt och beslutsfattande kommer även användas; den utgår ifrån att en aktör handlar utifrån en ideologisk eller strategisk bedömning av en politisk fråga. Jon Elster står bakom teorin, som senare har blivit konstruerad i en analysmodell gjord av Jonas Hinnfors.
De två teorierna om beslutsfattande kan komplettera varandra i kartläggningen av argument i uttalanden och beslut av Socialdemokraternas ståndpunkt i frågan. Den rationella teorin med dess analysmodell anser att aktörers beslut tas för att uppnå bästa resultat i relation till sina mål och motiv13. Den partistrategiska teorin utgår ifrån att aktören handlar rationellt på olika arenor för att erhålla inflytande och röstmaximering.
1.4 Uppsatsens disposition
Så här långt har kandidatuppsatsens forskningsproblem blivit introducerat; syfte med frågeställning har presenterats och en övergripande beskrivning på det teoretiska underlaget har
13 Elster, J., (ed.), Rational Choice. Oxford: Basil Blackwell Ltd. (1986), s. 1
gjorts. I det andra kapitlet kommer valet av metod och vilket material som kommer användas redovisas. Efter det kommer ett teorikapitel som är uppdelat i två avsnitt, ett för varje teori.
Kapitel fyra har som mål att beskriva det empiriska materialet, såsom propositioner, utredningar, kommittédirektiv och motioner från Socialdemokraterna. Det är även i detta kapitel som kandidatuppsatsens forskningsfråga kommer att besvaras genom att analysera empirin genom teorierna. I kapitlet kommer det föras en diskussion mellan teorierna och det empiriska materialet av argument i ebo-frågan. Det sista kapitlet kommer att avsluta kandidatuppsatsen med att besvara frågeställningen och med en slutdiskussion.
2 Metod och material
I denna uppsats har jag valt att genomföra en fallstudie och använda metoden ”process- spårning”. I studien kommer Socialdemokraterna att utgöra fallet och politikområdet som kommer att undersökas är flyktingplaceringsfrågan om lagen om eget boende för asylsökande (ebo). Valet att genomföra en studie av det här slaget är för att studera Socialdemokraternas förändrade ståndpunkt i frågan på en djupare nivå.
Socialdemokraterna har valts som studieobjekt med anledning att partiet satt i opposition till den borgerliga regeringen vid tidpunkten av införandet av ebo, men även i samma position vid ändringen av de politiska riktlinjerna 15 år senare. Vad som gör just Socialdemokraterna intressant att studera är att det sedan dess har funnits en intern konflikt i frågan om ebo. Detta gör att partiet kan anses vara intressant som fall i relation till uppsatsens forskningsområde.
Undersökningen av problemområdet kommer att baseras på empiriskt material och utifrån empirin kommer uppsatsen att pröva teorier. Denna kandidatuppsats strävar inte att nå en fullständig förklaring på forskningsproblemet, utan hur ståndpunkten har förändrats. Med hjälp av process-spårning som metod är förhoppningen att kunna finna länkar mellan orsak och utfall14. Uppsatsen har ett beskrivande syfte, genom att kartlägga argumenten jag funnit.
2.1 En process-spårande fallstudie
Som metod för denna kandidatuppsats har jag valt att genomföra en process-spårning för att kunna kartlägga händelseförloppet mellan 1994 och 2009. Metoden sätter inte själva utfallet i centrum, vilket är den nya riktlinjen i ebo-frågan på partikongressen 2009, utan processen dit15. Process-spårning är en analysteknik som söker skillnader inom det studerade fallet, snarare än mellan olika fall. Man ser till detaljer som kan beskriva orsaker till effekter, argument till ändrad ståndpunkt i denna uppsats16.
Med hjälp av detta tillvägagångsätt kommer vi kunna identifiera deltagare som är relevanta för studien såsom riksdagsledamöter och kommunala politiker. Beslut och argument som har
14 P. Esaiasson, M. Gilljam, H. Oscarsson & L. Wängnerud – Metodpraktikan, Stockholm: Norstedts Juridik AB, (2007), s. 144
15 Ibid s. 145
16 Ibid s. 144
gjorts av aktörer i beslutsprocessen kommer att beskrivas, dels hur retoriken av riksdagsledamöterna har sett ut i det politiska beslutsfattandet, men även hur de kommunala politikernas missnöje har uttryckts. Utgångspunkten blir således att beslutsprocessen kan med hjälp av metoden analyseras genom att noggrant se närmare på det empiriska materialet och kartlägga processen. Genom att studera de officiella dokumenten kan man sedermera bilda en uppfattning av hur processen utvecklats.
2.2 Material
Uppsatsens material kommer att vara material om beslutsfattande och flyktingplaceringspolitik på parlamentarisk nivå. Det primära materialet som ligger som grund kommer att vara officiella dokument, från utredningar till motioner och propositioner hämtade från Riksdagens hemsida, som inkluderar socialdemokraters argument för och emot ebo. Kandidatuppsatsen kommer att omfatta olika sorters material. För att styrka empirin kommer sekundärt material användas som exempelvis utdrag ur nyhetsartiklar, eftersom mångfald i material ökar studiens empiris trovärdighet gällande källkritik17.
Tidigare forskning om politiskt beslutsfattande har gjorts av Jonas Hinnfors som gjorde en studie angående familjepolitik i Sverige. I studien granskades de svenska partiernas ståndpunkter och utveckling av dessa i beslutsfattande situationer över tid. Hans teoretiska användning kommer att kunna bidra med stor hjälp, då han fokuserade på rationella utföranden och teorin om beslutsfattande på tre olika arenor myntade av Gunnar Sjöblom. Beträffande det teoretiska underlaget till denna uppsats kommer således vara Jonas Hinnfors bok ”Familjepolitik”,
”Rational Choice” av Jon Elster från 1986 och Gunnar Sjöbloms ”Party Strategies in a Multiparty System” från 1968.
