I
NKORPORERING AV
FN:S
KONVENTION OM
BARNETS RÄTTIGHETER
En kvalitativ studie om implementering av barnrättslagen i två
svenska kommuner
Emel Gerzic & Rozh Rafik
Handledare: Daniel Drugge Seminariedatum: 2020-06-04/05 Statskunskap kandidat
Abstract
The UN committee on CRC have criticized Sweden on many occasions for differences in relation to implementation of the CRC at municipal level. Studies notes that there’s existing challenges to realize the convention. This thesis studies the implementation process which is also a part of the policy process in two Swedish municipalities where the local government has come to a decision to implement the CRC in governing documents and include the CRC in all decision concerning children and young people up to eighteen years old. The chosen municipalities in the study differ in area, number of population and number of employees. The thesis purpose is to increase the understanding of how the implementation of the CRC in two Swedish municipalities works, and what strategy uses for the implementation of CRC. The purpose is also to identify similarities and differences in the municipalities way to achieve a full implementation according to Löpa linan ut-modell, and to investigate whether the official’s power and capacity for action have an impact on the implementation process. The theoretical framework has been based on theories of implementation process, and the finding have been compiled qualitative text analysis. The study shows how far the
municipalities have come with the implementation of CRC, why they have come so far, how much work they have left to do to achieve a full implementation, and finally the studie finds the power of official’s and their capacity for action have an impact of the implementations progress and success in both municipalities.
Keywords: Convention on the Rights of the child, CRC, Children’s rights policy, implementation, municipal level and officials
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.1 Syfte ...2
1.2 Frågeställningar ...2
1.3 Disposition ...2
2 Tidigare forskning och teoretiskt ramverk ... 3
2.1 Barnkonventionens implementering på lokal nivå ...3
2.2 Barnrättspolitiken- strategi för att stärka barnets rättigheter ...4
2.3 Implementering i tidigare forskning ...5
2.4 Tidigare studier med implementeringsfokus ...7
2.5 Tjänstemannamakt och inflytande ...8
2.6 Top-down perspektivet och Bottom-up perspektivet ... 10
2.7 Motivering till teoretiskt ramverk ... 11
3 Metod ... 11
3.1 Kvalitativ textanalys-forskningsmetod ... 12
3.2 Urval av studieobjekt, avgränsningar och forskningsdesign ... 13
3.3 Analysram... 15
3.3.1 Löpa linan ut – en implementeringsmodell av FN:s barnkonvention framtagen av SKR .... 16
3.3.2 Steg 1 – Kännedom om barnkonventionen ... 17
3.3.3 Steg 2 – Kartläggning av nuläget i verksamheten ... 17
3.3.4 Steg 3 – Barnkonventionens artiklar ... 18
3.3.5 Steg 4 – prövning av barnets bästa ... 18
3.3.6 Steg 5 – En handlingsplan för implementeringen ... 18
3.3.7 Steg 6 – säkerställning av fortbildning för alla medarbetare ... 19
3.3.8 Steg 7 – Säkerställning av kvalitet och hållbarhet ... 19
3.3.9 Steg 8 – Barnkonventionen är implementerad ... 19
Analystabell ... 20
3.4 Val av empiriskt material, tillvägagångsätt och tillförlitlighet ... 21
4 Implementering av barnkonventionen i Örebro kommun respektive Kumla kommun .. 25
4.1 Örebro kommun ... 25
4.1.1 Barnrättsarbete i Örebro kommun ... 25
4.1.2 Organisationsstruktur, styrdokument och styrning med konkreta mål och åtgärder ... 26
4.1.3 Kunskaps- och kompetenshöjande insatser om barnrättigheter i Örebro kommun... 27
4.1.4 Utveckling av verksamhetsnära metoder, arbetssätt och samverkan... 28
4.1.5 Uppföljning och utvärdering av barnrättsarbetet ... 29
4.2 Kumla Kommun ... 30
4.2.2 Organisationsstruktur, styrdokument och styrning med konkreta mål och åtgärder ... 32
4.2.3 Kunskaps- och kompetenshöjande insatser om barnrättigheter i Kumla kommun ... 34
4.2.4 Utveckling av verksamhetsnära metoder, arbetssätt och samverkan... 35
4.2.5 Uppföljning och utvärdering av barnrättsarbetet ... 36
5 Resultat och slutdiskussion ... 37
5.1 Slutdiskussion ... 40
6 Referenslista ... 43
6.1 Litterära källor ... 43
1
1. Inledning
Den 20:e november 1989 ratificerades barnkonventionens av FN:s generalförsamling och blev då ett rättsligt bindande dokument som omfattar reglemente som beskyddar och slår vakt om
mänskliga rättigheter för barn under 18 år (UNICEF, 2018). Barnkonventionen kallas för hel och odelbar vilket innebär att sakartiklarna ska läsas och tolkas tillsammans och inte endast läsas och tolkas var för sig. Den består av fyra huvudprinciper som ska vara ledande för tolkningen av konventionens övriga artiklar. De fyra vägledande artiklarna i barnkonventionen är artikel 2, 3, 6 och 12 (Barnombudsmannen, 2020). Artikel 2: säkerställer principen om att barn inte
diskrimineras, artikel 3: att barnets bästa ska vara i fokus i alla åtgärder som rör ett barn; Artikel 6: konstaterar varje barns rättighet till liv, överlevnad och utveckling, och slutligen artikel 12: fastställer barnets rättighet att kunna uttrycka sina åsikter och komma till tals i alla frågor som rör barnet (Barnombudsmannen, 2020). Barnombudsmannen menar att politiker och tjänstemän bör ha god kännedom om barnkonventionens innebörd och tolkning och att det kan vara
avgörande för hur konventionen kan komma att användas i samhället (Barnombudsmannen, 2019, s. 4–5). I regeringens proposition 2009 rekommenderades kommunerna att inkorporera barnkonventionen i sina verksamheter och beakta barnets bästa i alla beslut som berör barn (Regeringen 2009, strategi för att säkerställa barnets rättigheter, s.9–10).
De svenska kommunerna kan skilja sig på många sätt, gällande geografiska och demografiska förutsättningar, samt invånarantal (Erlingsson & Wänström, 2015, s.38–39). I samhälls-förvaltningen i Sverige finns ett flertal verksamheter som arbetar med frågor som rör barn och FN:s barnrättskommitté har vid flera tillfällen riktat kritik mot att kommunerna har så olika förutsättningar för att klara implementering av barnkonventionen (Konventionen om barnets rättigheter 2006, s. 15 & 18). Sveriges kommuner och regioner (SKR) har genom en enkät riktad till samtliga kommuner och regioner uppmärksammat att mindre än 50% av alla svenska
kommuner har tagit beslut om barnrätt eller börjat arbeta med barnrättsfrågor (SKR, 2019). Barnrättskonventionen som lag är så pass ny att implementeringen i svenska kommuner pågår i detta nu, därför finns det mycket lite forskning kring detta område. Det finns forskning kring barnkonventionen och kring svenska kommuners beslutsprocesser, men få studier som
2 kombinerar dessa. Utifrån denna bakgrund ämnar vi i detta arbete titta på hur implementeringen av barnrättskonventionen som lag genomförs i två svenska kommuner med olika förutsättningar. Vi anknyter därmed till den statsvetenskapliga diskussionen om hur den modell för
implementering som väljs, det vill säga top-down eller bottom-up, påverkar slut-resultatet samt hur tjänstemännens handlingsutrymme kan driva på processen alternativt fördröja den.
1.1 Syfte
Syftet med denna studie är att undersöka hur förberedelserna inför implementeringen gällande implementeringen av barnkonventionen, genom arbetsrutiner och strategier, gått till i Örebro respektive Kumla kommun. Syftet är också att identifiera likheter och skillnader i kommunernas tillvägagångsätt gällande implementering av barnkonventionen för att konstatera hur långt dessa kommuner har kommit med barnrättsarbetet, samt att undersöka om tjänstepersoneras
handlingsutrymme har en påverkan på implementeringsprocessen och utfall.
1.2 Frågeställningar
Hur skiljer sig strategin för att implementera och tillämpa barnkonventionen i Örebro kommun respektive Kumla kommun åt? Hur skiljer sig Örebro kommun respektive Kumla kommun i arbetssätt och rutiner för att förverkliga barnkonventionen? Har tjänstepersonernas
handlingsutrymme och makt en påverkan på implementeringen av barnrättslagen i respektive kommun?
1.3 Disposition
I inledningen presenterades undersökningsområdet samt uppsatsens syfte och frågeställningar. Därpå presenteras dagsaktuellt forskningsläge och det teoretiska ramverket som innefattar uppsatsen tre hörnstenar, nämligen ett Top-down, Bottom-up perspektiv samt Löpa linan ut-modellen. I Kapitel 3 introduceras uppsatsens metod, urval, material samt studiens argumentation om validitet, reliabilitet, generaliserbarhet och källkritik. I kapitel 4 presenteras analysen av båda kommunerna under två olika avsnitt, första avsnittet presenterar Örebro kommuns
implementering av barnkonventionen, och i avsnitt två presenteras Kumla kommuns
implementering av barnkonventionen. I kapitel 5 presenteras studiens resultat, slutdiskussion samt förslag för fortsatt forskning. Slutligen finns en källförteckning.
