Revisionsrapport Verkställighet av fullmäktigebeslut Åtvidabergs kommun Lars Högberg Gabriel Uhlin

Revisionsrapport

Lars Högberg Gabriel Uhlin Juni 2018

Verkställighet av

fullmäktigebeslut

Åtvidabergs kommun

Innehåll

Sammanfattning ... 2

1. Inledning ... 4

1.1. Bakgrund ... 4

1.2. Syfte och Revisionsfråga ... 4

1.3. Kontrollmål och metod ... 4

1.4. Revisionskriterier ... 4

1.5. Metod ... 4

2. Utgångspunkter ... 5

2.1. Kommunallagen ... 5

2.2. Fullmäktiges arbetsordning ... 5

2.3. Reglementen ... 6

2.3.1. Kommunstyrelsen ... 6

2.4. Riktlinjer för kommunens författningssamling och styrdokument ... 7

3. Resultat ... 8

3.1. Reglemente för kontroll av verifikationer ... 8

3.2. Hållbarhetsprogram för Åtvidabergs kommun ... 8

3.3. Internkontroll ... 9

3.4. Vad har framkommit i den internkontroll som genomförts? ... 10

3.4.1. Verkställighet av politiska beslut ... 10

3.5. Kommunens författningssamling – kommunövergripande styrdokument . 13 3.5.1. Kontroll av verifikationer ... 14

3.5.2. Införande och uppföljning av fastställt hållbarhetsprogram ... 14

4. Revisionell bedömning... 16

Sammanfattning

Kommunens revisorer har gett PwC i uppdrag att genomföra en granskning av verkstäl- lighet av beslut och uppdrag som fullmäktige har fastställt

Den fastställda revisionsfrågan som denna granskning ska besvara gäller om:

 De beslut och uppdrag som kommunfullmäktige har fastställt är genomförda?

Granskningen visar att formerna för att kunna följa upp och bedöma effekter och nytta av de beslut och uppdrag som fullmäktige, men också de som kommunstyrelsen fastställer, behöver ses över, utvecklas och struktureras.

I förhållande till de kontrollmål som är fastställda för granskningen är bedömningen att dessa delvis uppfylls. Det behöver med andra ord vidtas åtgärder. Ytterst handlar det om att säkerställa en struktur och styrsystem som tydliggör möjlighet till ansvarsutkrävande.

Initialt handlar det om att de syften och kontrollmoment som framgår av den internkon- trollplan som arbetats fram och fastställts behöver få ett bredare genomslag.

Behovet av en mera utvecklad uppföljning av verkställda och ej verkställda politiska beslut har tidigare uppmärksammats av demokratiberedningen. Beredningen konstaterade då att ”det inte sällan blir så att politiska beslut inte följs upp eller utvärderas i tillräcklig om- fattning”. Granskningen visar att demokratiberedningens bedömning inte har kommuni- cerats eller blivit omhändertaget i den kommunala organisationen. Det kan därför vara lämpligt att det i samband med kommunstyrelsens beredning av ett ärende till fullmäktige också anges hur ett beslut eller fastställt uppdrag senare ska följas upp samt hur resultat och uppnådda effekter senare också ska återkopplas till såväl kommunstyrelsen som till fullmäktige.

Granskningen visar att förvaltningarna i sitt genomförande av internkontrollen gör olika tolkningar av dels vad det är för typ av beslut som i verkställighetstermer ska kontroller- nas, dels vilka politiska organ som kontrollen ska omfatta. Granskningen påvisar också skillnader när det gäller metodik för genomförande av dessa kontroller. Både kontrollfre- kvens och omfattning på de stickprov som ska tas behöver uppmärksammas och ses över.

Samhällsbyggnadsförvaltningen har i sin internkontroll enbart fokuserat på beslut och uppdrag givna av samhällsbyggnadsutskottet. Vård- och omsorgsförvaltningen har i sin genomförda internkontroll och gjorda stickprov år 2017, på samma sätt som samhälls- byggnadsförvaltningen, avgränsat sin kontroll till utskottet och då inte kunnat hitta några politiska beslut att kontrollera när det gäller verkställighetsprocess, vilket ställer fråga om både kontrollmetodik och stickprovets omfattning. Av den fastställda internkontrollpla- nen framgår tydligt att ”kontrollen ska utföras avseende beslut i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och kommunstyrelsens utskott”. För barn- och utbildningsförvaltning- en har det till denna granskning inte överlämnats någon kontrollrapport. Bygg- och mil- jönämnden har i sin internkontroll fokuserat på rättssäkerhet i förvaltningsorganisation- ens handläggningsprocesser. Sammantaget finns här stora skillnader i såväl tillämpning som praxis när det gäller internkontrollens genomförande. Det finns därför ett behov av

Kommunledningen har i sin roll och inom sitt ansvarsområde valt ett annat sätt och me- todik för att följa upp och ha kontroll över såväl de beslut som fastställs och andra upp- drag som överlämnas från politiken. En rutin infördes år 2017 som innebär att politiska beslut och överlämnade uppdrag förs upp i en förteckning och ärendebalans. Förteck- ningen tydliggör hur dessa uppgifter fördelas inom förvaltningsorganisationen och tydlig- gör roll- och ansvarsfördelningen för genomförandet. När ett uppdrag är genomfört och avrapporterat till politisk nivå tas uppdraget bort ifrån ärendebalansen.