2.2.1 Begränsningar i materialet
Det empiriska materialet består av dokument från Sveriges riksdag. Dessa dokument innehåller riksdagsledamöters egna nedskrivna ord, men även uttalade ord från sammanträden i utvalda protokoll. Eftersom empirin är hämtad från en parlamentarisk nivå, så är argumenten i de politiska frågorna noga preciserade av riksdagsledamöterna. Detta hoppas jag kunna ge en så
17 Ibid s. 325
fullständig bild som möjligt av Socialdemokraternas argumentation. Vad som begränsar denna studie rent empiriskt är att det inte kommer inkludera kompletterande intervjuer med socialdemokrater som vid tidpunkterna var med vid beslutsfattandena. Det hade kunnat bidra med en annan dimension av argument, då man skulle få ta del av mer djupgående åsikter och bakgrundsinformation som således inte har diskuterats tidigare.
De argument som kommer att studeras kan dock även ses som en ren tillgång och inte endast som en begränsning, då man kommer åt ståndpunkten som allmänheten har tagit del av.
Genom att vara medveten om materialets för- och nackdelar, så kommer materialet undersökas så noggrant som möjligt.
För att uppsatsen skall uppnå hög validitet, så har valet av argument och utlåtande i det empiriska materialet gjorts med omsorg. Genom att begränsa det materialet till officiella dokument, samt ett litet antal nyhetsartiklar så har jag valt att sträva efter kvalité, istället för kvantitet. På så sätt bidrar det till en hög validitet att uppsatsen undersöker det som är ämnats för att undersökas och analyseras18.
18 P. Esaiasson, M. Gilljam, H. Oscarsson & L. Wängnerud – Metodpraktikan, Stockholm: Norstedts Juridik AB, (2007), s. 63
3 Det teoretiska ramverket
Det här kapitlet avser att redogöra teorierna som skall användas som hjälpmedel till att urskilja Socialdemokraternas argument i ebo-frågan.
3.1 Gunnar Sjöbloms partistrategiska teori
Gunnar Sjöblom har genomfört forskning angående partiers strategiska beslutsfattande i ett flerpartisystem. Utgångspunkten i hans forskning ligger i att partier har fyra grundläggande mål och det är att realisera deras partiprogram, maximera antalet röster, få ett maximalt parlamentariskt inflytande och erhålla en sammanhållning inom partiet19. För att uppnå målen anser Sjöblom att partiet måste nå framgång på tre olika politiska arenor: den interna arenan, väljararenan och den parlamentariska arenan20.
Teorin utgår från ett rationalistiskt synsätt där man antar att aktören gör ett rationellt val som skall leda till bästa möjliga utfall i en viss situation efter bestämda mål. Studien tillkännager att ageranden utförs av individuella personer, men att de studeras utifrån deras sittande positioner inom partiet och det är partiet som anses vara den centrala aktören. De som sitter i partiledningen har blivit förtroendevalda av landets medborgare och det finns förväntningar att de bör agera utifrån partiets mål. Alla deras ageranden sker i partiets namn och för att de skall behålla sina positioner så måste deras ageranden överensstämma med partiets förväntningar.
Partiledningen som tar beslut måste efter förväntningar vara beredda på att rättfärdiga sina beslut21.
Vid ett strategiskt politiskt beslutsfattande så kan man se över vilka faktorer som påverkar partiets process till ett beslut. Faktorer, såsom vilka partiet måste få inflytande över, vilka hjälpmedel aktören har tillgängligt för att nå målet, och förmågan att förmedla sina budskap22. För att ett parti skall vara en strategisk aktör krävs det ett ramverk som anger vilka villkor som aktören är nödvändig att handla utifrån. Detta ramverk inkluderar konstitutionella regler av informellt eller formellt slag och normer, men även partiprogram. För att aktören skall
19 Sjöblom, G., Party Strategies in a Multiparty System, Lund: Studentlitteratur, (1968), s. 74
20 Ibid s. 26
21 Ibid s. 14-15
22 Ibid s. 38
genomföra ett beslutsfattande krävs det att aktören har inflytande på fler nivåer än endast inom partiledningen. Det finns en nödvändighet att erhålla inflytande på flera nivåer som kräver att aktören handlar inom speciella beslutsfattande mönster av ageranden23.
Ett av de medel som aktören har till hjälp i beslutsfattandets process är dess ståndpunkter i politiska frågor24. Sjöblom förklarar i sin studie att olika ståndpunkter kan variera mellan olika aktörer beroende på uppfattningen av verkligheten. Verklighetsuppfattningen är bedömningar av hur någonting var, är och hur det kommer se ut i framtiden25. Ett ställningstagande i en viss ståndpunkt följs med största sannolikhet oftast av ett argument och anledningen till detta kan vara att ställningstagandet ges i uttryck i agerande och beslutsfattande.
En aktörs ståndpunkt kan förändras och det kan i sin tur skada partiets inflytande på olika arenor: den interna, parlamentariska- eller väljararenan26. Mycket handlar om hur viktig den politiska frågan anses vara som partiet har ståndpunkt i; anses frågan vara av en av partiets huvudfrågor, såsom exempelvis arbete för Socialdemokraterna, så kan partiet ta mer skada vid förändring27. Om aktören har en parlamentarisk majoritet, så krävs det att aktören är förstådd med att ståndpunkten ligger grund för beslutsfattandet; detta medför att ståndpunkten är av tyngre vikt än när aktören sitter i opposition28.
