Avesta kommun. Granskning av Bildningsstyrelsens SIVA-enhet Revisionsrapport. KPMG AB Antal sidor: 10

(1)

KPMG AB 2010-11-16 Antal sidor: 10

Avesta kommun

Granskning av Bildningsstyrelsens SIVA-enhet

Revisionsrapport

(2)

Innehåll

1. Sammanfattning 1

2. Bakgrund 1

3. Syfte 2

4. Avgränsning 2

5. Revisionskriterier 2

6. Ansvarig styrelse 2

7. Metod 3

8. Projektorganisation 3

9. Organisation 3

9.1 SIVA-enheten 3

9.1.1 Integrationsenheten 3

9.1.2 Svenska för invandrare, Sfi 5

10. Styrdokument 6

10.1 Ny lagstiftning 6

11. Ekonomi 7

12. Uppföljning 8

(3)

1

1. Sammanfattning

Vi har av Avesta kommuns revisorer fått i uppdrag att granska Bildningsstyrelsens SIVA-enhet.

Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2010.

SIVA-enheten är en enhet inom Bildningsstyrelsen och finns inom resultatenhet Gymnasie/SIVA.

SIVA är lika med Skola, Integration, Vuxenlärande och Arbetsmarknadsenhet.

Denna granskning fokuserar på integrationsenheten och Sfi.

Avesta kommun har i avtal med Migrationsverket förbundit sig att ta emot 50 flyktingar och andra invandrare per år. Mottagandet sker via integrationsenheten som upprättar ett individuellt introduktionsprogram. Integrationsprogrammet styr integrationen i det svenska samhället och kan se olika ut för varje enskild nyanländ. Integrationsprogrammet styr även den Sfi-undervisning som alla ska delta i.

SIVAs verksamheter styrs i mål och budgetdokument antagna av kommunfullmäktige samt av Bildningsstyrelsens verksamhetsmål. Skolplanen utgör även den ett mycket viktigt styrdokument för SIVA i de delar som handlar om skola. Uppföljning av ekonomi och verksamhet sker enligt samma mallar som övriga verksamheter i kommunen. För de verksamheter som omfattas av skola följs verksamheten upp i skolplanen.

SIVA har haft en ekonomi i balans under senare år. Staten ersätter kommunen för mottagandet av flyktingar. De pengar som kommunen erhåller ska räcka tills den nyanlände blir självförsörjande, dock längst 3,5 år. Vissa klara sin försörjning tidigt medan andra behöver samhällets stöd under en längre tid.

Fr o m 2010 12 01 gäller en ny lagstiftning som i korta ordalag innebär att arbetsförmedlingen tar över kommunens ansvar för ersättning till den enskilde. Kommunen har fortfarande ansvar för nyanlända genom att erbjuda bostad, svenskundervisning, barnomsorg och skola samt samhällinformation. Kommunen är i dagsläget osäker vad det nya ersättningssystemet kommer att innebära men befarar kostnadsökningar.

Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att Avesta kommun har en väl fungerande SIVA-enhet och då i synnerhet integration och Sfi som vi granskat närmare. Detta uttalande bygger vi på att det finns bra och tydliga styrdokument samt uppföljningar. En del som kan förbättras är uppföljningen inom Integrationsenheten och AME. Dessa verksamheter är av ett allmänintresse och det finns anledning att göra uppföljningar som visar verksamheternas resultat.

En annan del som kan utvecklas är uppföljningen av ekonomin för mottagande av flyktingar ur ett helhetsperspektiv för kommunen. Flera förvaltningar berörs, även Omsorgsstyrelsen bedriver en omfattande verksamhet och tar emot ensamkommande barn och ungdomar.

2. Bakgrund

Vi har av Avesta kommuns revisorer fått i uppdrag att granska Bildningsstyrelsens SIVA-enhet.

Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2010.

(4)

SIVA-enheten är en enhet inom Bildningsstyrelsen och finns inom resultatenhet Gymnasie/SIVA.

SIVA är lika med Skola, Integration, Vuxenlärande och Arbetsmarknadsenhet.

Nuvarande organisation har funnits sen år 2007. Tidigare organiserades integrationsenheten inom Omsorgsstyrelsens ansvarsområde. Syftet med omorganisationen var att Bildningsstyrelsen skulle få en helhetsbild av arbetet med integration av flyktingar och deras behov.