Det finns också ett behov av att ses över de nuvarande formerna för hur verkställighet av fattade beslut av fullmäktige och kommunstyrelsen i förlängningen också blir återkoppla- de till respektive politiskt organ. Den fastställda internkontrollplanen anger att genom- förda kontroller, vilka ska ske en gång per år och genom stickprov, senare ska rapporteras till kommundirektören. Denne återkopplar resultat av genomförd internkontroll till kommunstyrelsen. Uppföljningen av verkställighet av politiska beslut, såväl den som sker inom ramen för internkontrollen och som i övrigt sker kommunen, behöver ses över.

1. Inledning

1.1. Bakgrund

Ett beslut innebär ofta att någon form av åtgärd ska utföras. För att åtgärden ska kunna utföras måste beslutet vara klart formulerat. Beslutet bör, om möjligt, åtföljas med uppgift om när åtgärden ska utföras, alternativt träda i kraft. Ett viktigt led i beslutsprocessen är att besluten expedieras snarast möjligt och att uppföljning sker samt att eventuella avvi- kelser från beslutet rapporteras till beslutsfattarna. Kommunen behöver generellt ha en tydlig process för verkställighet och uppföljning av ärenden.

Med denna bakgrund har de förtroendevalda revisorerna bedömt det som angeläget att granska vilka system och rutiner som finns för att systematiskt följa upp att utförarna le- vererar de tjänster som har avtalats. Uppdraget att genomföra granskningen har getts till PwC.

1.2. Syfte och Revisionsfråga

Granskningen ska besvara följande revisionsfråga:

 Är de beslut och uppdrag som kommunfullmäktige har fastställt genomförda?

1.3. Kontrollmål och metod

För att besvara revisionsfrågan utgår vi från följande kontrollmål:

 Är beslutet verkställts på det sätt som avsågs vid beslutstillfället?

 Finns eventuella avvikelser mellan beslut och verkställighet?

 Har beslutet verkställts i rätt tid?

 Vad är i så fall orsak till att beslut eventuellt inte verkställts?

1.4. Revisionskriterier

Externa regelverk i form av kommunallagen, förvaltningslagen och interna styrande dokument och rutinbeskrivningar.

1.5. Metod

Granskningen baseras på en genomgång av aktuell dokumentation och fastställda styrdo- kument inom detta område, genomgång av fullmäktigeprotokoll åren 2016 och 2017 samt genomgång av de beslut som de förtroendevalda revisorerna har valt ut för en närmare granskning: reglemente för kontroll av verifikationer och det hållbarhetsprogram som fullmäk- tige fastställde 2014-01-28 respektive 2016-12-14.

2. Utgångspunkter

2.1. Kommunallagen

Anger att nämnderna bereder fullmäktiges ärenden och ansvarar för att fullmäktiges be- slut verkställs.

Nämnderna ska till fullmäktige redovisa hur de har fullgjort sådana uppdrag som fullmäk- tige har överlämnat till dem. Kommunstyrelsen har i sin uppsiktsplikt och samordnings- roll ett särskilt åtagande när det gäller att verkställa fullmäktiges beslut och i övrigt full- göra de uppdrag som fullmäktige lämnat.

Vidare framgår att fullmäktige ska besluta om omfattningen av redovisningen och for- merna för denna. Av kommentarer till kommunallagen framgår att en årlig redovisning inte är tillräckliga.

Nämnderna ska var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten.

De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.

En motion får väckas av en ledamot. Medborgarförslag får även väckas av den som är folkbokförd i kommunen, om fullmäktige beslutat det. En motion eller medborgarförslag bör beredas så att fullmäktige kan besluta inom ett år från det att motionen eller medbor- garförslaget väcktes. Om beredningen av motionen eller medborgarförslaget inte kan ge- nomföras inom denna tid ska detta och vad som framkommit vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får då avskriva motionen eller medborgarförsla- get från vidare handläggning,

2.2. Fullmäktiges arbetsordning

Arbetsordningen var senast föremål för en revidering 2017-02-22. Av denna framgår att:

 Ordföranden bestämmer efter samråd med vice ordförandena när fullmäktige ska behandla ett ärende, om inte annat följer av lag.