En anledning till att en ståndpunkt kan förändras har att göra med uppsatta kort- eller långsiktiga mål29. Samhällssituationer kan förändras och därför kan en ståndpunkt inte vara lika främjande vid ett långsiktigt mål som ett kortsiktigt. För att ett parti skall inneha ett bra inflytande vid långsiktiga mål, så förklarar Sjöblom att det krävs att aktören är konsekvent i ståndpunkten för att nå sina mål och anses vara tillförlitlig i sina frågor30. Med andra ord, så skulle en förändrad ståndpunkt kunna sätta käppar i hjulet för processen att nå ett mål.
När det råder konflikt inom ett parti, så identifierar Sjöblom detta som ”politisering”. Vid en konflikt olika grupper inom ett parti såsom på kommunal eller nationell nivå så kallas detta för
”intern politisering”. När en situation som detta uppstår så skall partiledningen försöka att hålla konflikten så intern som möjligt, då en öppen konflikt tyder på en dålig partisammanhållning som i sin tur kan leda till förlorade röster vid val. Sedermera, så skall partiledningen försöka nå en lösning med den grupp inom partiet som har en annan åsikt i frågan. En annan typ av politisering är när en fråga är ”de politiserad”, vilket menas att dispyten mellan grupper hålls offentligt i
23 Ibid s. 43
24 Ibid s. 51
25 Ibid s. 101
26 Ibid s. 104
27 Ibid s. 107
28 Ibid s. 108
29 Ibid s. 109
30 Ibid s. 110
exempelvis medium som tidningar. En ”de politiserad” fråga kan leda till en gemensam kompromiss och anses inte vara avgörande för aktörens inflytande på arenorna, där av transparensen för allmänheten31.
Den första arenan som en aktör måste ta hänsyn till vid beslutsfattande är den interna arenan som omfattas av partimedlemmarna. De har möjligheten att ta beslut om de vill stötta partiledningens kandidater och ståndpunkter32. Aktörens mål är att behålla partiets sammanhållning33, som definieras av medlemmarnas stöd för partiledningens beslut och dess propaganda34. Råder det bristande enighet så kan det påverka partiets förmåga att agera.
Handlingskraften kan försämras som leder till problematik att uppnå fullständigt parlamentariskt inflytande, då en dålig intern sammanhållning visar att partiet har svårigheter att förhandla och kompromissa35.
Partimedlemmarna spelar som nämnts en central roll på denna arena, då det är deras stöd som är essentiellt för partiledningens inflytande och beslutsfattande. Hur partimedlemmar identifierar sig med partiets ståndpunkter, partiprogram, gruppnormer och/eller med andra sittande partimedlemmar är några av de faktorer som kan bidra till att en medlem känner tillhörighet och strävar efter en sammanhållning36. En anledning till att partisammanhållning är viktig har med beslutsfattandet att göra. När aktören skall ta ett beslut, så görs det utefter krav från partimedlemmar och det behövs göras beräkningar angående konsekvenserna som kan uppstå när aktören tar hänsyn till dessa krav. Sedermera, om det skulle uppstå en splittring i ståndpunkterna och sammanhållningen vid ett beslut har partiledningen som uppdrag att återställa ordningen37. Vid rationellt beslutsfattande så är enade åsikter att föredra, då det krävs resurser för partiledningen att förena partiet vid konflikter. Beroende på vilken position en partimedlem har, så är åsikter av olika vikter. Till exempel, så kan en minister i en sittande regering nå fram med sin åsikt på ett annat sätt än en kommunpolitiker. Trots att det råder hierarki inom partier, så krävs det vid beslutsfattande att partimedlemmar är överens på alla nivåer för att nå flytande på de andra arenorna38.
På den andra arenan, så är det väljarna som står i fokus. För beslutsfattande här så är målet att få tillräckligt inflytande över väljarna och röstmaximera, vilket mäts i hur partiet får röster gentemot andra partier i ett proportionellt valsystem. På den här arenan så är propaganda ett
31 Ibid s. 113-4
32 Ibid s. 27
33 Ibid s. 78
34 Ibid s. 183
35 Ibid s. 184
36 Ibid s. 187
37 Ibid s. 194
38 Ibid s. 200
användbart verktyg för att förmedla ståndpunkter på en extern nivå. Det kan vara svårt för en aktör att nå väljare då de blir påverkade på samma vis av andra partier som inte delar samma ståndpunkt i politiska frågor. Med andra ord, för att ett parti skall kunna få inflytande över en väljare, så krävs det att partiets politiska frågor och ståndpunkter väcker intresse och relaterar till väljaren39. Ståndpunkterna måste anses vara av värde och vara gynnsamma40. Partier kan inte nå alla väljargrupper, eftersom ett enskilt partis ståndpunkter inte kan vara tillräckligt abstrakt formulerade, med andra ord, antingen är en väljare för eller emot dess åsikter41.
Bilden av partiet är av stor betydelse, därför kan propaganda vara ett strategiskt verktyg. I den generella propagandan så presenteras deras ståndpunkter42. Om en väljare har en positiv parti-bild så låter sig väljaren bli påverkad av dess ståndpunkter till större grad och vid en negativ parti-bild så vänder väljaren ryggen till. Hur partiet framställs i medier har betydelse för väljares beslutsfattande. Om ett parti tar en ståndpunkt som inte överensstämmer med väljares bild kan det leda till en ignorans eftersom bilden inte uppfattas som tillförlitligt43. Det händer att partier bestämmer sig för att ta sig an en ny skepnad och ändrar sin parti-bild. Det sker vanligtvis när ett parti tar nya riktlinjer i en ståndpunkt44 och i nya kampanjer.
