Skolchefen reglerad i skollagen

(1)

Institutionen för pedagogik, didaktik och utbildningsstudier.

Examensarbete i pedagogiskt ledarskap, 30 hp.

HT 2020

Skolchefen reglerad i skollagen

En studie om skolchefens makt och inflytande i styrkedjan

Jabil Seven

Handledare: Elisabet Nihlfors Examinator: Daniel Nordholm

(2)

Abstract

This study has aimed to investigate the new regulation of the superintendent that was introduced at the turn of the year 2019, which states that the superintendent shall assist the local politics and school boards. The overall purpose of this study is to increase knowledge about how a legal regulation of the superintendency affects school governance and management in the governance chain. Underlying issues are: how the regulation in the Education Act has been interpreted by various actors in the school area and whether the superintendents themselves believe that the regulation has affected their position and function.

To investigate this, various government documents and investigations concerning the regulation of the superintendent are studied, a number of actors in the chain of command are interviewed about the new regulation and the individual opinions of the superintendents have been obtained via a survey. To put the superintedent in a context, I have highlighted theories of state governance, New Public Management and trust-based governance. To understand the superintendent arena and what governs the superintendent, I have used six dimensions of power and a framework that defines what governs the superintendent room for maneuver.

The results show that the superintendent function will be affected by the new regulation.

Whether the chain of command will become clearer, there are no unambiguous answers neither from those who have been interviewed nor the superintendent. On the other hand, there are several among those who have been interviewed who claim that the superintendent regulation can result in a conflict of power between, among others, local politics and the superintendent, the superintendent and the school principal. Furthermore, another issue found are difficulties with the regulation because the Swedish municipalities have different size and different organization including the difference of structure of the political boards, which affects the effects of the regulation of the superintendent.

Keywords: superintendent, power, framework, regulation, state, governance, regulation, trust- based governance, New Public Management, school boards

(3)

Förord

Att skriva uppsats igen efter nästan 20 års uppehåll har varit en spännande och lärorik upplevelse på många sätt. Det ha varit en otroligt rolig resa att få förmånen att efter att ha varit verksam i många år inom skolans värld återigen få skriva en uppsats. Att få fördjupa sig i något som berör mig och en stor del av Sverige skolmänniskor på ett eller annat sätt har sannerligen varit en förmån.

Jag vill passa på att tacka alla de som har ställt upp med att bli intervjuade, utan er hade detta inte varit möjligt. Givetvis lyfter jag även fram Sveriges kommuner och regioner som delade med sig av sitt enkätmaterial som jag fick använda mig av för denna studie. Sen vill jag även passa på att rikta ett tack till min arbetsgivare som har varit positivt inställd till min förkovran.

Min handledare, professor Elisabet Nihlfors har varit oumbärlig i detta arbete. Jag kan inte nog poängtera hennes betydelse för den här uppsatsen. Hon har varit oerhörd generös med sin omfattande kompetens, tid och alla sina kontakter som har varit till stor nytta i den här studien.

Jag befann mig periodvis i ett konfunderat tillstånd, men vi stötte och blötte syfte, teori, innehåll, metod fram och tillbaka tills vi var nöjda. Hon har öppnat upp många dörrar som varit till stor nytta för den här uppsatsen. Det har varit många roliga och intressanta diskussioner och samtal. Elisabets knivskarpa återkoppling har varit en förutsättning för att arbetet ska fortskrida framåt. Tack Elisabet!

Avslutningsvis vill jag tacka de viktigaste personerna i mitt liv, min mamma som inte finns i livet längre och min pappa. Utan er hade inget blivit av. Sen vill jag tacka mina fantastiska döttrar, Esther och Eva Seven samt fru Mina. Ni är meningen med mitt liv.

Tack till A.O.

(4)

Innehållsförteckning

Kapitel 1. Inledning ... 6

Kapitel 2. Skolchefen, en statlig tjänsteman i kommunen ... 9

2.1 Skola under förändring ... 11

2.2 Skolchef, du är återreglerad! ... 12

2.3 Regeringen återinför skolchefen ... 14

Kapitel 3. Skolan, en del av den offentliga sektorn ... 17

3.1 Teoretiska modeller för att styra offentlig sektor, tillitsmodellen och New Public Management .... 18

3.2 Makt genom historien - En kort exposé ... 22

Kapitel 4. Syfte och frågeställningar ... 25

4.1 Teoretiskt ramverk och centrala begrepp ... 25

4.2 Sex maktdimensioner ... 27

4.3 Ramfaktorerna som styr skolan ... 30

Kapitel 5. Litteraturöversikt ... 34

5.1 Tidigare forskning om skolchefen ... 35

5. 2 Tidigare forskning om makt, ledning och styrning ... 39

Kapitel 6. Metod ... 43

6.1 Kvalitativ metod ... 45

6.2 Kvantitativ metod ... 48

6.3 Etiska frågor ... 50

Kapitel 7. Resultat från intervjuundersökning ... 51

7.1 Intervju 1 Ordförande för Sveriges Skolledarförbund ... 51

7.1.1 Analys utifrån ramfaktorerna och maktdimensionerna ... 53

7.2 Intervju 2 Verksamhetsutvecklare i generaldirektörens stab för Skolinspektionen ... 54

7.3 Intervju 3 Direktör för arbete och utbildning på Sveriges kommuner och regioner ... 57

7.4 Intervju 4 med förbundsjurist på Friskolornas riksförbund ... 60

(5)

7.5 Intervju med generaldirektör för Skolverket ... 63

7.6 Intervju 6 med statssekretaren från utbildningsdepartementet ... 68

Kapitel 8. Resultat av enkätundersökning ... 73

8.1 Har er kommun fattat beslut om att utse en eller flera skolchefer med anledning av den nya regleringen? ... 74

8.2 Har den nya regleringen medfört ekonomiska konsekvenser? ... 75

8.3 Har den nya regleringen medfört organisatoriska konsekvenser? ... 76

8.4 Bedömer ni att er kommun är i behov av kompetensutveckling med anledning av den nya regleringen? ... 76

8.5 Antal år som skolchef i tjänst ... 78

8.6 En sammanfattning av enkätsvaren ... 79

Kapitel 9. Sammanfattande analys ... 80

9.1 Förväntningar utan tillit ... 83

9.2 Bättre resultat för eleverna? ... 88

9.3 Professionell och/eller politisk styrning ... 89

Kapitel 10. Avslutande diskussion och framtida forskning ... 92

Referenser ... 94

Bilaga 1 ... 98

Bilaga 2 ... 99

(6)

Kapitel 1. Inledning

Att lära sig nya saker har varit en förutsättning för människans överlevnad. Utan inlärning hade mänskligheten inte befunnit sig där den är idag. Genom historien har utbildning och att tillskansa sig nya kunskaper varit en viktig del för samhället och dess utveckling. De senaste årtusendena har haft olika dominerande imperier, men oavsett herravälde har skolan och administrativ förmåga haft en framträdande roll i imperierna. Att utbilda soldaterna har varit en förutsättning för olika imperier att fylla på med nya soldater till armén. Under medeltiden hade klostren, framförallt i Europa inklusive Sverige, en viktig funktion inom initialt teologi men även andra discipliner har utvecklats starkt genom klosterväsendet.

