KPMG AB 2015-06-22 Antal sidor: 20
Tranås kommun
Granskning av målstyrningsprocessen
Granskningsrapport
Innehåll
1. Inledning 1
1.1 Bakgrund 1
1.2 Syfte och revisionsfrågor 1
1.3 Avgränsning 2
1.4 Revisionskriterier 2
1.5 Ansvarig nämnd/styrelse 2
1.6 Metod 2
2. Utgångspunkter målstyrning 3
3. Kommunens vision och övergripande mål 3
3.1 Ledningsmodell 4
3.2 Utvecklingsstrategi 7
3.3 Målstyrningsmodell 8
4. Iakttagelser 9
4.1 Målstyrningsprocessen 10
4.2 Uppföljning 12
4.2.1 Chefers arbete med att ta fram styrkort tillsammans med medarbetare
samt återrapportering av resultat 13
4.2.2 Vilken uppfattning finns i ledningen om styrningsmodellen 15
5. Slutsatser 15
6. Rekommendationer 16
1. Inledning
1.1 Bakgrund
Vi har av Tranås kommuns revisorer fått i uppdrag att genomföra en granskning av kommunens målstyrningsarbete. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2015.
En av de grundläggande förutsättningarna för kommunen att bedriva en effektiv verksamhet är att en tydlig mål- och styrkedja finns. Styrelse och nämnder ska ha tydliga uppdrag och mål som därtill konkretiseras av nämnd och verksamhet. Vidare är det av vikt att former för uppföljning klargörs och hur återrapportering av uppnådda resultat och effekter ska ske.
För en effektiv målstyrning är det av största vikt att målsättningarna är relevanta för verksamhetens utformning och att de kan följas upp och utvärderas. Vidare bör processen ta tillvara de utvärderade målen i såväl verksamhetsplaner som budget för nästkommande år.
1.2 Syfte och revisionsfrågor
Granskningen syftar till att bedöma om kommunens målstyrningsprocess är ändamålsenlig.
Följande frågeställningar ingår i granskningen:
Finns någon övergripande målstyrningsmodell i kommunen?
Hur är målstyrningsprocessen utformad?
Hur styr kommunen verksamheten via mål?
Finns styrkort för nämnderna?
Hur har arbetet med att alla chefer ska arbeta fram styrkort tillsammans med medarbetarna fortlöpt?
Finns tydliga direktiv kring arbetet med mål och uppföljning av desamma?
Hur följs målen upp?
Hur återrapporteras resultaten: från arbetslag i verksamheterna till förvaltningsledning och nämnd och slutligen tillbaka till fullmäktige?
Vilka åtgärder vidtas med anledning av återrapporteringens resultat?
Vilken uppfattning finns i ledningen om hur väl styrningsmodellen fungerar?
1.3 Avgränsning
Granskningen avser år 2014 och början av år 2015.
1.4 Revisionskriterier
Granskningen har utgått från:
Kommunallagen (1991:900),
Kommunfullmäktiges beslut,
Kommunens styrdokument och riktlinjer.
1.5 Ansvarig nämnd/styrelse
Granskningen har omfattat kommunstyrelsen och samtliga nämnder.
1.6 Metod
Granskningen har skett genom:
Dokumentstudie av relevanta dokument.
Intervjuer med berörda tjänstemän och politiker inom kommunledningen. Intervjuer har skett med presidiet i kommunstyrelsens arbetsutskott, ordförande i socialnämnden samt barn- och utbildningsnämnden, presidiet i bygg- och miljönämnden, samtliga förvaltningschefer, ekonomichef och fackliga företrädare. Inom varje förvaltning har dessutom två till tre avdelningschefer eller enhetschefer intervjuats avseende målstyrningsprocessen samt målarbetet inom sin verksamhet. Urvalet av avdelningschefer samt enhetschefer har skett slumpmässigt, men dock med utgångspunkt att representera olika områden/sektorer inom respektive förvaltning.
Rapporten har saklighetsgranskats av kommunchef, ekonomichef, socialchef, samhällsbyggnadschef och förvaltningschef barn- och utbildningsförvaltningen.
Granskningen har utförts av Lina Olsson, Revisor, med Kristian Gunnarsson som kundansvarig och kvalitetssäkrare.
2. Utgångspunkter målstyrning
Enligt kommunallagen (”KomL”) 3 kap. § 9 beslutar kommunfullmäktige i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen. Med dylika beslut menas grundläggande regler som är normer för handlandet. Dessa frågor kan inte delegeras till nämnd/styrelse. Hit hör bl.a. beslut om övergripande mål och riktlinjer. En fråga av principiell beskaffenhet är valet av styrsystem för kommunen. Ärenden som avser mål, inriktning, omfattning och kvalitet inom ramen för fullmäktiges mål och riktlinjer beslutas sedan av nämnd som getts ansvar för verksamheten. Dessa beslut kan i sin tur inte delegeras vidare.
Enligt KomL kap 6, § 7 ska nämnderna var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.