Gunnar Sjöblom identifierar en tredje arena och det är den parlamentariska. Arenan inkluderar själva parlamentet med olika partier och den valda regeringen i ett politiskt flerpartisystem45. På den här nivån så har aktören förväntningar och krav från de olika partierna på sig, men också krav från enskilda partiledamöter som man måste ta hänsyn till vid beslutsfattande. Dessa krav som oftast tas med från lägre nivåer omvandlas till politiska frågor på den parlamentariska arenan om det diskuterats på mellan partimedlemmar på den interna arenan och väljararenan46. Arenans utgångspunkt är att ett parti skall samarbeta med de andra partierna som är invalda i parlamentet, vilket då kan leda till att partiet får mer inflytande47 som är till stor hjälp vid utformande av nya lagar till exempel. Den parlamentariska arenan är nära sammankopplad med de andra arenorna. För att nå majoritet i parlamentet så krävs det att partiet har fått så många röster på väljararenan och för att röstmaximera så krävs det att partiet har en god sammanhållning. Det är som en kedja.
39 Ibid s. 206-7
40 Ibid s. 218-9
41 Ibid s. 207
42 Ibid s. 239
43 Ibid s. 226
44 Ibid s. 227
45 Ibid s. 250
46 Ibid s. 251
47 Ibid s. 27
Vidare, ett partis inflytande på den parlamentariska arenan är oftast beroende på hur partiet lyckas förhandla och kompromissa i politiska frågor med andra sittande partier i det politiska systemet48. För framgång så krävs det även att partiet har god kunskap gällande de andra partiernas ståndpunkter och attityder mot varandra49. På den här arenan, så är inte alla ståndpunkter offentliga. De blir offentliga när partiet ser positiva möjligheter till att nå ut till väljare, supportrar och medborgare, samt att de kan försvaras vid debatter med andra partier50. Partisammanhållning är viktigt och det är här som individuella partimedlemmar i parlamentets åsikter blir framträdande när de skiljer sig från deras partis. På väljararenan så har ett parti inte ett stort antal politiska frågor som står i centrum. På den parlamentariska arenan så diskuteras frågor som på tidigare arenor inte har tagits upp och då kan det uppstå skiljaktigheter i åsikter mellan ledamöter51. Partiet försöker ha gemensamma ståndpunkter för att hålla partiet samlat, för vid beslutsfattande kan oenighet försvåra och sakta ned processerna till snabba beslut52, exempelvis voteringar av propositioner i svenska riksdagen.
3.2 En rationalistisk analysmodell
Denna kandidatuppsats kommer utöver Gunnar Sjöbloms teori även att använda sig av en analysmodell utformad av Jonas Hinnfors, som är inspirerad av ett rationalistiskt perspektiv utformat av Jon Elster. Analysmodellen har använts av Hinnfors i forskning av Sveriges familjepolitik och den analyserar ett fall genom tre olika filter. Man utgår ifrån att en aktör handlar utifrån begränsade ramar, som ger strukturella förutsättningar vid ett beslutsfattande. Det första filtret som utgår ifrån strukturella förutsättningar har operationaliserats av Hinnfors till att identifiera samhällsförhållanden som kan ha påverkat olika riksdagspartiers ställningstagande i frågan om familjepolitik, exempelvis genom samhällsekonomi. Enligt Hinnfors så kan en aktör inte bortse från strukturella förutsättningar och de måste ligga som grund i beslutsfattande53. Det andra filtret utgår ifrån att en aktör gör ideologiska och strategiska bedömningar av politiska frågor. Den ideologiska bedömningen handlar om att partiledningen tar en ståndpunkt i en politisk fråga och sedan tar ett beslut utifrån deras ideologi inom partiet54. Den strategiska
48 Ibid s. 260
49 Ibid s. 262
50 Ibid s. 263
51 Ibid s. 264
52 Ibid s. 265
53 Hinnfors, J., Familjepolitik: Samhällsförändringar och partistrategier 1960-1990. Stockholm: Almqvist & Wiksell International, (1992), s. 29
54 Ibid s. 30
bedömningen som ett parti gör utgår från vilka konsekvenser ett beslut kan få på de tre arenorna som nämndes i ovanstående avsnitt. I den strategiska bedömningen så försöker aktören få ett så gynnsamt utfall som möjligt genom att ta ett beslut baserat på strategi, snarare än ideologi. Ett exempel är att parti lägger sin röst på proposition som går mot dess ideologi, men gynnar partiet på ett annat sätt. Det tredje och sista filtret i analysmodellen handlar om aktören i beslutsposition.
Enligt Hinnfors, så kan en aktörs ståndpunkt förändras när det har skett en förändring i de andra filtren, vilket kan vara en förändring i samhället, ideologiskt eller att det är strategiskt att ändra ställningstagande55. I filter tre så måste man därför ta hänsyn till varje specifik situation som aktören står beslutsposition för att kunna identifiera överväganden som leder till ett beslut och där kunna utpeka speciella ståndpunktsval56.
I den följande studien så kommer jag dra nytta av det andra och tredje filtret angående ideologiska och strategisk bedömningar, samt förändring av ståndpunkt vid beslutsfattande. Det första filtret anser jag inte kunna bidra med hjälp att urskilja argument som Socialdemokraterna har gjort vid beslutsfattande. Det första angående strukturella förutsättningar genom samhällsförhållanden är mer lämpligt vid forskning av ett annat problemområde än detta.