Den svenska skolan har utvecklats genom historien och har inspirerats och påverkats av två framträdande teoretiker, Rabelais och Erasmus som dominerade den europeiska scenen under 1500-talet. Rabelais och Erasmus representerade två olika tankesystem. Rabelais var mer individinriktad medan Erasmus betonade mer underordning i avseende att underordna sig texterna (Lindensjö och Lundgren, 2000, s. 21). För svensk del blev en viktig tidsperiod för det svenska utbildningsväsendet stormaktstiden under 1600-talet. Där hade rikskanslern Axel Oxenstierna, känd som grundaren av det moderna svenska samhällets byråkrati, en mycket framträdande roll. Oxenstierna la därmed en grund för det moderna Sverige. Det var under hans levnadstid som utbildningsväsendet fick en ännu starkare roll. Tillsammans med möjligheten att ta ut skatt samt de militära framgångarna var det en bidragande orsak till att Sverige kunde bibehålla en framträdande roll på den europeiska kontinenten under stora delar av 1600-talet.

Just det faktum att administrera svensk förvaltning var en framgångsrik faktor som kom att lägga grunden för det framtida Sverige med fokus på att kunna hantera frågor såsom förvaltning, styrning och ledning från statens sida. Både vad gäller militär hantering men även utbildning. Det skulle dock dröja en bra bit in på 1800-talet innan utbildningen kom att erbjudas till de breda folklagren.

Den svenska folkskolan kom till 1842. I den svenska folkskolan bibehöll kyrkan en mycket framträdande roll bland annat genom att kyrkoherden var ordförande i skolstyrelsen. Bildandet av folkskolan brukar omnämnas som startskottet för den moderna svenska skolan. Framåt i tiden blev utvecklingen allt mer lik den skola vi ser idag. Läroplaner antogs och lärarutbildningar utformades för att kunna möta upp utbildningsbehovet. Genom läroplanen kan

(7)

staten styra vad som ska läras ut och vad som är prioriterat inom utbildningsväsendet.

Genomgående har det funnits en frågeställning i bakgrunden, oavsett hur man ordnat med utbildning och det är frågan om likvärdighet. Innehållet i begreppet likvärdighet har skiftat genom historien och har fyllts med olika innehåll (Englund och Quennerstedt, 2008, 8ff.).

Begreppet likvärdighet har kommit att användas i en tid av utbildningspolitiska konflikter och därvid getts skilda betydelser av olika politiska krafter som betraktar sitt perspektiv av likvärdighetsbegreppet som ett uttryck för den ”rätta” skolpolitiken (Ibid). Tidigare sattes det likhetstecken mellan likvärdighet och jämlikhet och fostran till en gemensam referensram men ju närmare vi kommer vår egen tid har likvärdighetsbegreppet fått stå som ersättning för kvalitet och måluppfyllelse (Ibid). Ju mer fokus har varit på måluppfyllelse desto tydligare har det funnits en förväntan att detta arbete ska ägas av någon eller några. En framträdande funktion har varit skolchefen i arbetet för att uppnå och realisera statens vilja och intention. Att styra och leda en verksamhet är ingalunda nytt i vårt samhälle. Så länge människan har valt att formera och specialisera sig inom olika områden har frågor om makt och ledning funnits med i bilden.

Detta väckte också mitt intresse för frågor såsom makt, ledning och styrning som är kopplade till funktionen skolchef. Särskilt ordet makt har väckt mitt intresse eftersom det i mångt och mycket är ett frånvarande begrepp i skolans värld och en förklaring kan vara att makt har en negativ konnotation. Istället för makt talar man om ledning och styrning inom skolans värld, men jag gör gällande att genom att blottlägga makten i en organisation, såsom skolan är, så förstår jag också varför en organisation fungerar som den gör. Makten är för mig inte ett värdeladdat begrepp utan fungerar som ett analysinstrument. För att förstå skolchefen som är föremål för den här uppsatsen och de arenor som skolchefen styr över, styrs av eller berörs av på något sätt ser jag att begreppet makt är nödvändigt att använda i detta sammanhang.

Sålunda kommer fokus för denna uppsats att vara skolchefen roll och funktion samt makt i dagens skolväsende. Eftersom regleringen av skolchefen är ny med dess funktion har inga tidigare studier gjorts inom området där skolchefen beskrivs med den nuvarande ordalydelsen i skollagen, att skolchefen ska bistå huvudmannen med att hjälpa den att leva upp till skolans alla föreskrifter. Staten pekar sålunda ut en specifik funktion, skolchefen, som ska säkerställa och bevaka inte bara kvaliteten utan likvärdighet såväl som måluppfyllelsen i svenskt skolväsende.

Skolchefen har en framträdande och betydande roll för skolans resultat utifrån att skolchefen är chef för rektorerna och skapar förutsättningar för rektorn att verka. Sålunda har skolchefen

(8)

en betydande roll för elevernas resultat enligt staten och det är därför intressant att studera skolchefens roll. Särskilt viktigt i ett läge där staten har valt att reglera skolchefstjänsten och därmed styra förekomsten av den positionen i styrkedjan från huvudman ner till lärare.

Under 2019 bestämde staten att skolchefen, denna nygamla funktion, skulle finnas hos varje skolhuvudman oavsett om det är en fristående eller offentlig huvudman. Den här befattningen är den tredje som omnämns i skollagen. Vid sidan av lärare och rektor finns numera även skolchefen. Det är upp till huvudmannen att bestämma om man ska ha en eller flera skolchefer.

Noteras bör också att när skolchefen infördes 1956/58 var det en roll med långtgående mandat och makt. Dagens skolchefsfunktion har inte motsvarande mandat. Denna studie kommer att undersöka hur skolchefens makt och ansvar förstås av olika aktörer i och utanför skolsystemet.

(9)

Kapitel 2. Skolchefen, en statlig tjänsteman i kommunen

Skolchefen är som jag skrev ovan en nygammal funktion inom svenskt skolväsende. Staten fattade beslut år 1956 att inrätta en skolchefstjänst och efter två års förberedelse trädde detta i kraft 1958 (SFS 1956:614). Skolchefen skulle företräda samtliga skolformer i kommunen.

Exempel på skolformer som fanns då var; kommunal yrkesskola, kommunal flickskola, allmänt läroverk och kommunal realskola. Skolutredningen ansåg att en skolchef var nödvändig när enhetsskolan skulle införas på 1960-talet. Skolchefen skulle vara pedagogiskt såväl som organisatoriskt ansvarig för verksamheten.

Den som oftast kom på tal för en tjänst som skolchef hade någon form av anknytning till skolan. Oftast var personen överlärare, rektor eller folkskoleinspektör. Den person som blev aktuell för en chefstjänst inom skolan skulle visa sig vara särskild lämplig för att inneha en sådan ledande befattning. Att endast ha en lärarutbildning som grund räckte således inte för att komma på tal för en skolchefstjänst eller skoldirektörstjänst då statens fokus för dessa tjänster ansågs vara av administrativ karaktär (SOU 1955:31, s 465). Viktigt att poängtera i sammanhanget är att parallellt med att man inrättade en skolstyrelse och skolchef i varje kommun så inrättades en regional statlig myndighet, kallad länsskolnämnd (SFS 1956:616).

