Juridiska institutionen Vårterminen 2014
Examensarbete i Miljörätt 30 högskolepoäng
Hälsosäkert dricksvatten i nutid och framtid
- rättsliga utmaningar med mikrobiologiska smittorisker
Författare: Cecilia Skoog
Handledare: Professor Gabriel Michanek
Begreppsförklaring
Cryptosporidium – en protozo och parasit som orsakar sjukdom.
Grundvatten – vattensamlingar som finns under mark.
HACCP - ett system som bland annat identifierar och analyserar kvalitetsrisker eller faror för dricksvattnet.
Humus – vattenfärg.
Humussyror – aromatiska syror med hög molekylmassa.
MRA - Mikrobiologisk Risk Analys, en modell som möjliggör integrerade riskanalyser.
Mikrobiologi – vetenskapen om studiet av encelliga organismer.
Mikrobiologisk kvalitet – ett livsmedels egenskaper med avseende på dess tjänlighet ur mikrobiell synvinkel.
Mikroorganismer – organismer som är mindre än en tiondels millimeter.
Oocystor – cystor i ett utvecklingsstadium då de har fyra sporceller.
Parasiter – organismer som utnyttjar andra organismers resurser.
Patogener – sjukdomsframkallande organismer.
Protozoer – encelliga urdjur/organismer.
Råvatten - en råvara i form av ytvatten eller grundvatten som efter beredning blir till dricksvatten.
Vattentäkt – vattenförekomst i form av sjöar, vattendrag eller grundvatten som används för vattenförsörjning.
Ytvatten – vatten som finns ovan mark i sjö och vattendrag.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING ... 4
1.1 PROBLEMATISERING & BAKGRUND ... 4
1.2 SYFTE & AVGRÄNSNING... 5
1.3 METOD ... 6
1.4 DISPOSITION ... 6
2. FRÅN RÅVATTEN TILL DRICKSVATTEN ... 7
2.1 RÅVATTNETS KVALITET ... 8
2.2 VATTENRENING ... 10
2.2.1 RENINGENS UTMANINGAR ... 12
2.2.2 BÄSTA MÖJLIGA TEKNIK ... 13
3 FÖRORENINGSRISKER ... 15
3.1 MIKROBIOLOGISKA SMITTORISKER ... 16
3.1.1 RISK FÖR CRYPTOSPORIDIUM... 18
4 IMPLEMENTERING AV EU:RÄTTEN ... 20
4.1 RAMVATTENDIREKTIVET ... 21
4.2 DRICKSVATTENDIREKTIVET ... 22
5 DEN NATIONELLA VATTENRÄTTSREGLERINGEN ... 23
5.1 MILJÖMÅLSARBETET & HÅLLBAR UTVECKLING ... 24
5.2 MILJÖKVALITETSNORMER ... 25
5.3 ÅTGÄRDSPROGRAM ... 27
6 ÖVERVAKNING – TILLSYN & KONTROLL ... 28
6.1 RECEPIENTKONTROLL ... 29
6.2 PROVTAGNINGENS PROBLEMATIK ... 30
6.3 NATIONELL- & INTERNATIONELL MILJÖÖVERVAKNING... 30
7 DEN RÄTTSLIGA HANTERINGEN AV KLIMATFÖRÄNDRINGARNA ... 33
7.1 KLIMATFÖRÄNDRINGARNA I SVERIGE ... 34
7.2 RISKER FÖR DRICKSVATTENKVALITETEN... 35
8 RISKVÄRDERING & FÖREBYGGANDE ARBETE ... 36
8.1 RISKBEDÖMNING AV RÅVATTEN & DRICKSVATTEN ... 37
8.2 RISKANALYS & RISKHANTERING ... 40
9. SKYDDSÅTGÄRDER FÖR EN SÄKER DRICKSVATTENKVALITET ... 41
9.1 FÖRSLAG PÅ VERKTYG SOM BEHÖVER TAS FRAM ... 44
9.2 VERKTYG ENLIGT GÄLLANDE RÄTT ... 45
9.2.1 VATTENSKYDDSOMRÅDEN ... 46
9.2.2 VATTENANVÄNDNING- & FÖRSÖRJNINGSPLANER ... 47
10. SLUTSATS ... 49
KÄLLFÖRTECKNING ... 53
1 Inledning
”…klimatförändringarna kommer att ställa stora krav på åtgärder för att säkra dricksvattenkvaliteten. Att säkra dricksvattenkvaliteten är således en högt prioriterad
fråga.”1
1.1 Problematisering & bakgrund
Det mest kända och omtalade sjukdomsutbrottet av cryptosporidium är den som inträffade i Milwaukee år 2003 då ca 400 000 personer insjuknade.2 Cryptosporidium- utbrottet i Östersund vid årsskiftet 2010/11 har i sig klassificerats som Europas största utbrott av vattenburen smitta i modern tid. Dricksvatten är ett utav våra viktigaste livsmedel där vatten även är ett utav EU:s mest reglerade områden. Ändå har vattenrelaterade sjukdomsutbrott av den omfattning som den i Östersund kunnat ske.
Detta ifrågasätter såväl den svenska, som den EU-rättsliga vattenrättsregleringen, dagens reningsteknik samt vattenproducenternas och myndigheternas kontroll och tillsynsansvar.
Riskerna för en negativ påverkan på dricksvattenkvaliteten som följer av ett förändrat klimat har lyfts fram och diskuterats på flera olika håll.3 Bland annat uttalade Landsbygdsminister Eskil Erlandsson till VA-tidsskriften Cirkulation att parasitutbrotten i Östersund och Skellefteå visar på hur sårbart vårt vattensystem är. Han underströk därför vikten av att förebygga och kunna hantera de risker som finns för att liknande händelser inte ska inträffa igen.4 Regeringen beslöt dessförinnan att tillsätta en utredning för att ta reda på vilka effekter klimatförändringarna kan väntas få på dricksvattenförsörjningen. I utredningen ingår att identifiera nuvarande och kommande utmaningar, kartlägga dricksvattenkontrollen, m.m. samt föreslå åtgärder. Uppdraget skulle ursprungligen slutredovisas i juni 2015 med ett delbetänkande om vattentäkternas
1 Prop. 2008/09:162 s. 167.
2 Smittskyddsinstitutet, Gardia och cryptosporidium i svenska ytvattentäkter, s. 13.
3 www.socialstyrelsen.se/pressrum/debattartiklar, 2014-02-16, Se om Livsmedelsverkets instser:http://www.slv.se/sv/grupp1/Dricksvatten/Nationell-samordning/Klimatforandringar/,
www.cirkulation.com/2014/02/klimatforandringarna-kraver-omedelbara-atgarder-for-dricksvattnet/, 2014- 02-16
4 www.cirkulation.com/2013/07/regeringen-utreder-dricksvattensakerheten/, 2014-02-16.
skydd som skulle redovisas senast den 14 juli 2014.5 Regeringen beslutade dock att utvidga samt förlänga uppdraget varpå slutredovisning ska ske senast den 29 april 2016.6 Ett delbetänkande om material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarsfrågor redovisades däremot som tänkt i juli 2014.7 Ett partipolitiskt oberoende nätverk har vidare initierats av tre riksdagsledamöter för att öka kunskapen om vattenpolitiken och dricksvattenskydd.8 Livsmedelsverket har även fått i uppdrag av regeringen att samordna dricksvattenfrågor på nationell nivå vilket lett till uppstarten av ett nationellt nätverk för dricksvatten med aktörer från olika berörda organ.9 Trots dessa initiativ kvarstår frågan om lagstiftningen kan trygga en säker dricksvattenkvalitet för att de olika förslagen ska få genomslag. Min följdfråga är därför om Sverige kan garantera sina invånare ett säkert dricksvatten såväl idag som i framtiden med hjälp av nationell och internationell lagstiftning?
1.2 Syfte & avgränsning
De risker som aktualiseras med ett förändrat klimat är många. Som exempel kan översvämningar bli ett större problem, som slår ut avloppsreningsverk med förorening av ytvatten och grundvatten som följd. Vattenburen smitta och gifter kan således spridas ut i sjöar och vattendrag, vilka används som vattentäkter för dricksvattenförsörjningen.