Logiken från Hinnfors analysmodell ligger till grund för hur studien kommer att utföras, men med restriktioner till att endast fokusera på de två senare filtren. Socialdemokraterna förväntas att ha argument för och emot ebo-lagen utifrån deras parti ideologi och på strategiska grunder för att nå ut på de olika tre arenorna. De nämnda filtren kommer i relation med Sjöbloms teori angående beslutsfattande på den interna -, väljar- och den parlamentariska arenan kunna kartlägga Socialdemokraterna argument i en beskrivande analys.
Den partistrategiska teorins fyra övergripande mål inom beslutsfattande på arenorna:
realisera deras partiprogram, maximera antalet röster, få ett maximalt parlamentariskt inflytande och erhålla en sammanhållning inom partiet57, kommer att tas i beaktande i analysen. Men de kommer även vara till nytta när argumenten sorteras som antingen ideologiska eller strategiska beslut.
En nackdel i min mening med den partistrategiska teorin och analysmodellen är att de kan anses vara övergripliga och generella. Däremot kan det även vara till en fördel, då det lämnar analyseringen av argumenten öppen för egen tolkning.
55 Ibid s. 31
56 Ibid s. 30
57 Sjöblom, G., Party Strategies in a Multiparty System, Lund: Studentlitteratur, (1968), s. 74
4 Analys
4.1 Bakgrund
Före införandet av ebo-lagen så styrdes mottagningen och bostadsfrågan för asylsökande efter ett system som kallades ”Hela-Sverige-strategin”. Denna strategi trädde i kraft 1985 och skulle se till att alla kommuner i Sverige skulle anses lämpliga för ett flyktingmottagande 58 där Invandrarverket hade det yttersta ansvaret59. De nykomna asylsökande blev slussade till förläggningar runt om i Sverige, men under tiden efter strategins införande så ökade tillströmningen av invandring. Strategins ambition var att hålla korta handläggningstider och att de nyanlända skulle bli placerade i kommuner som kunde erbjuda resurser för god mottagning, samt möjligheter till arbete och boende60. Politiker ansåg att kommunerna skulle solidariskt ta ansvar för flyktingmottagandet. Under de kommande åren så växte flyktingmottagningen till ett problem för att de asylsökandes handläggningstid för uppehållstillstånd blev längre, vilket medförde att deras vistelse på förläggningar blev längre, men även att invånare i kommuner valde att ställa sig emot mottagningen av asylsökande. Till exempel så höll Sjöbo kommun i en folkomröstning där 65 procent tog ett negativt ställningstagande till ta emot nyanlända. Detta medförde att missnöjet spreds sig och blev en folklig fråga runt om i Sverige61.
1991 så trädde en borgerlig regering till makten som gav Kulturdepartementet i uppgift att utreda situationen med flyktingmottagningen. I ett betänkande som lämnades in 1992 så gavs det förslag på att de nyanlända asylsökande skulle ha möjligheten att ordna eget boende under handläggningstiden för att på så vis få ta eget ansvar för sin situation62. Förslaget mötte kritik som bestod av argument för att det skulle leda till bostadssegregation i områden där det redan hade en hög koncentration av flyktingar, men utredaren svarade på kritiken genom att säga:
58 Similä, M., Det kommunala flyktingmottagandet : Konflikter och Roller, Edsbruk: Akademitryck AB, (1992), s. 17
59 Borevi, K., & Myrberg, G., (2010), Välfärdsstaten och de nyanlända : en flyktingplaceringspolitisk probleminventering. (MiM Working Papers 10:3) Malmö: Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare, Malmö University, s.
9
60 Borevi, K., Välfärdsstaten i det multikulturella samället. Stockholm: Elanders Gotab, (2002), s. 278
61 Borevi, K., & Myrberg, G., (2010), Välfärdsstaten och de nyanlända : en flyktingplaceringspolitisk probleminventering. (MiM Working Papers 10:3) Malmö: Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare, Malmö University, s.
11
62 Borevi, K., & Myrberg, G., (2010) Välfärdsstaten och de nyanlända : en flyktingplaceringspolitisk probleminventering. (MiM Working Papers 10:3) Malmö: Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare, Malmö University, s.
12.
“Andra invänder att det egna boendet, som ju i princip kommer att innebära inneboende hos släktingar, ju knappast förhindrar främlingsfientlighet eftersom släktingarna ofta bor i redan invandrartäta områden. Denna invändning är knappast relevant. Dels beror boendet på hur länge släktingarna har bott i Sverige, dels är det alls inte självklart att det är negativt att som asylsökande hamna i invandrartäta bostadsområden” 63.
Den borgerliga regeringen och statsminister Carl Bildt (m) lämnade hösten 1993 in en proposition som föreslog ändringar i flyktingmottagningsfrågan, där de asylsökande skulle få möjlighet att välja boende och kommuner med en hög koncentration av invandrare skulle få ersättning för de som väljer att bosätta sig där64. 1994 så kom Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande där boende för asylsökande reglerades och fick rätt till bistånd oberoende vart valet av boende föll på. Det huvudsakliga ansvaret för mottagandet av asylsökande låg därefter hos Migrationsverket skulle erbjuda de nyanlända plats på förläggningar, men även aktiviteter såsom svenskundervisning “och annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull”65. Men inte långt efter införandet så påvisades det problematik med lagen. Av de nyanlända som kommit till Sverige och valt att ordna eget boende var det många som for illa under deras handläggningstid genom bland annat trångboddhet66. Många av asylsökanden valde att bosätta sig i områden där det rådde en segregation sedan tidigare67. Utöver detta uppmärksammandes det att det förekom kriminella aktiviteter såsom försäljning av adresser och oseriösa uthyrningar av lägenheter68. 2003 så kom en statlig utredning med namn Etablering i Sverige - möjligheter och ansvar för individ och samhälle 69. I denna utredning så menade man att ebo fortfarande skulle vara lagstiftad, men att bostadsersättningen som betalas ut till asylsökande i eget boende skulle tas bort.
