Effektiv skötsel av skyddade områden

skyddade områden

En främjande utvärdering av

länsstyrelsernas arbete med skötsel

av statligt skyddade områden

En främjande utvärdering av länsstyrelsernas arbete med skötsel av statligt skyddade områden

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se

Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se

ISBN 91-620-5505-4.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2005

Elektronisk publikation

Omslagsfoto: Jörgen Pålsson/Norrlandia, Peter Rosén/Norrlandia, Mikael Svensson/Norrlandia

Förord

Sverige har 28 nationalparker och drygt 2 500 naturreservat med en landareal av ca fyra miljoner hektar. Det motsvarar ca tio procent av landets yta. Att sköta alla dessa stora och små områden till gagn för såväl människor som den biologiska mångfalden är en väldig uppgift. Den har länge kommit lite i skymundan i det brådskande arbetet med att skydda områden med en akut hotbild.

En viktig utgångspunkt för att vi har valt att utvärdera skötseln av skyddad na-tur är att skötseln är en stor och växande kostnadspost.

I den här utvärderingen har vi studerat vad vi anser vara viktiga förutsättningar för en bra skötsel. Vi har därför beskrivit och granskat skötselns organisation och ansvarsfördelning, terminologi, styrsystem och styrdokument, uppföljning, rappor-tering, resurser och sättet att fördela dem. Vi har dessutom behandlat kunskaps- och metodutveckling, kunskapsspridning m.m. Vi försöker däremot inte svara på frågan om skyddad natur sköts i enlighet med de mål som har satts upp. Underlag saknas i väsentliga delar för att besvara denna viktiga fråga.

Underlaget för denna utvärdering är i hög utsträckning fallstudier från fyra länsstyrelser (Stockholm, Östergötland, Skåne och Norrbottens län). Så gott som alla länsstyrelser har sedan granskat och gett kompletterande synpunkter på utvär-deringens faktadelar och besvarat ett antal kompletterande frågor. Ett varmt tack till alla de intervjupersoner och andra inom länsstyrelserna som i konstruktiv anda har lämnat väsentliga underlag till problembeskrivningar och skapat utgångspunk-ter för våra förslag.

Det är vår förhoppning att denna utvärdering kan vara ett bidrag till att öka för-ståelsen av de villkor som skötselarbetet på länsstyrelserna utförs under. Vi hoppas också att våra förslag till att ytterligare utveckla skötselarbetet kan vara en ut-gångspunkt för en fruktbar dialog mellan länsstyrelser och mellan länsstyrelserna och Naturvårdsverket.

Projektledare har varit Ulf E Andersson (enheten för strategier och utvärde-ring). Ola Jörnstedt (enheten för miljöekonomi och hållbar produktion och kon-sumtion) och Bengt Gustafsson (enheten för strategier och utvärdering) har till-sammans med projektledaren skrivit rapporten.

Eva Smith Ulf E Andersson

Innehåll

FÖRORD 3 SAMMANFATTNING 7 SUMMARY 11

1 SKÖTSELPROJEKTET 15

1.1 Nationalparker, naturreservat och annat naturskydd 15

1.2 Utvärdering för fortlöpande förbättring 16

1.3 Så har vi arbetat 17

1.3.1 Förstudie 17

1.3.2 Fem viktiga synpunkter – två utvärderingar 17

1.4 Ansvarsfördelning, finansiering och kostnadseffektivitet. 18

1.4.1 Vår programteori – våra utgångspunkter 18

1.4.2 Våra utvärderingsfrågor 19

1.4.3 Avgränsningar 19

1.4.4 Dokument och intervjuer 20

1.4.5 Dialoger med utvärderingens intressenter 20

2 SKÖTSEL ÄR ATT VÅRDA OCH VISA 22

2.1 Skötsel – ett omfattande begrepp 22

2.2 Förvaltning och utförande 22

3 FÖRVALTNING OCH UTFÖRANDE – RIKTLINJER OCH PRAKTIK 24

3.1 Länsstyrelsernas förvaltarroll 24

3.2 Skötselarbetets organisation på länsnivå 25

3.3 Former för delegerad förvaltning 27

3.4 Myndighet och förvaltare 27

3.5 En något snårig terminologi 28

3.6 Vår bedömning 29

4 STYRNING MED MÅL OCH VÄGLEDNING 31

4.1 Målstyrning kräver ett tydligt uppdrag 31

4.2 Ett vagt formulerat uppdrag 31

4.3 Naturvårdsverkets styrande och vägledande roll 32

4.4 Vår bedömning 33

5 ÅTERRAPPORTERING OCH UPPFÖLJNING 35

5.1 Målstyrning kräver uppföljning 35

5.2 Länsstyrelsens årliga återrapportering till Naturvårdsverket 35

5.3 Naturvårdsverkets rapportering till regeringen 39

5.4 Några synpunkter på uppföljning av skötseln 39

5.4.2 Teg och Tiltas utvärdering 1997 40

5.4.3 Skötsel och restaurering av betesmarker och slåtterängar (2004) 40

5.5 Vår bedömning 41

5.5.1 Årlig återrapportering 41

5.5.2 Övrig återrapportering och erfarenhetsåterföring 43

6 RESURSER OCH RESURSANVÄNDNING 44

6.1 Resurser, finansiering och kostnadseffektivitet 44

6.2 Fördelning av skötselmedel 45

6.2.1 Mindre beredskapsarbete, mer skötselmedel 45

6.2.2 ”Ad hoc” och schablon 46

6.3 Resursanvändning hos länsstyrelserna 47

6.3.1 Översikt 47

6.3.2 Arbetssituationen för länsstyrelsens naturvårdspersonal 48

6.3.3 Planering och budgetering på länsnivå 49

6.4 Kostnader och kostnadseffektivitet 49

6.4.1 Kostnadseffektiv skötsel 49

6.4.2 Upphandling 50

6.4.3 Jämförande prisuppgifter för skötseltjänster saknas 51

6.5 Förbättra schablonen och utveckla en samlad prisinformation. Vår bedömning52

6.5.1 Se över schablonen för skötselmedlen 52

6.5.2 Från sparlåga till nya initiativ 53

6.5.3 Kostnadseffektivitet genom upphandling och samlad prisinformation 53

7 KUNSKAPSFÖRSÖRJNING OCH ERFARENHETSFÖRMEDLING 55

7.1 Ett omfattande kunskapsbehov 55

7.2 Svag kunskapsspridning blir starkare 55

7.3 Aktuella projekt för att höja kunskapsnivån 57

7.3.1 Natura 2000 57

7.3.2 Projektet ”Metoder för uppföljning och övervakning av Natura 2000” 58

7.3.3 Basinventering 2004–2007 58

7.3.4 Löpande uppföljning/utvärdering av skötsel 59

7.3.5 ”Jönköpingsmodellen” för planering och uppföljning av skötsel 60

7.3.6 VIC Natur 60

7.4 Vår bedömning: Tydliga brister men åtgärder på gång 61

7.4.1 Utveckla former för kunskapsbildning och erfarenhetsförmedling 61

7.4.2 Benchmarking och goda exempel 61

7.4.3 Omfattande insatser för kunskapsbildning, uppföljning och rapportering 61

8 SLUTSATSER OCH FÖRSLAG 63

8.1 Ansvarsfördelning, styrning och återrapportering 63

8.1.1 Tydlig ansvarsfördelning kräver tydliga begrepp 63

8.1.2 Styrning genom uppföljning och kunskapsutveckling 63

8.2 Finansiering, resurser och kostnadseffektivitet 65

8.2.2 ”Skötselmedel”, EU-medel och annan finansiering 65

8.2.3 Brist på tid och prisjämförelser hindrar upphandling 66

8.3 Kunskapsförmedling och erfarenhetsutbyte 66

9 REFERENSER 68

10BILAGOR 70

10.1Pågående och planerade åtgärder inom Naturvårdsverket för att förbättra

förvaltningen 70

Sammanfattning

Omkring tio procent av landets yta är i dag skyddade i naturvårdssyfte, huvudsak-ligen i form av nationalparker, naturreservat och Natura 2000-områden. Den i sär-klass största arealen utgörs av naturreservat.

Naturvårdens områdesskydd omfattar två faser. Den första är säkerställandet av det värdefulla området – vanligen genom förvärv av marken med efterföljande reservatsbildning. Den andra och fortlöpande fasen är skötseln av det skyddade området.

Under den senaste tioårsperioden har de direkta statliga kostnaderna för sköt-seln stadigt ökat, och är nu i storleksordningen 200 miljoner kronor. En stor del av skötseln finansieras via anslaget för bevarande av biologisk mångfald och vägleds av Naturvårdsverket. Den detaljplaneras och utförs av länsstyrelserna i egen regi eller med anlitade utförare.