 Kommunstyrelsens, övriga nämnders och beredningars förslag till beslut eller ytt- randen i de ärenden som tagits in i kungörelsen bör tillställas varje ledamot och ersättare före sammanträdet. Ordföranden bestämmer i vilken omfattning övriga handlingar ska tillställas ledamöter och ersättare före sammanträdet

 Handlingarna i varje ärende bör finnas tillgängliga för allmänheten i sammanträ- deslokalen under sammanträdet.

 Interpellationer och frågor tillställs samtliga ledamöter och ersättare före det sammanträde vid vilket de avses bli ställda.

När det gäller motioner framgår av arbetsordningen att:

 En motion ska vara skriftlig och undertecknad av en eller flera ledamöter och får inte ta upp ämnen av olika slag.

 En motion bör ges in till kommunledningsförvaltningens kansli senast en dag före det sammanträde vid vilken ledamoten avser att väcka den.

 Motionären har rätt att vi det sammanträde då motionen väcks läsa upp den- samma.

 En ersättare får väcka en motion bara när ersättaren tjänstgör som ledamot vid ett sammanträde. Kommunstyrelsen ska två gånger varje år redovisa de motioner som inte har beretts färdigt. Redovisningen ska göras på fullmäktiges ordinarie sammanträden i april och oktober.

Utdrag ur fullmäktiges protokoll ska tillställas de nämnder, andra organ och personer som berörs av besluten i protokollet. Fullmäktige beslutar om omfattningen och formerna för nämndernas återredovisning av de uppdrag som fullmäktige lämnat. I arbetsordningen anges att närmare bestämmelser härom anges i respektive nämnds reglemente.

2.3. Reglementen

2.3.1. Kommunstyrelsen

Av reglementet, som senast var föremål för revidering 2014-05-28, framgår att kommun- styrelsen:

 Är kommunens ledande politiska förvaltningsorgan. Styrelsen har ansvar för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning.

 Leder och samordnar planeringen och uppföljningen av kommunens ekonomi och verksamhet.

 Leder arbetet med att samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten.

 Övervakar att de av fullmäktige fastställda målen och planerna för verksamheten och ekonomin efterlevs och att kommunens löpande förvaltning handhas rationellt och ekonomiskt.

 Tillser att uppföljning sker till fullmäktige om hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret. Kommunstyrelsen har fortlö- pande uppsikt över verksamheten i de företag som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i, främst vad gäller ändamål, ekonomi och efterlev- nad av uppställda direktiv men också i avseende på övriga förhållanden av bety- delse för kommunen.

 Ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som full- mäktige har bestämt, de föreskrifter som kan finnas i lag eller förordning samt be- stämmelser i detta reglemente.

 Ska regelmässigt till fullmäktige rapportera hur verksamheten i kommunen och de bolag som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret.

 Ska fördela ansvarsområden mellan utskotten.

2.4. Riktlinjer för kommunens författningssamling och styrdokument

Riktlinjen fastställdes av fullmäktige 2017-03-29. Där framgår att kommunens styrdoku- ment ska finnas sammanställda i en författningssamling. Styrdokumenten reglerar den kommunala verksamheten, dess förhållande till kommunens invånare och näringsliv samt relationer med och förhållande till externa aktörer. Riktlinjen betonar att det är angeläget att styrdokument samordnas och att de är så konkreta och enkla som möjligt för att skapa goda förutsättningar för styrning och uppföljning.

Riktlinjen innehåller också en checklista för framtagandet av styrdokument. I checklistan anges bland annat att:

 Ansvarsfördelningen ska vara tydlig. Det ska klart framgå vilka uppdrag som delas ut och vilka som ansvarar för genomförandet.

 Det ska framgå av styrdokumentet, eller i tjänsteskrivelsen, hur dokumentet ska följas upp.

 Vidare ska det framgå av styrdokumentet hur det ska kommuniceras och förankras i kommunen.

3. Resultat

3.1. Reglemente för kontroll av verifikationer

Reglementet fastställdes av fullmäktige 2014- 01-28. Syftet med reglementet, och kontrol- len av verifikationer, är att oavsiktliga eller avsiktliga fel ska undvikas och på så sätt säker- ställa att transaktioner blir korrekt bokförda.

Reglementet anger bland annat att:

 Det omfattar samtliga verifikationer i kommunen

 Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för uppföljning och utvärdering av de regler som framgår av reglementet samt att vid behov ta initiativ till föränd- ring av dessa regler.

 Kommunstyrelsen och nämnderna har ansvar för att reglementets regler följs.

 Kommunchef, förvaltningschef eller motsvarande ansvarar för att attestanterna är informerade om reglementets regler och anvisningars innebörd.