Avesta kommuns revisorer bedömer utifrån sin risk- och väsentlighetsbedömning att en fördjupad granskning bör göras av arbetet inom SIVA-enheten i kommunen.

3. Syfte

Syftet med granskningen är att:

• Bedöma om Bildningsstyrelsens SIVA-enhet bedriver sitt arbete på ett ändamålsenligt sätt.

• Bedöma om detta sker på ett ekonomiskt tillfredställande sätt och om nämnden utövar tillräcklig intern kontroll av verksamhet och ekonomi.

Vi har därför granskat:

• Finns mål och riktlinjer för SIVAs olika uppdrag?

• Finns rutiner för uppföljning, rapportering och kontroll?

• Vilka är de ekonomiska förutsättningarna för SIVAs verksamhet och hur hanteras eventuella avvikelser?

4. Avgränsning

Granskningen har omfattat hela SIVAs verksamhet med en fokusering på Integrationsenheten och Sfi (Svenska för invandrare).

5. Revisionskriterier

Vi har bedömt om verksamheten uppfyller:

• Gällande lagstiftning.

• Politiska beslut.

• Interna regelverk och policys.

6. Ansvarig styrelse

Granskningen har avsett Bildningsstyrelsens och dess förvaltning.

(5)

3

Rapporten är saklighetsgranskad av rektor för SIVA-enheten.

7. Metod

Granskningen har genomförts genom:

• Dokumentstudie av relevanta dokument.

• Intervjuer med berörda tjänstemän.

Analys och bedömning har skett utifrån ett sammanvägt intryck från intervjuer samt mot bakgrund av erhållen dokumentation.

8. Projektorganisation

Granskningen har genomförts av Lena Forssell, certifierad kommunal yrkesrevisor.

9. Organisation

9.1 SIVA-enheten

SIVA-enheten består som tidigare nämnts av fyra verksamheter. Enheten leds av rektor. Enheten är en av fyra områden inom resultatenhet Gymnasie/SIVA som är en av fyra resultatenheter inom Bildningsstyrelsens ansvarsområde. Totalt arbetar 15 personer inom SIVA-enheten.

• Skola. Står för kopplingen till skolans verksamheter.

• Integration. Avesta kommun har sedan år 2008 ett treårigt avtal med Migrationsverket om mottagande av 50 flyktingar och andra invandrare per år. Avtalet löper ut 2010.

• Vuxenlärande. Består av fyra olika delar: SFI (Svenska för invandrare), Grundläggande gymnasial utbildning, grundläggande vuxenutbildning samt Särvux. De tre förstnämnda drivs på entreprenad och den sistnämnda verksamheten bedrivs i egen regi.

• Arbetsmarknadsenhet. AME-enheten består av flera olika delar: SIVA-service, Portalen (Finsam), Projekt Unga till arbete, Det kommunala uppföljningsansvaret för ungdomar 16-20 år, Feriejobb till ungdomar. AME-enheten samarbetar mycket med övriga förvaltningar och myndigheter.

En fokusering sker i denna granskning på integrationsenheten och Sfi varför dessa verksamheter beskrivs närmare nedan.

9.1.1 Integrationsenheten

Avesta kommun tar enligt avtal med Migrationsverket och Länsstyrelsen emot 50 flyktingar och andra invandrare per år. I praktiken är det fler som kommer.

(6)

På enheten jobbar två personer, en integrationssamordnare och en integrationshandläggare.

Tydliga arbetsbeskrivningar finns för de bägge tjänsterna. Ett stort samarbete förutsätts och sker mellan personerna. I den av kommunfullmäktige antagna introduktionsplanen framgår att ett introduktionsprogram ska upprättas för varje nyanländ person. När nyanlända kommer till Avesta upprättas ett introduktionsprogram. Introduktionsprogrammet är individuellt beroende på personers behov och förutsättningar. Introduktionsprogrammet motsvarar heltidssysselsättning och styr hur svenskundervisning, samhällsinformation, söka arbete mm ska gå till. Ett kontrakt skrivs med den nyanlände som också reglerar den enskildes introduktionsersättning.