Ytterligare ett antal statliga finansieringskällor som t.ex. länsstyrelsernas för-valtningsanslag, jordbrukets miljöstöd, särskilda projektmedel, arbetsmarknadspo-litiska satsningar m.m. gör att den samlade statliga resursanvändningen för skötseln är betydligt mer omfattande än de 200 miljonerna.

Skötseln omfattar inte bara åtgärder för att bevara naturvärden. Den syftar ock-så till att göra de skyddade områdena tillgängliga för besökare. Vanliga åtgärder för att skapa tillgänglighet är information om områdena och deras natur- och kul-turvärden, iordningställande av leder och byggnader, skyltningar och gränsmarke-ringar m.m.

Denna utvärdering har länsstyrelsernas arbete i fokus. I den långa effektkedjan som omfattar statsmakternas övergripande styrning, Naturvårdsverkets vägledning och medelsfördelning, länsstyrelsernas planerings- och genomförandearbete, den praktiska skötseln i fält och dess slutliga effekter i naturen har vi koncentrerat oss på länsstyrelsernas arbete med planering, styrning, medelsanvändning och rappor-tering. Vi har också ägnat visst intresse åt samspelet mellan länsstyrelserna och mellan länsstyrelserna och Naturvårdsverket.

Vi har bedömt skötselarbetet mot några verksamhetsmål, men också mot gene-rella effektivitetskriterier. Vår granskning har stannat i länsstyrelsen, och vi har inte tagit upp skötselns effekter i naturen. Underlag och resurser har saknats för en sådan bedömning inom ramen för denna utvärdering.

Vår utvärdering bygger på studier av fyra länsstyrelsers arbete genom intervju-er och dokument. Flintervju-ertalet länsstyrelsintervju-er har sedan granskat våra datasammanställ-ningar och lämnat kompletterande synpunkter. Med komplettering av länsstyrel-sernas redovisningar för skötselmedlen och några tidigare utvärderingar, utred-ningar, och liknande dokument har vi haft ett material som lett oss till ett antal slutsatser och förslag.

Vi har bl.a. noterat att flera länsstyrelser i större eller mindre utsträckning har följt Naturvårdsverkets råd om att överta förvaltningen och anlita olika utförare för den praktiska skötseln.

I diskussionerna om skötsel och förvaltning har vi observerat en viss osäkerhet om innebörden i bl.a. begreppet förvaltning och föreslagit åtgärder för att strama upp begreppsapparaten. En otydlig begreppsapparat kan leda till oklar ansvarsfördel-ning och andra missförstånd.

Vi har sett en förhållandevis svag styrning av skötseln från regering och riks-dag, liksom från Naturvårdsverket. Under senare år har dock Naturvårdsverket, bl.a. genom en nyligen inrättad skötselenhet ökat sin vägledning och sitt engage-mang i skötselfrågor.

År 1998 beslutade Naturvårdsverket om något ändrade former för länsstyrel-sernas rapportering om skötselmedlens användning. Det har bara delvis slagit ige-nom. Vår genomgång visade också att länsstyrelsernas redovisningar uppvisar stora skillnader. Vi bedömer att de inte enbart kan förklaras med skiftande naturliga förutsättningar och olika prioriteringar, utan delvis har sin grund i olika sätt att redovisa kostnaderna för verksamheten.

Samtidigt som resurstilldelningen för skötseln har ökat kraftigt har den andel som fördelas via schablon tenderat att minska. I vår undersökning av skötselns finansiering har vi kunnat konstatera dels stora variationer i länsstyrelsernas för-måga att utnyttja alternativa och kompletterande finansieringskällor dels att det inte finns någon samlad redovisning av samtliga finansieringskällor och deras bidrag.

En allmän slutsats om förutsättningarna för en kostnadseffektiv skötsel är att de inte är så gynnsamma som man skulle önska. Bland orsakerna till detta är bristen på samlad prisinformation för skötseltjänster och andra problem i samband med upphandling av sådana tjänster.

Länsstyrelserna har gett uttryck för en rad svårigheter när det gäller en strikt tillämpning av gällande regelverk. Oftast används s.k. direktupphandling. Av andra, mer avancerade, former av upphandling har man en begränsad, men rätt dålig erfarenhet. Man anser inte att nyttan står i proportion till merarbetet. Ett sär-skilt problem är dilemmat att både välja en leverantör med lägsta pris och samtidigt försöka få till stånd en lokal förankring av naturvårdsarbetet.

Vår undersökning av kunskapsläget och kunskapsförsörjningen när det gäller skötsel visar på stora kunskapsluckor och på att den kunskap som finns inte alltid sprids på ett effektivt sätt.

Utvärderingen visar dock också på att mycket är på gång när det gäller att för-bättra kunskapsläget om skyddad natur och skötseln av den. Det gäller bl.a. upp-byggnaden av baskunskaperna om skyddad natur och kunskaperna om den skötsel som utförs på länsnivå, liksom resultaten av denna skötsel.

Vår genomgång utmynnar i ett antal förslag om hur Naturvårdsverket och läns-styrelserna i samverkan kan genomföra åtgärder för att ytterligare stärka och ut-veckla skötselns styrning, arbetsformer och erfarenhetsåterföring.

Förslagen rör sig främst om att ytterligare precisera och avgränsa begrepp och arbetsuppgifter, förbättra uppföljning och återrapportering och ytterligare utveckla innehåll och form i erfarenhetsförmedling och utbildningar. Vi pekar på behovet av att skapa förutsättningar för bättre upphandling av skötselåtgärder inom länsstyrel-serna, bl.a. genom prisjämförelser och föreslår vissa ändringar och kompletteringar den nuvarande schablonmodellen för medelsfördelning. Vi menar också att

länssty-relserna i ökad utsträckning bör stimuleras att utnyttja kompletterande finansie-ringskällor för skötseln av skyddade områden, som t.ex. EU-medel.

Summary

Efficient management of protected areas

In Sweden, valuable nature areas can be protected against development or other encroachment in various ways. The purpose of this protection is often to conserve biodiversity, but nature protection can also be aimed at promoting outdoor activi-ties and recreation, and creating or recreating valuable natural environments or habitats for species worthy of protection. Often, several purposes are combined. Perhaps the most well-known form of protection is the national park, which is set aside on state land by decision of the Riksdag. The nature reserve is the most wide-ly used form of protection and can include both private and public lands. The re-serve is established after negotiations with the landowner, which may result in encroachment compensation or purchase of the land. The protection rules are adapted to each reserve and can vary from case to case depending on the reasons for creating the reserve.

A decision to create a nature reserve is made by the county administrative board or the municipality. Some form of nature management is usually required in order to preserve the natural values in the protected areas. Management measures are also needed to make the protected areas accessible to visitors. These measures therefore also include informing the public about the protected areas.

Sweden now has 28 national parks and more than 2,500 nature reserves with a land area of more than four million hectares. This is equivalent to about 10% of the country’s area. The management of all these small and large areas for the benefit of both man and nature is a huge task.

Management of protected nature is financed via a large state appropriation, which is allotted to the county administrative boards by the Swedish EPA. The Swedish EPA has central responsibility for area protection. This entails, in addition to the allocation of funds, overseeing the activities and disseminating knowledge on how different types of natural areas can be managed. The Agency has regular contact with the county administrative boards in nature management questions and also arranges training and information annually for the county administrative boards and other managers of protected areas.

The Swedish EPA is also in charge of evaluating the environmental work in society. In this evaluating capacity, the Agency has, for example, studied the use of some large activity appropriations. Management of protected nature is a large and growing cost item. This is one reason for the evaluation which we have now car-ried out. Another is the Government’s communication (2001/02:173) En samlad

naturvårdspolitik (“A cohesive nature conservation policy”), which takes up the

protected areas and their management as a driving force in the work for sustainable development.

The evaluation has been carried out in two parts, both of which are being pub-lished at the same time. This second part dwells on the management activities ai-med at accessibility and the importance of the protected areas and their proper management for regional and local sustainable development. The first part of the

evaluation, Skyddad natur – en motor för regional och lokal utveckling (“Protected nature – an engine for regional and local development”), Swedish EPA Report No 5504. The first part dwells on the management activities aimed at accessibility and the importance of the protected areas and their proper management for regional and local sustainable development. The reports can be read separately.

Area protection in nature conservation encompasses two phases: safeguarding of the protected area (usually by acquisition of land and subsequent creation of a reserve) followed by management of the protected area. During the past ten-year period, the direct state costs (which are now a part of the appropriation for biodi-versity) have increased and are now on the order of SEK 200 million. A large part – but not all – management of protected areas is funded and led by the Swedish EPA, but planned and carried out (or outsourced) by the county administrative boards. The existence of other funding sources such as the county administrative board’s own administrative appropriation, environmental support to agriculture, special project funds, labour market policy initiatives etc. means that the total use of state resources for management of protected nature areas is considerably greater. Management includes not only measures to preserve natural values, but also to make the area more accessible to visitors. Common measures to improve accessi-bility include general information on the areas and their natural and cultural values, tending of trails and buildings, signing and boundary marking, etc. Chapter1 de-scribes the background of the project and how the project work has been organized and carried out.