Utredningen fick slagkraft och året därpå godkändes propositionen 2004/05:28 Bostadsersättning för asylsökande. Den sittande socialdemokratiska regeringen menade att en avskaffning av bostadsersättningen kunde leda till att fler personer valde att bo på en anläggning och på så sätt
63 SOU 1992:133. Mottagandet av asylsökande och flyktingar. Stockholm: Allmänna förl., s. 100-101
64 Prop. 1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m.
65 SFS 1994:137 Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Justitiedepartementet.
66 Borevi, K., & Myrberg, G., (2010),Välfärdsstaten och de nyanlända: en flyktingplaceringspolitisk probleminventering. (MiM Working Papers 10:3) Malmö: Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare, Malmö University, s.
13.
67 Boverket. Asylsökandes eget boende, EBO, en kartläggning. Karlskrona: Boverket, (2008) s. 9
68 Borevi, K., & Myrberg, G., (2010), Välfärdsstaten och de nyanlända: en flyktingplaceringspolitisk probleminventering. (MiM Working Papers 10:3) Malmö: Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare, Malmö University, s.
13
69 SOU 2003:75 Etablering i Sverige – möjligheter för individ och samhälle.
skulle asyltiden bli kortare i och med att man får kontakt med de asylsökande på ett effektivare sätt 70.
Efter att den nya propositionen godkändes, så kom socialdemokratiska politiker på kommunalnivå att uttrycka ytterligare oro för ebo. 2008 gick Mona Sahlin, då integrationsminister, ut i media och offentliggjorde att partiet gjort en helomvändning i frågan och argumenterade för att ebo-lagen borde slopas, vilket senare även antogs vid partikongressen 2009 i en ny politisk riktlinje.
4.2 Socialdemokraterna i anslutning till införandet av ebo-lagen 1994
När den borgerliga regeringen la propositionen 1993/94:94 Mottagning av asylsökande m.m. inför riksdagen, så reagerade de socialdemokratiska riksdagsledamöterna på olika sätt. Georg Andersson (s) uttryckte en oro i sin motion, då han hänvisade till att förslaget om eget boende kunde bidra till förlängda handläggningstider, vilket hade varit ett stort problem i den tidigare
“Hela-Sverige-strategin”. Enligt propositionen, så skulle Invandrarverket, som stod som ansvarstagare för mottagning av asylsökande, erbjuda platser på förläggningar för alla nyanlända asylsökande. Andersson menade att det inte var ett kostnadseffektivt sätt, då propositionen erbjöd de nyanlända asylsökande möjligheten att välja boende, vilket skulle göra att Invandrarverket kunde råka ut för att stå med tomma platser. Istället, så gav han förslaget att de asylsökande skall i väntan på deras beslut om uppehållstillstånd endast kunna bo på förläggningar, om det inte fanns några speciell skäl till annat71. Börje Nilsson m.fl. (s) formulerade i motionen 1993/94:Sf20 att de inte var överens med regeringens förslag att asylsökande skulle få valmöjligheten. Liksom Andersson, så ansåg dessa socialdemokratiska riksdagsledamöter att eget boende skulle försvåra och förlänga handläggningen av uppehållstillstånd, då svårigheter av att nå de asylsökande skulle kunna uppstå. Ett ytterligare argument emot eget boende var att gemensamma aktiviteter såsom svenskundervisning inte skulle kunna organiseras lika lätt. I enlighet med Andersson, så påpekade de att Invandrarverkets skyldighet att erbjuda plats till alla var kostnadskrävande.
Trots att det var socialdemokrater som uttryckte missnöje mot propositionen och kom med förslag till ändringar, så var det andra som instämde med regeringen. Berndt Ekholm m.fl. (s) delade uppfattningen att förslaget och skrev i motionen: “En mer normal livssituation som kan
70 Prop. 2004/05:28 Bostadsersättning för asylsökande.
71 Motion 1993/94:Sf14 med anledning av prop. 1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m.
underlätta kontakter med svenskar skapar rimligen bättre relationer mellan svenskar och flyktingar. Institutionsliknande miljöer skapar konflikter”72. De förespråkade att det var på humanitära grunder, att de skulle få möjligheter att ta egna beslut och ta eget ansvar skulle överväga det negativa med långa handläggningstider.
Dessa motioner kom ifrån ledamöter och individuella aktörer inom den interna arenan, där målet för ett parti att ha sammanhållning. Då Socialdemokraterna satt vid denna tidpunkt i opposition till den borgerliga regeringen och inte själva lagt fram propositionen, kan man se det som att ledamöterna argumenterade de lagda motionerna ur ett rationellt och ideologiskt perspektiv utifrån deras partiprogram. Berndt Ekholm m.fl. förespråkade jämlikhet och i partiets program som antogs 1990 kan man läsa: ”Jämlikhetskravet innebär, att alla människor ska ha lika möjligheter att utvecklas som individer och att påverka villkoren för sina egna liv och det samhälle de lever i” 73.