Utifrån KomL (8 kap. 5 §) ska budgeten innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. För verksamheten skall det anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin skall anges de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. I förarbetena anges att vad gäller mål och riktlinjer är det viktigt att de uttrycker realism och handlingsberedskap samt att de kontinuerligt utvärderas och omprövas. I SKL:s skrift Kommunallagen – kommentarer och praxis anges att det inte bedömts meningsfullt att närmare reglera omfattning och innehåll i mål och riktlinjer och inte heller vilka områden av den kommunala verksamheten som ska omfattas. Vidare anges att kommuner och landsting måste för att kunna styra verksamheterna säkerställa processer av betydelse för förutsättningarna att bedriva dessa kostnadseffektivt och ändamålsenligt. Exempel på områden är verksamhetsplaner, kvalitetspolicy, kompetensförsörjningsplaner m.m. Enligt lag (1997:614) om kommunal redovisning 4 kap. 5 § ska förvaltningsberättelsen innehålla en utvärdering av om målen och riktlinjerna (enligt 8 kap. 5 § andra stycket KomL) har uppnåtts och följts.
Vidare har kommunstyrelsen en uppgift enligt KomL 6 kap. 1§ då styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet.
3. Kommunens vision och övergripande mål
Strategiskt mål: 20.000 invånare år 2025.
Vision: En framgångsrik, innovativ kommun med god service och ett starkt näringsliv. En attraktiv och trygg kommun att bo, leva och verka i.
Värdegrund- Ledstjärnan: Värdegrunden ”Ledstjärnan” omfattar både förtroendevalda och medarbetare och ska genomsyra hela organisationen. ”Var och en vet sin roll och vet vilka hon eller han är till för. Med gemensamma krafter verkar vi utifrån ett medborgar- och kundfokus och bygger en kommun för framtiden. För att kommunen ska nå framgång ställs stora krav på engagemang hos förtroendevalda och medarbetare. I strävan att tydliggöra vår gemensamma värdegrund har vi inom Tranås kommun arbetat fram RAKT-ledarskap och RAKT-medarbetarskap.”
Ekonomiska mål: Kommunen har två ekonomiska mål i form av att 99 % av skatteintäkter och bidrag skall gå till verksamheterna medan det andra avser soliditet.
I årsredovisning 2014 anges att år 2014 använde man 97 % av skatteintäkter och bidrag till verksamheterna vilket ger en bra grund för ekonomi samt att måluppfyllelsen om 99 % är uppfylld. Kommunens långsiktiga mål är att 98 % av skatteintäkter och bidrag används till verksamheten.
Soliditeten anger hur stor del av de totala tillgångarna som kommunen betalat med egna medel. I årsredovisningen år 2014 anges att soliditeten i kommunen inklusive ansvarsförbindelsen för pensioner som uppgår till 449,6 Msek är 21 %. Kommunens soliditetsmål för 2014 är 20 %, vilket är uppfyllt. Vidare anges att socialnämnden redovisar underskott på mindre än 1 % av tilldelad budgetram, vilket är en stark återhämning från 2013. Övriga nämnder följer budget eller redovisar överskott. Totalt redovisar alla nämnder överskott med 9,7 Msek.
3.1 Ledningsmodell
Kommunen har utformat en ledningsmodell som fastställdes i kommunfullmäktige 2013- 08-19 § 167. I denna anges att dokumentet beskriver Tranås kommuns ledningsmodell som visar hur verksamheterna ska styras för att uppnå uppsatta mål. Ledningsmodellen i sig är neutral och ska fungera över tid oavsett den politiska majoriteten. Det är vad man fyller styrdokumenten med (t.ex. utvecklingsstrategin) som speglar den rådande politiska viljeinriktningen. Modellen är ramverket som ska säkerställa att strategierna genomförs.
I början av varje mandatperiod revideras den politiska beställningen till kommunens verksamheter. Detta dokumenteras i kommunens Utvecklingsstrategi och målen formuleras i styrkorten.
Huvudsyften med en ledningsmodell är att säkerställa att den politiska viljeinriktningen efterlevs i verksamheten och att de politiska målen uppfylls samt att kommuninvånarnas skattepengar används på bästa tänkbara sätt.
Ledningsmodellen redogör för grundförutsättningar, ansvar och roller, styrdokument samt mål och kvalitet. Vad gäller mål och kvalitet anges att med hjälp av styrkort, systematiskt kvalitetsarbete inklusive synpunkts- och klagomålshantering och en utvecklad intern kontroll och uppföljning ska en effektiv verksamhet med god ekonomisk hushållning uppnås.
Vidare anges att processerna för hur arbetet praktiskt samordnas och dokumenteras i hela organisationen kommer utformas i ett databaserat styr- och ledningssystem.
Mål och kvalitet utifrån ledningsmodellen
I ledningsmodellen anges vidare att sambandet mellan förtroendevalda och medarbetare kan beskrivas som en kedja, där kommunfullmäktige fastställer mål (beställning).
Fullmäktige anger VAD kommunen ska uppnå och NÄR målet ska vara uppnått. I vissa fall förtydligas detta med VARFÖR det ska uppnås. För att följa upp beställningen används styrkort.
Leveransåtagandet är en konkretisering av målen (beställningen) för varje specifik verksamhet. Leveransåtagandet beslutas av kommunstyrelse och nämnder och beskriver VAD verksamheten ska uppnå och NÄR det ska vara genomfört.
Aktiviteter beskriver vad man i verksamheten tänker göra rent konkret för att fullfölja leveransåtagandet. Det handlar om HUR och VEM som i praktiken ska hantera uppdraget.