In this evaluation of the work of the county administrative boards to manage the state-protected areas, we have mainly examined the work carried out within the county administrative boards. In the long chain from overall control by the Gov-ernment, control and fund allocation by the Swedish EPA, planning and execution by the county administrative boards, the measures aimed at preserving or enhanc-ing the natural values and accessibility of the area, and the final effects in nature, we have focused on the work of the county administrative boards with planning, control, use of funds and reporting. We have judged this work against activity go-als, but also against general efficiency criteria. We have not, however, examined the effects in nature of the management conducted in the protected areas. The in-formation and resources that would permit such an assessment have not been avail-able within the framework of this evaluation.

In Chapter 2 we talk about how we use different terms and discuss the termi-nology used in maintenance, and we find there some confusion in, for example, the use of the term “management” (Swedish: skötsel).

The tasks and roles of the Swedish EPA, the county administrative boards and providers of nature conservation services are dealt with in Chapter 3. This chapter also includes a partial follow-up of the county administrative board’s assumption of responsibility for the management and purchase of provider services for execu-tion of the practical work. Most studied counties have followed the advice of the Swedish EPA to assume responsibility for management and let others handle the actual execution of the work.

Chapter 3 also deals very briefly with the question of contractual regulation etc. in cases where the county administrative board has delegated management, and the question of a possible conflict of interest when it comes to having management and exercise of authority (granting of exemptions) within the same organization.

Chapter 4 takes up general questions relating to the overall control of the man-agement of protected areas. We note that the control exercised by both the Gov-ernment and the Swedish EPA is much weaker than in the case of area protection.

In Chapter 5 we provide a more detailed description and analysis of annual re-porting to the Swedish EPA of the use of the management funds. We observe that the decision made by the Agency in 1998 regarding changes in reporting has only been partially implemented. We show that the county administrative boards’ ac-counts exhibit such great differences that there is reason to believe that the differ-ences are in part due to different ways of accounting for the costs of the activities. Reference is also made here to the few known evaluations of the effects of mainte-nance in nature reserves etc.

Chapter 6 is about the funding. Here it is observed that the Swedish EPA has sharply increased the resources allocated for management in a short time. At the same time, the proportion of funds allocated via the relatively new standard alloca-tion system is tending to decline.

This chapter addresses issues on resources and use of resources. Here it is ob-served that the county administrative boards have access in varying degrees to other funds than the Swedish EPA’s funds. Either directly via EU grants and spon-sor money, or indirectly via non-profit foundations in the county who administer nature reserves without compensation. Note, however, that the survey of different funding sources and amounts is currently very incomplete. We also discuss how the county administrative boards plan and budget for the management of protected areas and briefly touch upon certain preconditions for this work.

This chapter also includes general judgements concerning cost-effectiveness and its prospects, which we do not find favourable. In a following section about procurement we tell about some of the difficulties expressed by some county ad-ministrative boards when it comes to a strict application of existing rules and regu-lations. Usually, direct procurement is used. There is limited, but rather poor, ex-perience of other, more advanced forms of procurement. The benefits are not be-lieved to stand in proportion to the extra work involved, and it is difficult to choose the supplier with the lowest price while at the same time achieving a local affilia-tion of nature conservaaffilia-tion, including management of the protected areas.

We also provide information on our attempts to compile comprehensive price information for management services for the purpose of facilitating procurement and comparing prices.

Chapter 7 deals in brief with current knowledge regarding management and improvement of this knowledge. We conclude that there are large knowledge gaps and that the knowledge that exists is not always disseminated effectively.

This chapter shows that a great deal is being done to improve the state of knowledge regarding protected nature areas and their management. This includes

the accumulation of basic knowledge about protected nature areas and knowledge of the management being provided at the county level and its results.

Our observations are briefly summarized in Chapter 8. Here we also propose, based on our observations, how the Swedish EPA and the county administrative boards can take joint action to further strengthen and develop the control of main-tenance, work forms and experience feedback.

The proposals mainly have to do with further defining and delimiting terminol-ogy and duties, improving follow-up and reporting-back, improving forms for and content of communication of experience and knowledge, improving the procure-ment of manageprocure-ment measures within the county administrative boards, for exam-ple by means of price comparisons, and performing a follow-up of how the current standard model for fund allocation has worked. We also believe that the county administrative boards should be encouraged to make more use of supplementary funding sources for the management of protected areas, such as EU funds.

1 Skötselprojektet

Skyddade områden omfattar idag ca tio procent av Sveriges landyta, med naturre-servaten som den största enskilda skyddsformen. Ett skyddat område ska skötas för att dess naturvärden ska bevaras, men också för att det ska vara tillgängligt för besökare.

Skötseln drar stora och växande belopp, vilket utgör ett viktigt motiv för en ut-värdering. Utvärderingen fokuserar på länsstyrelsernas förvaltning av den statligt skyddade marken.

1.1 Nationalparker, naturreservat och annat

naturskydd

Nationalparker och naturminnen var de första skyddsformerna för värdefull natur i Sverige. De har funnits sedan 1909. Nu är naturreservat den vanligaste skyddsfor-men. Drygt fyra femtedelar av all skyddad areal utgörs av naturreservat.

Naturskyddet är mest utbyggt i fjällen, men under senare år har även skog och myr utanför fjällområdet skyddats i allt större omfattning. Mer än fyra miljoner hektar landyta eller ca tio procent av Sveriges totala landyta är nu på olika sätt skyddade mot exploatering eller andra ingrepp.

Avsikten med skyddet är ofta att bevara den biologiska mångfalden, men det kan också vara inriktat på rekreation och friluftsliv eller på att återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer och livsmiljöer för skyddsvärda arter. Bestämmel-serna om naturskydd finns sedan 1999 i miljöbalken.

Den kanske mest kända skyddsformen är nationalpark. Nationalpark avsätts på statlig mark efter godkännande av riksdagen. Dagens 28 nationalparker omfattar ca 630 000 hektar landareal (totalarealen nästan 700 000 hektar). De i särklass största nationalparkerna finns sedan gammalt i Norrbottensfjällen.

Naturreservat kan inrättas på såväl privat mark som mark i allmän ägo. De bil-das genom beslut av länsstyrelse eller kommun efter förhandlingar med markäga-ren om intrångsersättning eller köp.

Skyddsbestämmelserna "skräddarsys" för varje reservat med hänsyn till de mo-tiv som ligger bakom reservatsbildningen. I vissa reservat förbjuds all markan-vändning som kan förändra eller skada de naturvärden som skyddet avser. I andra kan t.ex. jord- och skogsbruk tillåtas fortgå i normal omfattning. Det gäller ofta i reservat som främst har avsatts till förmån för friluftslivet.

År 1967 bildades Naturvårdsverket och länsstyrelsernas naturvårdsenheter. Då uppgick naturreservatens totala landareal till ca 25 000 hektar. År 2004 hade area-len ökat till 3,5 miljoner hektar – åtta procent av Sveriges landyta.

Kulturreservat är en nyare skyddsform som syftar till att bevara värdefulla kul-turpräglade landskap. Den infördes med miljöbalken 1999.

Här och där stöter man på naturvårdsområden. Det är en äldre form av skydd som länsstyrelsen eller kommunen tidigare kunde besluta om. Inga nya sådana områden kan inrättas.

Också naturminne är en gammal skyddsform, som dock fortfarande finns kvar i lagreglerna. Den avser framför allt enskilda föremål som flyttblock, jättegrytor eller gamla och storvuxna träd. Även mycket små områden med intressanta natur-företeelser kan bli naturminne. De flesta av landets 1 436 naturminnen (år 2002) tillkom mellan 1909 och 1965, då naturvårdslagen trädde i kraft.

Djur- och växtskyddsområden kan avsättas för att skydda sällsynta eller stör-ningskänsliga djur- eller växtarter. Inom sådana områden kan rätten till jakt, fiske och tillträde begränsas, men i övrigt råder inga inskränkningar av rätten att bruka mark eller vatten. De flesta av de drygt 1 000 djurskyddsområden som finns i dag ligger vid kuster eller insjöar och har tillkommit för att freda sjöfågel eller säl. Biotopskyddsområden är mindre mark- och vattenområden med skyddsvärda bio-toper.