Introduktionsersättning utgår till den som har uppehållstillstånd och är mottagen i kommunen.

Målet med introduktionsplanen och introduktionsersättningen är att ”bli integrerad i det svenska samhället och att bli självförsörjande eller ha en påbörjad vidareutbildning inom 18 månader”.

För att få introduktionsersättning förbinder sig den nyanlände att följa det individuella introduktionsprogrammet. Särskild introduktionsersättning kan utgå efter två år till de personer som av olika skäl behöver en längre introduktionsperiod. Denna ersättning betalas ut under maximalt ytterligare ett och ett halvtår. Kommunen har själv rätt att bestämma nivån för introduktionsersättningen. Avesta har enligt uppgift från förvaltningen lägre ersättning än många andra kommuner. Förvaltningen har ett särskilt datasystem i vilket man har gör utbetalningar av integrationsersättning och har kontroll över utbetalda introduktionsersättningar mm. Datasystemet är integrerat med vissa övriga datasystem såsom t ex ekonomisystemet.

Riktlinjer och rutiner finns för integrationsersättningen, t ex vilka krav som ställs på den nyanlände för att få ersättning. För internt bruk finns ett antal ”avstämningsdokument” för träff 1 och 2 som ska säkerställa att alla delar i den enskilda introduktionen gås igenom.

Integrationsenheten samarbetar med många olika förvaltningar och andra myndigheter utifrån integrationsenhetens uppdrag. Det handlar om hyresvärdar i kommunen, barnomsorgen, grundskolan, gymnasiet, vuxenutbildningen, hälso- och sjukvården, vård och omsorg, arbetsförmedling, försäkringskassa m fl aktörer. Ett fungerande samarbete är en nödvändighet för integrationen i samhället. I integrationsplanen sägs att arbetet med mottagande av flyktingar och andra invandrare ska kännetecknas av helhetssyn och god samverkan mellan olika aktörer.

Förvaltningen anser att man har ett mycket bra samarbete med andra aktörer, både internt inom förvaltningen, inom kommunen samt med andra myndigheter.

Kommunen integrationsarbete innebär också att arbeta för att skapa goda förutsättningar för de nyanlända att komma in i samhället och arbetslivet. Detta görs bl a genom att man avsätter en viss summa pengar till särskilda utvecklingsinsatser. Det kan handla om att skapa förutsättningar för alla att delta i t ex kultur och fritidsaktiviteter. Kommunen ger även bidrag till internationella föreningen.

En viktig del i integrationsenhetens arbete är samhällsinformation. Avesta har jobbat med detta i alla år som man tagit emot flyktingar. I och med nya lagen (se avsnitt 10.1 nedan) som träder ikraft 2010-12-01 så är samhällsinformation ett krav. Samhällsinformationen är obligatorisk och ingår som ett delmoment i det individuella introduktionsprogrammet. Samhällsinformationen innebär mycket information om det svenska samhället. Det kan handla om att externa myndigheter eller andra förvaltningar bjuds in för att informera, det kan handla om studiebesök mm. Länsstyrelsen kommer i och med den nya lagstiftningen att åläggas skyldighet att följa upp samhällsinformationen i kommunerna.

(7)

5

I och med nya etableringsförordningen (se avsnitt 10.1 nedan) så kommer än större krav att ställas på samverkan mellan myndigheter. Därför har en Analys- och handlingsplan tagits fram som reglerar samverkan mellan Integration, Bildning, Socialförvaltningen och Arbetsförmedlingen.

Samverkan kommer att starta i denna form fr o m 2011 och syftet är att få struktur i samverkan.

Omsorgsstyrelsen tar emot ensamkommande barn och ungdomar utan legal vårdnadshavare.

Denna verksamhet samarbetar till viss del med integrationsenheten men berörs inte i denna granskning. I Horndal har Migrationsverket en flyktingförläggning som till viss del samarbetar med kommunen främst vad gäller skola och barnomsorg.

Våra kommentarer

Kommunen har en plan för introduktion av flyktingar och andra invandrare. Planen är tydlig och konkret.

Riklinjer och rutiner finns som stöd för samordnare och handläggare. Interna avstämningsdokument finns för att säkerställa att alla delar i den enskilda introduktionen gås igenom. Vår uppfattning är att det finns en tillräcklig intern kontroll.