I och med att Socialdemokraterna visade en oro att det skulle leda till långaväntetid under handläggningen, så skrev Socialförsäkringsutskottet i sitt betänkande till riksdagen angående ändringar i propositionen att den dagsersättning som de asylsökande skulle erhålla kommer reduceras om det förekom svårigheter att bli kontaktad under utredningen. Detta skulle motivera asylsökande inte hålla sig undan och vara tillgängliga vid eget boende74. Vid riksdagssammanträdet 17 mars 1994 så gjorde Maud Björnemalm (s) ett anförande där hon påvisade hur viktigt det är att ha hålla så korta handläggningstider som möjligt, men sade sig vara nöjd med att Socialförsäkringsutskottet har skrivit att “regeringen noga skall följa utvecklingen av det egna boendet – särskilt när det gäller effekterna på handläggningstiderna – och komma med förslag till åtgärder om det egna boendet får negativa konsekvenser”75. Det var även i detta riksdagssammanträde som utskottets förslag angående eget boende biföll, och i förslaget hade Georg Anderssons motion hade tagits hänsyn till 76 och vid voteringen så röstade samtliga närvarande 110 socialdemokrater för 77.
De socialdemokratiska riksdagsledamöterna uttryckte ideologiska argument till propositionen med sina motioner. Med motionerna så försökte Andersson och Nilsson m.fl. influera den parlamentariska arenan med argument som var i enlighet med deras ideologiska partiprogram där de ville inkludera korta handläggningstider. De identifierade att resurser som skulle hjälpa asylsökande komma in i det svenska samhället genom svenskundervisning kunde bli lidande.
72 Motion 1993/94:Sf22 med anledning av prop. 1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m.
73 Socialdemokraternas partiprogram från 1990, under fördelning, s. 135
74 Betänkande 1993/94:SfU11 Mottagande av asylsökande m.m. Socialförsäkringsutskottet.
75 Riksdagens snabbprotokoll 1993/94:74 Torsdagen den 17 mars.
76 Betänkande 1993/94:SfU11 Mottagande av asylsökande m.m. Socialförsäkringsutskottet.
77 Riksdagens snabbprotokoll 1993/94:74 Torsdagen den 17 mars.
Socialdemokraterna stod bakom en reform av flyktingmottagandet, efter att ”Hela-Sverige- strategin” inte har varit effektivt och gynnsamt. Argumenten av Ekholm m.fl. kan även ses vara av ideologisk karaktär, där de diskuterade att valfriheten för asylsökande bidrog till jämlikhet och skulle hjälpa dem att integrera med svenska medborgare. De kan anses vilja realisera deras partiprogram genom argumentationen. Även om riksdagsledamöterna var splittrade i frågan genom att debattera för och emot förslaget, så var de eniga på den interna arenan genom att propositionen röstades igenom av 110 socialdemokrater. Hade det inte funnits en partisammanhållning på den interna arenan hade riksdagsledamöterna röstat nej till propositionen. Den politiska frågan om flyktingmottagande kan anses ha legat rätt i tiden för Socialdemokraterna, då det skulle infalla ett riksdagsval senare samma år. Hade Socialdemokraterna visat en splittring på den interna arenan i voteringen av propositionen och argumentation så kan det ha haft ett negativt inflytande på väljararenan för att en dålig partisammanhållning på den interna arenan kan ha negativa konsekvenser på väljar- och den parlamentariska arenan. Därför skulle man även kunna argumentera att det var av en strategisk bedömning som de socialdemokratiska riksdagsledamöterna röstade för propositionen endast för att röstmaximera i det kommande valet. I argumentationen så nämns inte solidariskt ansvar för kommunerna, utan valfrihet och jämlikhet. Det tidigare flyktingmottagandet i ”Hela-Sverige- strategin” där solidariskt ansvar mellan kommuner hade varit centralt bidrog till långa handläggningstider för asylsökande. Fördenskull så kan argumentationen på den parlamentariska arenan för valfrihet även anses vara strategisk för att förutsättningarna såg bättre ut för att reformen skulle gynna samhället långsiktigt genom ett effektivt flyktingmottagande.
4.3 Socialdemokraterna 1995-2005
När propositionen 1993/94:94 Mottagning av asylsökande m.m. antogs, så var inte bostadssegregation en stor valfråga inför det kommande valet samma år 78. Samma år som den trädde i kraft så vann Socialdemokraterna riksdagsvalet och Ingvar Carlsson tillträdde som statsminister. Redan året efter, 1995, så nådde en ny proposition riksdagen från den socialdemokratiska regeringen som gav förslag på ändring i lagen 1994:137 om mottagande av asylsökande undertecknad av Mona Sahlin och Leif Blomberg för Arbetsmarknadsdepartementet
79. I propositionen stod det att det har konstaterats att ebo-lagen har medfört vissa negativa
78 Arnstberg, K-O., Sverige och invandringen, Pozkal: Studentlittertur, (2008), s. 23
79 Prop. 1994/95:206 Ändringar i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
konsekvenser efter att ”några kommuner” skickat in en skrivelse med klagomål. I motionen 1994/95:629 som följer propositionen så uttryckte de socialdemokratiska ledamöterna Marie Granlund, Lars-Erik Lövdén, Birthe Sörestedt, Kurt Ove Johansson och Nils T Svensson en oro för flyktingmottagandet i Malmö kommun. Kommunen hade haft en stor flyktingtillströmning som ledamöterna hävdade skulle kunna leda till en försämring i mottagandet och till svår ekonomisk situation. De fortsatte att det krävdes ett solidariskt ansvarstagande inom landet och att kostnader vad gäller ersättning inte tillgodosåg kommuner med högt flyktingmottagande 80. Enligt en undersökning gjord av Invandrarverket för att kartlägga effekter av ebo, så redovisades det i propositionen att asylsökande ofta valde att flytta till storstadsområden, vilket bidrog till högre koncentration av invandrare. Eftersom det inte hade gått speciellt lång tid sedan införandet av lagen så ansåg Invandrarverket att det var svårt att bedöma vilka effekter som ebo haft under perioden. De hävdade trots detta att det hade påverkat möjligheten att erhålla kontakt med de asylsökande då boendet var mer utspritt än vad det var vid endast förläggningsboende.
