Värmdö Kommun. Investeringsprocessen. Revisionsrapport KPMG AB Antal sidor:7

(1)

KPMG AB 2011-11-19 Antal sidor:7

Värmdö Kommun

Investeringsprocessen

Revisionsrapport

(2)

Innehåll

1. Sammanfattning och kommentar 1

2. Bakgrund, risk och väsentlighet 2

3. Syfte 2

4. Metod, avgränsning och genomförande 2

5. Noteringar från granskningen 3

5.1 Inledning 3

5.2 Styrande dokument 4

5.3 Revisionsfrågor 4

5.3.1 Hur fungerar beslutsprocessen och vilka underlag finns för beslut ? 4 5.3.2 Hur ser rutinerna, organisation och den löpande uppföljningen ut för

projekten samt avvikelsehantering? 4

5.3.3 Hur fungerar den ekonomiska redovisningen för projekten 5 5.3.4 Hur och till vem sker slutrapporteringen av projekten? 5

5.3.5 Hur ser modellen ut för hyressättning ut? 5

5.3.6 Sammanfattande kommentarer 5

6. Fördjupad granskning av tre olika projekt 6

6.1 Ombyggnad av Ekedalsskolan kök 6

6.2 Om- och tillbyggnad av Ekedalsskolan 7

6.3 Om- och tillbyggnad av Viks skola 7

(3)

1

1. Sammanfattning och kommentar

Bakgrund och inledning

KPMG har av lekmannarevisorerna fått i uppdrag att granska Värmdö kommuns rutiner för hantering av investeringar i lokaler. Uppdraget har också omfattats av en fördjupad granskning av tre olika om- och tillbyggnads projekt:

• ombyggnad av Ekedalsskolas kök

• om- och tillbyggnad av Ekedalsskolan

• om- och tillbyggnad av Viks skola

Ansvaret för utveckling av kommunens lokaler ligger på Värmdö kommuns fastighets enhet som är organiserat under Samhällsbyggnads kontoret. Tidigare låg detta uppdrag på Värmdö

kommunfastigheter men såväl ägandet av kommunens fastigheter som ansvar för utvecklingen av dessa har överförts till fastighetsenheten. Där pågår nu en uppbyggnad av en ny ändamålsenlig organisation och nya rutiner håller på att skapas. Dessutom pågår också en rekryteringsarbete för att få fler kompetenta medarbetare så att enheten kommer att klara sina framtida uppdrag. En översyn av policydokument pågår och de nya policyerna kommer inom en snar framtid att fastställas.

Iakttagelser

I stort fungerar rutinen på ett tillfredsställande sätt. Ansvaret för projekten har flyttats och det medför att inledningsvis har det uppstått en viss otydlighet av hanteringen. De nya policyena ger en bra förutsättning att effektivt och tydligt genomföra projekten. Den bidrar också till en tydlighet kring vem som ska bära kostnader för projekten och i de fall ett projekt inte blir av framgår det tydligt vem som får betala. Önskvärt vore att policyn ingående behandlar hur en programhandling ska framtas och vilka parter som ska bidra till innehållet. Det är ett komplext projekt att genomföra en större förändring på t ex en skola. För att det ska bli ett lyckosamt projekt krävs att en väl genomarbetat och förankrad programhandling framtas. Förtydligande i denna process bör läggas till i föreslagna policydokumentet. En genomgång och uppdatering av samtliga hyreskontrakt bör genomföras så att kommunen säkerställer att nuvarande kontrakt även innehåller hyresdebitering av de projekt som tillkommit efter att grundavtal upprättats. Det saknas en delegationsordning som visar när en avvikelse på ett projekt ska redovisas för

Kommunfullmäktige för vidare tilläggsbeslut. Vid fördjupad granskning av investeringsprojektet Ekedalsskolans kök har det framkommit att projektet startades trots att investeringskostnaden översteg beslutad budget med 1.3 mkr vilket innebär ca 12% överskridande redan i

inledningsskedet. Med beaktande av ovan redovisade brister finns dock goda förutsättningar för att projekthanteringen ska leva upp till framgångsfaktorerna, god planering, tydlighet, bra kommunikation och god uppföljning och kontroll. Den kompetensförstärkning som skett och

(4)

kommer att ske ger också goda förutsättningar för en god intern kontroll av investeringsprocessen.