Ökade temperaturer leder i sin tur till ökade humushalter vilket kan innebära ökad mikrobiologisk tillväxt. Enligt World Health Organisation (WHO) är den största hälsorisken med vattenburen smitta, patogener10 så som parasiter i dricksvattnet.11 I Sverige rapporteras ca 100 fall av cryptosporidiumsmitta varje år.12 Min centrala frågeställning är därför om gällande rätt kan garantera medborgarna ett säkert dricksvatten med fokus på ökad mikrobiologisk smittorisk i ett förändrat klimat? Är svensk dricksvattenlagstiftning samt Ram- och dricksvattendirektiven anpassade för
5 Dir. 2013:75, s. 1.
6 Dir. 2014:73
7 SOU 2014:53 Ingenting i denna utredning har kunnat bidra till detta arbete.
8 www.cirkulation.com/2014/02/9424/, 2014-02-16.
9 Prop. 2008/09:162 s. 162 samt Livsmedelsverket, Nationellt samordningsansvar för dricksvatten, s. 10.
10 Sjukdomsframkallande organism. Se http://www.ne.se/patogen, 2014-05-10.
11 WHO, Guidelines for drinking-water quality, s. 3.
12 Smittskyddsinstitutet, Cryptosporidium i Östersund, s. 13.
framtida utmaningar i och med klimatförändringarna? Enligt Livsmedelsverket uppstår störningar i dricksvattenförsörjningen varje vecka i någon av Sveriges kommuner som får till följd att befolkningen uppmanas till att koka sitt vatten.Händelserna i Helsingborg, Göteborg, Öckerö, Karlstad, Östersund och Skellefteå under år 2010 och 2011 visar på att vi måste vidta åtgärder för att säkra vår dricksvattenförsörjning.13 I min uppsats har jag därför avgränsat mitt arbete till ytvattenkvaliteten men även mikrobiologiska smittorisker i form av cryptosporidium då de senaste utbrotten skett till följd av mikrobiologisk tillväxt i sjöar och vattendrag.
1.3 Metod
De metoder som jag har använt mig utav i detta arbete är miljörättslig metod med tvärvetenskapliga inslag vilket varit nödvändigt då de miljörättsliga reglerna har en nära koppling till biologin gällande vattenreningen. För att kunna svara på min centrala frågeställning krävs en förklaring av beredningens olika steg i reningen av vattnet samt hur provtagning och riskbedömningar görs. Vidare har jag använt mig av rättsdogmatisk metod för att beskriva gällande rätt för att få veta vilka regler som behöver ändras eller tillföras.
1.4 Disposition
I följande promemoria har jag utgått ifrån vattenproduktionen för att beskriva dess olika reningssteg och vilka regler som aktualiseras. Därefter tar jag upp hur föroreningsriskerna ser ut, historiskt och i nutid samt hur dessa hanteras med dagens teknik. I kapitlet om miljömålssystemet, belyser jag miljömålens betydelse för vattenkvaliteten. Min problematisering kommer tydliggöras i och med kapitlen om den EU-rättsliga samt svenska vattenrättsregleringen som följs av en beskrivning av klimatförändringarnas påverkan på vattenkvaliteten och hur regleringen ser ut på detta område. För att förstå problematiken med övervakning och kontroll av vattenkvaliteten kommer jag gå närmare in på såväl miljöövervakning och riskvärdering. I det sista kapitlet redogör jag för
13 Livsmedelsverket,Nationellt samordningsansvar för dricksvatten, s. 6.
åtgärdsförslag enligt såväl de lege lata som de lege ferenda som skulle kunna säkra en god dricksvattenkvalitet. Avslutningsvis diskuterar jag kring de slutsatser som jag kommit fram till samt svaret på min centrala frågeställning.
Trevlig läsning!
2 Från råvatten till dricksvatten
I detta inledande kapitel tar jag upp vattnets betydelse och förutsättning för samhällets funktion. Hur reningsprocessen av vattnet går till och vilka regler som aktualiseras samt problem som kan uppstå längs vägen, från råvatten till dricksvatten.
En tillförlitlig dricksvattenförsörjning är viktigt för människors hälsa och samhällets ekonomiska utveckling.14 I Sverige har vi ingen brist på vatten till skillnad från andra länder. Däremot finns det i likhet med andra platser i Europa och världen risker för föroreningar av olika slag. Det som gör våra vatten sårbara är riskerna för försämringar i kvaliteten. De risker för störningar eller skador som finns beror i sin tur på väderförändringarna och mänsklig påverkan. Varierande vattenkvalitet till följd av väderförändringarna är avhängigt årstiderna med dess temperaturändringar samt klimatet.
I sjöar finns det en naturlig skillnad i kvaliteten mellan ytligt och djupt liggande vatten.
Gränsen mellan de två vattenmassorna heter språngskikt där vattenmassan närmast ytan varierar i temperatur under året. Vattnet närmast ytan har även en högre grad av biologisk aktivitet och bättre syretillgång än den djupare liggande vattenmassan som i sin tur har en god näringstillgång vilket gör vattnet syrefattigt. Vatten har som högst en densitet vid ca 4 grader Celsius, vilket innebär att vattnet under språngskiktet oftast aldrig blir kallare.
Under höst och vår får vattnet samma densitet som gör att yt- och djupvatten blandas varpå råvattenkvaliteten försämras i och med förekomsten av organiskt material.15 För att sådant organiskt material ska kunna brytas ned krävs en viss mikrobiologisk aktivitet. I
14 W LeChevallier, M & Au K-K, foreword ix.
15 Nordström, A, s. 39.
och med detta förekommer det ofta stora mängder mikroorganismer under sommar och höst som normalt är ofarliga, men även sjukdomsframkallande patogener kan förekomma.16 World Health Organisation/WHO har uttalat sig om att mikrobiologiska föroreningar är den största hälsorisken med dricksvatten. För att förhindra sådana risker har producenterna ett ansvar för att säkerställa dricksvattenkvaliteten så att dricksvattenburna sjukdomsutbrott förhindras.17 Livsmedelsverket är den nationella myndighet som har ansvar för vatten som används som dryck eller i matlagning. Myndigheten har därför utfärdat föreskrifter om hanteringen och kvaliteten på dricksvattnet som är anpassade för att stämma överens med EU:s dricksvattendirektiv. Även att det finns en vägledning om föreskrifternas tillämpning.18 Enligt Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter framgår att dricksvattnet ska vara hälsosamt och rent vilket innebär att det inte får innehålla mikroorganismer och parasiter som kan utgöra en fara för människors hälsa.19 Dricksvattnet ska således kunna användas och drickas utan att negativt påverka hälsan. För att råvatten i form av ytvatten- eller grundvatten ska bli drickbart krävs därför att vattnet bearbetas i ett vattenverk.20
2.1 Råvattnets kvalitet
Råvatten är en råvara i form av ytvatten eller grundvatten som efter beredning blir till dricksvatten. Det finns en generell uppfattning om att svenskt råvatten har en god mikrobiologisk kvalitet då vår miljöpolitik förhindrar föroreningar från mänsklig aktivitet samt att det kalla klimatet hindrar spridning, tillväxt och överlevnad av sjukdomsframkallande mikroorganismer. Utbrottet i Östersund och Skellefteå i kullkastar dock denna uppfattning.