Inrättandet av skolstyrelsen, skolchefen och länsskolnämnden tyder på att staten ville ta ett större ansvar för utbildningen än tidigare. Annorlunda uttryckt; staten ville inte lämna ansvaret för införandet av enhetsskola i händerna på det lokala politiska organisationen utan ansåg att det krävdes statliga beslut, styrning och ledning.

Under 1950-60 talen genomfördes flera reformer för svensk skola såsom enhetsskolan, skolstyrelsen, skolchefen och länsskolnämnden. Syftet med reformerna var att staten skulle få ett grepp om skolan och skapa någon form av likvärdighet i hela landet. Länsskolnämnderna var en regional statlig myndighet med uppgift att skapa en ändamålsenlig skola (Nihlfors, 2003, s. 105). Regeringens uppfattning var att staten inte kunde överblicka hela fältet, men ansåg samtidigt att utbildningen inte fick snävas in i små socknar eller byar. Länsskolnämndens införande var ett sätt balansera mellan det lokala och nationella.

Allteftersom länsskolnämndernas arbete fortskred fick de utökade mandat och ansvarsområden. I mångt och mycket påminner ansvarsområdet om det som Skolverket och Skolinspektionen har idag, det vill säga att främja skolväsendets utveckling, fördela pengar,

(10)

svara för inspektioner, verka för att arbetet vid skolorna bedrivs ändamålsenligt, främja fortbildning, bedriva upplysningsverksamhet mm. (Nihlfors, 2003, s. 105).

Riksdagens beslut att inrätta en tjänst som skolchef reglerades i skollagen. Titeln kunde vara skoldirektör,skolchef, rektor tillika skolchef beroende på skolväsendets omfattning i kommunen. Arbetsuppgiften för en skolchef var att biträda skolstyrelsen i dess verksamhet och närmast under skolstyrelsen vara ledare av skolväsendet i kommunen. (Nihlfors, 2003, s.103).

Vidare skulle skolchefen ta befattning med de ärenden och i övrigt fullgöra de uppgifter vilka enligt särskild författning eller skolstyrelsens beslut ankomma på honom (Ibid).

Från 1958 finns skolchefen och fungerade då som statens förlängda arm och var föredragande i skolstyrelsen. Oftast var det en person som var särskild skicklig administrativt som fick tjänsten som skolchef, och som hade en hög kompetens inom skolområdet. Skolchefen var en statligt tillsatt tjänsteman som verkade i skärningslinjen mellan de kommunala och de statliga regleringarna. Skolchefen hade stor möjlighet att påverka skolstyrelsen, dess inriktning och innehåll eftersom den oftast besatt expertkunskap inom skolområdet. Genom att bistå skolstyrelsen kom den ha ett stort inflytande.

I samband med att samhällets förändrades kom även skolchefstjänsten att hamna under lupp.

En stor förändring ägde rum 1976 när riksdagens beslutade införa medbestämmandelagen (MBL). Arbetsmarknaden inom den offentliga sektorn fick en demokratisk plattform som arbetsgivaren fick lära sig att förhålla sig till (Nihlfors, 2003, s. 118). Lagen väckte kritik då kommunerna menade på att MBL begränsade det kommunala självstyret. Den nya lagen kom att ställa helt andra krav på cheferna och skolchefen fick genom den nya lagen medverkan av flera fackförbund i beslutsprocessen, vilket förändrade spelplanen för cheferna inom skolväsendet.

Denna förändring mot ökad decentralisering och delaktighet påverkade även skolchefens roll och funktion. Röster höjdes för att man skulle avskaffa tjänsten. Redan vid inrättandet av skolchefstjänsten ansåg man att tjänsten inte skulle göras permanent utan den skulle finnas under en övergångsperiod. Övergångsperioden varade i nästan tjugo år (Nihlfors, 2003, s. 122).

Från 1980-talet och framåt blev det en transportsträcka innan skolchefen helt försvann från skollagen 1991. Man kan säga att själva avregleringen började när man 1981 flyttade

(11)

tjänstetillsättningen från kung. Maj:t till Skolstyrelsen (Nihlfors, 2003, s. 122). Från 1985 togs åligganden och statsbidraget för att finansiera tjänsten bort för att slutligen år 1991 helt försvinna från skollagen. I princip var skolchefen redan från 1981 en kommunal tjänsteman.

Ur ett nationellt perspektiv kan man se att skolchefstjänsten är en del av ett större fenomen, avregleringen. Det var inte bara regleringen av skolchefen som försvann. Andra tjänster såsom lärare och rektorer samt biträdande rektorer, där anställningsformen enligt staten inte var garant för likvärdighet, avreglerade även om viljan från staten sida att ha likvärdig skola kvarstod (Nihlfors, 2003, s. 133). Däremot ändrades balansen mellan profession-politik och mellan stat- kommun i början 1990-talet. Det fanns en vilja från statens sida att ha mer lokalt styre, men fortfarande fanns flera viktiga styrverktyg kvar hos staten såsom ekonomi, uppföljning och kontroll av skolverksamheterna (Ibid). Det är ett nytt landskap som tar sin början under 1990- talet.

2.1 Skola under förändring

Från 1990-talet och framåt genomfördes stora förändringar inom skolans värld. I början av 1990-talet kommunaliserades skolan, rätten att välja skola infördes liksom möjligheten för fristående aktörer att bli huvudmän för förskolan, grundskolan och gymnasiet. Finansieringen av skolan förändrades också. Från riktade medel, ett sektorsbidrag till skolan som fanns kvar till 1993, till utbetalning via det allmänna skatteutjämningsbidraget till kommunerna. Eftersom eleverna kunde välja skola och några valde fristående skola utvecklades olika former av fördelningsmodeller som påverkades av antalet elever vid varje enskild skola. När medlen kopplades till elevantalet infördes i praktiken en sorts kundvalsmodell. Samtidigt ändrades läroplaner och kursplaner. Under 1990-talet avskaffades både länsskolnämnderna och Skolöverstyrelsen och ersatts av en ny myndighet: Skolverket. Decenniet kom att förändra svenskt skolväsende i grunden. Inga andra länder i världen hade gått lika långt som Sverige vad gäller möjligheten för privata ägare av de fristående skolorna (som finansieras av statliga medel) att också kunna ta ut vinst. Skolan har under de senaste trettio åren varit föremål för politiska bataljer och när de internationella PISA-undersökningarna visade sjunkande elevresultat under 2000-talet blev det en smärre chock för de svenska makthavarna (Skolverket 2016).

(12)

De allmänna valen 2006 innebar ett maktskifte i Sverige på riksdagsnivå. Alliansen (moderaterna, kristdemokraterna, folkpartiet och centerpartiet) övertog makten från socialdemokratin och kom att behålla makten under 8 år, vilket inte hade inträffat tidigare i svensk modern historia. I den nya alliansregeringen var det Folkpartiet (dagens Liberalerna) som besatte posten som utbildningsminister. Året efter att alliansen övertog makten valdes Jan Björklund till partiledare i Folkpartiet (nuvarande Liberalerna) och utsågs till utbildningsminister. Under hans tid som utbildningsminister genomfördes förändringar på flera olika plan: bland annat infördes nya läroplaner och kursplaner samt en ny omarbetad skollag.