Många naturreservat under 1960- och 1980-talen avsattes primärt för att för-hindra exploatering och gagna det rörliga friluftslivet. Detta gäller ett stort antal reservat utmed våra kuster och skärgårdar. Här släpar naturvården på en stor ”rygg-säck” av stora arealer av igenväxande landskap som i varierande grad under de senaste 10–15 åren har omfattats av restaureringar.

Ett nytt inslag i naturskyddet är nätverket av Natura 2000-områden. Nätverket ska bestå av EU:s mest skyddsvärda naturområden och finnas i alla medlemsländer för att hejda utrotningen av arter och livsmiljöer. I Sverige finns 3 992 Natura 2000-områden med en sammanlagd yta av ca 6,4 miljoner hektar.

Ca 60 procent av Sveriges Natura 2000-områden är redan skyddade som natur-reservat, nationalpark etc. Övriga områden kommer att skyddas med andra skydds-former. Vilken skyddsform som ska användas för ett område bestäms av behovet av åtgärder för att bevara eller skydda det.

1.2 Utvärdering för fortlöpande förbättring

Därefter krävs i allmänhet någon form av skötsel av området för att bl.a. vid-makthålla dess naturvärden. Skötseln omfattar dels löpande åtgärder, dels s.k. re-staureringar för att återskapa väsentliga naturvärden.

Men skötseln innebär också att området ska göras tillgängligt för besökare. Vanliga åtgärder för att skapa tillgänglighet är att informera om områdena och deras natur- och kulturvärden genom skyltar, vägvisning och trycksaker, att ställa i ordning leder, markera gränser, underhålla fastigheter etc.

Skötseln av skyddade områden engagerar en lång rad finansiärer och utförare. Den omfattar i första hand den verksamhet som finansieras och styrs övergripande av Naturvårdsverket och detaljplaneras och utförs av länsstyrelserna. Men en bety-dande del av vissa länsstyrelsers skötselåtgärder finansieras av olika EU-program, t.ex. LIFE, Interreg och Leader+. Jordbrukets miljöstöd finansierar många olika typer av naturvårdsåtgärder. Skogsvårdsorganisationen, vissa andra statliga myn-digheter och de privata och statliga skogsbolagen utför också skötselåtgärder.

Dessutom är kommunerna och vissa regionala stiftelser viktiga utförare när det gäller skötsel.

För ungefär fem år sedan gjordes i det s.k. MARS-projektet en samlad analys av de stora sakanslagen som miljöadministrativa system. Ett av dessa stora anslag avser bl.a. skötseln av skyddade områden. Projektet resulterade i rapporten Ny

dynamik i det regionala miljöarbetet (Naturvårdsverket rapport 5129, november

2000). Flera av de slutsatser som drogs av analysen motiverar en fördjupad utvär-dering av sakanslagen.

Skötseln omsätter stora och ökande belopp. Analysen visade att kunskaperna om skötselns funktion, effekter och kostnader kan förbättras. Önskemålen om för-bättring gällde även kunskaperna om sambandet mellan åtgärder, effekter och kostnader. Utvärderingar kan lägga grunden till väl fungerade uppföljningspro-gram.

Ett ytterligare motiv för vår utvärdering är Naturvårdsverkets och länsstyrel-sernas gemensamma intresse av att fortlöpande förbättra verksamheten och utveck-la effektiva skötselmetoder och goda administrativa instrument för styrning och vägledning.

1.3 Så har vi arbetat

1.3.1 Förstudie

Vår utvärdering inleddes under hösten 2003 med en förstudie. Vi intervjuade ett antal personer, framförallt utanför Naturvårdsverket, för att få en uppfattning om problem och möjligheter i skötseln av skyddade områden och en fingervisning om önskvärda utvärderingsinsatser. I intervjuerna såg vi inte enbart bakåt, utan frågade bl.a. också om vilka omvärldsfaktorer som intervjupersonerna trodde mest kommer att påverka skötseln av skyddade områden i framtiden. Ett antal problem lyftes särskilt fram i dessa intervjuer.

1.3.2 Fem viktiga synpunkter – två utvärderingar

De fem viktigaste synpunkter som återkom i förstudiens intervjuer kan sammanfat-tas i följande satser.

• Öka kunskaperna och erfarenhetsåterföringen om skötseln av skyddade naturområden med avseende på vilka värden som bör skyddas, vilka skötselåtgärder som behöver vidtas och vad dessa åtgärder kostar. • Öka och förbättra spridningen av goda exempel.

• Förbättra tillgängligheten till naturreservaten, kanske speciellt de tätorts-nära naturområdena. Arbeta för att få ut människan i naturen.

• Arbeta för att hitta ”win-win”-lösningar, dvs. naturvård som ger regional-ekonomisk och social utveckling.

Med ledning av förstudien genomfördes en huvudstudie i två delar. En del inrikta-des på frågor om tillgänglighet och de skyddade områdenas sociala och ekonomis-ka betydelse för samhället. Syftet med den delen är att ge Naturvårdsverket och länsstyrelserna ett underlag för att vidareutveckla skötseln av skyddade områden i den riktning som anges i regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik.

Utvärderingens andra del, den som redovisas i det följande, inriktades på frågor om skötselns kostnadseffektivitet, styrning och finansiering.

Genom uppdelningen av studien i två delar har vissa frågor kommit att beröras i två rapporter, men ur delvis olika synvinklar.

1.4 Ansvarsfördelning, finansiering och

kost-nadseffektivitet.

Denna del av huvudstudien behandlar ansvarsförhållanden, finansiering, frågor om kostnadseffektivitet och om upphandling när det gäller skötsel av skyddade områ-den. Erfarenhetsförmedling och kunskapsuppbyggnad i fråga om arbetsmetoder och projektresultat berörs också.

Finansieringen är ett intressant område, eftersom en ökande andel av skötseln finansieras av särskilda projektmedel. En genomgång bör bl.a. kunna belysa regio-nala skillnader och visa på länsstyrelser som har varit framgångsrika i att få fram resurser till skötsel. Kostnadseffektivitet är en central fråga såväl inom miljöpoliti-ken som inom andra politikområden. Det är därför intressant att undersöka om erfarenheterna hittills tyder på att en förbättrad upphandling kan medverka till detta.

Enligt förstudien har spridning av kunskap och information stor betydelse för naturvårdens långsiktiga framgång.

1.4.1 Vår programteori – våra utgångspunkter

En god tillgänglighet till skyddade områden med bevarade natur- och kulturvärden kan sägas vara det förväntade utfallet av den kedja av ”händelser” som skötseln av skyddade områden omfattar.

I början av händelsekedjan finns lagstiftning och andra beslut och program av regering och riksdag, liksom anslagstilldelning. Dessa kan sägas vara de grund-läggande insatserna för skötseln av de skyddade områdena. Hur den till slut kom-mer att utföras och vilket resultat den får påverkas av de följande händelserna eller prestationer på ”vägen” mot de praktiska skötselåtgärderna, liksom av yttre fakto-rer.

Med begränsade resurser är det ofta svårt att undersöka och bedöma själva ut-fallet, dvs. i detta fall tillgängligheten till och bevarandet av naturvärdena i ett stort antal skyddade områden. I stället får man identifiera och studera ett antal kritiska punkter under processen, där man kan definiera vad som kännetecknar en god eller önskvärd skötsel. Genom att bedöma den bild som data i form av t.ex. intervjuer, statistik och dokumentstudier ger mot dessa kännetecken eller kriterier kan man få en uppfattning om hur skötseln fungerar och om det finns förutsättningar för att utfallet ska bli det önskade.

En översiktlig beskrivning av vår programteori kan se ut så här: Regering och riks-dag fastställer övergripande inriktningsdokument och lagstiftning inom området. Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för områdesskyddet, finansierar länssty-relsernas kostnader för skötsel och har löpande kontakter med länsstyrelserna i skötselfrågor. Utöver de s.k. skötselmedlen kan också andra medel tillföras, t.ex. genom regionala utvecklingsmedel, stödet till lokal naturvård, EU:s strukturfonder, miljöstöd m.m.

Länsstyrelsen ansvarar för att föreskrifter och skötselplaner tas fram för enskil-da objekt (naturreservat m.m.) och fattar de formella besluten. Länsstyrelsen anlitar ofta andra för att utföra den faktiska skötseln, som t.ex. markägare, skogsvårdssty-relser, kommuner, enskilda företag/entreprenörer, arrendatorer, olika stiftelser, skogsbolag, föreningar.

Med utgångspunkt från miljöbalkens regler om områdesskydd, Naturvårdsver-kets olika vägledningsdokument, reservatsbeslutet och -föreskrifterna och lokala och regionala kunskaper om varje område utarbetas skötselplaner. Fördelningen av skötselmedel och eventuella andra finansieringsmöjligheter påverkar sedan detalj-planeringen av skötseln, som slutligen läggs ut på utförare av olika slag genom avtal, upphandling, anställda utförare eller dylikt.