 Kontrollrutinerna ska utformas så att internkontrollen inom respektive nämnd är tillräcklig.

 Vidtagna kontrollåtgärder ska dokumenteras på ett ändamålsenligt sätt.

 Kommunchef, förvaltningschef eller motsvarande ska utse attestanter och ersät- tare för dessa.

 I början av varje ny mandatperiod ska en total revidering göras av attesthandling- arna. Därefter ska löpande revideringar göras vid person- eller organisationsför- ändringar.

 Inom varje förvaltning ska det finnas en aktuell förteckning över attestanter. Av förteckningen ska det framgå vilka som är granskningsattestanter och behörighet- sattestanter.

Kommentar

Uppföljning av verkställighet, det vill säga implementering och följsamhet till fastställt reglemente, finns som ett kontrollmoment i den internkontrollplan som är fastställd för åren 2016-2018. Se vidare nedan.

3.2. Hållbarhetsprogram för Åtvidabergs kommun

Programmet, som fastställdes av fullmäktige 2016-12-14, anger bland annat:

Hållbarhetsprogrammet har tagits fram utifrån FN:s globala mål för en hållbar utveckling, nationella miljömål och folkhälsomål, regionala mål samt utifrån olika workshops som genomförts i kommunens verksamheter. Programmet innehåller fem hållbarhetsfaktorer har tagits fram som är visionsmål, det kommunen behöver vara eller utveckla för att uppnå en hållbar utveckling:

 Ett tryggt och robust samhälle.

 En hållbar konsumtion och resursanvändning.

 En energieffektiv och fossilfri kommun.

 En kemikaliesmart kommun.

 En kommun som vårdar och utvecklar natur- och kulturvärden.

Kopplat till varje hållbarhetsfaktor finns också ett antal mål som ska uppnås.

Uppföljning av hållbarhetsprogrammets och dess mål ska årligen ske och redovisas i kommunens årsredovisning.

Kommentar

I kommunens årsredovisning 2017 finns, som särskild bilaga, en nulägesanalys och exem- pel på aktiviteter som genomförts under året i syfte att uppnå de mål som är kopplade till de fem olika hållbarhetsfaktorerna.

Med koppling till hållbarhetsfaktorn – en hållbar konsumtion och resursanvändning – finns som mål att ”Kommunorganisationen ska genomföra åtgärder som bidrar till mins- kad konsumtion av förbrukningsmaterial”. Målet ska anses som uppfyllt om varje förvalt- ning och kommunalt bolag har fastställt åtgärder kopplade till målet. I nulägesanalysens framgår de åtgärder som genomförts inom barn- och utbildningsförvaltningen, samhälls- byggnadsförvaltningen och vid Kopparsvanen. För övriga verksamheter finns ingen redo- visning.

3.3. Internkontroll

Aktuell internkontrollplan, fastställd av fullmäktige 2016-02-04, omfattar åren 2016-2018 och kommunstyrelsens verksamheter.

Den fastställda internkontrollplanen anger att i de fall det görs stickprovskontroller ska dessa dokumenteras enligt en gemensamt framtagen mall och dokumentationsblankett.

En fungerande internkontroll bör kontinuerligt utvecklas och förändras i takt med att verksamhets- och ekonomistyrningen förändras. Internkontrollplanen ska alltså vara ett dynamiskt verktyg som hela tiden är aktuellt parallellt övriga styrdokument. Nödvändig- heten av att arbetet med internkontrollen dokumenteras och återrapporteras till besluts- fattarna betonas. Arbete med internkontroll i kommunen bör alltså regelbundet redovisas enligt överenskommen tidplan.

Kommunchefen har det övergripande ansvaret för att säkerställa att internkontrollen ut- förs. Kommunledningsförvaltningens kansli ansvarar för att, utifrån förvaltningarnas kontrollrapporter, upprätta en sammanställning av kommunstyrelsens internkontroll.

När det gäller de två av revisionsgruppen fastställda fullmäktigebeslut, som denna granskning ska belysa hur verkställighetsprocessen har hanterats, ingår dessa som två processer med tillhörande kontrollmoment i internkontrollplanen. Där framgår också vem som ansvarar för att kontroll genomförs, frekvens och metod för kontrollerna samt till vem som resultatet av genomförd kontroll ska rapporteras.

Process Kontrollmoment Kontrollansvarig Frekvens/tid Metod Rapportering till Verkställighet av

politiska beslut

Verkställighet av politiska beslut i KF, KS och utskott underlydande KS.