Den samhällsinformation som Avesta bedriver har pågått länge och vår bedömning är att det finns en bra struktur i innehållet.

I och med den nya etableringslagen ställs nya krav bl a på än större samverkan myndigheter emellan. Förvaltningen har insett vikten av att få struktur i detta samarbete och påbörjat samarbetet i ”Analys och handlingsplan” vilket vi anser är bra.

9.1.2 Svenska för invandrare, Sfi

Svenska för invandrare erbjuds samtliga invandrare som fått uppehållstillstånd i Sverige. Inom ramen för kommunens vuxenutbildning erbjuds utbildning till vuxna fr o m det år de fyller 20 år.

Undervisningen består av teori och språkpraktik. Omfattningen styrs av den individuella introduktionsplanen. Många studerar på heltid och många på deltid. För att kunna närvara på undervisningen krävs barnomsorg för de som har barn. Målsättningen är att alla ska gå på Sfi- undervisning.

En individuell studieplan upprättas där mål för studierna sätts upp. Deltagarna lämnar Sfi- undervisningen när de individuella behoven uppnåtts.

Avesta kommun upphandlar sin Sfi-undervisning. Avtalet reglerar uppdraget och avtalstiden är treårig. Kommunen avropar utbildningsplatser till de som är berättigade. Det finns rutinbeskrivning i kommunen för antagning och beställning.

Regelbundna uppföljningar görs mellan kommunen och utföraren av avtalet och kvalitén. Rektor är ansvarig för uppföljningen. Sfi ingår också i den årliga kvalitetsredovisningen som görs inom hela skolans verksamhetsområde. Denna redovisning behandlas i Bildningsstyrelsen.

(8)

Avtalet med utföraren av Sfi-undervisningen är tydligt. Uppföljning sker regelbundet.

Det finns tydliga rutinbeskrivningar och riktlinjer.

Integrationsenheten jobbar aktivt för att alla ska gå delta i Sfi-undervisningen. Kan vara problem ibland beroende på kulturella skillnader i synsätt.

10. Styrdokument

SIVAs verksamhet styrs utifrån budgetdokumentet Mål, och budget, som antas för hela kommunen årligen. Bildningsstyrelsen har egna verksamhetsmål för hela verksamheten som bygger på kommunfullmäktiges vision och övergripande mål. Bildningsstyrelsens mål är dels övergripande för hela verksamhetsområdet och dels nedbrutna på de olika verksamheterna.

Målen för SIVA:s verksamheter är uppdelade på vuxenutbildning, Sfi, Vuxensärskola, Integration samt Arbetsmarknadsenhet. För nya verksamheten Portalen, som är ett samarbete inom Finsam, finns för 2010 separata mål.

Skolplanen utgör skolans viktigaste styrdokument. En skolplan måste enligt skollagen finnas i varje kommun och ska beskriva hur kommunens skolor ska uppnå de nationella målen. Senaste skolplanen i Avesta sträcker sig från 2008-2010.

Kommunfullmäktige har antagit en introduktionsplan som gäller för tre år i taget varefter den revideras. Introduktionsplanens syfte är att fastställa kommunens mål och policy i frågor som rör mottagande av flyktingar samt att informera om kommunens arbete med introduktion. Den integrationsplan som finns nu löper ut i och med årsskiftet.

Det finns också en plan för nyanlända elever som tydliggör vem som har ansvar för elever.

Inom Sfi och integrationsenheten som vi fokuserat på i denna granskning finns rutiner och riklinjer för den handläggning som görs.

10.1 Ny lagstiftning

En ny lagstiftning gäller fr o m 2010 12 01 då den s k Etableringslagen träder i kraft. Lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Denna lagstiftning innebär att kommunernas ansvar för ekonomisk ersättning till den enskilde och introduktionsinsatser lyfts över till Arbetsförmedlingen. Den nya lagen innehåller regler om ansvar och insatser som syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet.

Etableringslagen gäller endast vissa nyanlända invandrare, samma grupp för vilken kommunen idag erhåller ekonomisk ersättning. Kommunerna kommer även i fortsättningen att vara skyldig att tillhandahålla Sfi och samhällsinformation. Ansvaret för att tillhandahålla samhällsinformationen förtydligas och utvidgas. Även nyanlända som inte omfattas av etableringslagen ska få delta i samhällsinformationen.