3
2 Tidigare forskning och teoretiskt ramverk
I detta kapitel belyses forskningsläget och beskrivs det teoretiska ramverket med vars hjälp implementeringen av barnrättslagen i de två kommunerna kan förstås. För att kunna beskriva, undersöka och identifiera likheter och skillnader i hur implementeringen av den nya
barnkonventionslagen går till i kommunerna samt om tjänstepersonernas handlingsutrymme är avgörande för en fullständig implementering av barnkonventionen, tar uppsatsen sitt avstamp i policyimplementering. Analysen av det empiriska materialet grundas i första hand på Knill och Tosuns, (2012) teorier, sedan tas hänsyn till Rothstein, (2014) som redovisar en mer generell policyimplementeringsdefinition, implementeringens komplexitet i flernivåstyrning med olika beslutsfattare samt Löpa linan ut som är en implementeringsmodell uppdelad i åtta steg framtagen från SKR som syftar till att uppnå en framgångsrik och effektiv implementering av FN:s barnkonvention i offentlig sektor. Löpa linan ut-modellen kommer vara grundprincipen i analysen av det empiriska materialet, eftersom modellen anses besitta alla karaktärsdrag ett top-down perspektiv och Bottom Up-perspektiv omfattar, i den meningen att handboken vänder sig i den hierarkiska benämningen först till politiker och förvaltningschefer som anses vara
huvudansvariga i implementeringsfrågan av barnrättslagen, detta öppnar samtidigt upp vägen för ett Bottom-up perspektiv i och med allt ansvar har lagts över på förvaltningschefer i sina
förvaltningar öppnas diskussionen för tjänstemannahandlingsutrymme och påverkan på
implementeringens process och utfall. modellen visar också hur långt kommunerna har kommit med barnrättsarbetet och hur långt de har kvar för att uppnå en lyckad implementering, detta igenom att ställa kommunerna mot de punkterna som presenteras i Löpa linan ut som
representerar vad en fullständig implantering anses vara och vad den bör innehålla genom olika steg se Analystabellen under 3.3.9 s.20. Löpa linan ut är en framtagen handbok för att kommuner ska använda den som ett vägledande verktyg för att kunna ta fram relevanta handlingsplaner, arbetsrutiner och strategier för att kunna implementera barnkonventionen i enlighet med den nationella strategin.
2.1 Barnkonventionens implementering på lokal nivå
Den 13 juni 2018 beslutade riksdagen att barnkonventionen ska bli svensk lag. Den 1 januari 2020 trädde barnkonventionens lag i kraft. Detta innebär att domstolar och andra beslutsfattare ska följa det som står i barnkonventionen i mål, beslutsprocesser och ärenden som rör barn
4 (Regeringen, 2018). Nu när barnkonventionen blivit lag har det också medföljt skillnader i
beslutsfattningen och i bestämmelserna om skollagen, föräldrabalken, socialtjänstlagen, utlänningslagen, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och där dessa bestämmelser ska tolkas i konventionens helhet (Regeringen, 2019).
Det största ansvaret för att implementera alla typer av frågor, även barnrättsfrågor i kommuner finns hos kommunernas styrelse och kommunfullmäktige. Dessa ska se till att verksamhetens förvaltningar, styrelser, bolag och nämnder följer och lever upp till artiklarna som står i barnkonventionen i sitt vardagliga arbete som rör barn. Förutom kommunstyrelsen och
kommunfullmäktige ska även kommunpolitikerna utforma styrande dokument och policy för hur barnkonventionen ska förverkligas på lokal nivå och sist men inte minst ska de följa upp och utvärdera arbetet kring frågan (Barnombudsmannen b, 2020). Sveriges kommuner och regioner fick mellan 2010 och 2013 i uppdrag att kartlägga och föra dialog med svenska kommuner för att ta fram olika implementeringsnycklar för implementering av Barnkonventionen som ska
tillämpas av Sveriges kommuner och regioner. Implementerings-nycklarna berör olika punkter som; styrning, ledning, kunskapsutveckling och implementering (SKR, 2019). Konventionen anser att ett genomtänkt arbete på kommunal nivå är ytterst viktigt eftersom kommunernas verksamheter dagligen fattar beslut som direkt eller indirekt berör barnkonventionen (Barnkonventionen 2020).
2.2 Barnrättspolitiken- strategi för att stärka barnets rättigheter
Efter att barnkonventionen inkorporerades i svensk lagstiftning har regeringen tagit fram en vägledning om hur barnkonventionen ska tolkas. Vägledningen vänder sig till alla aktörer som berörs av barnrättsfrågor eller på något annat sätt kommer i kontakt med barnkonventionen i sina verksamheter, det vill säga chefer i offentlig verksamhet, tjänstepersoner, handläggare,
verksamhetsutvecklare och beslutsfattare etc. Strategin riktar sig också särskilt mot en speciell grupp som kallas för den primära gruppen som omfattar offentliga verksamheter som arbetar och ansvarar för kunskaps- och verksamhetsutveckling, samt de rättsliga verksamheterna som
ansvarar för utformandet av juridisk hjälp för handläggare och tjänstepersoner och olika verksamheter i form av handböcker och myndighetsföreskrifter. Den nya strategin påminner mycket om strategin år 1999 samt strategin från år 2009, eftersom den nya framtagna strategin
5 inte heller syftar till att styra barnkonventionen i myndigheter via ett top-down perspektiv (se nedanstående avsnitt) utan lämnar utrymme för myndigheter att på egen hand utforma, skriva om eller uppdatera nya riktlinjer vad gäller hur konventionen ska tolkas (Regeringskansliet 2019, Vägledning vid tolkning av FN:s konvention om barnets rättigheter, Ds 2019:23).
2.3 Implementering i tidigare forskning
Som tidigare nämnts saknas det till stor del studier kring implementering av barnkonventionen i svenska kommuner efter att barnkonventionen blivit svensk lag. Det finns några
kandidatuppsatser som tangerar området, men ingen som tittar på exakt detta. Däremot finns det en hel del forskning kring olika implementeringsmodeller och denna studie lägger fokus på teorin om ett Top-down perspektiv och Bottom-up perspektiv av Christoph Knill och Jale Tosun samt Löpa linan ut som är framtagen av Sveriges kommuner och regioner (SKR) som en
implementeringsmodell som framför allt riktar sig till chefer och sedan medarbetare.
För ungefär 46 år sedan sa Pressman och Wildavsky som är två amerikanska statsvetare att även under de bästa förutsättningarna är sannolikheten stor att implementeringen av politiska beslut inte faller så väl ut som det var tänkt. Statsvetarna menade att implementeringen inte handlade endast om välvilliga tjänstepersoner, resurser och tid utan också om att de små vardagliga behoven kan utgöra en risk att implementeringen blir något helt annat än den beslutade. Författarna menade att under implementeringsprocessen uppkommer skillnad mellan beslutad och implementerad policy (Rothstein 2014, s.185). Efter dessa forskare har det kommit andra som talar om så kallade implemeneteringsgap mellan politiska mål och resultat, därmed har det konstaterats att utfallet beror på bristfälligt administrativ instrumentalism och management. Forskarna presenterar tre typer av implementering; Den första typen av implementeringen beskrivs som att demokratin förutsätter en perfekt linjär implementering som innebär att medborgare röstar in politiska partier, den folkvalda församlingen bildas och den exekutiva makten beslutar, däröver delegeras beslutet till berörda instanser och slutligen når
implementeringen folket igenom förvaltningar och frontlinjes-byråkrater och detta karakteriserar den representativa demokratin ” All offentlig makt utgår från folket”. Utifrån detta perspektiv handlar implementeringsprocessen endast om medel och genomförandet av beslutet på bästa sätt
6 utan förskjutningar. Statsvetarna menar att om besluten inte genomförs som det är tänkt att göra i enlighet med de folkvaldas beslut uppkommer diskussionen om demokratins svarta hål, det vill säga att när tjänstemän har ett stort handlingsutrymme riskerar det att leda till att mycket av den politiska viljan försvinner och det blir nästintill omöjligt att utkräva politiskt ansvar (Rothstein 2014, s.186–187).