Sekreterare i respektive politiskt organ

En gång per år Stickprov Kom.dir

Kompletta verifikationer

Kontroll av att verifikationer är kompletta

Controller En gång per år Stickprov Kom.dir

När det specifikt gäller verkställighet av politiska beslut, förtydligas i den fastställda in- ternkontrollplanen:

”Att efterleva och verkställa politiska beslut är en fundamental och grundläggande prin- cip för all personal inom en politisk styrd organisation. Om tjänstemän på alla nivåer i organisationen underlåter att verkställa politiska beslut är det mycket allvarligt, högsta graden av konsekvens. Bedömningen är att det är mindre sannolikt att underlåtenhet förekommer. Verkställighet av politiska beslut tillskrivs fem poäng och innefattas såle- des i kontrollmomentet. Kontrollen ska utföras avseende beslut i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och kommunstyrelsens utskott. Kontrollen utförs av sekreterare i re- spektive organ. Vissa utskott fattar få egna beslut på delegation av kommunstyrelsen vilket påverkar möjligheten att utföra internkontroll”.

Beträffande kontroll av verifikationer framgår av internkontrollplanen:

”Kontroll av att verifikationer är kompletta samt att relevanta handlingar kan kopplas till inkommen faktura. Verifikationen ska sammantaget innehålla uppgifter om

 när underlaget sammanställts

 när händelsen inträffade

 vad den avser (levererad vara/tjänst, kvantitet och/eller kvalitet)

 belopp

 motpart (Försäljaren)

 eventuell hänvisning

Saknas ovanstående uppgifter är bokföringen inte komplett och kommunen kan därmed inte verifiera effektiv resursanvändning. Riskbedömningen för att detta kan ske är san- nolik och konsekvens bedöms vara allvarlig. Med anledning av detta tillskrivs processen sex poäng och innefattas således i kontrollmomentet”.

3.4. Vad har framkommit i den internkontroll som genomförts?

3.4.1. Verkställighet av politiska beslut

Till denna granskning har kontrollrapporter över genomförd internkontroll år 2017 avse- ende rutinen verkställighet av politiska beslut i fullmäktige, kommunstyrelsen och utskott underlydande kommunstyrelsen överlämnats. Rapporterna omfattar:

 Kommunledningsförvaltningen

 Samhällsbyggnadsförvaltningen

 Vård- och omsorgsförvaltningen samt

 Bygg- och miljönämnden.

En genomgång av rapporterna visar när det gäller samhällsbyggnadsförvaltningen att:

 Kontrollen har gjorts stickprovsmässigt och omfattar samtliga verksamheter inom förvaltningen som fått uppdrag från samhällsbyggnadsutskottet, totalt 7 be- slut/uppdrag av utskottet, flertalet tagna på delegation från Kommunstyrelsen.

 Bedömningen av resultatet från den genomförda kontrollen är att det finns en do- kumenterad processbeskrivning samt att denna bedöms fungera.

När det gäller vård- och omsorgsförvaltningen visar rapporten att:

 Rutinen omfattar politiska beslut i fullmäktige, kommunstyrelsen och berörda ut- skott.

 Det inte har påträffats några formella politiska beslut i samband med att stick- provskontroll har genomförts. Därför har inga avvikelser identifierats.

 Stickprovskontrollens omfattning anges inte.

 Uppgift saknas om det finns en dokumenterad processbeskrivning samt en be- dömning av hur denna fungerar.

När det gäller kommunledningsförvaltningen pekar rapporten på att:

 Rutinen omfattar politiska beslut i fullmäktige, kommunstyrelsen och berörda ut- skott.

 Det inför år 2017 har upprättats en lista/förteckning över pågående ärenden. Varje politiskt uppdrag blir ett ärende och förs upp på denna lista. När uppdraget är återrapporterat eller verkställt avförs det från listan.

 Ledningsgruppen går igenom listan en gång per månad för uppföljning och säker- ställande av att beslut från politiska insatser är omhändertagna.

För bygg- och miljönämnden finns två upprättade kontrollrapporter. En för bygg- respek- tive en för miljökontoret. Byggkontoret kontrollrapport fokuserar på rättssäkerhet, att besluten fattas i enlighet med PBL samt praxis gällande handläggning. Rapporten visar att:

 Stickprovet omfattar fyra akter i vilka inga avvikelser har noterats.

 Bedömningen av resultatet från den genomförda kontrollen är att det finns en do- kumenterad processbeskrivning samt att denna bedöms fungera.

Även när det gäller miljökontoret fokuserar kontrollrapporten på rättssäkerhet, att beslut fattas i enlighet med förvaltningslagen samt praxis gällande handläggning. Av rapporten framgår att:

 Stickprovet omfattar fem ärenden, inga avvikelser finns noterade.

 Bedömningen av resultatet från den genomförda kontrollen visar att det finns en dokumenterad processbeskrivning samt att denna bedöms fungera.