Själva skötselåtgärderna, ”slutprestationen”, omfattar ett brett spektrum av åt-gärder, allt från skogsbruk, betning, slåtter, fastighetsunderhåll och liknande åtgär-der för att bevara och utveckla naturvärdena och i vissa fall kulturvärdena i ett område, till tillgänglighetsskapande åtgärder som skyltning, leder, handikappan-passning, parkeringsplatser, information av olika slag, guidning och andra mer eller mindre långt gående åtgärder.

Systemets rationalitet bygger i hög grad på att styrning, återrapportering, erfa-renhetsåterföring och kunskapsbildning fungerar väl. Här finns alltså enligt vår förstudie och vår bedömning i övrigt några av de kritiska punkterna. De har lett fram till våra utvärderingsfrågor.

Fokus i vår utvärdering är på länsstyrelsernas arbete med förvaltning och sköt-sel av de skyddade områdena.

1.4.2 Våra utvärderingsfrågor

• Är ansvarsfördelning och roller mellan länsstyrelsen och utföraren av skötselarbetet tydlig?

• Hur fungerar styrning, inklusive målutformning, från statsmakterna och Naturvårdsverket gentemot länsstyrelserna?

• Hur fungerar uppföljning och återrapportering av medelsförbrukning och verksamhetsresultat?

• Vilka hinder, positiva drivkrafter och verktyg finns för en effektiv verk-samhet och god medelsanvändning inom länsstyrelserna?

• Hur fungerar kunskapsförsörjning och erfarenhetsförmedling?

1.4.3 Avgränsningar

Som framgår av vår programteori och våra utvärderingsfrågor har vi inte tagit upp frågor om vilka åtgärder som ger mest naturvårdsnytta – alltså vilka effekter olika

åtgärder får i naturen. Bristen på underlag för en sådan analys är ett av flera skäl för detta. Vi har begränsat oss till andra delar av effektkedjan där vi har identifierat kritiska punkter. Det innebär att vi har riktat in oss på upphandling, uppföljning, metodutveckling/metodutvärdering, spridning av erfarenheter och resultat (lärpro-cesser), kostnader för olika skötselmetoder, trånga sektorer, finansieringsfrågor m.m. – alltså på olika delfrågor i ett större komplex som kan sägas handla om kost-nadseffektivitet. I avsnitt 7.3 redovisas ett antal projekt vars syfte bl.a. är att få till stånd en uppföljning av skötselns effekter.

Mycket av skötseln är direkt kopplat till de beslut som i ett tidigare skede har fattats om reservatens syfte och den skötselplan som har lagts fast. För en djupare förståelse av ”skötselproblematiken” vore det önskvärt att beskriva och analysera även dessa tidigare faser i naturvårdsarbetet. Vi har av resursskäl valt att lämna detta arbete utanför vår studie. Vi har även valt att lämna fastighetsförvaltningen utanför vår studie.

1.4.4 Dokument och intervjuer

Inom denna delstudie har vi samlat in data genom dokumentstudier och genom intervjuer med representanter för fyra länsstyrelser (Stockholms, Östergötlands, Skåne och Norrbottens län). Vi har också intervjuat företrädare för Skärgårdsstif-telsen i Stockholms län. Vid intervjuerna med länsstyrelserna har vi fått visst un-derlagsmaterial bl.a. i form av excelfiler med budgetuppgifter för de olika objekten. Vi har också diskuterat med några aktörer (länsstyrelsen i Södermanland, Norrtälje naturvårdsfond, Västkuststiftelsen och Skogsstyrelsen) om vad olika skötselåtgär-der kan kosta. Anteckningarna från länsstyrelseintervjuerna och intervjun med Skärgårdsstiftelsen har kontrollerats med de intervjuade personerna

1.4.5 Dialoger med utvärderingens intressenter

De intervjuer med intressenter i omvärlden som genomfördes under förstudien har varit en del i arbetet med att avgränsa utvärderingsinsatserna.

Förstudien och förslagen till utvärderingen med dess två delar presenterades på ett seminarium i november 2003 som arrangerades av skötselenheten vid Natur-vårdsverket. I seminariet deltog representanter från de flesta länsstyrelsers natur-vårdsenheter.

Vid Naturvårdsverket har jämsides med utvärderingen ett utvecklingsarbete in-letts som ska utmynna i ett system för löpande uppföljning/utvärdering av skötseln. Därför har utvecklare och utvärderare i viss mån samverkat under arbetets gång. Löpande kontakter har ägt rum mellan projektledaren för utvecklingsprojektet och projektgruppen för denna del av utvärderingen.

Samtliga länsstyrelser har getts tillfälle att kommentera utvärderingens faktadel och har dessutom svarat på några övergripande frågor om skötselarbetet. Samman-ställningen av länsstyrelsernas svar visar att samtliga länsstyrelser (utom en, som avstår från att kommentera denna punkt) som har svarat på remissen anser att bak-grundbeskrivning och fakta i utvärderingsrapporten i huvudsak stämmer.

Enstaka länsstyrelser har i positiva kommentarer påpekat att rapporten på ett bra sätt belyser frågor som har stor betydelse för förvaltningsarbetet i länen och

hävdat att länsstyrelsen dagligen brottas med många frågor som beskrivs i rappor-ten. Flera länsstyrelser vill däremot betona vissa enskildheter starkare eller har redovisat delvis annan uppfattning än vad som framgår av rapporten. Det senare gäller främst problemet med taket i schablonmodellen för anslagsfördelning och möjligheten att använda skogsvårdsstyrelsen som entreprenör. En länsstyrelse ef-terlyser en utförligare beskrivning av länens inre organisation av skötselarbetet.

2 Skötsel är att vårda och visa

I vår utvärdering använder vi ordet skötsel i vid mening. Det omfattar allt från förvaltning till utförande av praktiska skötselåtgärder i fält.

2.1 Skötsel – ett omfattande begrepp

Inom naturvården används ofta uttrycket ”Värna – Vårda – Visa” för att enkelt sammanfatta den s.k. naturvårdskedjan. Vi definierar skötsel som alla de verksam-heter som behövs för att upprätthålla de naturvärden som man i reservatsbeslut och skötselplan har beslutat att skydda.

Det innebär att begreppet skötsel omfattar allt från förvaltning (planering, upp-handling, uppföljning, ekonomiadministration och annan administration av skötsel-insatser) till utförande av praktiska skötselåtgärder i fält.

Till skötseln räknar vi också de åtgärder som behövs för att göra skyddade om-råden tillgängliga och för att informera allmänheten om omom-rådena. Dessutom in-rymmer vi uppföljning och rapportering vad gäller skötselresultat, status m.m. i begreppet skötsel. Skötsel är alltså i stort sett liktydigt med de två senare leden i naturvårdskedjan – vårda och visa.

Skötselbegreppet som vi använder det, avser dels skötseln av områden som re-dan är skyddade enligt miljöbalkens sjunde kapitel, dels områden som är på väg att bli skyddade. Områden som är på väg att bli skyddade kan vara områden som har utsetts till Natura 2000-objekt. Det kan också vara områden som har köpts eller där intrångsersättning har betalts men som ännu inte har fått formellt skydd enligt la-gen.

2.2 Förvaltning och utförande

Skötselns två huvudsakliga beståndsdelar är alltså förvaltning och utförande.

För-valtningen innefattar planering, upphandling, efterkontroll m.m.

Naturvårdsförvalt-ning är alltså en verksamhet som avser ledNaturvårdsförvalt-ning och administration av skötselarbe-tet. I miljöbalken används enbart begreppet förvaltning för dessa uppgifter.

Utförande av skötsel är det fältarbete som utförs antingen i förvaltarens egen

regi eller av uppdragstagare på beställning av naturvårdsförvaltaren/huvudmannen. Med ”egen regi” avses att arbetet utförs med egen personal eller åtminstone med egen arbetsledning.

När det särskilt gäller förvaltning är dagens terminologi något svävande. Lag-regler, handledningar och informationsmaterial anger delvis olika innebörd. Effek-terna på ansvarsfördelning etc. av de skiftande tolkningarna diskuteras i följande kapitel.

I vår utvärdering avser vi med förvaltning just ledning och administration av skötselarbetet. Förvaltare är den som leder och administrerar arbetet. Det kan vara en länsstyrelse, en kommun, en stiftelse eller någon annan som förvaltningen över-låtits till. I tabellen nedan ges exempel på de mycket skiftande frågor som förvalta-ren kan behöva befatta sig med när det gäller skötsel av skyddad natur.