Enligt Svenskt vattens branschriktlinjer ska dricksvattenproducenterna ha kännedom om råvattnets kvalitet. Livsmedelsverkets vägledning uppmanar i sin tur till att råvattnets kvalitet ska kartläggas och att beredningen ska vara utformad efter råvattnets
16 Svenskt vatten branschpraxis, Krav på råvattenkvaliteten, s. 10.
17 A.a. s. 9.
18 Nordström, A. s. 95.
19 SLVFS 2001:30 och dess kvalitetskrav i 7§ vilket är en allmän aktsamhetsregel.
20 Nordström, A. s. 95.
sämsta förhållanden.21 Trots det har kontrollkraven för provtagning av råvatten upphävts i och med en ändring av tidigare dricksvattenföreskrifter.22 Detta är märkligt med tanke på att råvattnets kvalitet avgör vilken reningsutrustning som krävs i vattenverken. Faktum är att ju mer kunskap som finns om råvattnet, desto större möjligheter till en effektiv rening och beredning av dricksvattnet. Vad gäller den provtagning som görs, utförs den beroende på lokala förutsättningar och erfarenheter. Provtagningsfrekvensen varierar därmed med förhållandena i tillrinningsområdet. Av branschorganisationen Svenskt vattens vägledning om hur ofta råvattnet ska testas framgår att provtagning ska göras minst 2 gånger per år.23 Om frekventa prover och kunskap om verksamheten däremot visar på att någon risk för förorening inte föreligger behövs inga tester.24
När det kommer till provtagning av dricksvattnet har WHO uttalat sig om att det inte är tillräckligt att analysera slutprodukten för att kunna garantera en god kvalitet.25 Det krävs att även råvattnet testas och att det finns en helhetsbild av produktionens olika delar.26 Dessvärre är det problematiskt att testa råvattnet för parasiter då de fördelar sig klumpvis och oftast finns i låga halter som därför är svåra att upptäcka.27 I tillägg uppkommer parasiterna ojämnt under året som gör att de är lätta att missa. Om tester görs kan ett negativt resultat ändå inte utesluta dess förekomst. Sporadiska tester av slutprodukten ger därför inga garantier för att dricksvattnet är fritt från smitta.28 Problematiken förvärras av att analysmetoderna har en minimigräns varför det inte går att se hur stor koncentrationen är mellan minimumnivån och noll.29 Analysen av de tester som görs tar tid att läsa av vilket gör det svårt att hinna vidta åtgärder innan smittan har hunnit nå ut till invånarna.30 Problematiken med stickprov är vidare att alla typer av patogener inte kontrolleras då det helt enkelt inte är möjligt att undersöka alla
21 Livsmedelsverket, Mikrobiologiska dricksvattenrisker, s. 15.
22 Ändring gjordes i SLVFS 2005:10. Se tidigare version av Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter 2001:30.
23 SLVFS 1993:35, LVS & Svenskt vatten branschpraxis, Krav på råvattenkvaliteten, s. 22.
24 Svenskt vatten branschpraxis, Krav på råvattenkvaliteten, s. 25.
25 WHO, Guidelines for drinking-water quality, s. 72.
26 A.a. s. 22f.
27 Dahlberg, K, s. 17
28 Gale, P, Coliforms in the drinking water supply: what information do the 1/100ml samples provide?, s.
158 f.
29 Haas, C.N. m.fl. s. 224 samt 228.
30 Defour, A, m.fl. s. 48.
mikroorganismer i ett enda vattenprov. Dessutom varierar arterna beroende på miljö där alla arter inte är lika kända.
För att ta reda på om det föreligger en risk för smitta används istället indikatororganismer där exempelvis förekomsten av E-coli indikerar på en fekal förorening.31 När indikatororganismer väljs ut består de kriterier som ska uppfyllas bland annat av att dom ska vara lätta att odla, lätta att identifiera samt att de ska överleva bättre och längre än de faktiska organismerna vars existens vi vill ha vetskap om. Indikatorerna uppfyller sällan allt detta men har ändå visat sig vara användbara.32 De indikatorer som används anger ett så kallat riktvärde som baseras på erfarenhet och överväganden om vad som kan anses vara rimligt.33 Med hjälp av riktvärdena avgörs vilka parametrar som ska följas upp vid dricksvattenberedningen. Om riktvärdena överskrids är det en tydlig signal om att eventuell smitta kan föreligga varför en utredning bör göras om orsaken till detta.
2.2 Vattenrening
År 1983 blev kallt dricksvatten klassificerat som ett livsmedel.34 Efter det att råvattnet tas in i vattenverken och renas till den punkt där värdena ska iakttas är det ett livsmedel enligt art. 6 i Dricksvattendirektivet, se 3§ 1 p. Livsmedelslagen (2006:804). Varmt vatten omfattas således inte av dricksvattenföreskrifterna då ett hälsosäkert dricksvatten inte kan garanteras efter uppvärmning vilket kan leda till mikrobiologisk tillväxt.35
Enligt livsmedelsverkets vägledning av dricksvattenföreskrifterna bör beredningsprocessen vara enkel för att undvika problem om driftstörningar uppstår som kan leda till mikrobiologisk tillväxt i filter och ledningar, m.m.36 Beredningen i vattenverken bör vidare utformas efter den sämsta råvattenkvaliteten och maximal förbrukning.37 Hur beredningen ser ut på de svenska vattenverken varierar med råvattnets skiftande kvalitet, reningsbehov samt på grund av variationen i enskilda
31 Defour, A. m.fl. s. 52.
32 Svenskt vatten branschpraxis, Krav på råvattenkvaliteten, s. 10.
33 VAV publikationen P71 (sep, 1994) Dricksvattenteknik, avsnitt om mikrobiologi, s. 35-51 samt SLVS 1993:35, bilaga 1 har nämnts som källor för riktvärdena.
34 Nordström, A. s. 95.
35 A.a. s. 96
36 Livsmedelsverket, Vägledning av dricksvattenföreskrifterna, s. 21.
37 A.a. s. 22.
vattenproducenters ekonomi.38 Det vattenverken däremot har gemensamt är att råvattnet ska passera ett antal säkerhetsbarriärer mot bland annat mikrobiologisk förorening för att kunna bli tjänligt som dricksvatten, se 3§ 2 st. dricksvattenföreskrifterna. För att uppnå detta rekommenderar Livsmedelsverket upp till tre säkerhetsbarriärer beroende på vilken mängd vatten som hanteras.
I det svenska regelverket framgår att en barriär är en fysisk barriär i vattenverket i form av en anläggning eller åtgärd som ska förhindra bland annat bakterier, virus och parasiter i dricksvattnet. Rekommendationen är att ha två oberoende barriärer i form av avskiljande samt inaktiverande reningssteg för att kunna hantera driftstörningar.39 Hur effektiva de mikrobiologiska säkerhetsbarriärerna ska vara finns det dock inga uttryckliga krav på.40
I de flesta vattenverk består de två första reningsmetoderna av biologisk och kemisk rening som hör till den avskiljande kategorin. Medan det sista reningssteget i form av desinfektion är en inaktiverande barriär. Den biologiska reningen går ut på att filtrera bort organiskt material genom grus och sand. Därefter görs en kemisk fällning som innebär att en fällningskemikalie tillsätts, vilket gör att partiklar och ämnen samlas som sedan kan avlägsnas genom ytterligare filtrering. För att inaktivera mikroorganismer görs en desinfektion genom att exempelvis tillsätta en kortlivad syremolekyl som samlar humusämnen och reducerar färgat vatten samt är bakteriedödande och förbättrar smaken.
En annan desinfektionsmetod är UV-ljus som inaktiverar och dödar mikroorganismer.
Klorrening används sedan för att slå ut resterande mikroorganismer. Vad gäller klorrening finns det antingen bundet klor, som i humusämnen, eller fritt klor vilket tillsätts vid desinfektion. För att frigöra det bundna kloret behövs en viss dos av fritt klor, som gör att brytpunkten nås. I ytvattnet förekommer en större mängd organiska ämnen som gör att den dos som tillsätts av vattenverken vid beredningen inte är tillräcklig. Men då lagen inte tillåter en högre dos av fritt klor kan brytpunkten för att frigöra det bundna kloret inte ske.41 Den följd som detta kan få är att ökade humushalter slår ut UV-
38 www.svensktvatten.se/vattentjanster/dricksvatten/vattenverk-och-reningsprocesser/reningsprocesser/, 2014-03-17.
39 Livsmedelsverket, Vägledning om dricksvattenföreskrifterna, s. 24.
40 A.a. s. 27.
41 L Abrahamsson, J, MRA-Ett modellverktyg för svenska vattenverk, s. 20.
ljusbehandlingen.42 Ett alternativ till klorrening är att använda sig av klordioxid, som desinfektionsmetod vilket fungerar bra för att avlägsna virus och parasiter och som därför har en bättre effekt än det fria kloret och UV-ljus.43 Det sista alternativa reningssteget är slutligen membranfiltrering som rensar ut partiklar, humusämnen, bakterier, parasiter och virus. De värden som ska iakttas kontrolleras sedan genom stickprover, för att se så att vattnet efter rening inte bär på smitta eller innehåller ämnen som kan äventyra människors hälsa, se 9§ Dricksvattenföreskrifterna (som hänvisar till en bilaga om minimikrav för provtagning och analys).