Sammanställningen nedan baseras på en genomgång av kommunstyrelsens och fullmäk- tiges protokoll år 2017 och ett antal exempel på fattade beslut gällande planer, policys, strategier och riktlinjer. Flera av dessa är kommun- och förvaltningsövergripande.

Beslut KS KF Kommentar

Policy mot kränkande behandling, diskriminering och trakasserier

2017-03-01 2017-03-29

Lokal handlingsplan för att värna demokrati mot våldsbejakande extremism

2017-03-01 - För att nå målen innehåller handlingsplanen ett antal planerade aktiviteter och åtgärder som ska genomföras under 2017. Uppföljning genomförs i december 2017 genom återrapportering till kommunledningsgruppen och

kommunstyrelsen. Därefter görs en bedömning av det fortsatta arbetet och eventuell revidering av

handlingsplanen.

Riktlinje för Åtvidabergs kommuns författnings- samling och styrdokument

2017-03-01 2017-03-29

Energi- och klimatstrategi 2017-05-03 2017-05-31 Nationella minoriteter i

Åtvidabergs kommun

2017-05-03 - Kommunstyrelsen uppdrar till kommunchefen att uppmärksamma de nationella minoriteterna i kommunen Riktlinje för hantering av

e-post

2017-06-07 2017-09-27

Stödboende för ensamkommande flyktingbarn

2017-08-16 - Kommunstyrelsen beslutar att iordningställa 12 lägenheter i hus C (Kopparsvanen) till stödboende ensamkommande flyktingbarn(EKB). Kommunstyrelsen anslår 1,9 Mkr för iordningställande från kommunstyrelsens konto för oförutsedda utgifter

Plan för

introduktionsprogram

2017-08-16 - Kommunstyrelsen beslutar att anta planen för introduktionsprogrammen

Revidering av avgifter för serviceringstillstånd och tillsyn enligt alkohollagen

2017-10-04 2017-01-25

Kompetensförsörjnings- strategi

2017-10-04 2017-10-25

ÅBRÅ, antagande av handlingsplan för trygghets- skapande och brottsföre- byggande arbete i Åtvidabergs kommun

2017-10-04 - Åtvidabergs kommun och Polismyndigheten har ingått en samverkansöverenskommelse för trygghetsskapande och brottsförebyggande arbete.

Kommunstyrelsen antar handlingsplanen.

Ärendehandbok - Riktlinjer för dokument och

ärendehantering

2017-10-04 2017-10-25

Revidering av plan för

psykiskt och socialt omhänder- tagande vid stora olyckor och katastrofer (POSOM)

2017-11-01 - Kommunstyrelsen beslutar att anta reviderad plan för psykiskt och socialt omhändertagande vid stora olyckor och katastrofer

Jämställdehets- och mångfaldsplan

2017-12-06 2017-12-20

Kommentar

Sammanställningen ovan visar exempel på beslut tagna av fullmäktige och/eller av kom- munstyrelsen under år 2017. Det är värt att notera att den internkontroll och stickprov som genomförts av vård- och omsorgsförvaltning inte har påträffat några formella poli-

tiska beslut, varken några generella beslut av kommunövergripande karaktär eller beslut och uppdrag särskilt riktade till förvaltningen.

Någon kontrollrapport från barn- och utbildningsförvaltningen har inte lämnats i sam- band denna granskning.

Samhällsbyggnadsförvaltningen har i sin genomförda internkontroll och stickprov en- bart fokuserat på beslut och uppdrag givna av samhällsbyggnadsutskottet. Förvaltningen bedömer samtidigt att det finns en dokumenterad processbeskrivning för den kontroll som internkontrollplanen anger samt att denna bedöms fungera.

Ingen av de kontrollrapporter som gåtts igenom belyser hur kommunövergripande och generella beslut tagna av fullmäktige och kommunstyrelsen har blivit omhändertagna eller kommit till verkställighet inom förvaltningarna. Inom kommunledningsförvaltning- en har det inför år 2017 införts en ny rutin som innebär att det finns en aktuell

lista/förteckning över pågående ärenden, beslut och uppdrag som från politiken har över- lämnats för genomförande. Listan anger vem/vilka som har ansvar för de olika uppdra- gens genomförande samt när de ska vara genomförda.

Demokratiberedningen konstaterade i mars 2017 att ”det inte sällan blir så att politiska beslut inte följs upp eller utvärderas i tillräcklig omfattning. Demokratiberedningen dis- kuterar huruvida det ska ske återrapport till fullmäktige gällande icke verkställda eller ouppföljda politiska beslut likt de återrapporter som sker kring motioner, medborgarför- slag och icke verkställda gynnande beslut inom socialtjänsten”.

Senare i maj månad får beredningen en redovisning över de uppdrag som fullmäktige och kommunstyrelsen har gett och som ännu inte besvarats. Vid samma tillfälle konstateras att handläggningen av medborgarförslag fortfarande inte full ut uppfyller kommunalla- gens krav på besvarande inom ett år.