Det första perspektivet framställer den politiska styrningen som herren på täppan att det som beslutas om i folkvalda församlingar ska avspegla utfallet och detta anses helt orimligt i dagens samhälle eftersom det finns flera faktorer än den politiska makten. Inom beslut som följer med detta, som därmed påverkar implementerings-processens egenskap och framgång, menar forskarna att det måste tas hänsyn till faktorer utanför den ideala fasen som indirekt kan ha effekter på implementeringsprocessen, exempelvis politiskt stöd och genomförarnas handlings-utrymme (Rothstein 2014, s.188). Den andra typen av implementering är motsatsen till den första, där beslutsfattare och den centrala makten inte anses kunna styra över implementerings-processen och samhällsutvecklingen på grund av de existerande komplexa samhällsproblemen som inte går att besluta om ovanifrån. Det vill säga att behoven av nätverkande, flexibilitet och lokalanpassning gör att den policyn som når ut till medborgarna inte är desamma som har beslutats om från den centrala makten (Rothstein 2014, s.189). Den tredje typen av
implementering kallas för syntesmodellen och den förklarar att det är felaktigt att uppfatta implementeringsprocessen som ett direkt och hierarkiskt svar på politiska beslut, den här
fasmodellen konstaterar att denna ställning inte återspeglar verkligheten men detta bör inte heller uppfattas som att implementeringsprocessen är helt befriad från politik eller att politiken inte har en inverkan på processen eftersom forskarna konstaterar att det finns en annan typ av styrning nämligen distansstyrning.
Den tyska statsvetaren F. Scharpfs tar upp en annan form av styrning i form av horisontella processer som han menar utspelas i skuggan av hierarkin, Horisontella processer kallas också för metastyrning vilket innebär att den centrala styrningen sker via stöd från den centrala makten i form av ekonomiska incitament, information och regler istället för att komma med definierade och precisa uppsatta mål till ansvariga myndigheter (Rothstein 2014, s.190–191). Däröver beaktar teorin flera perspektiv även om startpunkten är ett klart top-down perspektiv då fokus
7 ligger på hur olika faktorer kan avgränsas med hjälp av hur implementeringsprocessen
systematiseras och övervakas.
2.4 Tidigare studier med implementeringsfokus
Det finns tre olika tidigare studier som tangerar denna studie och som tar upp implementering, tjänstemännens handlingsutrymme samt tillämpning av barnkonventionen. Dessa studier är: Anteciperande förvaltning, en studie av Mats Bengtsson (avhandling), Tjänstepersoners makt i kommunala förvaltningen av Linda Adolphson & Hanna Svensson (kandidatuppsats) samt
Barnkonventionen på lokal nivå - En kvalitativ studie om implementeringen av barnkonventionen i två svenska kommuner en studie skriven av Edit Asvelius (kandidatuppsats). Bengtssons studie baserades på tjänstemäns inflytande på policyprocessen där han i slutsatsen kommer fram till att tjänstemän har makt i policyprocessen men menar att det krävs ännu mer forskning gällande hur stor makt tjänstepersoner egentligen har och vilka konsekvenser det kan skapa (Bengtsson, 2011, s.16–17).
Adolphson och Svenssons studie baseras på att undersöka vilka likheter och skillnader det finns vid tjänstemannamakt i kultur- och fritidsförvaltningar i två olika svenska kommuner som är olika stora till yta och befolkning och de kommer, i sina slutsatser, fram till att det finns både likheter och skillnader i de kommuner som studerades såsom att tjänstemän utan chefspositioner kan bidra med förslag till ledningsgrupper. Tjänstemän och politiker har god kommunikation och träffas ofta i olika sammanhang. Tjänstemannamakten skiljer sig dock åt i de två kommunerna eftersom det är svårare att utöva makt i en större kommun än i en mindre då tjänstepersoner måste förhålla sig till fler politiska ramar i större kommuner (Adolphson & Svensson, 2019, s. 35).
Asvelius studie tangerar denna studie då hon tar upp hur barnkonventionen implementeras i Eskilstuna och Västerås kommuner och vilka utmaningar som kan finnas vid implementeringen. Hennes studie är dock från 2016, då barnkonventionen ännu inte blivit lag. I sin studie refererar hon till forskare som Richards-Schuster och Checkoway som tar upp utmaningarna med
implementering på lokalnivå där Checkoway redovisar artikel 12, och konstaterar vikten av barnets delaktighet i lägre instanser, samt att vikten av vuxnas inställning och attityd kan vara
8 avgörande för implementeringen av barnkonventionen på lokal nivå. Studien refererar vidare till Englundhs Folkrätt för barn som pedagogiskt åtagande, statligt ansvar eller regionalt som konstaterar vikten av mer forskning om barnkonventionens implementering på lokal nivå samt att det är ytterst viktigt att det finns tillräckligt med såväl kunskap om barnkonventionen på alla nivåer i organisationen, som politiskt stöd. Hon pekade också på att det förr inte fanns tydliga ekonomiska incitament, mål och uppföljningar och detta är ett resultat av politisk ovilja, därmed drog hon slutsatsen att det som politikerna inte har på sin agenda inte heller blir verklighet. I sin slutsats kommer Asvelius fram till att det finns utmaningar med implementeringen i dessa kommuner och att det som kan spela roll är den politiska nivån (Asvelius, 2016, s. 34–35).
2.5 Tjänstemannamakt och inflytande
För att kunna nå denna uppsats syfte, måste det förklaras vilken funktion kommuner generellt har i det svenska statsskicket, och vilka skyldigheter dessa kommuner har gentemot Sverige som stat och medborgarna som bor i kommunerna, samt vilken typ av roll tjänstepersoner och deras handlingsutrymme har inom kommunerna för att kunna påverka agendan och policyprocesser. I Regeringsformen står det att all makt ska utgå från folket och de förtroendevalda politiker som väljs efter valet som hålls vart fjärde år i Sverige. Detta ska leda till en tydlig uppdelning på olika nivåer mellan politik och förvaltning samt arbetsfördelningen mellan tjänstemän och politiker. Tjänstemän är “ryggraden” i den offentliga verksamheten då de har som uppgift att utföra det som politiker beslutat (Hysing & Olsson, 2012, s. 9).
Maktrelationer är av olika typer. Hysing och Olsson refererar till Steven Lukes och Robert Dahl som uppfattar makt i tre olika betydelser: maktens tre ansikten. Det första handlar om att makt kan anses som att en aktör har makt över en annan aktör och kan se till att denne utför något som hen annars inte skulle ha gjort. Maktens andra ansikte omfattar dagordningsmakt vilket kan innebära att en del frågor aldrig dyker upp på den politiska dagordningen. Det är en möjlighet att inleda frågor, driva dem och få upp dem på den politiska dagordningen, samt att ha förmågan att kunna hålla problem och frågor utanför. Maktens tredje ansikte kallas för den radikala
dimensionen av Steven Lukes och den handlar om makt över tänkandet. Lukes menar att makt kan användas genom att intala, vinkla fakta och kunskap eller genom övertygande argumentation som andra personer accepterar visa vägen för deras agerande på ett sätt som inte nödvändigtvis
9 är i deras intresse. Avslutningsvis beskrivs maktens tredje ansikte som en typ av makt som får en sådan effekt att tankar och idéer observeras som så självklara att nästan ingen varken konfronterar eller ifrågasätter dem (Hysing & Olsson, 2012, s.120).
I den svenska politiska framställningen finns en tradition och ett sätt att styra, där alla Sveriges kommuner ska ha likvärdiga resurser och bemötande i den offentliga sektorn. De svenska kommunerna kan, som tidigare nämnt, skilja sig åt exempelvis gällande geografiska och demografiska förutsättningar, samt invånarantal. Det är svårt för kommunerna att ha kontroll över detta men det påverkar kommunens förutsättningar att klara av mål och visioner samt lagförda krav. Ovanstående omständigheter har skapat diskussioner om kommunerna ska bli mer indelade utifrån kommunens karaktärsdrag och tillgångar. Detta för att det anses att mindre kommuner har fler utmaningar än större kommuner när det gäller att erbjuda service och
förutsättningar av samma kvalité, eftersom förvaltningarna är mindre, färre personal anställs och sist men inte minst är storleken på skattemedel från kommunmedborgarna mycket mindre (Erlingsson & Wänström, 2015, s.38–39).
Studier om tjänstepersoners makt konstaterar att tjänstepersonernas roller är en nyckel för att kunna förstå varför tjänstepersonerna har både makt och påverkan. Blom redogör för att beredning och beslutsprocesser bör följa regelverket och hon menar att det är viktigt att roller och rutiner är plikttroget utdelade. Det är också ytterst viktigt att alla tjänstepersoner skall ha möjlighet att medverka i dessa processer utifrån sitt eget expertisområde och sin legitimitet för att besluten ska bli rättrådiga (Blom, 2019, s.1–2). Olika kommunala förvaltningar prioriterar olika dagordningar och intressen gällande vilken politisk vilja som ska drivas igenom och läggas resurser på. Dessa intressen väcks genom samarbeten med politik, engagerade aktörer samt näringslivet, samspelet leder till något som kallas för kontaktnät. Detta skapar möjligheter för tjänstepersoner att driva frågor och skapa olika agendor. Dessa tre scenarion påvisar att
relationen mellan politik och förvaltningar är svåröverskådliga (Blom, 2019, s. 8) (Styhre 2009 s. 52).