2. Bakgrund, risk och väsentlighet

KPMG har av lekmannarevisorerna fått i uppdrag att granska rutiner för investeringsprocessen avseende lokaler

Revisionen bedömer att det finns vissa brister i rutinen främst avseende planeringsprocessen och upprättande av tilläggsavtal för investeringar som beställts. Dessutom saknas delegationsordning för hantering av avvikelser i investeringsprojekten

3. Syfte

Granskningen syftar till att ge svar på följande frågor:

• hur fungerar beslutsprocessen och vilka underlag finns för beslut?

• hur ser rutinerna, organisation och den löpande uppföljningen ut för projekten?

• hur fungerar den ekonomiska redovisningen för projekten?

• hur fungerar avvikelserapporteringen?

• hur och till vem sker slutrapporteringen av projekten?

• hur ser modellen ut för hyressättning ut?

4. Metod, avgränsning och genomförande

Granskningen har utförts genom inläsning, sammanställning och värdering av följande dokument:

• utdrag från ekonomisk redovisning

• utdrag från protokoll

• styrdokument avseende lokalprocessen

En intervju med tidigare och nuvarande fastighetschef i kommunen har genomförts.

Dessutom har en fördjupad granskning skett av tre ombyggnadsprojekt:

• ombyggnad av Ekedalskolans kök

• om- och tillbyggnad av Ekedalsskolan

• om- och tillbyggnad av Viks skola

Granskningen omfattar inte projektens upphandlingsprocess.

(5)

3

5. Noteringar från granskningen

5.1 Inledning

Projekthantering vid investeringar i lokaler kännetecknas av fyra framgångsfaktorer

• väl genomarbetad planering och struktur

• tydlighet

• kommunikation

• kontroll och uppföljning

En grundförutsättning för att ett projekt ska lyckas är att planeringsfasen ges stor betydelse. I denna fas skapas förutsättningar för en tydlig kommunikation under hela projektet. Det är i detta skede av projektet som programförklaringen framtas tillsammans med den personal och

verksamhetsutövare som ska nyttja lokalerna i framtiden. Programförklaringen blir det tydliga dokument som blir grunden för beräkning av projektets kostnader och planering av projektet.

Med tydlighet menas att det finns väl utarbetade beslutsunderlag och att beställningen är gjord av behörig beställare. Tydlighet betyder också att det klart framgår att inga andra än behörig

beställare får tillägga något till projektet under själva genomförandet Kommunikation är ett annat ledord och kännetecknas av att beställaren förankrat förändringen i organisationen och att alla parter inkl. de som bedriver verksamhet tydligt har vetskap om de förändringar som ska till. Detta behövs för att inte skapa ett förväntans gap. Slutligen för att lyckas uppnå de planerade effekterna av ett projekt krävs ett strukturerat kontroll- och uppföljningsarbete. Har ovan förutsättningar infriats finns goda förutsättningar att genomföra ett lyckat projekt. Omvänt så behövs inte stora avsteg från ovan framgångsfaktorer för att ett projekt ska få stora avvikelser såväl i utförande som i ekonomiskt utfall.

Värmdö kommun befinner sig i ett skifte med både projektorganisationen och rutiner för investeringsprocessen. Några av de projekt som idag håller på att avslutas har påbörjats av Värmdö Kommunala Fastigheter, nedan kallad ( VKFAB ) och sedan överförts till Kommunens fastighetsavdelning. Det styrdokument som idag är styrande heter fastighets- och lokalpolicy med mål och strategier och fastställdes av Kommunfullmäktige 2009-08-27. Detta dokument bygger till vissa delar på att det är VKFAB som är ägare av de kommunala fastigheterna och också hanterar de projekt som berör de kommunala verksamheterna. Samtidigt som

Fastighetsavdelningen tagit över samliga fastigheter och dess projekt har ett förslag till ny policy utarbetats som tydligare beskriver projekthanteringen och konsekvenser vid sk förgäves

projekteringar mm. För att klara av att driva de projekt som efterfrågas och vara en professionell fastighetsägare pågår en rekrytering av ny personal.

(6)

5.2 Styrande dokument

Som ovan nämnts så finns ett nytt förslag på styrande dokument för investeringsprocessen.

Kortfattat innehåller den följande moment:

1 En lokalplan upprättas för att identifiera kommande behov

2 När behoven identifieras kostnadsberäknas projekten av fastighetsavdelningen som sedan sammanställer det till Kommunens fastighetsutskott. Preliminära hyreskontrakt upprättas som sedan behandlas i resp. nämnd.

3 Resp. nämd gör efter prioritering en skriftlig beställning till fastighetsutskottet.

4 Fastighetsutskottet med hjälp av fastighetsavdelningen ansvarar för genomförandet av projektet. Slutligt hyreskontrakt upprättas.