Alla länkar i kedjan har ett ansvar. Verksamheten ansvarar för en kontinuerlig dialog med de förtroendevalda och för att den röda tråden från utvecklingsstrategi till fullmäktiges mål (beställning) och kommunstyrelsens/nämndens leveransåtagande blir känd i hela organisationen. Verksamheten utformar sedan de aktiviteter som krävs för att hela kedjan ska kunna fullföljas.
Vidare anges att ”Övergripande mål och riktlinjer fastställs i utvecklingsstrategin, som är ett politiskt dokument. Snarare än att spegla inställningen i enskilda frågor är det ett strategiskt grunddokument för mandatperioden och anger förhållningssätt i vissa principiella frågor. Kommunstyrelsen ansvarar för uppföljning och tar initiativ till förändringar under mandatperioden.”
Mål och kvalitet
Tranås kommun arbetar med balanserad styrning vilket innebär att kund-, utveckling-, kvalitet-, medarbetar- och ekonomiperspektiv ska sammanflätas i styrningen. Mål ska sättas utifrån att de kan uppnås med tilldelade resurser.
Styrkort
Tranås kommunkoncern har valt styrkort som modell för målstyrning. Styrkorten innehåller strategi, vision, framgångsfaktorer, övergripande aktiviteter och styrtal (mål).
Kommunfullmäktige, styrelser och nämnder upprättar styrkort för sina åtaganden.
Styrkorten upprättas för en mandatperiod i taget. I styrkorten får förvaltningen den politiska beställningen på vad som är viktigast att fokusera på under mandatperioden.
Kommunfullmäktiges beställning framgår av utvecklingsstrategin. Den bryts ned till specifika styrtal (mål) för fullmäktige, styrelser, nämnder och verksamheter. Styrtalen ska vara mätbara och påverkbara under mandatperioden och ska främst fokusera på kvalitet.
Varje chef upprättar därefter tillsammans med medarbetarna styrkort för sin verksamhet.
Verksamheternas styrtal bryts ner i aktiviteter där medarbetarna utses som ansvariga. För att få den röda tråden och se sambandet mellan styrtalen i fullmäktige och medarbetarnas aktiviteter är visualisering en förutsättning för att alla förtroendevalda och medarbetare ska
förstå sina roller och delta i utvecklingen. Visualiseringen sker i ett styr- och ledningssystem.
Ekonomi
Kommunallagens krav på en god ekonomisk hushållning över tid ligger till grund för hur ekonomin ska hanteras. Detta är viktigt eftersom det är det som skapar utvecklingsmöjligheter och utrymme för kvalitetsförbättringar.
Tranås kommun tillämpar tvåårsbudget vilket innebär att budget för år 2015 beslutas i fullmäktige under 2013 – detta för att skapa möjlighet att arbeta långsiktigt med ekonomi.
Varje nämnd får även ta med över- och underskott till nästkommande år och har möjlighet att redovisa en budget i balans inom en tvåårsperiod. Målet är att varje nämnd redovisar en procent i överskott vilket ska motsvara en budget för oförutsedda kostnader. Nämnden har ansvar för att besluta vad som krävs för att nå en budget i balans medan verksamheterna tar ansvar för hur detta ska ske.
Uppföljning
Med uppföljning och utvärdering avses regelmässig, kontinuerlig insamling av data som registreras och sammanställs. Den kontinuerliga uppföljningens syfte är att återkoppla till den politiska nivån om ”hur det går” och om målen nås. Uppföljningen ska därför ge signaler som kan komma att innebära förändringar i kommande mål och budget.
Styrtal och ekonomi följs upp fem gånger per år och redovisas i kommunfullmäktige, styrelser och nämnder samt på kommunens hemsida och i central samverkan. Utöver detta följer kommunfullmäktige och kommunstyrelsen årligen upp nämndernas aktiviteter för att nå styrtalen. Särskilda möten med förtroendevalda och medarbetare sker även vad gäller ekonomisk uppföljning och framtagande av budget.
I årsredovisningen 2014 anges att arbetet utifrån ledningsmodellen kommer att fortsätta med att förtydliga de olika delarna i ett styr- och ledningssystem. Ledningssystemet har påbörjat uppsättning av dokumenthantering. Detta innebär ett systematiskt arbetssätt med olika typer av dokument som ska kvalitetssäkras. Processer, projekt och ärenden är flöden som ska sättas upp i ledningssystemet. Användarna beräknas börja använda systemet under nästa år. Projektet kommer pågå till våren 2016 för att därefter övergå i en normal driftsform. Målet anges vara att kommunen ska uppfylla kraven vid kvalitetscertifiering efter detta arbete. Dock finns inget mål idag att kommunen ska kvalitetscertifieras.
3.2 Utvecklingsstrategi
Utvecklingsstrategi 2015-2018 har beslutats av kommunfullmäktige 2015-05-04.
Kommunfullmäktige har i utvecklingsstrategin valt sju strategiska områden; högre utbildningsnivå, social inkludering, infrastruktur, arbete och näringsliv, hållbart nyttjande
av miljö-, och naturresurser, kommersiell & offentlig service samt attraktiva boende- miljöer.