2.2.1 Reningens utmaningar
De parametrar som ska analyseras regelbundet i vattenberedningen är bland annat PH- värdet. Om detta värde är för högt ska även alkaliniteten kontrolleras. Utöver detta analyseras hårdhetshöjande joner (kalium och magnesium) och innehåll av NOM. NOM analyseras som kemisk syreförbrukning (COD Mu) och totalt organiskt kol (TOC).
Relationen mellan dessa ger information om oxidationsgraden hos det organiska materialet och därmed risken för att mikrobiologiska organismer kan tillväxa.44 Såväl det organiska materialet som mikrobiologiska organismer gör vattnet svårare att rena.
Föroreningar kan antingen vara organiska såsom miljögifter eller icke organiska så som metaller från antingen naturlig eller mänsklig påverkan. För att veta vilka potentiella föroreningar som finns för en vattentäkt bör en analys göras utifrån nuvarande och historiska förhållanden i området.45
Som nämnts i föregående avsnitt46 är användningen av klor i beredning av dricksvatten vanligt förekommande. Men klorrening är dessvärre inte helt riskfritt, då hälsofarliga klorerade organiska ämnen kan bildas. Klor kan även i likhet med humusämnen bilda trihalometaner som är cancerframkallande. Fördelen med klor är dock att det har en långtidsverkan vilket hindrar en förorening av dricksvattnet i ledningsnätet.
42 A.a. s. 22.
43 L Abrahamsson, J, MRA-Ett modellverktyg för svenska vattenverk, s. 21
44 Svenskt vatten branschpraxis, Krav på råvattenkvaliteten, s. 19.
45 A.a. s. 20.
46 Se kap. 2.2 om Vattenrening.
Inte heller behandling med UV-ljus är helt riskfritt då det kan orsaka nitritbildning.
Nackdelen med ozon- och UV-rening är vidare att de inte har någon långtidseffekt, vilket gör att sämre kvalitet i kranvattnet kan uppstå.
För att avskilja diverse patogener från råvattnet krävs olika reningsprocesser då en reningsmetod som fungerar för vissa, inte kan avlägsna alla typer av mikroorganismer.
För att rena vattnet från cryptosporidium har inaktiveringsbarriärer i form av UV-ljus eller ozon ansetts vara mest effektivt.47 Avskiljning av partiklar kan fungera som alternativ till avskiljning av protozoer men kräver komplettering i form av annan barriär för ett effektivt resultat. Membranfiltrering kan exempelvis ersätta långsamfilter.48 Membranfiltrering består av olika filter där omvänd osmos (RO = Reverse Osmosis) har så pass små hål att joner och molekyler som är större än vattenmolekylen inte kan passera.49 Beredningsprocessernas effektivitet varierar dock beroende på plats och tillfälle, vilket framkommit i ett EU-projekt om mikrobiologiska risker.50 Det är därmed en nästintill omöjlig uppgift för vattenproducenterna att veta vilka säkerhetsbarriärer som behövs och som är tillräckliga för att rena råvattnet vars kvalitet de har en knapphändig information om.51
2.2.2 Bästa tillgängliga teknik
Av miljöbalkens portalparagraf 1 kap. 1§ MB framgår att verksamhetsutövaren ska välja den teknik som bäst tillgodoser miljöbalkens syften. Vidare i 2 kap. 3§ miljöbalken anges att en yrkesmässig verksamhet ska ha bästa möjliga teknik för att förebygga risker för människors hälsa. En sådan yrkesmässig verksamhet är exempelvis dricksvattenproduktion, vilket innebär att producenterna ska ha den senaste och mest effektiva utrustning som finns tillgänglig på marknaden för att förhindra att dricksvattnet medför en olägenhet eller skada för människors hälsa och miljön. Bestämmelsen ger uttryck för försiktighetsprincipen och är en grundläggande hänsynsregel som är avsedd
47 L Abrahamsson, J, MRA-Ett modellverktyg för svenska vattenverk, s. 15.
48 Nordström, A, s. 147.
49 A.a. s. 148.
50 www.microrisk.com
51 Livsmedelsverket, Mikrobiologiska dricksvattenrisker, s. 21.
att förebygga skador och olägenheter men även möjliga risker. Verksamhetsutövaren ska därför vidta åtgärder i förebyggande syfte på egen bekostnad, förutsatt att åtgärderna inte kan anses vara orimliga, se 2 kap. 7§ MB. Det enda uttryckliga krav på reningsmetod för att förhindra mikrobiologisk smitta är det som framgår av 3§ 2 st.
dricksvattenföreskrifterna där det anges att beredningen ska ha tillräckligt antal mikrobiologiska barriärer. Vilka försiktighetsåtgärder som ska vidtas beror i sin tur på förhållandena i det enskilda fallet där vi återigen fastnar på problematiken med kunskapen om dessa förhållanden och vilka åtgärder som anses vara mest effektiva.
Internationellt används begreppet bästa tillgängliga teknik vilket innebär att den teknik som tagits fram för en viss bransch och således är tillgänglig för verksamhetsutövaren ska användas om det är ekonomiskt och tekniskt genomförbart.52 Sveriges nationella regel om bästa möjliga teknik är strängare än de krav som framgår av de internationella direktiven vilket har motiverats av att direktiven endast utgörs av minimiregler.53 Då det är svårt att ta reda på vilken rening som krävs utifrån råvattenkvaliteten i kombination med den bristande kunskapen om respektive reningsmetods effektivitet mot olika typer av föroreningar är det en svår utmaning för vattenproducenterna att leva upp till reglerna enligt gällande rätt. UV-ljus som effektivt skydd mot cryptosporidium har diskuterats flitigt sedan utbrottet i Östersund där Östersunds kommun åtalades för att ha begått miljöbrott genom att underlåta att installera bästa möjliga teknik i enlighet med 2 kap. 3§ MB. Kommunen blev dock friad i tingsrätten, då det inte ansetts visat att rening med UV-ljus kan ge önskad effekt.54 Det har dock noterats en mer frekvent användning av UV-ljus vid landets vattenverk sedan cryptosporidium-utbrottet i Östersund år 2010. UV-rening har konstaterats ha bäst effekt på virus medan klor har bäst effekt på de flesta patogener.55 Rening för att utesluta cryptosporidium har därmed ingen egen självklar reningsteknik som anses fungera.
Därför bör en kombination av främst ozonrening, småporigt membranfilter och UV-ljus vara att föredra för att utesluta sådana parasiter i dricksvattnet. Jag skulle även kunna
52 Se om begreppet ”Bästa tillgängliga teknik” i exempelvis art. 10 p. 2 a.) i ramvattendirektivet samt Prop.
1997/98:45, del I s. 217 f.
53 Prop. 1997/98:45, del I s. 218.
54 Mål-nr B 1873-13 s. 17.
55 Dahlberg, K, s. 61.
tänka mig att en reglering med specificerade minimikrav på vilka inaktiverande och avskiljande barriärer som ska finnas vid beredningen skulle underlätta för vattenproducenterna att veta vilken teknik de ska använda sig av. Det skulle därefter vara upp till ansvariga myndigheter att bevaka utvecklingen av ny teknik i kontakt med forskare och sakkunniga på området. Myndigheterna skulle sedan kunna uppmana producenterna att komplettera redan befintlig utrustning om de anser att det är rimligt och ett sådant behov föreligger, eller som en åtgärd i förebyggande syfte.
3 Föroreningsrisker
I detta kapitel beskriver jag de föroreningsrisker som finns för att tydliggöra problematiken inom vattenberedningen och dess rättsliga reglering med fokus på mikrobiologiska smittorisker.