Kostnader för projekt som inte genomförs faktureras resp. nämnd.

5.3 Revisionsfrågor

5.3.1 Hur fungerar beslutsprocessen och vilka underlag finns för beslut ?

Som tidigare nämnts har efter beslut i Kommunfullmäktige VKFAB fått beställning av Produktion Värmdö att utifrån en given budgetram genomföra beställda projekt. Beställningen har varit skriftlig och anger projektets innehåll och budget. Dock saknas i de flesta fall en programförklaring som vidare beskriver vad som ska utföras. Detta innebär att det kan bli svårt att dels kommunicera projektets innehåll till verksamhetsutövarna och dels kan det uppstå oklarheter i projektets innehåll och omfattning, vilket oftast fördyrar projekten.

5.3.2 Hur ser rutinerna, organisation och den löpande uppföljningen ut för projekten samt avvikelsehantering?

I dagsläget drivs samtliga projekt inom ramen för Kommunens fastighetsavdelning. Eftersom avdelningen saknar egna resurser för projektledning så köps denna tjänst från externa konsulter.

Projektansvarig från kommunens sida är fastighetschef Per Hallsten. Månadsvis sker ekonomiska uppföljningar och ev. avvikelser rapporteras till Samhällsbyggnadschefen. Denne avgör i sin tur om avvikelsens storlek bör behandlas av fastighetsutskottet med ett ev. nytt

Kommunfullmäktigebeslut. I samband med månadsavstämning framtas också en ny

slutkostnadsprognos som underlag för vidare beslutshantering. Vid vår granskning har vi inte funnit någon delegationsordning som avgör när ett projekt ska hänskjutas till

Kommunfullmäktige för tilläggsbeslut.

(7)

5

Den ekonomiska redovisningen sker löpande och projektansvarig kan på ett enkelt sätt följa projektens ekonomiska utfall. Redovisningen bedöms aktuell och uppdaterad vilket ger goda förutsättningar för en god ekonomisk projektstyrning.

5.3.4 Hur och till vem sker slutrapporteringen av projekten?

Slutrapportering av projekten sker till kommunens fastighetsutskott. Vid avslut rapporteras det även till kommunens ekonomiavdelning som avslutar projekten och påbörjar avskrivningar.

5.3.5 Hur ser modellen ut för hyressättning ut?

Huvudprincipen är att samtliga projekt ska hyressättas enligt en s.k. självkostnadsprincip. I grunden finns ett hyresavtal som reglerar hyresgästen och hyresvärdens olika åtaganden Till det finns även en s.k. gränsdragningslista som tydligt redovisar resp. parts ekonomiska ansvar för lokalerna. Vid tillkommande projekt ska ett tilläggsavtal upprättas som reglerar den tillkommande hyra som ska debiteras hyresgästen. Vid granskning framkom att vid ett flertal tillfällen har inte denna rutin fungerat och inga merkostnader har debiterats. Det innebär dels att fastighetsägaren får en felaktig bild av sitt förvaltningsnetto på fastigheterna och totala lokalkostnader blir inte kända och belastar således fel organisation. Risken med detta blir att verksamheterna ser lokaler som en fri nyttighet och förståelsen för vad förändringar i lokaler kostar uteblir.

5.3.6 Sammanfattande kommentarer

I stort fungerar rutinen på ett tillfredsställande sätt. Ansvaret för projekten har flyttats och det medför att inledningsvis har det uppstått en viss otydlighet av hanteringen. Den nya policyn ger en bra förutsättning att effektivt och tydligt genomföra projekten. Den bidrar också till en tydlighet kring vem som ska bära kostnader för projekten och i de fall ett projekt inte blir av framgår det tydligt vem som får betala. Önskvärt vore att policyn ingående behandlar hur en programhandling ska framtas och vilka parter som ska bidra till innehållet. Det är ett komplext arbetet att genomföra en större förändring på t ex en skola. För att det ska bli ett lyckosamt projekt krävs att en väl genomarbetat och förankrad programhandling framtas. Förtydligande i denna process bör tilläggas i föreslagna policydokument. En genomgång och uppdatering av samtliga hyreskontrakt bör genomföras så att kommunen säkerställer att nuvarande kontrakt även innehåller debitering av de projekt som tillkommit efter att grundavtal upprättats. En tydlig delegationsordning bör också framtas där det framgår vem som får fatta beslut i fall då

slutkostnaden beräknas överstiga tidigare beslutad budgetram. Med beaktande av ovan redovisade brister finns goda förutsättningar för att projekthanteringen ska leva upp till framgångsfaktorerna, god planering, tydlighet, bra kommunikation och god uppföljning och kontroll. Den

kompetensförstärkning som skett och kommer att ske ger också goda förutsättningar för god intern kontroll av investeringsprocessen.