Aktivitet/objekt Aktivitet/objekt

Annonser Reparation av lada

Arrendeavgift Reparation av traktor

Avverkning Reparation av värmepanna

Beskärning av träd (naturminnen) Restaurering

Bete och betesavtal Röjning

Bidrag till andra för skötsel av skyddad natur Skogsbruksplan

Brandsäkerhetsåtgärder Skyltar

Bryggor Skyltning

Dikesrensning Skötsel av P-plats

Fagning Skötselplan Foldrar Slåtter Fågeltorn Snöröjning Gallring Sophantering Gränsmarkering Spänger

Gångbro Stigar och stigmarkeringar

Gärdsgårdar Stubbfräsning Hamling Städning Handikappanpassning Stängsel

Inköp av komposter Stättor

Inventeringar Tillsyn Minkfällor Toaletter Nedgrävning av kabel Transporter av olika slag

Nyttjanderättsavtal Underhåll av byggnader

Parkeringsplatser Uppföljning och utvärdering

Rastmöbler Vandringsleder Renhållning Vägunderhåll

Reparation av damm Årensning

Tabell 1. Exempel på olika aktiviteter eller objekt som ingår i länsstyrelsernas skötselarbete1

1

De här exemplen är hämtade från en excelfil från länsstyrelsen i Stockholms län och innefattar även viss fastighetsförvaltning (arrenden och nyttjanderättsavtal).

3 Förvaltning och utförande –

rikt-linjer och praktik

Spridningen är stor mellan länsstyrelsernas sätt att organisera skötseln. Vanligast är att länsstyrelsen själv förvaltar en del av de statliga reservaten och låter andra ta hand om utförandet av skötseln genom överenskommelser eller upphandling.

Det är viktigt att ansvar, finansiering och rapportering preciseras när länsstyrel-sen väljer att överlåta förvaltningen på någon annan. Den formella regleringen av ansvar och återrapportering till länsstyrelsen om förvaltningen och dess resultat kan förbättras.

3.1 Länsstyrelsernas förvaltarroll

En av de utvärderingsfrågor som utkristalliserades under förstudien gäller tydlighe-ten i ansvarsfördelning och roller mellan länsstyrelsen och utförarna av skötselar-betet. En sådan tydlighet sågs som en viktig förutsättning för en effektiv skötsel.

Enligt gällande regler ansvarar länsstyrelsen för att föreskrifter och skötselpla-ner tas fram för varje enskilt objekt (naturreservat m.m.) och fattar de formella beslut som krävs. Länsstyrelsen är dessutom en viktig samrådspartner när det gäller kommunernas och andra aktörers naturskyddsarbete inom länet.

Länsstyrelsen har också regionalt ansvaret för den löpande skötseln av de skyddade områdena om inte någon annan särskilt har åtagit sig den. Länsstyrelsens ansvar att förvalta statligt skyddade områden gäller såväl de områden som länssty-relsen själv har beslutat att skydda som nationalparkerna, de senare med något undantag.

I normalfallet innebär detta att länsstyrelsen leder och administrerar skötseln, medan någon annan, t.ex. markägare, arrendator eller entreprenör utför det praktis-ka fältarbetet på länsstyrelsens uppdrag. Länsstyrelsen eller kommunen får dock besluta om att överlåta förvaltningen till annan myndighet, juridisk person eller markägare som har förutsättningar för detta.

Under 1970- och 1980-talen var det i huvudsak Domänverket och skogsvårds-styrelserna som hade hand om skötseln av reservat m.m. Före den 1 juli 1988 gav naturvårdsförordningen dem en särställning som naturvårdsförvaltare. Det var de som i första hand skulle utses till förvaltare. År 1986 svarade t.ex. skogsvårdssty-relserna för förvaltningen av 69 procent av naturreservaten och Domänverket för elva procent. Naturvårdsverket förvaltade 16 av 20 nationalparker. (Källa: Våra

naturvårdsobjekt, Ds Jo 1986:4).

Skötselarbetet finansierades och organiserades till stor del som beredskapsarbe-ten för arbetslösa. Länsstyrelserna hade möjligheter att påverka var beredskapsar-betena utfördes, men i praktiken begränsade möjligheter att påverka inriktning och genomförande.

År 1988 ändrades emellertid naturvårdsförordningen i fråga om förvaltare. Då föreskrevs i stället att till förvaltare skulle utses ”den som med hänsyn till kompe-tens samt från naturvårdssynpunkt och av ekonomiska eller andra skäl bedöms

mest lämplig. Vid valet av förvaltare ska behovet av samordning av naturvårdsför-valtningen beaktas.”

Strax därpå uppmanade Naturvårdsverket genom allmänna råd (AR 1990:8) länsstyrelserna att ta över ansvaret och verkställa skötseln genom skriftliga, tidsbe-gränsade avtal med uppdragstagare/entreprenörer. Syftet var att förbättra styrning-en av skötseln och att effektivisera dstyrning-en.

Dessa allmänna råd har sedan ersatts med nya (NFS 2003:8). De tar inte ut-tryckligen upp frågan om vem som bör förvalta skyddad natur. Den tillhörande handboken: Bildande och förvaltning av naturreservat (Handbok 2003:3) lägger dock förvaltningsansvaret primärt hos den myndighet som har beslutat om reserva-tet (sid. 91).

Vi tolkar detta som att modellen med länsstyrelsen som förvaltare och köpare av skötseltjänster i huvudsak fortfarande står som grundmodell för statligt inrättade naturreservat, men kanske något mera öppen för andra lösningar.

För vår utvärdering jämför vi grundmodellen med ett antal länsstyrelsers fak-tiska organisation av skötseln.

3.2 Skötselarbetets organisation på länsnivå

• Länsstyrelsen förvaltar reservaten själv eller förvaltningen överlåts helt eller delvis på någon annan.

• Utförandet av skötseln bedrivs i egen regi, dvs. med egen personal eller överlåts på andra t.ex. genom köp av tjänster från entreprenörer, upp-dragstagare m.fl.

Några länsstyrelser har lagts in i figuren för att visa hur olika man i praktiken har agerat när det gäller rollen som förvaltare respektive utförare av skötsel. Figuren utgör samtidigt en tydlig indikation på att grundmodellen inte helt har slagit ige-nom, men att några länsstyrelser ligger ganska nära.

Figur 1. Några län grovt klassificerade efter andelen av objekt som förvaltas av länsstyrelsen (Y-axeln) respektive andelen objekt som sköts i egen regi, dvs. utförandet sker med egen personal (X-axeln). Figuren ger också en föreställning om i vilken utsträckning som länsstyrelserna har närmat sig grundmodellen. Ju närmare origo desto närmare grundmodellen.

Som framgår av figuren finns det olika sätt för en länsstyrelse att organisera sköt-selarbetet. Några länsstyrelser har utnyttjat möjligheten att överlåta förvaltningen helt (länsstyrelsen i Kronobergs län) eller delvis (bl.a. länsstyrelsen i tidigare Göte-borgs- och Bohus län samt i en senare etapp Västra Götalands län).

Vanligast är att länsstyrelsen själv förvaltar en del av de statliga reservaten, dvs. de reservat länsstyrelsen själv har inrättat, och låter andra ta hand om utföran-det av skötseln genom överenskommelser eller upphandling. I Östergötland förval-tas alla reservat av länsstyrelsen medan länsstyrelsen i Kronobergs län har delege-rat all förvaltning till skogsvårdsstyrelsen. Länsstyrelsen i Norrbotten förvaltar flertalet reservat och utför begränsade skötselarbeten i egen regi genom sin fälten-het i Jokkmokk.

I Stockholms län är Skärgårdsstiftelsen en stor markägare och förvaltare men även en rad andra förvaltare finns, t.ex. kommuner, skogsvårdsstyrelsen, Stock-holm Vatten AB, Svenska kyrkan. Arbeten i egen regi utgör här undantag. Länssty-relsen har en anställd person i Ängsö nationalpark.

Skogsvårdsstyrelsen används även i andra län, t.ex. Västernorrland, för sköt-seluppgifter i större eller mindre utsträckning men då i regel efter upphandling.

Gotlands län och Jämtlands län har det gemensamt att de områden som respek-tive länsstyrelse själv förvaltar också sköts i egen regi.

Länsstyrelsen i det tidigare Göteborgs och Bohus län överlät i mitten av 1990-talet all reservatsförvaltning till Västkuststiftelsen.

Grundmo-dellen Krono-bergs län Länsstyrelsen svarar själv för all förvaltning Västra Götalands län Östergöt-lands län Länsstyrelsen utför ingen skötsel i egen regi

Allt utförande i egen regi Norrbot-tens län Jämtlands län Skåne län Söderman-lands län All förvaltning delegerad Stockholms län

Även i ett län som Östergötland med en mycket omfattande upphandling av tjänster har länsstyrelsen anställt en arbetsledare för vissa skötselarbeten.