(9)

7

Avesta kommuns uppgift som mottagande kommun för flyktingar och andra invandrare blir att erbjuda bostad, svenskundervisning, barnomsorg och skola, samt på olika sätt underlätta mottagna personers introduktion i det svenska samhället.

Det finns i olika dokument tydliga mål och riktlinjer för SIVAs verksamheter. Både politiska mål och policys liksom riktlinjer och arbetsrutiner. Vår bedömning är att det finns en god grundstruktur i de styrande dokumenten.

Under en övergångsperiod kommer både det gamla och det nya regelverket att gälla. Det ställer extra höga krav på kontroll.

Det finns farhågor inom förvaltningen att den nya lagstiftningen kan innebära högre kostnader för kommunen. Det blir viktigt att följa kostnadsutvecklingen.

11. Ekonomi

De senaste tre årens ekonomi har totalt för SIVA visat på överskott gentemot budget. De största avvikelserna har varit introduktionsersättning, gymnasievux, grundvux samt Sfi.

Statens ersättning till kommunerna för flyktingmottagande utgörs av ett särskilt statsbidrag, schablonersättning, för de flyktingar som tas emot. De medel som kommunen erhåller ska räcka till den enskildes försörjning, svenskundervisning och integration och ska räcka i 3,5 år. Det kan innebära att vissa personer klarar sin försörjning tidigt medan andra behöver försörjning via samhället under en längre period. Klarar man inte sin försörjning efter denna tid så kan personen söka försörjningstöd på socialkontoret.

De medel som erhålls betalas ut i engångsbelopp och ska räcka under hela den period som en person är i behov av försörjning via samhället. Det innebär att medel måste föras mellan åren via balanskonton.

Förutom schablonersättning erhåller också kommunen ett administrationsbidrag. Extra ersättningar kan sökas som t ex till insatser för utbildningar, barnomsorg, integrationsbefrämjande insatser för barn och ungdom mm.

Förvaltningen uppger att det är ytterst få som behöver samhällets försörjning efter 3,5 år.

De regler som beskrivs här kommer att förändras i och med nya etableringslagen som träder i kraft 2010-12-01.

Ekonomihanteringen är en stor och viktig del i integrationsenhetens verksamhet. God kontroll är en förutsättning för att kunna återsöka de medel som staten erbjuder. Vår uppfattning är att enheten har en god ekonomisk kontroll.

(10)

12. Uppföljning

SIVAs verksamhet följs upp enligt samma mall som hela förvaltningen tillämpar. Ekonomisk uppföljning görs regelbundet månadsvis. Varje kvartal lämnas kvartalsrapporter både vad gäller ekonomi men också måluppföljning från mål och budget samt skolplanen. Dessa går till Bildningsstyrelsen.

Bildningsstyrelsen följer upp verksamhetsmålen i budgetdokumentet halvårsvis och vid årets slut.

Måluppfyllelsen mäts i en poängskala 1-10.

Uppföljningen vad avser ekonomi görs enligt en förvaltningsgemensam modell och alla enheter finns med i denna uppföljning. Vår uppfattning är att det är god kontroll över den ekonomiska uppföljningen. De enheter inom SIVA som finns med i skolplanen har en utförligare uppföljning jämfört med t ex AME och Integrationsenheten. Vår uppfattning är att det går att följa upp integrationsenhetens verksamhet ännu mera. Detsamma gäller AME. Dessa verksamheter är av ett allmänintresse och det finns anledning att göra uppföljningar som visar verksamheternas resultat.

Av intresse kan vara att ha en kommungemensam uppföljning av ekonomin för mottagande av flyktingar i kommunen då flera förvaltningar berörs. Omsorgsstyrelsen tar emot ensamkommande barn och ungdomar utan legal vårdnadshavare. Detta är också en verksamhet som genererar stora ekonomiska åtaganden för hela kommunen varför en helhetsredovisning kan vara av intresse.

KPMG, dag som ovan

Lena Forssell Mats Lundberg

Certifierad kommunal yrkesrevisor Kundansvarig