Tjänstepersoners makt och handlingsutrymme i utformande av beslutsprocesser och ett besluts input och output har fastslagits av flera forskare. Exempelvis menar Rothstein att hur mycket
10 struktur centralmakten än har enligt ett top-down perspektiv är det omöjligt att kunna påverka beslutets output i och med att det är så många aktörer och tjänstepersoner som deltar i
implementeringsprocessen. Rothstein menar också att nya policybeslut alltid ämnar lösa någon typ av problem, eller utforma en ny policy för att få en situation att bli bättre men det måste också tas hänsyn till andra saker som påverkar policyns output än centralmaktens kontroll, som exempelvis resursfördelningar, förvaltningsansvar och tjänstepersoners handlingsutrymme under implementeringsprocessen (Rothstein 2014, s.186–187).
2.6 Top-down perspektivet och Bottom-up perspektivet
Top-down perspektivet innebär att beslut, lag och implementering som tagits uppifrån, oftast på högsta nivå sedan går ner i organisationen. Christoph Knill och Jale Tosun lyfter Pressman och Wildavskys studie om Top-down perspektivet på implementering och menar att detta perspektiv alltid är gynnande i organisationen om aktörer och tjänstemän samarbetar på ett korrekt sätt i verksamheten. Det som kan hända då top-down inte används korrekt är att
implementeringskedjan som skapats från högsta organ inte kommer fram längst ner i organisationen. Om implementeringskedjan inte är effektiv kan det uppstå problem menar Pressman och Wildavsky, bland annat genom att folkvalda politiker tappar väljarnas förtroende då deras löften inte blir verkställda (Knill C. & Tosun J. 2012, s 152–153).
I denna studie används Top-down perspektivet för att studera SKR:s implementeringsmodell som omfattar åtta steg till en fullständig implementering av barnkonventionen där cheferna i Örebro kommun respektive Kumla kommun har det största ansvaret för att implementera barnkonventionen i hela verksamheten tillsammans med kommunfullmäktige och
kommunstyrelsen och de ska se till att anställda har kännedom om konventionen eller ta fram en handlingsplan som hela verksamheten bör efterfölja.
Bottom-up perspektivet är i motsats till Top-down perspektivet då mycket fokus läggs på folkets önskemål men också att arbete i verksamheten styrs nerifrån och upp. Paul Cairney beskriver Bottom-up perspektivet som att politiken oftast utövas av byråkrater på “gatunivå” eller frontlinjebyråkrater vilket kan involvera lärare, läkare, poliser, domare och andra tjänstemän i
11 olika offentliga förvaltningar som levererar beslut nerifrån som ska passa deras klienter och medborgare (Cairney, 2012, s.27) (Knill C. & Tosun J. 2012, s 155–156).
I denna studie används bottom-up perspektivet för att studera hur Örebro respektive Kumla kommun tagit del av SKR:s åtta steg till implementeringen av barnkonventionen i sina
verksamheter ur ett nerifrån och upp-perspektiv, men också för att studera hur tjänstepersonernas makt och handlingsutrymme kan komma att påverka en framgångsrik implementering av
barnkonventionen.
2.7 Motivering till teoretiskt ramverk
Barnkonventionen måste som tidigare konstaterades implementeras och förverkligas på alla nivåer i verksamheterna för att den inkorporerade barnrättslagen ska få den effekt som den är tänkt att ha. Ansvaret för att barnkonventionen ska fullföljas ligger i första hand i kommunerna hos kommunfullmäktige och kommunstyrelsen som ska se till att barnkonventionen omsätts från ord till handling. Barnkonventionen är också, som nämndes i inledningen, känd för att artiklarna måste tolkas utifrån de fyra vägledande artiklarna i barnkonventionen 2, 3, 6 och 12 och dessa används som glasögon för att läsa och tolka resterande artiklar (Barnombudsmannen, 2020). Vid det här laget har det fastställts att implementeringen av barnkonventionen är tvärsektionellt och omsättningen av barnkonventionen i praktiken påverkas av tolkningen av artiklarna samtidigt som kommunfullmäktige och kommunstyrelsen innehar det yttersta ansvaret för
implementeringen av barnkonventionen kommunens verksamheter i enighet med det ansvar som Sverige har åtagit sig genom anslutningen till barnkonventionen år 1990.
3 Metod
På föregående sidor presenterades studiens syfte, forskningsfrågor samt uppsatsens teoretiska bakgrund som ska tillämpas som ”teoretiska glasögon” för att tolka och analysera studiens forskningsfrågor. I detta kapitel redogörs studiens metodval, forskningsdesign, det empiriska materialet, analysramen och tillvägagångssättet. I och med att det finns så få studier kring hur barnrättskonventionen implementerats i svenska kommuner finns det många möjliga metodval. Men utifrån valet att titta på hur två olika kommuner i Sverige implementerar
barnrätts-konventionen i den här relativt tidiga fasen av implementeringen är det rimligaste metodvalet textanalys utifrån kommunernas dokument. Styrdokument utgör grunden för arbetet i
12 kommunerna och de kan anses vara grundpelaren för att förstå hur långt eller på vilka sätt
implementeringen av barnkonventionen i respektive kommuner gått till. I styrdokumenten finns också ansvarsutdelning vilket bidrar till identifiering av olika tjänstepersoners handlingsutrymme och de ger möjlighet att se vilka beslut som har tagits under implementeringen. I en senare fas kan intervjuer eller enkäter bli mer relevant, då fler personer getts möjlighet att sätta sig in i området och påbörjat ett verkligt arbete inom det, men i det här tidiga skedet ger vare sig intervjuer eller enkäter ett lika underbyggt resultat som textanalys kan göra. Att titta på hur arbetet sker mer konkret då beslut ibland tenderar att bli pappers-produkter som verksamheterna sedan inte lever upp till, så enkäter/intervjuer med tjänstepersoner som arbetar på lägre nivåer där de möter barn och unga mer direkt skulle ge ett underbyggt resultat till hur implementeringen faktiskt fungerar längst ner hos frontlinjebyråkraterna som dagligen kommer i direktkontakt med medborgarna.
3.1 Kvalitativ textanalys-forskningsmetod
Implementeringsprocessen är en del av policyprocessen och studier av policyprocesser använder sig oftast av en fallstudie-design. Fallstudier används oftast av forskare som studerar fenomen som kommuner och organisationer (Esaiasson, 2017, s. 108–110). Det finns två övergripande tillvägagångssätt som kan väljas vid en studie, antigen kvantitativa eller kvalitativa metoder. I denna studie ligger fokus på den kvalitativa textanalytiska forskningsmetoden, närmare bestämt en systematiserande undersökning med syfte att logiskt ordna innehållet i texterna och att placera innehållet i lätt överblickbara kategorier för att med dessas hjälp undersöka hur långt de två undersökta kommunerna kommit i sina respektive implementeringsprocesser, däröver har vi valt att använda ett analytiskt redskap som kallas för idealtyper (Esaiasson, 2012, s. 211). Till hjälp i systematiseringen har vi valt Löpa linan ut modellen (se avsnitt 3.3.1 för mer information om denna modell). Kvalitativ textanalytisk forskningsmetod är ett metodval för att beskriva innebörden av kvalitativa data genom att gradvist kategorisera delar av ett material så som statliga dokument, vetenskapliga rapporter, valmanifest, tidningar och intervjuer (Halperin & Heat, 2017, s.345). Det finns flera anledningar till att välja en kvalitativ textanalysmetod i denna typ av studie istället för att välja en kvantitativ. En väsentlig anledning är att helheten i texten, det centrala som forskaren vill skaffa fram anses skilja sig från summan av delarna, en annan är att informationen som eftersöks ligger gömt i textmassan och endast kan skaffas fram genom en
13 intensiv läsning av materialet (Esaiasson, 2017, s. 142 s. 210). I detta fall handlar det om att blottlägga hur långt de två valda kommunerna kommit i sitt implementeringsarbete. Kvalitativa textanalysstudier upplevs mer som induktiva eftersom forskaren oftast utgår från förutbestämda teorier, som denna studie. Denna studie syftar till att beskriva, undersöka och jämföra likheter och skillnader i hur implementeringen av den nya barnkonventionslagen går till, samt om
tjänstepersoners makt och handlingsutrymme påverkar implementeringen av barnkonventionen i de två valda kommunerna. En del av faktorerna som skulle kunna påverka implementeringen kan utan tvivel studeras både kvalitativt och kvantitativt men styrdokument som syftar till mål, visioner, och strukturering av implementeringen kräver en intensiv läsning, tolkning och
förståelse och eftersom de är komplicerade blir de nästintill omöjliga att studera kvantitativt och därför valdes en kvalitativ textanalysmetod (Boréus & Bergström 2012, s. 31, s. 50–51).