I Sveriges vattentäkter finns flera olika föroreningsrisker till följd av mänsklig och naturlig påverkan. Den vanligaste typen av förorening är så kallad fekal förorening där avlopp och naturgödsel till följd av nederbörd och översvämningar bidrar till mikroorganismer, såsom gardia och cryptosporidium i vattnet.56 En annan typ av förorening är utsläpp av kemikalier och andra ämnen från verksamheter som kan skada miljön och människors hälsa. Kemikalieutsläpp som rinner ut i marken kan exempelvis slå ut en grundvattentäkt för all framtid. Detta då omsättningen är långsammare för grundvatten än ytvatten varför grundvattnet är känsligare för föroreningar. Förorening av ytvattentäkter är däremot lättare att åtgärda, men med det är det inte sagt att en förorening av något slag inte kan få förödande konsekvenser för människor, djur och växtlivet.
Vattensystemet är idag beroende av el för att kunna fungera och för att vattnet ska kunna distribueras ut med ett högt tryck. Ett högt vattenflöde är viktigt för att mikroorganismer inte ska få fäste och växa till sig i systemet.
56 Livsmedelsverket, Vägledning för dricksvattenföreskrifterna, s. 22
Ett undermåligt vattensystem kan i sin tur leda till att ledningar brister och rostar sönder.
Detta kan få till följd att läckage från avloppsledningar rinner in i vattenledningarna och tvärtom.57 I en enkät som skickades ut till svenska kommuner år 2006 har bland annat ansvariga för vattenförsörjningen bedömt föroreningsrisker i tillrinningsområden för kommunens huvudvattentäkter på en skala från 1 till 5 där 86% av kommunerna ansåg att det fanns en påtaglig eller stor risk för förorening vid översvämning eller skyfall.58 I en underlagsrapport från Statens Geotekniska Institut (SIG) framgår att periodvis torka i kombination med skyfall och översvämningar innebär en stor risk för spridning av olika föroreningar med humusämnen som tillförs när vattnet blir grumligt.59 Vad gäller mänsklig påverkan har verksamheter av olika slag medfört att vissa vatten inte kan nyttjas. För ca 50 år sedan släpptes avloppsvatten ut orenat i sjöar och floder genom kommunernas, industriernas och jordbrukets utsläpp.60 Numera krävs det enligt miljöbalkens regler att avloppsvattnet späds ut minst tio gånger för att inte ekosystemet ska anses vara påverkat. Vattendrag och sjöar används därför som recipienter för behandlat avloppsvatten.61
3.1 Mikrobiologiska smittorisker
Mikrobiologisk smitta kännetecknas av kort inkubationstid och akuta sjukdomsbesvär som illamående, feber och magsjuka. Det kan även leda till förlamning, bestående tarmproblem, njur- och leverskador samt dödsfall. I jämförelse med kemiska föroreningar är hälsoeffekterna med mikrobiologisk smitta stor trots att kemiska ämnen kan orsaka cancer och nedsatt mental förmåga. Historiskt sett har bakterier ansetts utgöra den stora faran för dricksvattenkvaliteten där uppfattningen varit att förekomsten av patogener i nordiska råvatten inte inneburit någon risk för smitta.62 Men efter utbrotten i Bergen, Lilla Edet, Östersund och Skellefteå har medvetenheten ökat om riskerna med parasiter
57 Oskarsson, B. s. 29.
58 SOU 2007:60, Bilaga B13, s. 13.
59 A.a. s. 14.
60 Nordström, A, s. 65.
61 A.a. s. 65.
62 L Abrahamsson, J, m.fl. MRA-Ett modellverktyg för svenska vattenverk, s. 14.
och virus samt att smittspridning kan ske trots låga halter.63
För att få vetskap om vattnet är förorenat eller ej används främst fysikaliska parametrar så som temperatur, lukt, färg m.m. vilka indikerar om det föreligger en akut förorening. En hög partikelförekomst kan exempelvis indikera en hög mikrobiologisk aktivitet.64 Vad gäller dricksvattnet tas stickprover efter beredningen för att se så att det inte innehåller några oönskade ämnen. Dricksvattnet distribueras sedan ut till konsumenterna genom vattenledningar, som i Sverige är sammanlagt ca 67 000 kilometer långt.65 Mikrobiologiska föroreningar som uppkommer i distributionsnätet är dock en vanlig orsak till utbrott.66 I 19 fall (31%) av de utbrott som skett i Sverige har dessa uppstått på grund av problem vid distributionen.67 Av de tester som tas vid tappkranen har de i sin tur visat att mer än 95% av de mikroorganismer som mäts upp, kommer från rörledningarna.68 De kommunala ledningarna är gamla där rost och marksättningar kan göra att föroreningar tränger in i systemet. Dessutom föreligger det en brist på kontinuerlig kontroll av den kommunala dricksvattendistributionen vilket gör det svårt att upptäcka smitta i tid.69
Temperaturen är en avgörande faktor för mikroorganismernas överlevnad och tillväxt. Generellt ökar tillväxten av mikrobiologisk smitta vid en högre temperatur med en fördubblad tillväxt per 10 graders ökning. Men vid högre temperaturer måste patogena mikroorganismer konkurrera med andra mikroorganismer som oftast är bättre anpassade till aktuella levnadsförhållanden vilket gör det svårt för de att klara sig. Lägre temperatur innebär därför mindre konkurrens och högre överlevnad medan högre temperatur innebär ökad konkurrens och lägre överlevnad.70
De vanligaste och mest omfattande hälsoriskerna med dricksvatten är sjukdomar som orsakas av virus, bakterier och parasitära protozoer. De mikroorganismer som vi har vetskap om i svenska vatten varierar beroende på historiskt
63 Livsmedelsverket, Mikrobiologiska dricksvattenrisker, s. 6.
64 Svenskt vatten branschpraxis, Krav på råvattenkvaliteten, s. 17.
65 www.svensktvatten.se/vattentjanster/vornat/ 2014-06-08.
66 Livsmedelsverket, Mikrobiologiska dricksvattenrisker, s. 25.
67 A.a. s. 24.
68 Nordström, A, s. 103.
69 A.a. s. 104.
70 Svenskt vatten branschpraxis, Krav på råvattenkvaliteten, s. 16.
intresse, potentiella eller hypotetiska faror såväl som reella faror. Av de reella faror som är listade nämns Cryptosporidium parvum som en av dessa.71
3.1.1 Risk för cryptosporidium
I mikrobiologiska undersökningar har cryptosporidium angetts som icke vanligt förekommande och endast utgjort ett förslag på sjukdomsframkallande mikroorganismer.72 Detta är märkligt med tanke på att världsorganisationen WHO redan år 2004 gjorde en sammanställning av de mest betydelsefulla smittoämnena och deras egenskaper för internationell vattenförsörjning med betoning på vad som är av betydelse för Sverige. Tabellen visade att cryptosporidium har en mycket hög hälsobetydelse för Sverige då parasiterna kan överleva mer än 1 månad i 20 gradigt råvatten, har hög klortålighet och en hög infektionsförmåga där djur är en viktig smittokälla.73
Cryptosporidium är ett encelligt urdjur, så kallad parasitär protozo som orsakar allvarliga mag- och tarminfektioner hos människor där det inte krävs mer än en låg dos för att bli infekterad.74 Inkubationstiden är i sin tur ca 2 -10 dagar.75 Parasiterna förekommer i tarmsystemet hos sina värddjur, vilket är det enda ställe där de kan föröka sig.76 Smittan utsöndras sedan med över 10 miljoner oocystor77 per gram avföring och sprider sig via vatten och mat men även mellan människor. I tillägg överlever parasiterna länge i kallt vatten, speciellt som oocystor och är i detta stadie mycket motståndskraftiga mot den maximala klormängd som är tillåtet vid klorrening.78 Cryptosporidium upptäcktes första gången år 1976 och det första kända sjukdomsutbrottet skedde år 1984.
Det mest kända utbrottet inträffade i sin tur i Milwaykee år 1993 med 400 000 sjuka och många dödsfall.79 I en undersökning från Smittskyddsinstitutet som gjordes år 1996
71 Livsmedelsverket, Mikrobiologiska dricksvattenrisker, s. 31.
72 Svenskt vatten branschpraxis, Krav på råvattenkvaliteten, s. 12.
73 Table 7.1 “Waterborne pathogens and their significance in water supplies”, s. 122 (WHO 2004) kompletterad med bedömning för Sverige genom SOU 2007:60, Bilaga B13.