Det är oklart hur detta konstaterande av demokratiberedningen har kommunicerats i den kommunala organisationen och vilka avtryck det i praktiken har fått.

3.5. Kommunens författningssamling – kommun- övergripande styrdokument

Den kommunala författningssamlingen innehåller kommunala beslut som utöver kom- munallag och andra författningar styr och reglerar den kommunala verksamheten i Åtvi- dabergs kommun. I författningssamlingen återfinns bland annat gällande taxor och avgif- ter, lokala föreskrifter men också arbetsordningar, reglementen och andra styrande do- kument av principiell natur:

 Bolagsordningar och ägardirektiv

 Delegationsordning

 Dokumenthanteringsplaner

 Lokala föreskrifter

 Planer

 Program

 Reglementen för nämnder

 Riktlinjer

 Taxor och avgifter

 Övriga styrdokument

I den riktlinje för Åtvidabergs författningssamling som fastställdes av fullmäktige 2017-03-29 anges att ett styrdokument är ett dokument som är antaget av kommunfull- mäktige, kommunstyrelse, nämnd eller på uppdrag av dessa, vars syfte är att vara sty- rande, visionära eller tillämpande för all kommunal verksamhet eller för verksamhet inom en specifik förvaltning. Styrdokumenten är alltså en både styrande och stödjande struktur.

Vidare framgår av riktlinjen att det för varje styrdokument ska anges vem som ansvarar för revidering, vem eller vilka verksamheter som det aktuella styrdokumentet gäller för, hur länge dokumentet gäller (tillsvidare, mandatperiod, eller annan tidsbegränsadperiod).

Kommentar

Författningssamlingen inrymmer en både stor men också en bred flora av olika styrande dokument. Vissa är benämnda som planer, policys, program, riktlinjer eller som ”övriga styrdokument”.

Av riktlinjen för kommunens författningssamling framgår att program och policys ska fastställas av kommunfullmäktige och att de bör ses över en gång per mandatperiod. Pla- ner däremot bör ha en begränsad giltighetstid och kan antingen fastställas av fullmäktige eller kommunstyrelsen/nämnd beroende på om planen är av kommunövergripande eller av verksamhetsspecifik karaktär.

I de beslut av fullmäktige och kommunstyrelsen som ovan redovisas i avsnittet 3.4.1 fram- går det inte på vilket sätt som de beslutade styrdokumenten ska följas upp och återkopplas till berört politiskt organ. Inte heller framgår det av protokollen vilken giltighetstid som gäller för de olika styrdokumenten.

3.5.1. Kontroll av verifikationer

Uppföljningen av detta reglementes verkställighet sker inom ramen för de kontroller som framgår av fastställd internkontrollplan.

3.5.2. Införande och uppföljning av fastställt hållbarhetsprogram

I samband med att programmet fastställdes beslutades att en årlig uppföljning och redo- visning ska ske i samband med upprättandet av årsredovisningshandlingen. Så har skett år 2017 och återfinns som en särskild bilaga i årsredovisningshandlingen.

Uppföljningen som gjorts är välstrukturerad och belyser för varje hållbarhetsfaktor de underliggande målen, vad som ska gälla för att dessa ska anses som uppfyllda samt en nulägesanalys med tillhörande exempel på vilka aktiviteter som genomförts kopplade till respektive mål. En närmare genomgång av nulägesanalysen visar att det handlar om ett successivt och långsiktigt arbete för att de målsättningar och ambitionsnivåer som fram- går av programmet ska bli uppfyllda. Bland annat anger uppföljningen för år 2017 att det

för vissa hållbarhetsfaktorer behöver arbetas fram olika strategier och planer. För flertalet av dessa har ett arbete påbörjats och närmare strategier ska fastställas under år 2018.

4. Revisionell bedömning

Den fastställda revisionsfrågan som denna granskning ska besvara gäller om:

 Är de beslut och uppdrag som kommunfullmäktige har fastställt genomförda?

Granskningen visar att formerna för att kunna följa upp men också att kunna utvärdera och bedöma effekter och nytta av de beslut och uppdrag som fullmäktige fastställer behö- ver ses över, utvecklas och struktureras. I förhållande till de kontrollmål som är fastställda för granskningen är bedömningen att dessa delvis uppfylls. Med andra ord behöver det genomföras utvecklingsinsatser inom detta område. Initialt handlar det om att säkerställa följsamhet till den struktur och metodik som framgår av den internkontrollplan som arbe- tats fram och som är fastställd.