3.2 Urval av studieobjekt, avgränsningar och forskningsdesign
Valet av studieobjekt vilade på två krav; det första kravet var att kommunen skulle ha tagit ett politiskt beslut att arbeta med barnkonventionen. Det andra kravet var att kommunen skulle ha arbetat med barnkonventionen sedan en tid tillbaka för att ha möjlighet att skapa styrdokument om mål, visioner, arbetsrutiner, tjänstetillsättningar och kartläggningar av implementerings-processen i sina verksamheter. Att valet föll just på kommuner är för att kommuner tar dagliga beslut som påverkar barn och unga på olika sätt, allt från att bygga lekparker och säkerställa gator och göra dem säkrare för barn, till att omhänderta ett barn eller dess vårdnadshavare, mormor eller farfar vilket indirekt påverkar barnet. Kommuner är också det främsta organet när det handlar om att nå medborgarna som bor i landet och de utgör därmed nyckeln till att beslut implementeras och når medborgarna. I den här studien gjordes ett strategiskt urval av ett mindre antal fall på grund av den tid och de resurser som fanns tillgängliga för undersökningen. Att välja slumpmässiga fall blev nästintill omöjligt när det handlar om möjlighet att få ta del av material då mycket av materialet ligger på kommunernas interna nätverk och även att undersöka samtliga kommuner var ett orimligt val. Att valet föll på kommuner som tagit politiskt beslut om att jobba med implementeringen beror på att det är svårt att undersöka något som inte finns, även om det också kan vara ett resultat, men genom att välja två kommuner som jobbar med implementering-en blir det möjligt att undersöka hur implemimplementering-enteringsprocessimplementering-en går till samt att kunna uppnå uppsatsen syfte (2012, s. 142 s. 220). Det finns enligt Esaiasson en risk med att välja snävt,
14 eftersom det kan göra att man missa viktigt material som skulle kunna vara betydelsefull för studiens slutsatser, men den risken minskar i den här studien genom att systematiska val gjort och genom att materialet getts oss av myndighetspersoner som arbetar specifikt med studie-objektet, däröver påverkas studiens validitet, reliabilitet och generalisbarhet (se avsnitt 3.4). Den tidsmässiga avgränsningen täcker perioden 2018–2020 eftersom lagen infördes 2020 och för att förstå den fullständiga implementeringen bör tiden före lagens införande också undersökas. Tanken var också från början att barnrättskonventionen skulle bli lag 2018, vilket gjorde att kommunerna gavs möjlighet att påbörja en tankeprocess och det blir relevant att undersöka hela perioden för att förstå implementeringsprocessen. Den geografiska avgränsningen innebär att vi har avgränsat oss till två kommuner som ligger centralt i Sverige nämligen Örebro kommun och Kumla kommun. Kommunerna ligger i Örebro län tillsammans med tio andra kommuner. Det finns både likheter och skillnader mellan kommunerna vad gäller invånarantal, arbetssätt, ekonomi, geografi och demografi. Det empiriska materialet i studien avgränsas till beslut tagna av kommunfullmäktige i de valda kommunerna, beslut och vägledningar från Sveriges
kommuner och regioner som riktar sig till de valda studieobjekten, de berörda kommunernas styrdokument och handlingsplaner gällande barnkonventionsarbetet samt granskningar av
kommunerna gällande barnrättsarbetet som kommunerna själva har beställt och godkänt och som kommunerna offentliggjort för allmänheten.
För att kunna dra upp en gräns för ämnet och ringa in uppsatsens viktigaste begrepp, det vill säga implementering av barnrättslagen-barnkonventionen har vi valt att utgå från Evert Vedungs förklaring till vad implementering innebär ” Implementering betyder genomföra, realisera, förverkliga, verkställa, inverkställa. Implementeringen syftar på det som pågår mellan beslut och resultat” (Vedung 2016, s.13). Tidigare fördes diskussionen om att Top-down perspektivet och Bottom-up perspektivet inte handlar endast om den hierarkiska beslutsprocessen utan också de faktorer som kan påverka implementeringens utfall. Perspektiven och hela den övergripande diskussionen kring Top-down perspektivet och Bottom-up perspektivet påpekar att faktorer som resurstillgångar, kunskapsbrist, politisk vilja och tjänstepersoners handlingsutrymme är ett sätt att förstå varför implementeringen av ett beslut inte får det outcome som det var menat.
15 implementera barnrättslagen i sina verksamheter, vidare syftar uppsatsen till att identifiera
likheter och skillnader i kommunernas tillvägagångssätt för att uppnå fullständig implementering i respektive kommun. Vidare studeras kommunernas arbetsrutiner, styrdokument och
nätverkande för att identifiera kommunernas framsteg med barnrättsfrågor och slutligen undersöks om tjänstepersonernas makt och handlingsutrymme påverkar implementeringen av barnkonventionen. I studien studeras inte om barn får sina rättigheter tillgodosedda av de berörda kommunernas agerande i implementeringen av barnrättsfrågor, studien syftar inte heller till att påpeka kommunernas förtjänster eller brister utan endast till att identifiera likheter och skillnader och hur långt respektive kommun kommit i implementeringsprocessen, samt om tjänstepersoners handlingsutrymme påverkar implementeringen och detta genom att hitta information i det
empiriska materialet där det har tagits ett beslut om tjänstepersoners handlingsutrymme direkt eller indirekt.
Med direkt beslut menas om kommunen tydligt har utryckt vem, vilken titel och vilken typ av tjänsteanställning som bör ha det övergripande ansvaret över implementeringen av
barnrättsarbetet, och med indirekt menas om kommunen har lämnat över hela ansvaret till en tjänsteperson som sedan kan delegera arbetet till någon annan. Denna studie har som tidigare påpekades avgränsats dels på grund av den tid som har getts för studien, dels på grund av de resurser som har varit tillgängliga för utförandet av studien. En annan avgränsning som har gjorts i studien är att studien inte ämnar studera alla
påverkansfaktorer som Top-down perspektivet beskriver som olika anledningar till att implementeringsprocessens inte får det resultat som det var tänkt från början utan fokus läggs endast på om det finns ett Top-down perspektiv; det vill säga tas besluten högst upp i hierarkin och når de i så fall längst ner i hierarkin i kommunerna. Studiens
forskningsdesign kan beskrivas som en fallstudie med två analysenheter: implementeringen av barnkonventionen i Örebro kommun respektive Kumla kommun (Esaiasson, 2012, s. 109).
3.3 Analysram
Analysen utgår från den idealtypiska teorin/kontrollistan, som rekommenderas av SKR, och som består av åtta steg för vad en implementering bör innehålla för att implementeringen ska anses
16 som fullständig och som ringar in de svårigheter som implementering medför (Eriksson A, Holmén A, Wennerholm C, Blomberg S 2019, Löpa linan ut). Teorin innehåller de åtta steg som presenteras under rubriken Löpa linan ut - en implementeringsmodell av FN:s barnkonvention framtagen av SKR i avsnitt 3.3.1. Teorin har sammanfattats i fem punkter som summerar de steg som presenteras i Löpa linan ut. Ett sätt att kategorisera idéer i ett empiriskt material är att anknyta dessa till redan i förväg konstruerade idealtyper. Termen idealtyp ska fungera som en mätsticka för existerande empiriska fenomen där forskaren identifierar signifikativa
karaktärsdrag eller det som är utmärkande för ett fenomen, för att sedan kunna sammanställa och komparera empiriska observationer samt för att betona och avskilja de faktorer av fenomenet som tycks vara av störst betydelse för studien (Boréus & Bergström 2012, s. 147–148). Genom att jämföra Örebro kommun med Kumla kommun och idealtypen letas svar på studiens
frågeställningar. Det empiriska materialet har preciserats och består av styrdokument, handböcker, granskningar, rapporter och andra relevanta dokument som anses väsentliga för studien (Esaiasson, 2017, s. 2012 s. 216).
Vidare ställs frågor till de analytiska redskapen för att se i vad mån materialet besvarar de variabler som beskrivs inom varje steg i Löpa linan ut. För att kunna hålla studien inom ramarna för de valda studiefrågorna har det framarbetats ett analysschema med hjälp av variablerna i handboken Löpa linan ut och varje begrepp har operationaliserade för respektive steg i Löpa linan ut, indikatorerna har inhämtats och operationaliserats noggrant efter vad som står i Löpa linan ut-modellen som representerar en fullständig implementering vilket också är huvudfokus i denna studie. Vidare för att kunna identifiera tjänstepersoners handlingsutrymme eller makt samt deras påverkan på implementeringsprocessen, letas specifikt efter beslut som har tagits i
kommunens högsta organ, kommunfullmäktige, eller styrdokument som tydligt påvisar att ansvaret över implementeringen av barnrättsarbetet helt eller delvis lämnats över till en tjänsteperson som i sin tur har rätten att delegera vidare arbetet som hen vill, och utifrån detta dras en slutsats om tjänstepersoners handlingsutrymme och makt samt dess påverkan på implementeringsprocessen och dess outcome (Esaiasson, 2017, s. 218).