Rektorn fick långt framskridet mandat i både skollagen och framförallt i läroplanerna.

I dag finns det fem statliga skolmyndigheter som på ett eller annat sätt arbetar med frågor som rör skolväsendet. Den skolmyndighet som framför andra har dominerat och påverkat skolsverige är Skolinspektionen som blev en egen myndighet 2008. Med sina inspektioner har de på ett påtagligt sätt påverkat huvudmän, rektorer och lärare och satt agendan för huvudmännen. Tillkomsten av Skolinspektionen kan ses mot bakgrund av att det ansågs vara en svag kontroll av utbildningen när kommunaliseringen genomfördes. Alliansen som tog makten 2006 uppfattade att skolan inte hade hög kvalitet och att likvärdigheten brast. Ett sätt att åtgärda detta från statens sida blev då att skapa en egen tillsynsmyndighet. Tillsammans med alla de andra reformer som genomfördes under Alliansen tid vid makten ändrades spelplanen för politiken och professionen. Den tidigare PISA-chocken följdes av en OECD- granskning som i sin tur ledde till att en skolkommission tillsattes. Då väcktes frågan huruvida skolchefen återigen skulle skrivas in i skollagen. Är det historien som upprepar sig?

2.2 Skolchef, du är återreglerad!

Skolkommissionen tillsattes 2015 av den dåvarande utbildningsministern Gustav Fridolin (Mp). Tillkomsten av skolkommissionen ska ses mot bakgrund av rapporten från OECD där de sjunkande elevresultaten skapade en intensiv debatt om skolresultaten i Sverige (OECD, 2015, s. 27 ff.). Skolkommissionen fick i uppdrag att lämna förslag på hur höjda kunskapsresultat kan uppnås, kvaliteten i undervisningen förbättras och likvärdigheten öka i den svenska skolan (Ibid.). Skolkommissionen kom fram till flera förslag, däribland lyftes det fram att det behövdes en ny funktion i skollagen som skulle finnas hos varje skolhuvudman, en skolchef (SOU 2017:35, s. 15ff).

(13)

Skolkommissionen menade på att man behöver stärka huvudmannaskapet eftersom man såg brister i styrkedjan. Man framför i förslaget att en statlig reglering behöver införas av en skolchefstjänst med ansvar för att aktivt verka för att de nationella bestämmelserna efterlevs (SOU 2017:35, s. 15). Kommissionen anser att statens möjligheter till ingripande mot offentliga respektive enskilda skolhuvudmän blir mer likvärdig om bestämmelserna om en skolchef införs. Vidare motiverar kommissionen att införandet skapar en form av likvärdighet då huvudmän har en tendens att tolka förordningar som visioner och inte som styrande reglementen (Ibid, s. 117). Därför menar man att det behövs en skolchef hos huvudmannen som verkar för att de nationella bestämmelserna för verksamheten alltid uppfylls (Ibid). Att tillsätta en skolchef menar utredningen är motiverat för att:

”… av skolchefens ansvar kommer rollfördelningen mellan huvudman, rektor och lärare att kontinuerligt bevakas och tydliggöras vilket stärker den professionella autonomin och även tilliten mellan de olika ansvarsnivåerna.

Staten kommer genom sin regionala närvaro att initiera och stödja samarbete och samverkan mellan huvudmän och skolor, vilket främjar lärares och rektorers professionella kunnande och därmed även deras autonomi.” (SOU 2017:35, s.

317).

Utredningen menar att detta behövs eftersom huvudmannen inte har de kunskaper eller förutsättningar för att kunna leva upp till statens krav. Statens krav på utbildningens genomförande måste på ett tydligare sätt läggas på och bevakas av professionen.

Utredningen konstaterar att tjänsten som skolchef redan finns hos huvudmannen, men med flera olika titlar, oftast förvaltningschef med vittgående delegation inom skolområdet.

Samtidigt anser de att det finns en diskrepans mellan huvudmannen, den politiska nivån och skolenheterna med rektor och lärare. Mellan huvudmannen och skolenheten kan det finnas en eller flera nämnder/styrelser och förvaltningar som leder arbetet.

Utredningen föreslår:

”… att huvudmannen ska utse en eller flera personer i organisationen som var och en är ansvarig för valda delar av skolväsendet. I bestämmelsen anges att

(14)

skolchefen har till uppgift att aktivt verka för att skollagen och andra författningar som gäller för verksamheten uppfylls. Regleringen innebär således en markering att det ska finnas en eller flera personer i huvudmannens organisation med detta ansvar, hur uppdraget närmare ska fullgöras är dock upp till varje huvudman att själv avgöra utifrån regelverkets ramar och lokala behov och förutsättningar.

Bestämmelsen gäller samtliga huvudmän inom skolväsendet och all verksamhet som enligt 1 kap. 1 § ingår i skolväsendet.” (SOU 2017:35, s. 344).

2.3 Regeringen återinför skolchefen

Utbildningsministern Gustav Fridolin (Mp) la fram regeringens proposition, En samling för skolan (Prop. 2017/18:182) utifrån skolkommissionens förslag och den efterföljande remissbehandlingen. Regeringen anser också att det är nödvändigt att det finns en skolchef anställd hos huvudmannen. I propositionen går det att läsa att tillsättningen av skolchef möjliggör en kompetenshöjning hos huvudmannen (Ibid. s. 34). Detta kan ses mot bakgrund av att med huvudman avses den politiska nivån i en kommun och består av politiker som tillsätts utifrån resultaten av de allmänna valen. Det är med andra ord lekmän inom skolområdet.

Skolinspektionen skriver i sitt remissvar att de ser en risk med att skriva in skolchefen i skollagen då det kan innebära en otydlighet om vem som bär ansvaret hos huvudmannen (Ibid.

s. 35). Även Friskolornas riksförbund ställer sig tveksam till att inrätta skolchefen med hänvisning till risken för otydlighet i ansvarsfrågan, vilket även SKL (dagens SKR) och Skolverket gör. För att komma runt otydligheten om vem som bär ansvaret lyfter propositionen fram att skolchefens roll ska vara att bistå huvudmannen (Ibid. s. 39). Detta är en snarlik skrivning som den som fanns i skollagen när skolchefstjänsten inrättades i slutet av 1950-talet.

För att råda bot på otydligheten menar regeringen att tillsättningen av skolchef inte är att se som att ett nytt ansvarsområde införs inom skolväsendet utan snarare en funktion som läggs till i styrkedjan (Ibid. s. 39). Sålunda menar regeringen att:

” Om skolchefen finner att verksamheten inte lever upp till vissa författningskrav ska denne försöka åtgärda bristerna inom ramen för sina befogenheter. Om skolchefens befogenheter inte är tillräckliga, t.ex. för att tillräckliga medel saknas för att adekvata åtgärder ska kunna genomföras,

(15)

ansvarar han eller hon för att informera den del av huvudmannen som är ytterst ansvarig. Regeringen bedömer att det med den föreslagna lydelsen av bestämmelserna blir tydligare att det inte införs någon ny ansvarsnivå inom skolväsendet, utan att det i stället regleras en funktion inom huvudmannen.”