Dock visar granskningen när det gäller de två specifika fullmäktigebeslut som revisorerna har beslutat ska ingå i denna granskning: reglemente för kontroll av verifikationer samt hållbarhetsprogrammet, att dessa har blivit omhändertagna. Kontroll av följsamhet till fastställt reglemente för verifikationer ingår som årlig rutin i den aktuella internkontroll- planen. Hållbarhetsprogrammet är mera ett dokument som uttrycker en målsättning och strävan mot vad som ska uppnås i kommunen år 2020. Den uppföljning av programmet som återfinns i kommunens årsredovisning 2017 pekar på att aktiviteter har påbörjats samt att strategier, framför allt under år 2018, ska arbetas fram och beslutas.

Behovet av en mera utvecklad uppföljning av verkställda och ej verkställda politiska beslut har tidigare uppmärksammats, bland annat av demokratiberedningen. Beredningen har tidigt år 2017 konstaterat att det inte sällan blir så att politiska beslut inte följs upp eller utvärderas i tillräcklig omfattning. Det är därför lämpligt att det i samband med kommun- styrelsens beredning av ett ärende till fullmäktige för ställningstagande också anges hur beslutet senare ska följas upp och utvärderas. Alltså hur uppnådda effekter och nytta ska återkopplas till såväl kommunstyrelsen som till fullmäktige.

Det finns förslag och har påbörjats en diskussion vad gäller giltighetstid för de olika styr- dokumenten: planer, policys, program och strategier som fastställs. En närmare genom- gång av de styrdokument som hittills är fastställda av fullmäktige visar att de inte tillde- lats en giltighetstid. I kommunen finns både en stor mängd och en bred flora av fastställda styrdokument. Om dessa inte hålls aktuella finns en risk för att styrdokumenten i delar kan stå i konflikt och motsats till varandra, men också att de är föråldrade och inte över- ensstämmer med nationella mål eller regelverk.

Granskningen visar att förvaltningsorganisationerna i sitt genomförande av den interna kontrollen gör olika tolkningar vad som avses med kontroll av politiska besluts verkstäl- lighet. Granskningen påvisar också skillnader när det gäller metodik för genomförande av dessa kontroller. Både kontrollfrekvens och omfattning på de stickprov som ska tas när det gäller tagna politiska beslut behöver uppmärksammas och ses över. Samhällsbygg- nadsförvaltningen har i sin internkontroll enbart fokuserat på beslut och uppdrag givna av samhällsbyggnadsutskottet. Vård- och omsorgsförvaltningen har i sin genomförda

kontroll och gjorda stickprov år 2017, på samma sätt som samhällsbyggnadsförvaltningen, avgränsat sin kontroll till utskottet och då inte kunnat hitta några politiska beslut att kon- trollera när det gäller verkställighetsprocess, vilket ställer fråga om både kontrollmetodik och stickprovets omfattning. Av den fastställda internkontrollplanen framgår tydligt att

”kontrollen ska utföras avseende beslut i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och kommunstyrelsens utskott”. För barn- och utbildningsförvaltningen har det till denna granskning inte överlämnats någon kontrollrapport. Bygg- och miljönämndens interna kontroll avseende hanteringen av politiska beslut fokuserar på rättssäkerhet i förvalt- ningsorganisationens handläggningsprocesser. Sammantaget finns här stora skillnader i såväl tillämpning som praxis när det gäller den interna kontrollen genomförande. Men också avvikelser i förhållande till vad som framgår av den fastställda internkontrollpla- nen. Det finns därför ett behov av att se över den interna kontrollens planering, dessa ge- nomförande och dess uppföljning.

Kommunledningen har i sin roll och inom sitt ansvarsområde valt ett annat sätt och me- todik för att följa upp och ha kontroll över de beslut och uppdrag som fastställs och över- lämnas från politiken. En rutin har inför år 2017 införts som innebär att politiska beslut och överlämnade uppdrag förs upp i en förteckning och ärendebalans. Förteckningen tyd- liggör hur dessa uppgifter fördelas inom förvaltningsorganisationen samt tydliggör roll- och ansvarsfördelningen för genomförandet. När ett uppdrag är genomfört och avrappor- terat till politisk nivå tas uppdraget bort ifrån ärendebalansen.

Det finns också ett behov av att se över de nuvarande formerna för hur verkställighet av fattade beslut av fullmäktige och kommunstyrelsen i förlängningen också blir återkoppla- de till berörda politiska organ. Den fastställda internkontrollplanen anger att genomförda kontroller senare ska rapporteras till kommundirektören. Denne återkopplar resultat av genomförd internkontroll till kommunstyrelsen. Återkopplingen till fullmäktige behöver uppmärksammas.

Uppföljningen av verkställighet av politiska beslut, den som ska genomföras inom ramen för internkontrollen, bedöms inte som tillräcklig och behöver därför ses över.

2018-06-19

Lars Högberg Uppdragsledare