17
framtagen av SKR
En implementeringsmodell som bör användas vid implementering av barnkonventionen är Löpa linan ut som är framtagen från SKR med syftet att uppnå en resultatrik implementering av barnkonventionen i offentlig sektor. Elisabeth Englund som arbetar med barnrättighetsfrågor på SKR menar att implementeringen blir framgångsrik enbart om alla nivåer i verksamheten tar ansvar. Denna implementeringsmodell vänder sig främst till chefer i verksamheten som spelar en stor roll i processens implementering, utformning och uppföljning (Englundh, 2019, s. 7). Löpa linan ut är en implementeringsmodell uppdelat i åtta steg som presenteras nedan.
3.3.2 Steg 1 – Kännedom om barnkonventionen
Det är i början viktigt att känna igen att barnkonventionen finns samt att konventionen är ratificerad som svensk lag. Detta första steg vänder sig främst till chefer i verksamheterna som får i uppdrag att sprida vidare och genomföra uppdraget i hela verksamheten eller den
verksamheten chefen ansvarar för (Eriksson, Holmén m.fl. 2019, s. 18).
3.3.3 Steg 2 – Kartläggning av nuläget i verksamheten
Kartläggning av verksamheten utförs för att få kunskap om målgruppen barn, alltså alla invånare under 18 år. Kartläggningens syfte är bland annat att ge chefer och verksamheten en bild av hur läget ser ut, vilka möjligheter och utmaningar som finns samt hur resurserna ska fördelas för att tillämpa barnkonventionen i verksamheten. Resultatet av kartläggningen används i verksamheten för att planera den fortsatta implementeringen av konventionen i verksamheten (Eriksson,
Holmén m.fl. 2019, s. 21). Frågor som ställs vid en kartläggning till barnrättsfrågor kan handla om kommunens invånare. Exempelvis hur många barn som går i förskola, grundskola, högstadiet och gymnasiet. Andra frågor som studeras är vilket modersmål dessa barn har, var barnen är födda, var deras föräldrar är födda, var de bor och hur många barn det finns med särskilda behov. Chefer kan också ta kartläggningen ännu längre genom att studera föräldrarnas utbildning, hur segregationen ser ut i kommunen samt om det finns barnfattigdom. Om en kartläggning
genomförs på ett korrekt sätt bör det underlätta för verksamheterna att få kännedom om vad som ska göras vidare i implementeringen (Eriksson, Holmén m.fl. 2019, s. 22).
18
3.3.4 Steg 3 – Barnkonventionens artiklar
För att arbeta med en viss fråga behövs kunskap. Steg 3 innebär att chefen ska känna till barnkonventionen för att kunna fortsätta implementeringen av konventionen vidare i
verksamheten. Chefen ska ha kännedom om alla 54 artiklar som utgör barnkonventionen. Att ha kännedom om vad artiklarna förmedlar är en viktig faktor till implementeringen då
barn-konventionen ska vara vägledande för alla offentliga verksamheter som direkt eller på något sätt berör barn och barnets bästa. Det är viktigt att verksamheterna utgår från barnen när beslut och åtgärder tas. Barnombudsmannen menar att det är viktigt att läsa in sig på och förstå samtliga artiklar i barnkonventionen då alla hänger ihop. Om chefer uteslutande läser in sig på vissa artiklar kan risker i framtida arbeten uppkomma kring barnrättsfrågor (Eriksson, Holmén m.fl. 2019, s. 27).
3.3.5 Steg 4 – prövning av barnets bästa
Detta verktyg används för att realisera barnkonventionen i verksamhetens arbete och ta fram barnets bästa i frågor som berör barn. Verktyget kan användas vid budgetfördelning,
verksamhetsförändring eller tjänstetillsättningar. Prövningar av barnets bästa genomförs innan beslut som berör barn tas. När chefer prövar barnets bästa kan beslutsunderlaget bli bredare för att enklare motivera och påverka ett beslut som är tänkt att tas. Prövningen kan även användas av beslut som redan hunnit tas fram som kan hjälpa chefer att arbeta korrekt och systematiskt med barnrättsfrågorna i beslutet. Ibland kan prövningar leda till att det blir svårt att sätta barnets bästa i fokus. Det är viktigt för cheferna att motivera eller kompensera beslutet av barnets bästa.
Beroende på fall och frågeställningar kan chefer bli tvungna att göra en mer omfattande prövning för att kunna motivera och fatta ett mer nyanserat beslut (Eriksson, Holmén m.fl. 2019, ss. 33 & 38).
3.3.6 Steg 5 – En handlingsplan för implementeringen
Många implementeringar kräver tålamod och tid. Liknande är det med barnkonventionen. Femte steget i implementeringen är att ta fram en handlingsplan som utgör ett verktyg för chefer och verksamheten där arbetsprocessens aktiviteter och mål på både kort och lång sikt ska beskrivas. Handlingsplanen bör beröra olika områden som:
19 Ekonomi: Vilka kunskaper bör verksamheten ha och tillgodose gällande barns rätt i budgeten? Barnkonventionen: Vilka grundläggande kunskaper bör chefer och medarbetare i verksamheten ha om barnrätt, barnkonventionen och dess artiklar? Finns det förvaltningar som behöver
fördjupad kunskap kring frågan?
Samverkan: Hur ska arbetet med implementeringen delas upp, vilka förvaltningar och aktörer kan samverka med varandra kring frågan?
Delaktighet: Vad behöver verksamheten veta kring delaktighet i processen?
Informationsspridning: Hur ska verksamheten sprida information om barnkonventionen till anställda i verksamheten samt till barn och andra medborgare i kommunen?
3.3.7 Steg 6 – säkerställning av fortbildning för alla medarbetare
I detta steg bör chefen tillsammans med medarbetare bygga vidare på kunskapen kring konventionen och arbetet i verksamheten. Alla medarbetare i verksamheten ska delta under fortbildningen. Cheferna ska presentera styrdokument som kan beröra barnfrågor, vidare ska chefen presentera vilket resultat kartläggningen gett och gå igenom artiklarna i barnkonventionen (Eriksson, Holmén m.fl. 2019, ss. 42–44.).
3.3.8 Steg 7 – Säkerställning av kvalitet och hållbarhet
Under steg 7 är det viktigt att löpande se igenom handlingsplanen, att allt utförs på ett korrekt sätt samt att inget lämnas utanför. Chefer och andra medarbetare bör också omvärldsbevaka frågan för att få en bild av hur det ser ut i omvärlden samt om vissa situationer kan påverka den egna verksamheten på kort eller lång sikt. Det är också viktigt att motivera medarbetare att fortsätta arbeta med dessa frågor samt att alltid söka stöd och sprida ut arbetet i hela verksamheten (Eriksson, Holmén m.fl. 2019, s. 45).
3.3.9 Steg 8 – Barnkonventionen är implementerad
Här är det viktigt att alla sju steg efterföljts på ett korrekt sätt. Chefer och medarbetare har god kunskap om och verktyg som ska användas vid tillämpningen av barnkonventionen. Vid denna tidpunkt ska verksamheten även ha en tydlig idé om hur fortsättningsarbetet kring
barn-konventionen ska fortgå och utvecklas till förmån för barnets bästa. Verksamheten ska också ha en plan för hur uppföljning och strategiskt arbete ska tillämpas i det framtida arbetet kring barnkonventionen (Eriksson, Holmén m.fl. 2019, s. 46).
20
Analystabell
Löpa linan ut Indikatorer
1- Kännedom om barnkonventionen i organisationen • Informationsspridning • Chefer • Anställda 2- Kartläggning av verksamheten • Tydliga styrdokument om arbetet med barnkonventionen
3- Klara mål • Målsättning kan mätas och utvärderas
• Existerande möjligheter och utmaningar
4- Prövning av barnets bästa • Realisera barnkonventionen i verksamhetens arbete
• Identifiera verktyg 5- Handlingsplan för
implementeringen
• Uppföljning och strategiskt arbete
• Samverkan
• Tjänstetillsättningar
• Tjänstepersoners påverkan
För att kunna besvara studiens första frågeställning, hur strategin för att implementera och tillämpa barnkonventionen i respektive kommun skiljer sig åt, undersöks hur empirin avviker från den idealtypiska implementeringsprocessen som kallas för Löpa linan ut det vill säga: materialet kommer att granskas och jämföras med indikatorerna som har arbetats fram och operationaliserats från Löpa linan ut-modellen. Genom att ställa det empiriska materialet mot indikatorerna går det att besvara studiens första fråga och andra och tredje frågan besvaras genom att identifierade likheter och skillnader i punkt 4, och 5 i tabellensamt genom att studera hur tjänstepersonernas tjänstetillsättningar och handlingsutrymme identifieras genom tagna beslut i det empiriska materialet. Slutsatsen grundas på Christoph Knill och Jale Tosun, samt Bo Rothstien som menar att centralmakten i ett top-down perspektiv har möjlighet att utforma
21 implementeringsprocessen. Dokumenten kommer specifikt analyseras genom att ställas inför några avgörande frågor som; har kommunen tagit ett beslut gällande barnkonventionen? Arbetar kommunen med barnkonventionen? Finns det någon kartläggning för hur det ska arbetas med barnkonventionen? Står det skrivet i dokumenten vilka strategier, arbetsrutiner, och klara mål kommunerna använder sig av i implementeringen av barnkonventionen? Vilken typ av verktyg använder sig kommunen av för att kunna uppnå en fullständig implementering av
barnkonventionen? Har kommunen tagit ett beslut om vem som besitter huvudansvaret för implementeringen av barnkonventionen i förvaltningarna? I vad mån har förtroendevalda, tjänstepersoner och anställda kännedom om barnkonventionen? Slutligen hur kommunerna arbetar med uppföljning och utvärdering av verksamheternas arbete med barnkonventionen.