74 Dahlberg, K, s. 15.
75 Dawson, D, s. 209.
76 Svenskt vatten branschpraxis, Krav på råvattenkvaliteten, s. 15.
77 Oocystor är en cysta innehållande fyra sporceller, se källa: http://www.ne.se/sok?q=oocysta, 2014-05-10.
78 Livsmedelsverket, Riskvärdering, s. 10.
79 Livsmedelsverket, Mikrobiologiska dricksvattenrisker, s. 7.
framgår att cryptosporidium funnits i 32% av de ytvatten som undersökts.80 Presumtiva cryptosporidium hittades vidare i en halt av 3 per 100 liter behandlat dricksvatten.81 Detta kan liknas med den beräkning som gjordes i samband med utbrottet i Östersund då det ansågs förekomma en halt på ca 60 liter cryptosporidium per 1000 liter dricksvatten.82
Sedan år 2004 är sjukdom på grund av cryptosporidium anmälningspliktigt i Sverige. Detta i och med dess snabba smittspridning samt att en cryptosporidiuminfektion kan vara allvarlig för de med nedsatt immunförsvar samt för äldre och barn. Innan utbrottet i Östersund år 2010 och 2011 visade en årlig rapport på ca 70 – 160 sjukdomsfall där de flesta drabbade blev smittade utomlands.83
Det har forskats mycket kring cryptosporidium sedan utbrottet år 1993 där studier visar att parasiten trivs i vatten med hög turbulens. Men man ska ändå inte anta att de inte förekommer i orenat vatten med låg turbulens. Cryptosporidium förekommer vidare mer sällan i grundvatten än ytvatten.84 Smittspridningen har visat sig vara som störst vid kraftiga nederbörd och översvämningar då ökad avrinning sker från markerna samt genom bräddning av avloppen.85 Exempelvis orsakades utbrottet i Milwaukee av kraftiga regn och snösmältning.86 Enligt WHO kan halterna av oocystor vara mellan 10 och 100 gånger högre vid extrema regn än under normala förhållanden.87 Ännu saknas tillräckligt med underlag för att kunna säga om dessa siffror även gäller för svenska ytråvatten. Slutsatsen kan ändå sägas vara att kraftiga regn- och översvämningar, innebär en förhöjd risk för sjukdomsutbrott på grund av smitta i dricksvattnet.88
Faktorer som kan leda till mikrobiologiska föroreningar i dricksvattnet är många där flera hänger samman och är beroende av varandra.89 Avloppspåverkat råvatten har visat sig vara en mycket vanlig orsak till dricksvattenburna utbrott. Detta då vattnet trots rening innehåller oönskade ämnen och
80 Smittskyddsinstitutet,Gardia och cryptosporidium i svenska ytvattentäkter, s. 6.
81 Livsmedelsverket, Riskvärdering, s. 13f.
82 Östersunds kommun, Vattenburet utbrott av cryptosporidium i Östersund november – december 2010, s.
6.
83 Livsmedelsverket, Riskvärdering, s. 11.
84 A.a. s. 35.
85 A.a. s. 36.
86 A.a. s. 36.
87 WHO,Risk Assessment of cryptosporidium in drinking water, s. 35.
88 Livsmedelsverket, Riskvärdering, s. 36.
89 Livsmedelsverket, Mikrobiologiska dricksvattenrisker, s. 14.
sjukdomsframkallande mikroorganismer.90 Det finns idag inget krav på att avloppsreningsverken ska ha mikrobiologiska säkerhetsbarriärer. Därmed kan mikrobiologisk smitta sköljas ut i vattentäkterna och förorena råvattnet. En tredjedel av vattenproducenterna uppgav i en enkätundersökning att det fanns reningsverk i anslutning till vattentäkten och 86,5% meddelade att deras råvatten potentiellt påverkas av minst en typ av avloppsutsläpp.91 De flesta visste om farorna och därmed också riskerna. SMHI, Svenskt vatten och Livsmedelsverket understryker vikten av kunskap om föroreningskällor i råvattentäkter och i råvattentäkternas tillrinningsområden för att kontinuerligt kunna arbeta i förebyggande syfte.
4 Implementering av EU:rätten
”Vatten är ingen vara vilken som helst utan ett arv som måste skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant”92
Målet enligt Ramvattendirektivet är att alla vattenförekomster ska ha en god status år 2015, dock senast år 2027.93 Åtgärder måste därför vidtas för att en god vattenkvalitet ska kunna säkras. I och med Sveriges medlemskap i EU har vi åtagit oss att ta fram åtgärdsprogram, med undantag för de åtgärder som skulle bli för dyra eller rent av är omöjliga att genomföra.94 Det finns idag fem Länsstyrelser som även är vattenmyndigheter för respektive vattendistrikt vilka arbetar för att ramvattendirektivet ska följas och miljömålen ska nås.95 Arbetet är indelat i perioder så kallade förvaltningscykler, som löper på 6 år i taget där varje period beskrivs i en
90 A.a. s. 39.
91 Livsmedelsverket, Mikrobiologiska dricksvattenrisker, s. 38.
92 Ramvattendirektivet, preambeln (1).
93 Se mer om Ramvattendirektivet i avsnitt 4.1 nedan.
94 Michanek, G & Zetterberg, C, s. 182.
95 Förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.
förvaltningsplan som tas fram för varje distrikt.96 Underlaget i förvaltningsplanen används sedan för att rapportera till EU om hur arbetet går och hur vattenfrågorna ska hanteras under kommande år.97 Men för att kunna ta fram en sådan plan krävs att vattenmyndigheterna karaktäriserar vattenstatusen i vattendragen inom respektive avrinningsområde. Det är sedan vattendelegationen som tar fram såväl förvaltnings- som åtgärdsplaner samt utfärdar miljökvalitetsnormer. Vattendelegationen är en del av vattenmyndigheten där regeringen har utsett sakkunniga som ska arbeta i dess intresse.98 Vattenmyndigheten får i sin tur hjälp av beredningssekretariatet på Länsstyrelsen med att genomföra vattenförvaltningsförordningen. Även att Länsstyrelserna har ett ansvar för miljömålsarbetet på regional nivå då de övervakar vattendragen i länet och har tillsynsansvar för verksamheter på vattenområdet.
4.1 Ramvattendirektivet
Det så kallade ramdirektivet för vatten (Water Framework Directive, WFD, 2000/60 EG) antogs i december år 2000 och infördes i Svensk lagstiftning genom bland annat vattenförvaltningsförordningen (2004:660) år 2004.99 Direktivet har tagits fram för att samtliga EU-länder ska arbeta på ett gemensamt sätt med vattenfrågor.100 Det är framför allt riksdag och regering som ansvarar för att direktivet genomförs men även myndigheter och kommuner ansvarar för arbetet på regional och lokal nivå. Detta då det är de lokala förutsättningarna som avgör hur arbetet ska se ut för att direktivet ska kunna genomföras.101 Syftet med Ramvattendirektivet är att säkra och skydda råvattnets
96 SOU 2007:60, Bilaga B13, s. 44.
97 se Art. 11 samt Art. 13 Ramvattendirektivet.
98 http://www.lansstyrelsen.se/vasternorrland/Sv/om-
lansstyrelsen/organisation/Pages/vattendelegation.aspx, 2014-04-10.
99 Michanek, G & Zetterberg, C, s. 177.
100 http://www.vattenmyndigheterna.se/Sv/omvattenmyndigheterna/Pages/default.aspx, 2014-04-10.
101 http://www.vattenmyndigheterna.se/Sv/omvattenmyndigheterna/Pages/default.aspx, 2014-04-10
kvalitet från yttre påverkan.102 Dessvärre saknas en detaljerad reglering om hur klimatförändringarnas effekter ska hanteras. Vissa menar även att det finns en osäkerhet i implementeringen av ramvattendirektivet och hur vattenförvaltningen ska fungera. I en rapport från Miljömålsberedeningen har juristerna Magnus Fröberg och Ulf Bjällås analyserat de EU-rättsliga direktiven gällande vatten och kommit fram till att brister i direktiven har överförts till den svenska lagstiftningen. En av slutsatserna i deras rapport är att komplicerade bedömningsfrågor har överlämnats på tillämpande myndigheter som egentligen borde regleras i lag.103 Det finns därmed oklarheter med det ramverk som ska ge stöd i arbetet med en god och säker vattenkvalitet.