Utvecklingsstrategin konkretiserar vad som krävs för att nå det strategiska målet; 20 000 invånare – år 2025. De strategiska områdena har valts utifrån en nulägesanalys utifrån styrkor, svagheter, hot och möjligheter som kunnat identifieras. Vidare anges att de strategiska områdena, fokusområden och övriga viktiga områden samt definierade mål och aktiviteter anges i strategin. Detta är VAD politiken beslutat ska prioriteras de närmaste fyra åren och det är sedan upp till nämnder, styrelser att beskriva vad som ska ske för att uppfylla detta och bolag och förvaltningar ska beskriva hur detta ska ske. Uppföljningar sker sedan i mars, maj, aug, okt och dec varje år.
Utifrån ledningsmodellen framgår följande modell för arbetet;
3.3 Målstyrningsmodell
Koncernen arbetar med styrkort som ett verktyg att sätta mål och följa upp målen. Tanken är att en röd tråd ska löpa från kommunfullmäktiges mål ner till målen för alla enheter. I årsredovisningen 2014 anges att utvecklingsstrategin för fullmäktige för perioden 2015- 2018 kommer att tas fram och ligga till grund för nämnders och förvaltningars styrkort.
Beslutet är därför att alla chefer ska arbeta fram styrkort tillsammans med medarbetarna.
Det ska sedan gå att följa hur de underliggande målen leder till kommunfullmäktiges måluppfyllnad. Målet är att alla chefer tillsammans med medarbetarna har utarbetat styrkort som följs upp från 2015.
Koncernen har 101 mål i de olika nämnderna och bolagen. Av dessa är 52 uppfyllda vid årets slut enligt nedanstående tabell. Målstyrningen kommer i framtiden följas upp i ledningssystemet vilket beräknas ske från 2016.
I årsredovisningen 2014 anges följande: Motsvarande från årsredovisning 2013:
I årsredovisning 2013 anges att alla chefer ska arbeta fram styrkort tillsammans med medarbetarna. Det ska sedan gå att följa hur de underliggande målen leder till kommunfullmäktiges måluppfyllnad. Det är fortfarande en mindre andel av cheferna som genomfört detta varför nya tag sker inför 2014.
I delårsrapporten 2014 framgår att målet är att alla chefer tillsammans med medarbetarna utarbetat ett styrkort till 15 november 2014. Vidare anges att det är stor variation i mätdatum där flertalet styrtal mäts i slutet av året. Målstyrningen kommer i framtiden följas upp i ledningssystemet vilket beräknas ske från år 2016.
Enligt interna rutiner avseende bokslut och prognos finns även vägledning avseende målstyrningsprocessen samt uppföljning.
4. Iakttagelser
I avsnittet presenteras bl.a. den bild vi har fått av ett urval av avdelningschefer/
enhetschefer (2-3 st. inom varje förvaltning) samt fackliga företrädare.
Det har under granskningen uppgivits att styrkort som styrinstrument introducerades i kommunen under hösten 2007. Under hösten 2007 genomfördes en styrningsdag/styr- kortsdag där samtliga ledamöter i kommunstyrelsen, ordförande och vice ordförande i kommunens nämnder och bolagsstyrelser samt koncernledningsgruppen deltog.
Information förmedlades då avseende styrkortens funktionssätt samt erfarenheter av tillämpning i annan verksamhet. Uppdraget blev sedermera att samtliga nämnder och bolagsstyrelser skulle utforma styrkort, enligt given mall, i vilka det till kommunstyrelsen skulle redovisas hur nämnder och styrelse bidrar till att uppfylla tillväxtmålet (att nå en befolkning på 20.000 invånare år 2025).
Bakgrunden till styrningsdagen/styrkortsdagen var, enligt uppgift, att kommunstyrelsen under våren behandlat frågan om vilket mål som skulle prioriteras för mandatperioden 2007-2010. Beslut fattades politiskt om att prioritera tillväxtmålet. I samband med detta lyftes i tjänstemannaförslaget att en mål- och uppföljningsmodell för arbetet borde införas i form av styrkortsmetoden.
Till en början utformades styrkort för kommunstyrelsen och nämnder. Sedan år 2011 har även ett styrkort utformats för kommunfullmäktige.
Ledningsmodellen beslutades år 2013 och utvecklingsstrategin år 2015. Det har under granskningen uppgivits att till en början utgick arbetet från kommunens översiktsplan samt den av fullmäktige beslutade utvecklingsplanen (antagen av fullmäktige 2010-04-12).
4.1 Målstyrningsprocessen
Kommunstyrelsen ansvarar för det övergripande målstyrningsarbetet. Praktiskt samordnar ekonomiavdelningen arbetet. Arbetet sker via att förvaltningschefer, avdelningschefer samt enhetschefer får fylla i ett excelark med styrkortet. Det verktyg som används till målstyrningsprocessen är kommunens budget- och prognosprogram. Från år 2015 finns numera möjlighet att följa styrtalen via verktyget, exempelvis i samband med månadsuppföljning. Det förefaller dock tidigare ha varit en del manuell hantering för ekonomiavdelningen kopplat till arbetet med styrkorten. Dock är avsikten att målstyrningen i framtiden kommer följas upp i ledningssystemet.
Vid ny mandatperiod utformas nya styrkort för kommunstyrelse och nämnder. Under budgetprocessen revideras styrkort. Styrkorten antas sedan i samband med budget. Inom flertalet nämnder uppges tjänstemännen ge ett förslag till styrkort, som därefter diskuteras i arbetsutskottet och fastställs i nämnden. Efter detta justerar avdelningarna sina styrkort.