(Prop. 2017/18:182, s. 39).

Denna ordalydelse kan tolkas som att staten ser en möjlighet att på huvudmannanivå få en funktion som kan upptäcka brister och har möjlighet att åtgärda bristerna genom sin funktion.

Eftersom funktionen inte detaljstyrs av staten har huvudmannen möjlighet att forma funktionen så den passar huvudmannens förutsättningar och behov. Vad gäller kravet på vem som får inneha tjänsten menar man att det är en bedömning som huvudmannen äger (Prop. 2017/18:182, s. 39). Här finns det en tydlig skillnad mot vad som gäller för att inneha en rektorstjänst.

Skolinspektionen har gjort ett förtydligande att en akademisk bakgrund inom det pedagogiska området är mer eller mindre ett måste för att inneha ha en tjänst som rektor och vidare ska personen ha pedagogisk insikt enligt skollagen 2 kap. 11§. Några dylika krav ställer man inte på skolchefen. Detta innebär att man överlämnar till huvudmannen att bedöma huruvida en person är lämplig att inneha rollen som skolchef. Däremot när det kommer till rektorn är staten tydlig med att den personen ska ha en akademisk bakgrund inom det pedagogiska fältet. Samma krav ställs på lärare, lärarlegitimation är ett krav för att inneha en fast anställning som lärare sedan den nya skollagen trädde ikraft.

Kritik har lyfts fram att staten tvingar fram en ny funktion och beskär det kommunala självstyret, vilket regeringen medger att det gör. Trots kritiken menar regeringen att detta är motiverat med anledning av främjandet av nationell regelefterlevnad (Prop. 2017/18:182, s.

84). Trots att det finns flera instanser som är kritiska gentemot införandet av funktionen skolchef menar regeringen på att detta är nödvändigt med anledning av:

”När det gäller förslaget om skolchef syftar det till ett stärkt fokus på regelefterlevnad och därmed en ökad likvärdighet för elever inom olika skolor och huvudmän. I dag finns det kvalitetsbrister hos många huvudmän och skolor och bestämmelser om bl.a. särskilt stöd och systematiskt kvalitetsarbete följs inte alltid. Om huvudmännen blir bättre på att leva upp till de krav som finns för utbildningen så kommer eleverna i högre utsträckning få sina rättigheter

(16)

tillgodosedda och erbjudas en bättre utbildning. Detta bedöms uteslutande medföra positiva konsekvenser för eleverna.” (Prop. 2017/18:182, s. 87).

Lagändringen beslutades 2018 och den 1/1 2019 tillämpades den nya bestämmelsen i skollagen och skolchefens återinträde blev ett faktum. Detta innebär att skolchefen ska biträda huvudmannen med regelefterlevnad vad gäller skollagen, förordningar och myndighetsföreskrifter som gäller för utbildningsväsendet. Förutom regelefterlevnad inom skolans område så finns det även angränsande författningar inom arbetsmiljölagen och diskrimineringslagen som ingår i skolchefens arbetsområde eftersom detta tangerar det systematiska kvalitetsarbetet.

Skolchefsfunktionen finns åter inskriven i skollagen (SFS 2010:800) och lydelsen blev följande:

”Huvudmannen ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att tillse att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs i huvudmannens verksamhet inom skolväsendet. Huvudmannen kan utse en skolchef för hela verksamheten eller flera skolchefer för delar av verksamheten”. Lag (2018:608).

(Skollagen 2 kapitlet 8a§)

Framför allt ser staten att det handlar om att regelefterlevnad ska ingå i skolchefens ansvarsområde eftersom staten uppfattar att huvudmannen ofta har brister inom detta område.

En ny funktion ska stärka huvudmannen i att kunna leva upp till de lagstadgade kraven, vilket staten menar att man hittills inte riktigt klarat av.

(17)

Kapitel 3. Skolan, en del av den offentliga sektorn

För att förstå skolchefens roll och funktion är det nödvändigt att sätta in det i ett sammanhang. Detta kapitel kommer därför att presentera statens sätt att styra eftersom det är inom detta styrsystem som skolchefen verkar.

Att styra en offentlig verksamhet mot uppsatta resultat och mål är en komplicerad och snårig uppgift. Inom skolans värld har styrmodellen och huvudmannen skiftat, men ramarna har varit likartade från efterkrigstiden och framåt (se kapitel 4.3 om juridik ekonomi, ideologi, uppföljning och kontroll). Redan 1955 lanserade ekonomen Milton Friedman tanken om skolpeng (pedagogiskamagasinet.se). Från 1970-talet och framåt pågick en debatt om statens roll i den offentliga verksamheten. Framträdande personer som var för en stat med begränsat inflytande var den ovannämnde ekonomen Milton Friedman och den libertarianska filosofen Robert Nozick som i sin bok, Anarki, stat och utopi driver tesen om att staten ska vara minimalistisk och den fria marknaden ska lösa knutarna i samhället (Nozick, 2004, s. 61 ff.).

Idéströmningarna som skulle komma kännetecknades av en stark avreglering av staten.

Marknadens krafter skulle lösa frågorna. Dessa tankemönster skulle komma att få stort genomslag i samhället.

Under 1980-talet och framåt drevs en tydlig linje från USA:s sida där president Ronald Reagan hade Milton Friedman som ekonomisk rådgivare. Tillsammans med den brittiska premiärministern Margret Thatcher skapades en anglosaxisk allians. Ett av de gemensamma dragen och kännetecknen var att man ville minimera staten och idén var att marknaden skulle kunna lösa samhällsfrågorna och dessa tankar genomsyrade även den svenska samhällsdebatten. Eftersom den svenska skolan under en längre period hade varit föremål för debatt och de samhällsekonomiska utmaningarna var stora sammanföll ideologi och ekonomi i början av 1990-talet. Svensk skola gick till en annan typ av regelstyrning där staten lämnade över ett avsevärt utökat ansvar till kommuner och fristående huvudmän. Givetvis påverkade detta även lärarna som hamnade i svåra normativa överväganden (Pierre, 2007, s. 17). Parallellt med huvudmännens ökade ansvar skapades olika kommunala planer och den så kallade dubbelstyrningen av stat och kommun förstärktes när kommuner och fristående huvudmän blev huvudmän. Självfallet kom detta att ändra själva styrningen av skolan. Mål- och resultatstyrning blev ett sätt att leda och styra skolorna i Sverige, vilket även syntes i det statliga rektorsprogrammet där ett delmoment hette mål- och resultatstyrning under drygt tio år

(18)

(Skolverket, 2015). Under hösten 2019 togs mål- och resultatstyrningen bort som delmoment och ersattes av styrning, organisering och kvalitet (ibid).