4.2 Dricksvattendirektivet
För att uppnå en bättre dricksvattenkvalitet inom EU har ett dricksvattendirektiv 98/83/EG upprättats som sedan implementerats i Svensk rätt år 2003 genom ändringar i Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter (SLVFS 2001:30). Direktivet innehåller minimikrav om att vattnet ska uppnå viss kvalitet efter beredningen, dvs. krav ställs på slutprodukten.104 Strängare krav kan därför införas genom nationella regler.105 Ändå har Sverige valt att ta bort regleringen av råvattenprovtagning som tidigare var obligatoriskt.
De äldre dricksvattenföreskrifterna baserades på två direktiv om provtagning och ytvattenkvalitet som sedan ersattes av det nu gällande dricksvattendirektivet. 106 Men då det nya direktivet varken reglerar provtagning eller ytvattenkvalitet på samma sätt som dess föregångare hänvisar Livsmedelsverket fortfarande till de äldre föreskrifterna för vägledning i sådana frågor.107 Det som sägs i nu gällande Dricksvattenföreskrifter är att hänsyn ska tas till det råvatten som ska användas i beredningen till dricksvatten, se 3§ 1 st. 1 strecksatsen. I Livsmedelsverkets vägledning till dricksvattenföreskrifterna
102 Livsmedelsverket, Vägledning för dricksvattenföreskrifterna, s. 21.
103 Fröberg, M & Bjällås, U, s. 5.
104 Se art. 1 om direktivets syfte samt art. 4 om allmänna skyldigheter.
105 Se art. 4.2 samt http://www.slv.se/sv/grupp1/Dricksvatten/Foreskrifter-om-dricksvatten/ 2014-02-15
106 Direktiv 79/869/ EGG om mätmetoder samt provtagnings- och analysfrekvenser, och Direktiv 75/440/EG om ytvattenkvalitet.
107 Livsmedelsverket, Vägledning för dricksvattenföreskrifterna, s. 21.
specificeras det som att verksamhetsutövaren ansvarar för att råvattnet är av så bra kvalitet som möjligt.108 Hur denna kvalitet ska säkerställas specificeras däremot inte.
Detsamma följer av direktivets preambel där det anges att verksamhetsutövaren ska vidta lämpliga vattenskyddsåtgärder för att säkerställa ett rent yt- och grundvatten.109 Således överlämnar EU åt medlemsländerna att själva ta fram nationella regler om vilka åtgärder som bör vidtas för att vi ska kunna leva upp till de krav som direktivet ställer. Sådana regler har dock inte tagits fram i svensk författning. Istället finns branschriktlinjer för råvattenkvaliteten genom råvattenkontroll vilka har tagits fram av branschorganisationen Svenskt vatten. Som motiv till verksamhetsutövarens utökade ansvar i fråga om råvattenkontroll nämns variationen av de lokala förutsättningarna och förhållandena i olika vatten.110 På så sätt är det verksamhetsutövaren som har bäst kunskap om det egna vattendraget och därmed vilka kontroller och sedermera åtgärder som bör vidtas.
5 Den nationella vattenrättsregleringen
För att förstå problematiken med avsaknad av förebyggande lagstiftning gällande kommande klimatförändringar kommer jag att redogöra för den svenska rättsliga regleringens uppbyggnad.
Miljörätten kan bäst beskrivas som naturens rätt i förhållande till människans levnadssätt där dess bestämmelser reglerar hur vi ska förhålla oss till naturens lagar.111 Miljölagstiftningens syfte är i första hand att skydda människors hälsa men även att reglerna sätter gränser för hur vi får behandla miljön och vara i naturen.112 De författningar som finns vänder sig därför till de som agerar i miljön, men även till naturen
108 A.a. s. 21 samt den äldre versionen av dricksvattenföreskrifterna SLVFS 1989:30.
109 Preambeln punkt 8.
110 Svenskt vatten branschpraxis, Krav på råvattenkvaliteten, s. 9.
111 Michanek, G & Zetterberg, C, s. 28.
112 A.a. s. 27.
som reagerar på olika föroreningar.113 Den grundläggande principen inom miljörätten är principen om hållbar utveckling som består av att främja såväl ekologiska som ekonomiska och sociala intressen.114 Principen kommer till uttryck i miljöbalkens portalparagraf 1 kap. 1§ som även anger generationsmålet om att miljöbalkens bestämmelser ska främja en hållbar utveckling för att säkra en hälsosam och god miljö såväl i nutid som i framtiden. Även inom EU är ett av målen att uppnå en hållbar utveckling enligt art. 3 i FEU samt art. 199 i FEUF.115
5.1 Miljömålsarbetet & hållbar utveckling
I miljömålet för Levande sjöar och vattendrag anges att ytvattentäkter som används för dricksvattenproduktion ska ha en god kvalitet.116 Vidare framgår att sjöar och vattendrag ska ha minst god ekologisk status och minst god eller potentiell kemisk status.117 Miljökvalitetsmålet har därför en koppling till förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön som i sin tur anknyter till ramvattendirektivet och 5 kap.
MB.118 Våren 2010 beslutade riskdagen om ett nytt miljömålssystem för miljöarbetet som delades upp i ett generationsmål, sexton miljökvalitetsmål och etappmål.119 Vad som krävs för att miljökvalitetsmålen ska nås framgår av generationsmålet som ger uttryck för det ansvar vi har för att lösa miljöproblemen och säkra tillgången på naturresurser för kommande generationer.120 Miljökvalitetsmålen anger i sin tur vad miljömålsarbetet ska leda till och fungerar som en vägledning för miljöarbetet.121 Portalparagrafen i miljöbalken preciseras genom miljökvalitetsmålen varför även de regleras indirekt i lag.
Varje miljömål har i sin tur preciseringar som beskriver ett önskat miljötillstånd.122
113 A.a. s. 29.
114 A.a. s. 31.
115 FEU står för Unionens funktionsfördrag och FEUF står för fördraget om unionens funktionssätt.
116 http://miljömål.se/sv/Miljomalen/8-levande-sjoar-och-vattendrag/Preciseringar-av-levande-sjoar-och- vattendrag/ 2014-05-09
117 http://miljömål.se/sv/Miljomalen/8-Levande-sjoar-och-vattendrag/Preciseringar-av-Levande-sjoar-och- vattendrag/God-kemisk-status/ 2014-05-09
118 Ds 2012:23 s. 60. I avsnitt 6 beskriver jag Ramvattendirektivet och miljökvalitetsnormer närmare.
119 Prop. 2009/10:155 s. 17.
120 Ds 2012:23, s. 13.
121 A.a. s. 13 f.
122 A.a. s. 23.
Miljömålsberedningen är en parlamentarisk kommitté som upprättades av regeringen med uppdrag att ta fram förslag på etappmål.123 Etappmålen anger slutligen de olika stegen på vägen till att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet.124 Varje år ska miljökvalitetsmålen följas upp med en rapport där miljömålsansvariga myndigheter lämnar in underlag till Naturvårdsverket som sammanställer informationen till regeringen.125 Detta för att avgöra hur miljömålsarbetet fortskrider och om målen kan komma att nås till år 2025 som är nu gällande deadline.126
5.2 Miljökvalitetsnormer
Miljökvalitetsnormerna kan ses som styrmedel för att genomföra ramvattendirektivet för vatten.127 På annat sätt kan sägas att miljömålen i ramvattendirektivet är angivet som miljökvalitetsnormer i svensk lagstiftning, se 5 kap. MB. Då direktivet har företräde framför svensk lagstiftning väger miljökvalitetsnormerna tyngre än riksdagens miljökvalitetsmål.128 Miljökvalitetsmålen beskriver som nämnts ovan129 ett önskat tillstånd i miljön.130 Även om miljökvalitetsnormerna kan ses som självständiga mål preciserar de miljökvalitetsmålen genom att ange rättsligt bindande gränsvärden för exempelvis vatten eller fungera som vägledande riktlinjer.131
I 7§ dricksvattenföreskrifterna anges att vattnet ska vara hälsosamt och rent. Med hälsosamt menas att dricksvattnet inte ska vara ohälsosamt och leda till sjukdom. Att dricksvattnet ska vara rent innebär i sin tur att vattnet ska vara estetiskt tilltalande. Det är gränsvärdena som ställer krav på kvaliteten och avgör om vattnet är rent genom att ange minsta tolererbara nivå av vissa ämnen. Riktvärdena är i sin tur kvalitetsmål som kan hjälpa till att uppnå kvalitetskraven.132 Gränsvärdena finns i form