Fortsättningsvis så skrev regeringen i propositionen att det har rapporterats administrativa svårigheter med bland annat att nå ut med information, dock försvarade man att det inte har rapporterats några problem angående handläggningsarbetet, vilket var en oro från de socialdemokratiska riksdagsledamöterna i tidigare motioner. Lag (1994:137) anslog att det var kommunen som de asylsökande bosatte sig i som hade ansvar för se till att de introducerades till det svenska samhället, efter beviljat uppehållstillstånd. Under handläggningsperioden så skulle Invandrarverket ge de asylsökande bistånd, men efter handläggningen var kommunen skulle ta över ansvaret. Propositionen föreslog att rätten till bistånd skulle förlängas till de som valt eget boende i en månad för kommunen ifråga skulle få längre tid till att planera mottagandet och introduktion till det svenska samhället genom exempelvis svenskundervisning81. Lagändringen antogs av riksdagen i maj 199582.
Den socialdemokratiska partiledningen satt nu i regeringsposition och la fram en proposition angående en lagändring av ebo på den parlamentariska arenan, som kan anses vara utifrån en ideologisk bedömning. Bedömningen kan vara baserad på att flyktingmottagandet hade kunnat vara mer värdigt om kommunerna fått mer tid till planering av mottagandet, som i sin tur kunde ge flyktingarna ett jämlikt bemötande oberoende på vilken kommun man bosatt sig i. När en aktör sitter i regeringsställning så är en ståndpunkt av större vikt och om partimedlemmar visar missnöje med förslag på den här arenan, så kan oenigheten vara förödande. I motionen från
80 Motion 1994/95:Sf629 Flyktingmottagandet.
81 Prop. 1994/95:206 Ändringar i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
82 Betänkande 1994/95:SfU18 Mottagande av asylsökande. Socialförsäkringsutskottet.
Granlund m.fl. påpekade de att Malmö kommun hade drabbats av negativa effekter genom en ökad flyktingtillströmning på grund av ebo. De argumenterade på en nationell nivå i representation för politikerna på en lokal nivå och kan anses vara en ideologisk bedömning för att på den parlamentariska arenan ge uppmärksamhet för att ståndpunkten har förändrats på den interna arenan. I och med att Socialdemokraterna satt med parlamentarisk majoritet och hade inflytande, kan strategin att lägga fram motioner även vara att uppmärksamma andra partier på den parlamentariska arenan. Vid införandet av lagen så var argumentation av ideologiska bedömningar och sedan dess gått emot en mer strategisk bedömning. Propositionen kan anses vara ett strategiskt beslut från partiledningen där de ville få inflytande på väljararenan, efter att de identifierat en början på bristande samhällsförhållanden i kommuner med hög tillströmning av asylsökande. Granlund m.fl. argumenterade för ett solidariskt ansvar i enlighet med partiets partiprogram, men den socialdemokratiska regeringen fasthöll att ebo fortfarande skall vara lagstiftad och erbjuda de asylsökande möjligheten att välja boende på eget ansvar.
I september 1996 uppmärksammade regeringen att närmare häften av alla asylsökande valt att ordna eget boende, att de inte var lika tillgängliga för asylförhör som de som bodde på en förläggning83, samt att flyktingmottagandet hade påverkats i kommuner där det har varit hög invandring på grund av ebo. Det kom inte några följdmotioner från andra socialdemokratiska ledamöter till denna skrivelse. Trots att detta uppmärksammades, så skrev man i nästföljande års skrivelse (1997/98:23) att boendeformen hade positiva effekter, såsom stort kontaktnät, vana i samhällsfunktioner och att de får vara nära familj och vänner84.
Under 1999 skrevs det ett flertal motioner av socialdemokratiska ledamöter som visade återigen sitt missnöje med det kommunala flyktingmottagandet och möjligheten för asylsökande att välja boendeform. Eva Johansson (s) skrev att under en kortare tid så var inte ebo ett problem, men att det tar skepnad efter en längre tid genom trångboddhet, problem med integration, vilket i sin tur går ut över flyktingbarnen85. Yilmaz Kerimo och Tommy Waidelich (s) började med att påpeka att det kan vara positivt för de som söker asyl att bo med nära och kära, men att det även finns en del problematik. Exempel är att handläggaren för ärendet av ansökan om asyl kan ha svårigheter att få kontakt med sökande då adresser inte stämmer och trångboddhet, något som Johansson även identifierade.
När ett flertal motioner skrevs av socialdemokratiska ledamöter på den parlamentariska arenan, så kan man tolka det som att en ändring av lagen av eget boende inte var tillräckligt för
83 Skrivelse 1996/97:24 Invandrings- och flyktingpolitiken.
84 Skrivelse 1997/98:23 Invandrings- och flyktingpolitiken.
85 Motion 1999/2000:Sf629 Flyktingmottagande.