3.1 Teoretiska modeller för att styra offentlig sektor, tillitsmodellen och New Public Management

De senaste årtiondena kännetecknas av att styrningen av flera sektorer av den offentliga verksamheten styrs via mål- och resultatstyrning. Svensk skola är inget undantag. Man har hämtat sin inspiration i styrningsmodellen som brukar kallas för New Public Management (NPM). Styrmodellen har genomsyrat flera delar av samhällssektorn och har varit föremål för intensiv debatt i media. Vad innebär New Public Management och vad är dess kännetecken?

Inom mål- och resultatstyrning utvecklades den s.k. programbudgeteringen under mitten av 1900-talet (Wahlström, 2009, s. 72). Fredric W. Taylors skrev Principles of Scientific Management som hade starka band till matematik och vetenskapliga modeller (Ibid).

Taylorismen fick snabbt fotfäste inom näringslivet och spreds från USA till Sverige, bl.a. av organisationer som Industriförbundet (inrättat 1910) och Ingenjörsvetenskapsakademin (IVA, inrättat 1919) (Sundström, 2003, s. 94). Styrning och ledningsfrågor kom att prägla försvarsindustrin och där var matematik och statistik en viktig faktor i styrning- och ledningsproblem (Ibid, s. 73). En vetenskaplig syn utgick från att hårda data skulle ligga till grund för att lösa frågor om ledning och styrning, vilket syftade till att skapa ett rationellt beslutsfattande grundat i matematik och statistik. Med andra ord skulle det föreligga rationalitet i frågor som rörde ledning och styrning. Den ideologiska basen har legat till grund för svensk statsförvaltning sedan 1960-talet (Ibid, s. 96ff.). Rationalitet har kopplats ihop med programbudgetering och detta har genomsyrat styrsystemet av Sverige sedan dess. Den rationella modellen kännetecknas av följande:

• Styrmodellens rationalistiska grundantaganden ifrågasattes aldrig, det vill säga möjligheterna att ganska långt ner i en organisation sakligt och objektivt kunna förse högre instanser i organisationen med information om olika prestationers effekter och kostnader, ange dess olika orsakssamband samt ge neutrala och opartiska förslag om den egna verksamhetens framtida utveckling.

(19)

• Hela processen, implementering, utveckling och utvärdering präglades av ett förhållandevis litet antal aktörer som blev experter på just detta system.

• Problem som har uppstått har inte lett till någon form av rimlighetsprövning av själva modellen. I stället har svårigheterna till stor del förklarats med bristande kunskaper eller engagemang bland dem som ska tillämpa den och förslag till lösningar på

problemet har främst handlat om att förfina metoderna. Utveckling och utbildning har därför fokuserat på tekniker för målformulering och resultatredovisning. (Wahlström, 2009, s. 81).

Den rationella styrmodellen med programbudgetering har varit framträdande i svensk statlig förvaltning, men huruvida en styrmodell passar alla verksamheter kan diskuteras. Däremot har staten de senaste åren sett över den rationella styrmodellens tillämpning på offentlig verksamhet och jag kommer längre fram i texten redogöra för den tillitsbaserade styrningen.

Effekterna av den rationella styrmodellen har satt ramar och påverkat hur man tolkar och sätter in begrepp i sammanhang. Vad innebär t.ex. begreppet resultat? En forskare menar att begreppet är tätt sammankopplad med affärsvärlden där resultat är synonymt med vinst (Lindgren, 2008, 48). Resultat innebär att säkra avkastning till aktieägarna och säkerställa företagens överlevnad. (Ibid). När man gör resultatmätning innebär det således att man regelmässigt och fortlöpande tar in huvudsakligen kvantitativa data om verksamhetens prestationer och effekter. I offentlig verksamhet står innebörden resultat även för något annat.

När man talar om resultat i offentlig verksamhet syftar man inte på vinst utan om vad som görs i termer av tjänster och produkter (t.ex. tillhandahålla utbildning) och vad dessa i sin tur kan leda till (elever och studerande får en utbildning) (Ibid). Det går att se en tydlig linje från statens sida som efterfrågar kvantitativ data och att det är det som behöver lyftas fram i kvalitetsredovisningar, med andra ord är det den primära måluppfyllelsen (Regeringens skrivelse 1996/97:12, s. 97).

Det finns forskning kring New Public Management som visar hur styrmodeller använder begrepp såsom effektivitet och kunden i centrum och att detta utgår ifrån en begreppsvärld som härrör från företagsekonomi. Samma begreppsapparat har överförts till skolans värld där kunden (eleven) alltid har rätt och ska var nöjd (Wahlström, 2009, s. 75ff.). Det är en rationell syn på utbildning där man kan mäta upplevelsen och effekten av input – output. Detta kan

(20)

härledas till den rationella styrmodellen och dess sätt att se på ekonomi. En sådan modell utgår från incitament och arbetar utifrån ekonomiska modeller om mänskligt beteende där aktörer antas vara rationella egenintresserade nyttomaximerare (SOU 2018:38, s. 47). Nedan presenteras i korthet några slutsatser från forskning om vad som ligger bakom New Public Management.

• Offentliga organisationer ska ledas av opolitiska förvaltningschefer med omfattande handlingsutrymme.

• I styrning av förvaltning ska prestationsmätning vara central och denna mätning ska huvudsakligen bygga på tydliga kvantifierbara mått.

• Man ska styra utifrån mål och resultat och resultatansvaret ska vara delegerat (se rektors ansvarsområde, min notering).

• Det offentliga uppdraget ska fördelas på en mängd mer eller mindre självständiga (privata och offentliga) utförare.

• Konkurrens ska eftersträvas i offentlig sektor.

• Styrning och ledning i privat sektor ska fungera som förebild för offentlig verksamhet (se syn på ekonomi och begreppsapparat som är inlånad från företagsekonomin, min notering).

• Ekonomisk återhållsamhet och arbetsdisciplin ska prioriteras (Bringelius, 2018, s.

31).

Modellen ovan har varit starkt ifrågasatt under en längre period och i slutet av 2010-talet tillsatte regeringen en Tillitsdelegation som presenterade sitt arbete i slutbetänkandet Med tillit följer bättre resultat (SOU 2019:43). Enligt regeringen syftad utredningen till att utveckla formerna för den statliga styrningen genom att balansera behovet av kontroll med förtroende för medarbetarnas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet. Detta som ett led i regeringens arbete för att skapa mer tillitsfull offentlig verksamheter samt större nytta för medborgarna (SOU 2020:40, s. 24).

Tillitsbaserad styrning kännetecknas av att den består av en samling metoder vars främsta syfte är att öka kvaliteten i den offentligt finansierade verksamheten. Det finns tre delar som när de samspelar kännetecknar en tillitsbaserad ledning och styrning; kultur, styrning och organisation (Bringelius, 2017, s. 9). Den tillitsbaserade inriktningen härrör ur en positiv

(21)

människosyn. Tillitsutredningen definierar tillit som viljan att göra sig sårbar för en annan människas handlingar, baserat på förväntan om att den andra individen ska utföra en särskild handling som är viktig för den som visar tillit oberoende av om det finns övervakning och kontroll (SOU 2018:38, s. 64). Vidare menar utredningen att inom tillitsbaserad styrning och ledning är styrning, kultur och arbetssätt förutsättningar. Detta med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan, bygga tillitsfulla relationer och säkerställa förmåga, integritet och hjälpvillighet (Ibid, s. 66).