Samtliga styrkort ska skickas till ekonomiavdelningen (sedan hösten 2014). Enligt uppgift förmedlas information via chefsnätverket.
Kommunstyrelse och nämnder har sedan flera år styrkort. Kommunstyrelse och nämnder har tagit fram nya styrkort för mandatperioden under våren 2015. Dessa styrkort har utvecklats utifrån utvecklingsstrategin. Av vissa avdelningschefer/enhetschefer har även
uppgivits att en översyn av styrkorten har skett och att arbete har påbörjats för att utveckla styrkorten utifrån utvecklingsstrategin.
Vid den årliga styrningsdagen har utbildning och workshops skett avseende målarbete, liksom diskussion om utformande av styrtal. Vid styrningsdagen medverkar ordförande och vice ordförande i bolag och nämnder, fullmäktiges presidium, kommunstyrelsen och förvaltningschefer.
I mars 2014 genomfördes en utbildning i målarbetet för chefer. Då var direktivet att till november år 2014 skulle styrkort tas fram och medarbetarna skulle vara delaktiga i arbetet.
Vid en översyn av kommunstyrelsens och nämndernas styrkort i årsredovisning 2014 förefaller flera styrtal vara av en uppföljningskaraktär. Vissa förvaltningar har även uppgivit att det finns en ambition att minska antalet styrtal.
Vi noterar även att kommunstyrelsen exempelvis har strytal inom andra nämnders verksamhetsområden (i detta fall avseende individ- och familjeomsorgen). Detta uppges ha tagits fram inom ramen för kommunstyrelsens uppsiktsplikt och för att prioritera området.
Barn- och utbildningsnämnden uppges ha valt styrtal utifrån det strategiska målet samt nämndens huvuduppdrag enligt reglemente. Enligt uppgift har cheferna fått tycka till om dessa under en strategidag, där man har gått igenom styrtalen. I samband med granskningen har vi även noterat att barn- och utbildningsnämnden har två styrkort. Ett styrkort med över 30 styrtal som arbete sker med internt. Från detta styrkort följs 7 utvalda styrtal upp centralt. Över 25 styrtal uppges följas upp internt en gång per år och presenteras då för nämnden.
Det har vidare under granskningen uppgivits att det behöver blir tydligare i styrkorten vad som ska prioriteras, framgångsfaktorer och aktiviteter.
Utifrån genomförda intervjuer med fackliga företrädare får vi en bild av att arbetet med att föra ut styrelse/nämnds styrkort och styrtal liksom implementeringen av avdelningens styrkort skulle kunna fungera bättre. Fackliga företrädare anser att information och kommunikation behöver förbättras för att en målstyrningsmodell ska kunna nå från kommunfullmäktige – kommunstyrelse och nämnder- avdelningar- enheter- och slutligen medarbetare samt -tillbaka till kommunfullmäktige. Vidare ser man en möjlighet att styrkorten kan föra politiken ut i verksamheten. Dock behöver styrtal brytas ner i organisationen på ett bättre och tydligare sätt.
Avdelningschefer/enhetschefer
Flertalet ansåg det positivt att en utvecklingsstrategi utformats och att en metodik utarbetats. En respondent menade även att det finns en trygghet i att politiken enats om utvecklingsstrategin och specifika områden. Det ger möjlighet till chefer att långsiktigt planera sin verksamhet, oavsett politisk majoritet.
Vid kontakter med avdelningschefer/enhetschefer i kommunens förvaltningar uppgavs av flertalet svårigheten i att ta fram mätbara styrtal. Det upplevs vara svårt att anpassa utifrån den verksamhet som bedrivs. Vidare fördes även fram att styrkorten inte upplevs som anpassade för offentlig verksamhet med ”mjuka värden” och svårt att använda för att mäta kvaliteten.
En ytterligare reflektion är att i princip samtliga chefer talade om kommunens strategiska mål som utgångspunkt vid utformande av verksamhetens styrkort. Även ledstjärnan nämndes frekvent. I vilken utsträckning man använt fullmäktiges, kommunstyrelsens, nämndens eller avdelningens styrkort för mer specificerad vägledning vid framtagande av enheten/verksamhetens styrkort varierade dock. Det förefaller inte tydligt för avdelningschefer/enhetschefer vilka övergripande styrtal som de ska utgå ifrån vid utformande av det egna styrkortet. Vi rekommenderar att detta tydliggörs. Vidare varierade dock detta resultat och inom vissa förvaltningar hade detta kommunicerats (exempelvis inom kommunstyrelseförvaltningen och kultur- och fritidsförvaltningen).
Direktiv kring arbetet med mål och uppföljning av densamma
Det har under granskningen uppgivits att direktiv avseende mål och uppföljning finns och är tydligt. Vi har dock i samband med granskningen noterat att det bör förtydligas hur respektive styrkort korrelerar med varandra. Finns exempelvis en avsikt att kommunstyrelse och nämnder ska utgå från fullmäktiges styrkort, alternativt att det ska fungera som ett slags viljeriktning.
Vidare bör det förtydligas och skapas en tydligare röd tråd mellan de politiska styrkorten samt avdelningarnas och enheternas, vilket bör förtydligas i riktlinjer. Detta avseende vilket styrkort som respektive avdelning och verksamhet ska utgå ifrån när de egna styrtalen tas fram (dvs. i form av kommunfullmäktiges, kommunstyrelsens, nämndens och/eller avdelningens).