3.4 Val av empiriskt material, tillvägagångsätt och tillförlitlighet
Tyngdpunkten ligger på och det empiriska materialet för denna studie består av kommunernas, styrdokument, handlingsplaner, beslut och vägledningar från SKR, samt granskningar gällande barnrättsarbetet, som har beställts samt godkänts och offentligt gjorts för allmänheten av
kommunerna. Granskningarna har gjorts av utomstående aktörer men de har gjorts på uppdrag av kommunernas revisorer och dessa har i denna studie valts för att öka studiens pålitlighet och objektivitet. Resultatet i studien bygger inte direkt på granskningarna men granskningarna styrker studiens resultat.
Det finns flera tillvägagångssätt för val av material, exempelvis att studera textmassa, genomföra intervjuer, eller skicka ut enkäter etc. (Esaiasson, 2012, s. 142 s. 220). Det finns två alternativ vid val av material, det första handlar om att fiska stort och använda flera olika källinsamlingar som till exempel genomföra intervjuer, skicka ut enkäter och analysera textmassa och det andra handlar om att använda sig av ett avgränsat material som i den här studien där vi valt att endast dissekera systematiskt valda källor i form av dokument som rör de valda studieobjekten. Som tidigare nämnt finns det en risk med att välja snävt, men den risken minskas i den här studien genom systematiska val och genom att materialet getts oss av myndighetspersoner som arbetar specifikt med studieobjektet (Esaiasson, 2012, s. 142 s. 220). Esaiasson konstaterar också att avgränsade material är säkrare även om det kan upplevas tråkigare (Esaiasson, 2012, s. 142 s. 210).
22 Att arbeta med barnkonventionen och tillgodose barnets rättigheter i de svenska kommunerna är inte riktigt något nytt, men att idag inkorporera barnkonventionen i den svenska lagstiftningen innebär nya utmaningar och lagskyldigheter för kommuner gentemot den svenska staten, eftersom kommuner ska arbeta lagenligt och kommunerna idag är under stor press för att implementeringen av barnkonventionen ska ske i enlighet med den nya lagen inom kommunernas alla verksamheter.
I och med att den nya barnkonventionslagen kom i år 2020, anses det tillvägagångssättet som har valts för den här studien leva upp till studiens syfte och ge ett trovärdigt resultat med hög
validitet och reliabilitet. Att fiska stort ansågs varken aktuellt eller användbart för den här studien eftersom studien inte syftar till att undersöka tjänstepersoners personliga utmaningar med
implementeringen, hur tjänstepersoner anser att implementering bör gå till, hur långt
tjänstepersoner anser att kommunen har kommit med barnrätts-implementeringen eller hur hen personligen kan påverka implementeringsprocessen. Det som har beslutats om, dokumenterats och genomförts är grundpelaren för den här studien. Framtagna kartläggningar, handlingsplaner, beslut som har tagits och dokumenterats identifierar kommunernas strategi för hur
implementeringen ska gå till, hur långt kommunerna har kommit med barnrättsarbetet, hur kommunernas arbetsrutiner ser ut samt om tjänstepersonerna ges handlingsutrymme som kan påverka implementeringen. Detta sker genom att leta beslut som identifierar tjänstetillsättningar eller ansvarsutdelning från kommunens högsta organ, kommun-fullmäktige. Studien har en hög reliabilitet vilket innebär att studiens material har valts på ett tillförlitligt sätt (se kommande avsnitt om materialval).
Tjänstepersonernas som har tilldelat oss materialen från Örebro kommun och Kumla kommun har i studien avanonymiserats och tilldelas titeln Barnstrateg 1, och Barnstrateg 2. För att undvika val av fel dokument för studien togs kontakt med Barnstrateg 1 som är strategisk planerare inom folkhälsa och barnrätt vid Örebro kommun och hen tilldelade oss relevanta dokument för studien. Även Barnstrateg 2 som är ansvarig för att barnkonventionen ska förverkligas på den egna förvaltningen, Kultur- och fritidsförvaltningen i Kumla kommun togs kontakt med. Hen sitter också tillsammans med kommunjuristen och tre andra representanter
23 från de andra förvaltningarna i den gemensamma arbetsgruppen för att samordna
implementeringen av barnkonventionen, samt öka kunskapen om barnkonventionen och hur den praktiskt kan tillämpas hos kommunens medarbetare. För urvalet av material konstaterades några kriterium och ett av dem var att alla dokument som skulle studeras ska beröra barnrättspolitiken och de ska kunna förankras med styrdokument eller annat som används som verktyg för
implementeringsprocessen av barnkonventionen, exempelvis en handbok eller någon annan juridiskt framtagen hjälp. Ett annat givet kriterium var att dokumenten skulle avse endast de valda kommunernas arbete kring implementeringen av barnkonventionen. Studien syftar till nutid men en tidsavgränsning till år 2018 gjordes då implementeringsprocessen som tidigare nämndes kan påverkas även av tidigare åtgärder. En risk med att få ut materialet av
myndighetspersoner är om dessa skulle vinkla materialet till kommunernas fördel, men denna risk har minimerats genom att välja material som har offentliggjorts samt att tillföra
kontrollfrågor (se avsnitt 3.1.1). En annan sak som minskar risken är att kommunerna själva är intresserade av resultatet för att se hur de ligger till i implementeringen.
Det vi specifikt letat efter, för att kunna besvara frågeställningarna i denna studie, är om empirin avviker från det noggrant utformade analysschemat. Studiens tillförlighetsnivå anses vara relativt hög då systematiska val vid insamling av material har gjorts och materialet anses ha en hög intern validitet; det vill säga att rätt tillvägagångssätt valts vid rätt tillfälle. Studien anses också ha hög reliabilitet vilket betyder att studien mäter det som ska undersökas på ett pålitligt sätt exempelvis genom att materialet som studien bygger på är pålitligt och tjänstepersonerna som har utdelat materialet är pålitliga (Esaiasson 2012, s. 56). För att kunna uppnå resultatvaliditet måste både begreppsvaliditet och reliabilitet vara god, det vill säga studien måste mäta det den säger sig mäta (Esaiasson 2012, s. 64). Esaiasson konstaterar att validitet är en av de svåraste utmaningarna i en studie inom den empiriska samhällsvetenskapen (Esaiasson 2012, s. 56). Eftersom studiens grundpelare är implementeringen av barnrättslagen inom två svenska kommuner, blir det svårt att påstå att resultaten och slutsatserna är generaliserbara i den meningen att det är möjligt att applicera på liknande arbete kring implementeringen av
barnkonventionen i andra kommuner och i andra länder som inte har samma styrelseskick som Sverige. Det går till viss del att dra paralleller och använda sig av denna studie för vidare forskning berörande den svenska implementeringen av barnkonventionen i andra kommuner i
24 Sverige, men kanske också implementering av andra nykomna lagar och förordningar om de besitter samma karaktärsdrag. Fallstudier upplevs som mindre generaliserbara, något som gäller även i denna studie. Studiens ambition var inte att kunna applicera resultatet på Sveriges alla kommuner, då vi varit tvungna att avgränsa studien för att kunna skriva en kandidatuppsats som blir rimlig med tanke på resurser och den tillgängliga tiden. Att välja endast två kommuner ökar inte generaliserbarheten, men genom att välja en större och mindre kommun breddas förståelsen för hur olika kommuners tillvägagångssätt skiljer sig beroende på dess yta, invånarantal,
anställda tjänstepersoner. Studien ämnar öka förståelsen för hur implementeringen av
barnkonventionen i Örebro kommun respektive Kumla kommun gällande arbetsrutiner, strategi, och stöd för att förverkliga barnkonventionen går till för att sedan kunna identifiera likheter och skillnader i kommunernas tillvägagångsätt gällande implementering av barnkonventionen, samt att undersöka om tjänstepersoneras makt och handlingsutrymme har en påverkan på
implementeringsprocessen. En väsentlig nackdel som påpekats tidigare berörande metodvalet är att denna består av en intensivtolkning, som har en avgörande effekt på reliabiliteten, av alla dokument som har använts i det empiriska materialet, vilket innebär att texten kan komma att tolkas på andra sätt än den gjorts i studien (Esaiasson, 2012, s.65). Reliabilitetsproblematiken minskas dock genom att inga dolda budskap i dokumenten återberättas, utan endast det som uttryckligen står skrivet (Esaiasson, 2012, s.220).