(8)

6. Fördjupad granskning av tre olika projekt

6.1 Ombyggnad av Ekedalsskolan kök

Projektet avser ombyggnad av Ekedalsskolans kök för att få nya ytskikt och att kunna tillaga fler portioner mat.

Projektet startade i Värmdö Kommun fastigheter AB (VKFAB) och avslutas i Värmdö Kommun, samhällsbyggnadskontoret-fastighetsenheten. Detta projekt har haft ett komplext genomförande som kort redovisas i nedan:

ProV (produktion Värmdö) beställer ombyggnad av Ekedalsskolans kök 2010-04

Med bakgrund att köket skall byggas om från uppvärmningskök till tillagningskök.

Budget ca 6mkr

Projektering och upphandling påbörjas 2010-04

Beslutas att avbryta upphandlingsprocessen och senarelägga projektet.

2010-07

Anledning var höga anbud (anbudsnivå ca 14-15mkr) samt ej beviljat bygglov pga ventilationsutrymme på taket (kulturskyddad fastighet)

Helt ny projektering av projektet startar 2010-07

2010-09

Kostnadsbedömning (utförd av BKG AB) uppgår till ca 9,1mkr

Beslut i Kommunfullmäktige att tillföra projektet 4,4mkr vilket nu innebär en totalbudget på 10,4 mkr.

Upphandlingsprocess 2 påbörjas.

2010-10

Beställning på 11.7mkr undertecknas (lägsta anbud) 2011-05

Beställning undertecknades av Samhällsbyggnadschefen och fastighetschefen, SBK

Ombyggnadsarbeten startar 2011-08

Skolmatsalen används som vanligt, maten lagas på annan plats och transporteras till skolan.

Asbest upptäcks.

2011-08

Arbetsmiljöverket påpekar vissa brister-Åtgärdas omgående.

(9)

7

Viss mediabevakning har förekommit i projektet pga. asbest.

Ny prognos visar att projektkostnaden uppskattas till ca 13,5mkr bl.a. pga. ökade kostnader för asbestsanering.

Redovisas i BUP (budgetuppföljning månadsvis)

Projektet beräknas vara helt avslutat och slutbesiktigat dec. 2011 Inget preliminärt hyresavtal tecknades i samband med beställning.

Framtagande av nytt hyresavtal för hela Ekedalsskolan inkl. nya köket pågår nu.

Kommentar

Projektet påbörjades trots att en avvikelse på 1.3 mkr förelåg. Inga kontraktsförslag fanns vid beställningstidpunkten vilken skapar en otydlighet i innehåll och omfattning av tilläggsavtalet.

6.2 Om- och tillbyggnad av Ekedalsskolan

Projektet avser ombyggnad av en simhall till dans och dramahall. Projektet som beslutades i kommunfullmäktige hade en totalbudget på 2,5 mkr. Projektet upphandlas på en totalentreprenad och entreprenaden pågick i tre månader. Utfallet på projektet uppgick till 2,536 kkr.

Kommentar

Samtliga beslut är fattade i behörig ordning. Uppföljning och kontroll har skett på ett tillfredsställande sätt. Inga avvikelser har uppstått. Dock saknas tilläggsavtal på hyran.

6.3 Om- och tillbyggnad av Viks skola

Projektet avser om och tillbyggnad av Viks skola för att kunna ta emot fler elever.

Projektbudgeten uppgick inledningsvis till 3,2 mkr. och påbörjades i VKFAB’s regi. Efterhand bedömdes en ny slutkostnad till c:a 4,4 mkr och VKFAB uppmärksammade Kommunfullmäktige om förändringen och utökad budget beslutades 2010-09-29 §224.Projektet upphandlades på totalentreprenad och avslutades inom given tidsram.

Kommentarer

Samtliga beslut är även i detta projekt fattade i behörig ordning. Uppföljning och kontroll har skett på ett tillfredsställande sätt. Avvikelsen som förekom har behandlats på ett korrekt sätt.

Dock saknas även här tilläggsavtal för projektets investering.

Örebro dag som ovan KPMG AB

Mats Lundberg Thomas Hjelmqvist

Kundansvarig Projektledare

(10)