4.2 Uppföljning
Uppföljningen av kommunstyrelsens och nämndernas styrtal/mål sker fem gånger per år via budgetuppföljning, delårsrapportering och årsredovisning (vilka beslutas av kommunfullmäktige).
Vid budgetuppföljningen finns en rubrik avseende ”Hur når vi målen” där kort information anges. I delårsrapporteringen följs fullmäktiges, kommunstyrelsens, nämndernas och bolagens styrtal upp med prognosticerat utfall av huruvida styrtalen kommer att uppnås. I kommunens delårsrapportering 2014 noterar vi dock att det inom kommunstyrelsen och vissa av nämnderna (barn- och utbildningsnämnden samt socialnämnden) att en stor del av styrtalen inte har mätts. Orsaken till detta har uppgivits vara att flertalet styrtal mäts en gång per år. Ett prognosticerat utfall av måluppfyllelsen anges dock. Vi rekommenderar att det sker en mätning av styrtalen mer än en gång per år samt att styrtal utformas efter att de ska kunna mätas mer än en gång per år.
En gång per år ska varje nämnd dessutom redovisa till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige vilka aktiviteter som utförts och som pågår för att nå målen. Avsikten är att från år 2016 ska även nyckeltal tas fram för verksamheterna.
Vid en översyn av kommunstyrelsens samt nämnders presentationer vid kommunfullmäktige samt kommunens årsbokslut 2014, anser vi att informationen om hantering av avvikelser och åtgärder kan förbättras.
4.2.1 Chefers arbete med att ta fram styrkort tillsammans med medarbetare samt återrapportering av resultat
Kommunledningsförvaltningen
Respondenterna har under flera år utarbetat styrkort. Medarbetarna har uppgivits vara delaktiga i att ta fram styrkort. Det har uppgivits att vid utformande av det egna styrkortet har man utgått från det övergripande strategiska målet samt kommunstyrelsens styrkort.
Uppföljning av styrkortet har skett med medarbetare vid arbetsplatsträffar. Det egna styrkortet har diskuteras inom kommunledningsförvaltningens ledningsgrupp samt eventuellt vid medarbetarsamtal.
Kultur- och fritidsförvaltningen
För kultur- och fritidsförvaltningen har respektive avdelning tagit fram styrkort. I våra kontakter med avdelningschefer har de upprättat styrkort sedan flera år för sina respektive avdelningar. Inom förvaltningen har nämndens styrtal fördelats mellan avdelningarna.
Enligt uppgift sker uppföljning i samband med månadsrapporteringen.
Avdelningscheferna uppges ha diskuterat styrkorten med medarbetarna. Vidare informeras medarbetare om styrkorten under arbetsplatsträffar. En av tillfrågade avdelningschefer uppger att uppföljning och diskussion av styrtal även sker vid medarbetarsamtal.
Barn- och utbildningsförvaltningen
Vad gäller barn- och utbildningsnämnden samt förvaltningen, har det under granskningen uppgivits, att arbete sker med systematiskt kvalitetsarbete utifrån statliga direktiv samt lagstiftning. Inom förvaltningen är sedan tidigare ett system med kvalitetsrapportering implementerat. Därav har det varit svårt att även implementera kommunens målstyrningsmodell samt arbetet med styrkort i verksamheterna. Från nämnden samt centralt från förvaltningen får vi bilden av att man inte velat ge alltför stor arbetsbörda på avdelningschefer i verksamheten genom att använda två system för mål- och kvalitetsuppföljning. Inom förvaltningen finns en utvecklingsledare som arbetar med kvalitetsarbetet.
Från avdelningschefer uppges att det redan finns ett väl implementerat system via kvalitetsrapporteringen. Avdelningscheferna förstår syftet med att arbeta med styrkort utifrån kommunens modell, dock anser de inte det vara ett system som är lätt att tillämpa i deras verksamhet. Det är svårt att utforma bra styrtal som är mätbara och går att följa upp över tid. Det upplevs dessutom inte att styrkorten genererar något mervärde utifrån den
extra arbetsbelastningen, utöver det system som sedan tidigare tillämpats. Då kvalitetsrapportering redan sker och är implementerat upplevs arbetet med styrkort som mer arbete. Vidare är det inte tydligt hur uppföljning av styrkorten avses ske, liksom effekterna av uppföljningen. Från avdelningscheferna efterfrågas även en tydligare koppling mellan kvalitetsrapporteringen och styrkortsarbetet.
Samtliga tillfrågade avdelningschefer har tagit fram ett styrkort under hösten 2014 för år 2015. Det var första gången ett styrkort togs fram för avdelningen. Respektive avdelningschef utarbetade styrkorten och kommunikation med medarbetare skedde inte i processen att arbeta fram styrtal. En av utvalda avdelningschefer har dock följt upp styrkortet under år 2015 och då kommunicerat samt reviderat styrkortet tillsammans med medarbetare i verksamheten. Vid fråga om hur uppföljning kommer ske avseende avdelningarnas styrkort förefaller det oklart.
Socialtjänsten
Det har under granskningen uppgivits att inom socialförvaltningen hanteras eventuella avvikelser på ledningsgruppsmöten. Enligt socialnämndens kvalitetskontrollplan 2015 ska följsamheten till styrkort beslutat av kommunfullmäktige- socialnämnd- verksamhet – enhet följas upp två gånger per år och rapporteras till socialnämnden. Vidare har, enligt uppgift, styrkortsarbetet diskuterats vid flera tillfällen på ledningsgruppsmöten.