25
4 Implementering av barnkonventionen i Örebro kommun
respektive Kumla kommun
I detta kapitel analyseras och dissekeras det empiriska materialet utifrån de fem stegen som har valts. Stegen representerar Löpa linan ut i helhet och avspeglar och stödjer också Christoph Knill och Jale Tosuns teori (Cairney, 2012, s.27). Analysen syftar till att öka förståelsen för hur
implementeringen av barnkonventionen i Örebro respektive Kumla kommun gällande
arbetsrutiner, strategi och stöd för att förverkliga barnkonventionen går till. Syftet är också att identifiera likheter och skillnader i kommunernas tillvägagångsätt gällande implementering av barnkonventionen, samt att undersöka om tjänstepersoneras makt och handlingsutrymme har en påverkan på implementeringsprocessen. Kapitlet har delats in i två avsnitt. Första avsnittet analyserar implementeringen av barnkonventionen i Örebro kommun. Det andra avsnittet analyserar implementeringen av barnkonventionen i Kumla kommun. Varje avsnitt börjar med en introduktion av respektive kommun.
4.1 Örebro kommun
Örebro kommun är beläget i centrala Sverige och befinner sig i landskapet Närke. Örebro är befolkningsmässigt Sveriges sjätte största kommun. I Örebro kommun finns en gammal tradition av att arbeta med barnrättsfrågor, redan år 2001 infördes en barnvision i fullmäktige, ett par år senare inledde kommunen ett nationellt partnerskap. Partnerskap för barnrättigheter i praktiken kallades den nya strategin och den kom att innebära att inkludera och synliggöra barnrättsarbetet i styrdokument, och att stimulera politikers, tjänstepersoners och anställdas kännedom om barnkonventionen samt att ta hänsyn till barn och ungas inflytande i det kommunövergripande arbetet. Kommunen har också ständigt arbetat för att inkorporera barnkonventionen i den svenska lagstiftningen. Sedan 2001 har Örebro kommun tagit ett antal beslut gällande arbetet krig barnets rättigheter, dessa kommer att redovisas i kommande delar i uppsatsen (Policy för barnets rättigheter i Örebro kommun 2014, s.4) (Kartläggning och behovsanalys 2019, s. 4).
4.1.1 Barnrättsarbete i Örebro kommun
Örebro kommuns arbete för att inkorporera barnkonventionen i den svenska lagstiftningen, har bland annat skett genom debattartiklar i syfte att skapa inflytande och väcka intresse för konventionen runt om i landet (Partnerskapet för barnets rättigheter i praktiken 2018, s.19). År
26 2014 tog kommunfullmäktige fram dagens aktuella policy kring barnrättsarbetet. ”Varje barn i Örebro, utan undantag, har rätt att leva och utvecklas under omständigheter som gynnar barnets eget bästa och som, beroende på barnets ålder och mognad, tar hänsyn till dess egen vilja och åsikter” (Örebro kommun, 2014). Policyn är i enlighet med Förenta Nationernas allmänna förklaring om barnkonventionen, mänskliga rättigheter och klargör kommunens inställning till barnets rättigheter (Kartläggning och behovsanalys 2019, s. 5). År 2017 beslutade
kommunfullmäktige i Örebro att sätta igång arbetet med att ta fram handlingsplaner och styrdokument gällande inkorporeringen av barnkonventionen som initialt skulle komma under 2018 men arbetet avbröts eftersom inkorporeringen av barnkonventionen sköts upp. Kommunen fortsatte dock arbeta på nationell nivå och de fortsatte arbetet med kartläggning och
behovsanalys (Kartläggning och behovsanalys 2019, s. 3–4) (Policy för barnets rättigheter i Örebro kommun 2014, s.4). För att kunna förverkliga barnkonventionen i alla sina verksamheter beslutade Örebro kommun att samverkan inom och emellan förvaltningarna måste förstärkas, samt att samordna det övergripande utvecklingsarbetet. Örebro kommun, i syfte att förverkliga barnets rättigheter, samarbetar idag på lokal, regional och nationell nivå. Barnkonventionen hamnar under jämställdhetsbudgeteringen och kommunen menar att en rättvis, konsekvent och synlig budgetering ska finnas även i praktiken (Strategi för ett jämställt Örebro 2016–2025, s.7– 8). Kommunen arbetar med workshops och genomlysningar. Genomlysningar sker i syfte att upplysa förvaltningarna om sina skyldigheter, samt för att undersöka om det finns någon typ av motsägelse i lagar och regler som skulle kunna anses vara emot barnkonventionen. Workshops genomförs för kompetensutveckling i form av MR-frukostar som står för mänskliga rättigheter frukostar samt MR-forum, barnets rättigheter är en av de mest aktuella punkterna idag under genomlysningar och workshops (Kartläggning och behovsanalys 2019, s.6).
4.1.2 Organisationsstruktur, styrdokument och styrning med konkreta mål och åtgärder
Örebro kommun anser att om barnrättsarbetet ska förverkligas i praktiken måste arbetet
systematiseras och införlivas i ordinarie styr- och ledningssystem. Verksamheterna är eniga om att för att nå de uppsatta målen måste alla bidra till ett jämbördigt, prioriterat och explicit arbete. Verksamheterna ska även ha planeringar, nya arbetsrutiner, riktlinjer, beslutsfattande och
utvärderingar. De ska också inleda ständiga analyser och utvärderingar för vad barnets bästa är. Detta anses idag vara ett utvecklingsområde samt ett långsiktigt arbete för att kunna få fram
27 tydliga och systematiserade dokument och handlingsplaner för att barnets bästa till fullo ska införlivas i hela organisationen (Kartläggning och behovsanalys 2019, s.8). Gällande den generella tolkningen och implementeringen av barnkonventionen anser Örebro kommun att tjänstepersonerna måste lära sig att bedöma vad barnets bästa är gentemot andra intressen genom att höja kunskapskompetensen bland medarbetarna. Förvaltningarna måste också själva bedöma var i verksamheten barnrättsperspektivet ska lyftas och tillämpas och slutligen ska de kunna göra en gränsdragning av vad barnkonventionen innebär för ens förvaltning, eftersom
barnkonventionen råder även när barn berörs indirekt, exempelvis i verksamheter som har vuxna och äldre som målgrupp där det kan förekomma bedömningar och beslut som påverkar barn och barnbarn (Kartläggning och behovsanalys 2019, s.9). I den övergripande strategin och budgeten som presenterades av Örebro kommun år 2019, visades att kommunen arbetade efter en styr-modell som innefattade barn och ungas behov exempelvis gällande insatser i skolan, våld i nära relationer och minskad fattigdom samt barnrättsarbetet i segregerade områden men i den
övergripande planen presenterades inte vilka budgetposter som rör barn. År 2020 har Örebro kommun ett annat upplägg för implementeringen av barnkonventionen och detta handlar om att knyta ihop barnrättsarbetet med hållbarhetsmål och Agenda 2030 och Örebro kommun
konstaterar att deras största prioritet är skolan (Kartläggning och behovsanalys 2019, s.9–10).
4.1.3 Kunskaps- och kompetenshöjande insatser om barnrättigheter i Örebro kommun
Örebro kommun har på uppdrag av den politiska ledningen under 2017–2019 inlett en kompentensutveckling av kommunens personal, Insatsen benämns MR-kompetensutveckling. MR står för mänskliga rättigheter. MR-kompetensutvecklingsinsatsen tar sitt avstamp i
mänskliga rättigheter, med fokus på att formulera och utveckla handlingsplaner. MR-frukost och MR-forum som tidigare togs upp gällande barnrätt och barnrättskompetens innehåller även teman som barnkonsekvensanalyser, integritetspolicy, sexuellt våld mot barn, att prata om våld med barn, våld i nära relationer, grundutbildning om barnrätt och Örebromodellen för en jämlik förskola samt teman kring rättigheter. Vid det här laget har det fastställts att för att kunna förverkliga barnkonventionen och införliva barnrätten i hela organisationen krävs det god
kunskap om barnkonventionen och forskningsområdet och detta är ett av de stora fokusområdena för kommunen (Kompetensutveckling och utvecklingsarbeten om barnrätt i Örebro kommun 2020, s 1–2). Örebro kommuns förtroendevalda, chefer och anställda måste ha konkret kunskap