123 Dir. 2010:74 om att tillsätta en miljömålsberedning samt SOU 2011:34 om förslag på etappmål.
124 Ds 2012:23, s. 117.
125 Statskontoret, Miljöövervakning – kartläggning och analys, s. 21f.
126 Prop. 2009/10:155, s. 28.
127 SOU 2007:060 Slutbetänkande av Klimat och sårbarhetsutredningen, s. 425. Se avsnitt 6.1 om ramvattendirektivet.
128 Statskontoret, Miljöövervakning – kartläggning och analys, s. 10.
129 Se avsnitt 3.2.
130 Michanek, G & Zetterberg, C, s. 44.
131 A.a. s. 45.
132 Nordström, A, s. 98.
av mikrobiologiska parametrar och kemiska parametrar där det förstnämnda inte gäller direkt sjukdomsframkallande mikroorganismer. Istället är de flesta mikrobiologiska parametrar indikatorer som påverkar förorenat dricksvatten. Proverna ska vara representativa för det sätt som vattnet används vilket innebär att kvalitetskraven för dricksvatten ska vara uppfyllda vid den tidpunkt som vattnet tappas ur kranen i en fastighet. Om gränsvärdena överskridits innebär det en oacceptabel hälsorisk vilket gör att vattnet klassificeras som otjänligt eller tjänligt med anmärkning. Med otjänligt menas att vattnet är hälsofarligt enligt vetenskapliga tester. Tjänligt med anmärkning innebär i sin tur att vattnet är hälsomässigt eller estetiskt osäkert. Hälsomässiga anmärkningar är när vattnet innehåller halter av mikroorganismer som kan göra vattnet otjänligt eller om vattnet har en förhöjd halt av ett speciellt ämne som kan ge negativa hälsoeffekter.133
Genom ramvattendirektivet regleras miljökvalitetsnormer för kemisk vattenstatus.134 Vad som menas med kemisk status framgår av art. 2 p.24 som säger att koncentrationen av förorenande ämnen inte får överskrida miljökvalitetsnormerna. Regler om miljökvalitetsnormer för ekologisk vattenstatus framgår i sin tur av Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2013:19) som baseras på 4 kap. i vattenförvaltningsförordningen (2004:660).135 Dessa normer är inte rättsligt bindande i sig men tillämpas inom ramen för 2 kap. MB.136 För att bestämma den ekologiska statusen utgår man från ett referenstillstånd som är det naturliga tillståndet i vattnet i förhållande till dess miljö. I direktivet anges biologiska, hydromorfologiska och fysikaliska samt kemiska kvalitetsfaktorer vilka används i bedömningen av vad som kan anses avvika från referenstillståndet. Den ekologiska statusen definieras i direktivets art. 2 p. 21 som säger att den avser kvaliteten på strukturen och funktionen hos akvatiska ekosystem. Med god ekologisk status menas således den biologiska mångfalden vilket är variationen i allt levande mellan arternas livsmiljöområden och individuella ekosystem, se art. 2 p. 22. God status innebär i sin tur att vattnet ska vara opåverkat av störande mänsklig aktivitet.137 Det har dock lyfts fram
133 Nordström, A, s. 99.
134 Michanek, G & Zetterberg, C, s. 181.
135 A.a. s. 182.
136 Prop. 2009/10:184 s. 48.
137 Michanek, G & Zetterberg, C, s. 180.
en problematik med miljökvalitetsnormerna då de inte är knutna till några straffrättsliga sanktioner samt att adressaten är otydlig. För att normerna ska få en effekt måste det därför ställas direkta krav på myndigheterna och aktörerna.138 Det är Vattendelegationen som beslutar om miljökvalitetsnormerna för vatten och därmed vilken kvalitet som vattenförekomsterna ska ha. Målet har varit att alla vattenförekomster ska uppnå god status till år 2015 men då det visat sig att detta inte är möjligt har deadline ändrats till år 2025. För att kunna ta fram en miljökvalitetsnorm krävs att vattenförekomsterna har undersökts och dess status klassificerats vilket sker genom den ekologiska och kemiska vattenstatusen. Detta arbete utfördes av vattenmyndigheterna för respektive vattendistrikt under år 2009.139 I Sverige finns dock sjöar och vattendrag som ännu inte har klassificerats då statusklassificeringen av varit svår att genomföra på grund av att antalet vatten är många.
5.3 Åtgärdsprogram
För att genomföra målet om en god vattenstatus och att miljökvalitetsnormerna följs krävs ett system. Enligt ramvattendirektivet ställs därför krav på att åtgärdsprogram ska upprättas där åtgärder som ska vidtas specificeras. Detta framgår även av 5:4 MB som anger att regeringen, statliga myndigheter eller kommuner ansvarar för att ta fram sådana program.140 Det är vattenmyndigheterna som utför det faktiska arbetet med att upprätta åtgärdsprogrammen för respektive avrinningsområde medan det är ansvariga myndigheter som ska se till att åtgärderna genomförs.141 Förutom att programmen ska innehålla åtgärder ska det även anges vilka effekter som förväntas, vilka konsekvenser som det kan leda till och hur åtgärderna påverkar efterlevnaden av en miljökvalitetsnorm.142 Åtgärdsprogrammen är inte rättsligt bindande varför det inte går att kräva att miljökvalitetsnormerna följs vilket egentligen strider mot direktivets krav på
138 A.a. s. 29.
139 http://www.vattenmyndigheterna.se/Sv/om-vattenmyndigheterna/vattenforvaltningens- arbetscykel/miljokvalitetsnormer/Pages/default.aspx, 2014-06-15.
140 Prop. 2003/04:2, s. 32 f.
141 Michanek, G & Zetterberg, C, s. 182.
142 A.a. s. 169.
att miljökvalitetsnormerna ska genomföras.143 I ett mål i EU-domstolen konstaterades att Nederländerna inte hade infört tillräckliga medel för att genomföra direktivet då det program som de hade tagit fram inte var rättsligt bindande för andra än tillsynsmyndigheterna.144 I en statlig utredning har det framhållits att åtgärdsprogram bör vara rättsligt bindande för enskilda för att säkerställa att miljökvalitetsnormerna efterlevs, men regering och riksdag har ändå valt att inte gå vidare med detta.145
6 Övervakning – tillsyn och kontroll
Kapitlet behandlar provtagning av vattnet och vilka krav som lagstiftningen ställer på kontroll och tillsyn av vattenverksamheterna. Jag kommer även att beskriva hur
övervakningen av tillståndet i miljön går till, vilket ansluter till den provtagning som bör ske.
Inom respektive kommun finns en nämnd som är behörig att pröva om en livsmedelsanläggning kan godkännas och registreras för dricksvattenförsörjning.146 En anläggning som inte är godkänd får nämligen inte tillhandahålla livsmedel.147 Det är sedan Livsmedelsverket som ansvarar för de inspektioner som krävs för att övervaka att Sverige fullgör sina förpliktelser på livsmedelsområdet i och med vårt medlemskap i EU.148 Hur de offentliga kontrollerna ska bedrivas och vilka skyldigheter kontrollmyndigheterna har att lämna information till Livsmedelsverket eller Länsstyrelsen om den kontroll som bedrivs bestäms av Livsmedelsverket själva som får utfärda föreskrifter.149 Länsstyrelserna utövar den offentliga kontrollen inom respektive län genom att samordna kommunernas och övriga kontrollmyndigheters verksamhet
143 A.a. s. 170.
144 Mål 96/81 Kommissionen mot Nederländerna.
145 SOU 2005:113, s. 210.
146 23§ 1 st. 7 p. Livsmedelsförordningen (2006:813).
147 1 och 12§§ i Livsmedelsförordningen (2006:813).
148 22§ Livsmedelsförordningen.
149 30 och 31§§ Livsmedelsförordningen.