Vid kontakter med respondenter inom förvaltningen har vissa tillfrågade upprättat styrkort årligen sedan flera år. Information om resultat förmedlas via arbetsplatsträffar. I en verksamhet har inte styrkort utformats till november 2014, men styrkort har utformats under våren och finns nu upprättade. Det har dock tidigare funnits styrkort, men dessa har inte varit förankrade i verksamheten. Samtliga har uppgivit att personalgruppen medverkat i att ta fram styrtal.
Uppföljningen av styrkorten förefaller ha skett på respektive chefs egna initiativ. En respondent följer exempelvis upp styrtalen månadsvis. Samtliga tillfrågade har utformat styrtal efter sektorns styrkort. Det har under granskningen, av vissa respondenter, uppgivits att det inte sker en enhetlig styrning utifrån socialnämndens styrkort. Styrningen från nämnden behöver förbättras liksom den röda tråden avseende målarbetet och dess uppföljning, då detta för närvarande till stor del är upp till respektive chef att skapa. Även direktiv avseende utformande av styrkort inom sektorn men även enheters olika verksamheter efterfrågas.
Samhällsbyggnadsförvaltningen
I våra kontakter med avdelningschefer/enhetschefer inom förvaltningen har inte samtliga upprättat egna styrkort för sin avdelning/enhet. Av de som har upprättat styrkort har detta skett sedan föregående år i samband med kommunens direktiv om att samtliga chefer ska arbeta fram styrkort. Vidare förefaller det som att informationen via arbetsplatsträffar avseende respektive avdelnings styrkort och att dessa arbetas fram med medarbetarna skulle kunna förbättras. Detta varierar dock och inom en verksamhet hade exempelvis
styrkortet diskuterats med medarbetarna vid arbetsplatsträffar och i samband med medarbetarsamtalet. Direktiv avseende uppföljning av styrkorten förefaller inte helt tydligt.
Sammanfattningsvis avdelning/enhet
Information om uppföljning av enheternas styrkort skulle inom vissa förvaltningar kunna förbättras. Syftet med styrkorten liksom vad dessa ska ge för mervärde uppges av vissa inte vara tydligt. Detsamma gäller hur uppföljningen av styrkorten ska ske och huruvida styrtalen är relevanta. Vissa chefer har inte diskuterat nämndens styrkort vid chefs- eller ledningsträffar. En röd tråd från fullmäktige till styrelse och nämnd till förvaltning, avdelning, enhet och tillbaka till fullmäktige behöver förbättras.
Inom vissa avdelningar/enheter som vi har varit i kontakt med har inte styrkort utformats ännu alternativt att det utformats men inte skett tillsammans med medarbetare.
Hittills har respektive avdelnings/enhets styrkort följts upp av respektive chef och varit deras egna verktyg. Det har inte funnits centrala direktiv om att dessa t.ex. ska skickas till och följas upp av avdelningschefen/förvaltningschefen. Fr.o.m. hösten 2014 ska samtliga avdelningar och enheter ha utformat styrkort för sin verksamhet avseende år 2015. Först avseende år 2015 kommer förvaltningschefer kunna ta del av sammanställning och kunna följa upp styrkorten för samtliga avdelningar och enheter. Vi har dock inte kunnat finna att det finns centralt fastställda direktiv avseende hur uppföljning ska ske. Som vi förstår det är det upp till respektive nämnd och förvaltning att besluta om formerna för avdelningarnas och enheternas uppföljning.
4.2.2 Vilken uppfattning finns i ledningen om styrningsmodellen
Det har uppgivits vara positivt att en ledningsmodell och utvecklingsstrategi utformats.
Olika nämnder och förvaltningar har kommit olika långt i målstyrningsarbetet. För vissa verksamhetsområden har framförts att det är svårt att tillämpa styrkortet och styrtalen efter förvaltningen.
5. Slutsatser
Efter genomförd granskning är vår bedömning att kommunstyrelsens och nämndernas målprocess delvis är ändamålsenlig, men att den behöver förbättras för att säkerställa styrningen.
Under senare tid har åtgärder vidtagits för att konkretisera och tydliggöra kommunens ledningssystem, målarbete och målstyrning. Exempel på detta är att det år 2013 fastställdes en ledningsmodell i kommunfullmäktige som tydliggör arbetet. I maj 2015 har även en utvecklingsstrategi fastställts av kommunfullmäktige. Vi ser positivt på detta arbete och upprättade styrdokument tydliggör kommunens arbete med målstyrning och kvalitetsarbete. Utvecklingsstrategin 2015-2018 har dock beslutats av kommunfullmäktige 2015-05-04, dvs. över ett och ett halvt år efter att ledningsmodellen antogs i fullmäktige
(där hänvisning sker till en utvecklingsstrategi). I samband med saklighetsgranskningen av rapporten har det dock uppgivits att en motsvarighet till utvecklingsstrategi fanns tidigare, i form av den beslutade utvecklingsplanen (fastställd av fullmäktige 2010-04-12) samt att det är till denna som hänvisningen i ledningsmodellen avser. Vi har under granskningen inte fått bilden av att utvecklingsplanen har varit ett vägledande dokument i arbetet med utformande av styrkort och styrtal.