Upphandling av skötseltjänster belyses i kapitel 6.

3.3 Former för delegerad förvaltning

Vi har fått ta del av några länsstyrelsers avtal med dem som respektive länsstyrelse har överlåtit förvaltningsuppgifter till. Det visar sig då bl.a. att man i Kronobergs län först nu var i färd med att upprätta avtal. Där har man av tradition haft skogs-vårdsstyrelsen som förvaltare,

I Västra Götalands län finns sedan 1999 ett avtal med Västkuststiftelsen och ett formellt beslut om att delegera förvaltningen. Bland de motiv som uppges i beslutet finns behovet att förbättra uppföljningen av skötseleffekter. Avtalet gäller det tidi-gare Älvsborgs län.

I Stockholms län har länsstyrelsen redan vid bildandet av ett antal reservat skrivit in en viss extern förvaltare i beslutet, t.ex. Skärgårdsstiftelsen eller en kom-mun. Länsstyrelsen har valt att inte reglera saken ytterligare. Så gör även andra länsstyrelser. Generellt innebär förordnandet som naturvårdsförvaltare att den som förordnats tar fullt ansvar för förvaltningen.

De flesta förvaltare rapporterar årligen till länsstyrelsen, som följer upp de rap-porter som lämnas. I övrigt arbetar man i Stockholms län inte efter någon fast rutin för uppföljning av förordnade naturvårdsförvaltares förvaltning. Tidsbegränsade avtal med relativt väl preciserade skyldigheter förekommer också.

I sammanhanget förtjänar det att nämnas att naturvårdsförvaltningskommittén redan 1986 föreslog att det i naturvårdsförordningen (1976:484) skulle tas in ett krav på att förhållandet mellan länsstyrelse och naturvårdsförvaltare skulle regleras genom avtal (Ds Jo 1986:4, sid. 8).

I Naturvårdsverkets allmänna råd till 21 § i Förordningen om områdesskydd (FOM) står att den som övertar förvaltningen också till övervägande del bör ansva-ra för finansieringen av reservatsförvaltningen. Det anges också att förvaltaren bör ha tillräcklig kompetens för att kunna fullgöra uppgiften att förvalta reservatet. Om dessa villkor för delegering är uppfyllda även i praktiken har vi inte undersökt.

3.4 Myndighet och förvaltare

En fråga som har aktualiserats i våra intervjuer med personer utanför länsstyrelse-världen gäller länsstyrelsens roller som både myndighet och naturvårdsförvaltare. Det finns de som menar att länsstyrelsen sitter på två stolar eftersom man till skill-nad från andra förvaltare kan bevilja sig själv vissa tillstånd eller ”ta sig friheter” som andra inte kan i skötselarbetet.

Därför, hävdas det, borde länsstyrelsen antingen delegera förvaltningen till en extern förvaltare eller åtminstone internt dela upp funktionerna på olika avdelning-ar/enheter så att förvaltaren inte kan bevilja sig själv de tillstånd som eventuellt behövs för att fullgöra skötseln.

I Huddinge kommun har man t.ex. skilt myndighetsdelen från utförandedelen. Tillsyn och beslut om dispenser från reservatsbestämmelserna ligger på miljö-nämnden, medan naturvårdsavdelningen svarar för det praktiska utförandet av skötseln.

Länsstyrelsen i Stockholms län har särskilt uppmärksammat frågan i sin redo-visning till Naturvårdsverket av 2002 års skötselmedel. Där uppges att tillsynen i reservaten i första hand är koncentrerad till de två personer som också har hand om förvaltningen. Skälet till den uppläggningen är tidsbrist. De i princip enda initiativ till tillsyn som enheten hinner med görs vid besök i reservaten i samband med pla-nering av arbeten.

Om oegentligheter upptäcks blir det oftast den som har varit på plats som får ta itu med saken. I de fall förvaltarrollen ”krockar” med myndighetsrollen, och dis-pens eller tillstånd från reservatsföreskrifterna behövs, handläggs ärendet av juri-diska enheten.2

Skötsel är således inte en egentlig myndighetsuppgift, men det finns myndig-hetsuppgifter knutna till skötseln, främst krav på dispens från reservatsföreskrifter-na i vissa fall. Man bör skilja på vad som är myndighetsuppgifter och vad som är skötsel. Det görs för övrigt även i länsstyrelsernas tidredovisning.

3.5 En något snårig terminologi

En tydlig och lättbegriplig terminologi skapar förutsättningar för en klar ansvars-fördelning och motverkar missförstånd. Innebörden i begreppet förvaltning varierar dock mellan olika källor, vilket kan leda till bekymmer.

I foldern Vård av skyddad natur (utgiven 1995 av Naturvårdsverket) anges t.ex. att länsstyrelserna ansvarar för nationalparkernas förvaltning, men i de flesta fall uppdrar det praktiska fältarbetet till en naturvårdsförvaltare. Det står också att läns-styrelse eller kommun har det administrativa ansvaret, men vanligen uppdrar till en förvaltare att svara för den praktiska skötseln. Här ser det ut att finnas förvaltare av olika slag.

På reservatsskyltarna brukar det anges vem som ”förvaltar” reservatet. Ofta står respektive länsstyrelse eller kommun som förvaltare, men inte sällan benämns den som utför skötseln på länsstyrelsens uppdrag ”förvaltare”, ibland ”naturvårdsför-valtare”.

Tidigare skilde man på rollen som naturvårdsförvaltare och fastighetsförvalta-re, men det bruket verkar ha upphört sedan miljöbalken kom. I balken och dess förordningar talas enbart om förvaltare.

Enligt Naturvårdsverkets handbok (2003:3) Bildande och förvaltning av

natur-reservat är förvaltaren ”den som är huvudman för skötseln och som har ansvar att

upphandla eller genomföra åtgärder enligt skötselplanen och står för kostnaderna för förvaltningen” (sid. 89). Det påpekas också att det är förvaltaren som defini-tionsmässigt har ansvaret för skötseln. Det är dock något av en cirkeldefinition och inte särskilt klargörande.

2

Staten/Naturvårdsverket har som markägare till nationalparker och ägare eller del-ägare av många naturreservat också en roll som s.k. fastighetsförvaltare. Däri ingår bl.a. att besluta om upplåtelser av mark för jakt, fiske, jordbruk, vägar, ledningar och att ansvara för drift och underhåll av fastigheterna. Fastighetsförvaltningen av statlig mark regleras av en särskild förordning (1993:527) om förvaltning av statli-ga fastigheter.

3.6 Vår bedömning

En modell för skötselns organisation med länsstyrelsen som förvaltare och utlägg-ning/upphandling av skötselns praktiska utförande har fått ett starkt genomslag i vissa län. Andra länsstyrelser har fortfarande delegerat stora delar av förvaltningen till andra intressenter. Likaså förekommer en hel del skötsel i egen regi, dvs. man upphandlar inte tjänster externt utan använder egen personal. Spridningen är myck-et stor när man ser till enskilda länsstyrelsers sätt att agera.

Varierande förhållanden i länet, liksom ”arvet” spelar antagligen en väsentlig roll för den arbetsfördelning som har valts. Tillgången på egen personal, erfarenhe-terna av att delegera förvaltningen, liksom viljan att ta över och själva förvalta och/eller utföra skötsel kan också inverka. Se även kapitel 6 om upphandling.

Vi saknar underlag för att säkert bedöma om den mycket varierande organisa-tionen av skötseln har inverkat på dess kvalitet eller kostnadseffektivitet. Däremot finner vi det angeläget att visa upp hur det faktiskt ”ser ut” i de här avseendena. Vi tror att det på sikt har betydelse för länsstyrelsens möjligheter att fullt ut ansvara för skötseln och skötselmedlen. En slutsats av intervjuer m.m. är att länsstyrelsens administrativa personalresurser spelar en stor och underskattad roll här.

Det är viktigt att ansvar, finansiering och rapportering preciseras i de fall läns-styrelsen väljer att överlåta (naturvårds)förvaltningen på någon annan. Ytterst är den som har bildat reservatet som har ansvaret för att reservatet sköts i enlighet med fattade beslut och även för att ompröva delegeringen om så krävs.

Utifrån de tre ”fall” vi översiktligt har granskat, Stockholms, Kronobergs och Västra Götalands län, har vi fått intrycket att den formella regleringen av ansvar och återrapportering till länsstyrelsen om förvaltningen och dess resultat lämnar en del i övrigt att önska. De kriterier som finns i FOM, 21 § och Naturvårdsverkets allmänna råd till dessa avser främst villkoren vid eventuell samfinansiering av skötsel, men kan i viss mån även ses som vägledande här.