Vidare bygger den tillitsbaserade styrningen på ett horisontellt ledarskap. Dagens organisationer är så komplexa att en enskild individ inte kan ansvara för allt utan en organisation är i behov ett horisontellt ledarskap, teambaserade och relationsbyggande organisationer (Ibid, s. 441). Målet med den tillitsbaserade filosofin inom ledarskap är att stärka förmågan till lärande, kreativitet och anpassning i dessa komplexa adaptiva system där de informella relationerna, snarare än styrbarhet, står i fokus (Ibid).

Organisationer som karakteriseras av en hög grad av tillit mellan medarbetare samt också mellan ledning och medarbetare är mer framgångsrika (SOU 2018:38, s. 41). Vad är det som gör att de lyckas? En faktor som utmärker tillitsbaserade organisationer är att de utmärks av ett socio-kulturellt system där sådant som organisationens särskilda anda och vision är centralt (Ibid, s. 48). Ledningens funktion i en sådan organisation är att tydliggöra visionen och kulturen, vilket kan appliceras på till exempel en skolenhet eller en skolförvaltning. Ledarskapet blir viktigt i syftet att ”förkunna visionen”. Modellen bygger således på en form av ömsesidighet där människosynen är positiv och tillitsfull (Ibid, s. 51).

Skolan är en starkt reglerad organisation. Från det att riksdagen fattar beslut om lagar ner till den undervisande läraren vars arbetsuppgifter regleras i bl.a. kursplaner och läroplaner. Till detta kommer statliga myndigheter som Skolverket, vars uppgift är att styra och stödja utbildningsväsendet och Skolinspektionen, som granskar och kontrollerar skolväsendet. Båda myndigheterna styr, men medan Skolverket styr med råd så styr Skolinspektionen med bland annat vite och granskningar. Inom tillitsbaserade modellen vänder man sig inte emot kontroll utan själva ingången är att det finns en positiv förväntan. Den kontrollerande instansen som Skolinspektionen är, behöver ha balans mellan främjande och ansvarsutkrävande. En inspektion som inte har en samverkande och främjande tillsyn riskerar att hamna i en negativ spiral och den utvecklande delen uteblir. Tillitsutredningen menar att ett samhälle som karakteriseras av granskning, tillsyn och utvärdering leder till en tilltro till granskarna men inte till de som blir

(22)

granskade, vilket innebär att misstron ökar i ett sådant samhälle (jfr diskussionen om statussänkningen av läraryrket och synen på skola) (SOU 2018:38, s. 359). Detta kan ha påverkat t.ex. Skolinspektionens uppdrag som numera genomför kvalitetsgranskningar och för en dialog med huvudmannen för att bidra till utveckling. Att gå in med tilltro och inte misstro är en inställning och en människosyn som kan vara nog så utmanande för många människor.

Att utgå ifrån den tillitsbaserade styrningen och ledningen utmanar även sättet att budgetera och tänka kring ekonomi där varje chef lägger en budget och ska klara av sin ekonomi medan man menar att man inom den tillitsbaserade modellen uppmuntrar och belönar insatser som är gränsöverskridande och som leder till positiva effekter på flera budgetar och på sås sätt gynnar hela organisationen (Ibid, s. 437). När en sådan modell tillämpas så innebär det att staten behöver fatta ett genomgripande beslut om hur man vill hantera frågor om styrning och ledning inklusive ekonomi. För skolchefen innebär det att statens direktiv om hur man vill styra på övergripande nivå påverkar vilka möjligheter skolchefen har att verka inom. Utifrån detta skapar statens val av styrsystem olika sorters möjliga vägar för skolchefen att verka inom.

3.2 Makt genom historien - En kort exposé

I detta avsnitt görs en kort exposé över makt, som den framskrivs av olika teoretiker och i forskning. Denna genomgång görs för att ge ett bredare och djupare perspektiv på makt, på dess komplexitet varav endast en liten del kan komma fram i denna studie. Den statliga styrningen som berörts ovan ger exempel på denna komplexitet. Samtidigt är beslutet om att reglera skolchefstjänsten i skollagen ett exempel på makt. En del av det som presenteras nedan ligger till grund för det teoretiska ramverk som presenteras i kapitel 4.2. Denna korta genomgång görs för att ge ett bredare och djupare perspektiv på makt och dess komplexitet. Underlaget hämtas företrädesvis från Kaj Sköldberg (2014). Maktens många ansikten. Teorier och idéer om makt under två och halv tusen år

I den västerländska litteraturen tar man oftast avstamp i den Florentinska tjänstemannen Niccolo Machiavelli, som levde under slutet av 1400-talet och början av 1500-talet, när man tittar på begrepp såsom ledarskap och makt. Han skrev boken Fursten som är att klassiskt verk inom makt och ledarskap (se Sköldberg, 2014, s. 29 ff.). Men långt innan Machiavelli hade skrivit Fursten så hade redan Kina såväl som Indien behandlat maktbegreppet. Drygt 200 f.Kr.

(23)

fanns det i Kina lärda män som åkte runt bland de lokala härskarna och erbjöd sina tjänster om hur man bäst kunde styra och leda för att besegra fienderna (Ibid, s. 23 f.). Råden byggde oftast på våld, men så småningom uppkom en ny inriktning och skola som utgick från Konfucius lära.

Den utgick inte ifrån våld utan från regler och starka sociala relationer. Dessa menade Konfucius skulle bygga en bas i ett hierarkiskt samhälle med utgångspunkt i familjestrukturen (Ibid, s. 24).

För mer än två tusen år sen skrev statsmannen och filosofen Kautilya som verkade i Indien en handbok i att härska, Arthasastra. (Sköldberg, 2014, s. 25). Perspektivet som han anlägger är uppifrån och ner. Alla medel är tillåtna, ändamålen helgar medlen (Ibid). Han utvecklade ett mycket sofistikerat system för tjänstemännen, administrationen och inte ens härskaren var skonad. Hans tankar och idéer kom att genomsyra Mauryadynastins kejsare (Ibid).

Ungefär samtida med de kinesiska och indiska teoretikerna fanns de kända filosoferna Sokrates, Platon och Aristoteles som har haft ett stort inflytande över tankar och idéströmningar i vårt samhälle. Sokrates och Platon menade på att i den atenska demokratin behövde man särskilt utbildade män som var lämpade att fatta rätt beslut (Sköldberg, 2014, s. 25). Även Platons lärjunge Aristoteles gjorde flera studier av makten och dess aspekter. Aristoteles kom att göra en vetenskaplig studie av retoriken, makt genom talet (Ibid, s. 27).