Vidare hänvisas i ledningsmodellen (från 2013) till ett (datoriserat) styr- och ledningssystem. Vad vi förstår är det detta som kommer utvecklas under år 2015 och 2016.
Det förefaller inte som målstyrning och målstyrningsprocessen, övergripande i kommunen har varit prioriterat. Detta baseras på att det tagit flera år att få chefer att utforma styrkort för sin verksamhet. Dock varierar detta mellan styrelse och nämnder. Vad gäller vissa förvaltningar har styrkort på chefsnivå och respektive verksamhet upprättats sedan flera år tillbaka. Vi anser det dock bristande att det inte har funnits ett system för att tillämpa målstyrning ut i samtliga av kommunens verksamheter. Vidare pågår ett arbete med ett datoriserat styr- och ledningssystem som avses införas först år 2016.
Vi noterar samtidigt att målstyrningsprocessen i form av utformande och fastställande av mål, processen för hur dessa mål har tagits fram, den röda tråden från fullmäktige ut till verksamheterna och uppföljning inte varit helt tydligt.
Fr.o.m. år 2014 ska respektive chef utforma mål och styrtal för sin verksamhet för år 2015.
Utifrån våra intervjuer finner vi att det varierar i vilken utsträckning som chefer utformat styrkort, om dessa utformats tillsammans med medarbetare för sin verksamheter samt huruvida detta följs upp av förvaltningsledningen och respektive nämnd/styrelse.
Vi anser det positivt att en uppföljning sker via presentationer i kommunfullmäktige samt kommunstyrelsen. Vi anser det även positivt att en uppföljning skett fem gånger per år av kommunstyrelsens och nämnders målstyrning. Från vårt perspektiv skulle dock avvikelsehanteringen kunna tydliggöras, dvs. angivelse om vilka åtgärder som avses vidtas för att uppnå de mål som inte uppnåtts.
Våra sammanfattande rekommendationer presenteras i följande avsnitt, 6.
6. Rekommendationer
- Information, utbildning och vägledning bör förbättras avseende utformande av styrtal. Vid en översyn av kommunstyrelsens och nämnders styrkort i årsredovisning 2014 förefaller flera styrtal vara av en ”effektmålskaraktär”, dvs.
inte styrande utan enbart en mätfunktion.
- Det bör tydliggöras hur utformningen av styrkorten ska ske liksom utgångspunkter.
Vid en översyn har exempelvis kommunstyrelsen styrtal inom annan nämnds
verksamhetsområde. Barn- och utbildningsnämnden har två olika styrkort med 7 respektive över 30 styrtal.
- Förtydliga målstyrningsprocessen vad gäller syftet med kommunfullmäktiges styrkort i förhållande till respektive styrelse och nämnd. Förtydliga ledet och skapa en röd tråd avseende utifrån vilka övergripande mål styrkorten ska utformas ifrån.
Detta utifrån fullmäktige – kommunstyrelse och nämnder- förvaltningen- avdelningen- enheten- medarbetare och tillbaka till fullmäktige. Detta för att skapa en röd tråd i målstyrningsprocessen enligt den viljeriktning som anges i upprättade styrdokument. Detta bör förtydligas i riktlinjer.
- Målstyrningens röda tråd genom verksamheten behöver enligt våra granskningsresultat förbättras. Målstyrningsarbetet behöver inom vissa verksamheter implementeras. Totalt sett bör det även bli tydligare hur uppföljningen av respektive avdelnings/enhets styrkort avses ske.
- Tillse att varje chef utarbetar styrkort för sin respektive verksamhet och konkretisera uppföljningen av verksamheternas styrkort.
- Vidare rekommenderas att prioriteringar mellan mål blir tydligare.
- En övervägning och vidare analys rekommenderas avseende svårigheten att ta fram mätbara styrtal för verksamheten. Det har under granskningen uppgivits att målstyrningsmodellen gör det svårt att upprätta styrtal som gör det möjligt att följa upp verksamheten utifrån ett kvalitetsperspektiv.
- Vi rekommenderar att det sker en mätning av styrtalen mer än en gång per år samt att styrtal utformas efter att de ska kunna mätas mer än en gång per år. Detta då vissa av styrtalen förefaller mätas en gång per år i samband med årsbokslut, men inte i samband med t.ex. delårsbokslutet.
- Det är bra att uppföljning sker till kommunfullmäktige och kommunstyrelsen.
Formerna för detta är även tydliga. Från vårt perspektiv skulle dock avvikelsehanteringen kunna tydliggöras, dvs. angivelse om vilka åtgärder som avses vidtas för att uppnå de mål som inte uppnåtts.
- Överväg att konkretisera målstyrning genom långsiktiga och kortsiktiga mål för att tydliggöra styrningen. Överväg även att upprätta verksamhetsplaner som ett sätt att tydliggöra och följa upp verksamheternas arbete.
- Det är även viktigt att det finns ett bra verktyg för målstyrningsprocessen samt arbetet med styrkort. Vi noterar att arbete pågår i kommunen för att införa ett ledningssystem.
- Genomför en informationsinsats för att informera kommunens chefer om målstyrningsprocessen och dess arbete. Konkretisera även den problematik avseende målstyrningsmodellen som finns avseende ”mätbara” styrtal.
KPMG, dag som ovan
Lina Olsson Revisor