Det är möjligt att länsstyrelsens roll som besluts- och tillsynsmyndighet respek-tive förvaltare kan medföra en tveksam dubbelroll och att jävsituationer kan före-komma. Det är dock enligt vår bedömning osäkert om frågan har en så stor praktisk betydelse att det finns anledning att renodla de olika rollerna med det dubbelarbete det skulle innebära. En lösning kan vara att överlåta myndighetsrollen åt en annan enhet i de fall myndighets- och förvaltarrollen kommer i konflikt med varandra, så som länsstyrelsen i Stockholms län har gjort. Om detta alltid är tillräckligt är svårt att bedöma. I alla händelser är frågan värd att uppmärksamma.

En oklarhet som vi anser är viktig att försöka undanröja är den skiftande inne-börden i begreppen förvaltning och förvaltare. Som vi har redovisat händer det t.ex.

att ”förvaltare” och ”naturvårdsförvaltare” används även om dem som enbart svarar för praktiska skötselåtgärder.

Såväl Naturvårdsverket som länsstyrelserna har ett ansvar för att respektive rol-ler uttrycks i termer som är begripliga bl.a. för dem som besöker nationalparker och naturreservat. Kanske borde man på skyltarna formulera sig på ett annat sätt än idag3_{, t.ex. genom att hänvisa till e-postadresser och webbsidor.}

Att man i olika styrdokument har slopat distinktionen mellan naturvårds- och fastighetsförvaltning4 _{kan uppfattas som en förenkling, men riskerar samtidigt att}

skapa en viss förvirring när det gäller innebörden av förvaltarbegreppet.

Fastighetsförvaltningen med sin koppling till ägarrollen är en väsentlig funk-tion som riskerar att komma i skymundan om den inte särskiljs genom en egen benämning. Rollen som fastighetsförvaltare tenderar att uppmärksammas alltför lite när man talar om förvaltning av statligt ägda områden med naturvårdssyfte. Särskilt förvirrande blir det om länsstyrelsen eller annat offentligt organ står som förvaltare av ett reservat som helt eller delvis är privatägt. På reservatsskyltarna brukar det dock fortfarande anges vem som är ”naturvårdsförvaltare” i dessa fall.

Ytterligare ansträngningar krävs enligt vår mening för att utveckla och förankra en bra och lättbegriplig begreppsapparat när det gäller skötseln av skyddad natur.

3

Vi har nyligen sett en skylt där man hänvisade till Naturvårdsverket med adress och telefon i Solna (varifrån verket flyttade 1995). I ett annat fall fanns i ena änden av reservatet en ny reservatsskylt medan det i andra änden satt kvar en gammal skylt om naturvårdsområde.

4

Begreppet ”naturvårdsförvaltning” lever i hög grad kvar på de skyltar som finns i anslutning till naturre-servaten. På en skylt vid Hjälstaviken står på en stor skylt Skogssällskapet som förvaltare, en meter längre bort finns en skylt där länsstyrelsen står som ”reservatsförvaltare”.

4 Styrning med mål och

vägled-ning

Målstyrning av skötseln har länge gällt som princip, men uppdraget att förvalta och sköta skyddad natur är i många avseenden vagt formulerat. Skötseln har litet ut-rymme i naturvårdens styrdokument.

I och med att Naturvårdsverket på nytt har inrättat en skötselenhet har ambi-tionsnivån för skötselfrågor höjts. Verkets program för bättre förvaltning och nytt-jande av naturskyddade områden 2005–2015, Värna Vårda Visa, ger signaler om ett lyft för skötseln de närmaste tio åren.

4.1 Målstyrning kräver ett tydligt uppdrag

Principen för styrning av skötseln har länge varit målstyrning. För att en sådan ska vara framgångsrik krävs tydliga mål och en fortlöpande uppföljning. Vår andra utvärderingsfråga gäller styrning och målformulering.

För att få en bild av detta har vi studerat hur skötseluppdraget och dess mål formuleras i olika sammanhang, vilken vägledning som ges och hur uppföljningen ser ut. Uppföljning och återrapportering behandlas i ett särskilt kapitel (5), liksom förmedling och utbyte av kunskaper och erfarenheter (7).

4.2 Ett vagt formulerat uppdrag

Uppdraget att förvalta och sköta skyddad natur formuleras bl.a. i miljöbalken. (kap. 7). Där anges att länsstyrelsen får vidta de åtgärder som behövs för att vårda bio-topskyddsområde. I fråga om naturreservat sägs kort och gott att de ska skötas enligt fastställda skötselplaner.

Inom ramen för de 15 nationella miljökvalitetsmålen behandlas skötsel som ett medel att nå miljömålen huvudsakligen i miljökvalitetsmålet ”Ett rikt odlingsland-skap”, med delmålet ”Skötsel av ängs- och hagmark”. Endast här kan man tala om skötsel (eller hävd) som en huvudstrategi för att nå miljömålet. Också skötselbeho-vets omfattning och finansiering berörs. Även under miljökvalitetsmålet ”Myllran-de våtmarker” finns ett ”Myllran-delmål med inslag av skötsel: ”Strategi för skydd och sköt-sel”.

Vägledning från regeringen om skötsel i vid mening av skyddade områden finns i första hand i regeringens skrivelse till riksdagen om En samlad

naturvårds-politik. Där betonas särskilt naturvårdens sociala dimension, människans behov av

natur- och kulturupplevelser, rekreation och att ”känna närhet till naturen” och skötselns uppgift att göra reservaten tillgängliga för sådana upplevelser. Likaså framhålls kopplingarna mellan naturvården och andra politikområden. Något mot-svarande dokument om skötsel av naturen som sådan – mark, vegetation, fauna och

flora – finns inte. Indirekt innebär regeringens och riksdagens mål för skogar, sjöar m.m. krav på skötsel, men i målen sägs inte mycket som direkt avser skötseln.

4.3 Naturvårdsverkets styrande och

vägle-dande roll

Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för områdesskyddet enligt miljöbalken 7 kap, 2 §. Det innebär bl.a. finansieringen av länsstyrelsernas kostnader för skötsel. Verket fördelar medel ur anslaget Åtgärder för biologisk mångfald genom årliga beslut.

De medel som Naturvårdsverket avdelar för länsstyrelsernas arbete med skötsel av skyddade områden har mer än fördubblats de senaste fem åren. Under år 2003 fick länsstyrelserna 131,6 miljoner kronor och för år 2004 185,4 miljoner kronor, att jämföra med 72,5 miljoner kronor för år 2000.

En viktig uppgift för den centrala naturvårdsmyndigheten är också att följa upp verksamheten och sprida kunskap om hur olika naturtyper kan skötas. En särskild handbok om Bildande och förvaltning av naturreservat har utarbetats.5 _Målgrupp

är länsstyrelser och kommuner, dvs. de som har rätt att inrätta naturreservat. Hand-boken innehåller främst vägledning för den formella gången vid bildande av natur-reservat. Ca tio procent av bokens sidor ägnas åt förvaltning av naturreservat – tio sidor åt förvaltning och fem åt uppföljning.

I bilagor till denna handbok finns dock viss vägledning om formulering av be-varandemål och två exempel på skötselplaner (i bilaga 2 respektive bilaga 7). Den enda vägledning som ges för den praktiska skötseln är ”några enkla riktlinjer” för miljöanpassning av skötseln t.ex. val av träslag, drivmedel, motortyp (sid. 95).

Dessa riktlinjer gäller i första hand statliga naturreservat och tycks inte ha varit föremål för någon form av nytto-/kostnadsanalys. Vi har inte undersökt i vilken mån vissa länsstyrelser kan ha utfärdat ”lathundar” eller instruktioner till sina utfö-rare/entreprenörer när det gäller hur skötseln bör bedrivas.

Förutom handboken har Naturvårdsverket givit ut nya allmänna råd (NFS 2003:3) för natur- och kulturreservat enligt 7 kap. miljöbalken och förordningen om områdesskydd (1998:1252). De har en tyngdpunkt i arbetet med områdesskydd, men berör även överlåtelse av förvaltningsansvar och samfinansiering av skötsel. För Natura 2000-områden finns separata allmänna råd (NFS 2003:17) och en sär-skild handbok.6

Vägledningen i de olika styrdokumenten om vilka krav som länsstyrelsen bör ställa i samband med eventuell överlåtelse av förvaltningen på någon annan, t.ex. avtal, uppföljning, rapportering, uppsägning av delegering, är begränsad enligt vad vi har kunnat finna. När det gäller områden som samfinansieras ställs dock krav på fleråriga samarbetsavtal m.m.

5

Bildande och förvaltning av naturreservat – Handbok, Naturvårdsverket, Handbok 2003:3. När det gäller skötsel finns även en äldre handbok med högre ambitionsnivå ”Handbok för naturvårdsförvalt-ning” 1987.

6