Från 1500-talet och framåt finns det ett flertal filosofer som på ett eller annat sätt har ägnat sig åt begreppen makt och ledarskap. Spinoza, Descartes, Kant och Hobbes var framträdande filosofer som var och en har bidragit på ett fundamentalt sätt och påverkat idéerna och tankarna kring makt (Sköldberg, 2014, s. 32ff.). När vi börjar närma oss 1800-1900-talet framträder många kända sociologer och filosofer som har bidragit till att nyansera och blottlägga maktens olika ansikten. Till dem hör Weber, Hegel, Durkheim och Marx som alla har berört och tangerat maktbegreppet. Forskare återkommer ständigt till den aktuella diskussionen kring dikotomin om vad som driver samhället och utvecklingen, aktör – struktur/ konflikt - konsensus eller medelvägen som b.la. Bourdieu erbjuder (Carle, 2003, s. 373ff). Det finns flera teoretiker som har utelämnats av utrymmesskäl, vilket inte ska ses som ett ställningstagande för en viss inriktning.

Jag vill avsluta med att nämna ett namn som inte är så välkänt, Mary Parker Follet. Hon var vad man med dagens begrepp skulle kalla en managementkonsult som verkade under början av

(24)

förra århundradet. Hon skrev boken The New State 1917 där hon lägger fram sina tankar om styrning (Sköldberg, 2014, s. 48). Hon ansåg att personer som arbetar på golvet skulle ha ett inflytande över organisationer och beslutsfattandet. Drygt hundra år senare är Follets tankar om beslutsfattande och inflytande fortfarande progressiva.

(25)

Kapitel 4. Syfte och frågeställningar

Skolchefen som studieobjekt är intressant bland annat utifrån det som skrivits fram i de tidigare kapitlen och eftersom staten på olika sätt har lyft fram skolchefen som en viktig pusselbit för att åtgärda den kunskapsbrist som staten gör gällande finns hos huvudmännen.

Mot bakgrund av detta och de styrsystem som dominerar svensk förvaltning är det på sin plats att fördjupa sig i skolchefspositionen och dess makt. För att förstå detta behövs ett förtydligande kring de aspekter och beståndsdelar som påverkar skolchefen, vilka kommer att presenteras längre fram i uppsatsen.

Lagändringen och regleringen av skolchefen trädde i kraft den 1 juli 2018 och tillämpas första gången för verksamhet som bedrivs från och med 1 januari 2019 enligt 2 kap. 8a§ i skollagen 2010. Det övergripande syftet med denna studie är att öka kunskapen om hur en lagreglering av skolchefsfunktionen påverkar skolans styrning och ledning ur ett maktperspektiv. Denna studie görs i nära anslutning till den aktuella förändringen i skollagen varför huvudfokus är att dokumentera det inledandet skedet. Förhoppningen är att kunna upprepa denna undersökning om något år för att undersöka eventuella effekter i själva verksamheten. Studien söker kunskap genom att undersöka:

- hur regleringen i skollagen har tolkats av olika aktörer inom skolområdet och -på vilket sätt anser skolchefer att regleringen påverkat deras position och funktion?

För att undersöka detta studeras olika statliga dokument och utredningar som rör regleringen av skolchefen, ett antal aktörer i styrkedjan intervjuas om den nya regleringen och skolchefernas egna åsikter har inhämtats via en enkät som genomfördes i slutet av 2019 (se vidare kap 6 Metod).

4.1 Teoretiskt ramverk och centrala begrepp

Denna studie fokuseras på regleringen av skolchefsfunktionen utifrån frågor om makt, inflytande och möjligheter till förändring. Det teoretiska ramverket tar sin utgångspunkt i den maktteoretiska litteraturen. Jag kommer att använda en hybridmodell utifrån teoretikerna Dahl, Bachrack, Baratz, Lukes m.fl. (se nedan). Den teoretiska analysmodellen utgår från sex dimensioner som var för sig eller tillsammans kan användas för att belysa och analysera makten

(26)

och ledarskapet i organisationer. Slutligen kommer även den rationella styrmodellen, som emellanåt omnämns som New Public Management att finnas med implicit eftersom den i mångt och mycket skapat ramen för hur den offentliga sektorn i Sverige styrs idag. Den är betydelsefull för att förstå den bakomliggande filosofin i styrningen (se kap 3.1). De styrverktyg bland ramfaktorerna som kommer att lyftas fram i det teoretiska resonemanget är ekonomi, juridik, ideologi och uppföljning och utvärdering (se kap 4.3).

Två centrala begrepp i denna studie, makt och ledarskap, saknar definitioner som forskningen är överens om. Sålunda har jag gjort ett aktivt val av definitioner som jag menar är lämpliga att utgå ifrån när jag ska studera skolchefen. Definition av makt och dess olika dimensioner utgår från Christensen, Daugaard och Lindkvist (2014):

Makt som ett uttryck för de fenomen som fasthåller eller förändrar mänskliga strukturer och dimensioner (Christensen, Daugaard och Lindkvist, 2014, s. 12).

”Maktfenomenen kan delas in i tre kategorier: substantiell, relationell och institutionell makt. Substantiell makt, där kopplas makten till olika resurser (substanser) hos de aktörer som kämpar om makten. Relationell makt, där maktfenomen utvecklas i den relation som uppstår i sociala samspel när människor genom transaktioner påverkar varandra. Institutionell makt, där makten kopplas makten till de lagar, regler, instruktioner, normer och rutiner som anger ramarna för ett möjligt beteende” (Ibid., s. 12).

Definitionen av ledarskap utgår från att det är situationsbestämt det vill säga

… att ledarskap ses som fortlöpande synliggörande, användande och utveckling av handlingsutrymme för ledningen att förflytta organisationen i en önskad riktning. (Christensen, Daugaard och Lindkvist, 2014, s. 19).

Det finns tre ord här som är centrala för att omsluta ledarskapet, synliggöra, använda och utveckla. Att synliggöra handlar om att blottlägga handlingsmöjligheter utifrån rådande externa ramvillkor (det kan handla om lagar, avtal inom det politiska systemet, överordnade mål, resultatkrav, styrelsestadgar eller den aktuella marknadssituationen) (Ibid., s. 19). Att använda det existerande handlingsutrymmet för att fatta beslut och agera eller att undvika att agera utifrån de förutsättningar och handlingsutrymmet som ges (Ibid)^. Att utveckla

(27)

handlingsutrymmet handlar om att aktivt påverka handlingsmöjligheterna i en önskad riktning (Ibid).

4.2 Sex maktdimensioner

Nedan kommer jag att presentera ett teoretiskt ramverk som tar sin utgångspunkt i makt och ledarskap. Det är sex olika maktdimensioner som var för sig går att applicera på en problemformulering, men det går även att använda alla dimensioner eller att välja de dimensioner som passar till syfte och frågeställning. Oavsett val av maktdimension eller maktdimensioner så kräver varje ingång ett moment av eftertänksamhet innan man väljer den maktdimension eller -dimensioner.

Framställningen nedan bygger i huvudsak på Christensen, Daugaard och Lindkvist (2014) Makt beslut och ledarskap.

Den första dimensionen av makt har inspirerats av b.la. Robert Dahls berömda verk, Who governs (1961). I den första dimensionen analyseras den direkta makten. Det är den makt som utövas direkt i de beslutsarenor som finns i varje organisation. På dessa arenor tillvaratas intressen och därför är detta perspektiv av intresse för att kunna undersöka den direkta makten.

Givetvis innebär den här dimensionen en begränsning eftersom makt inte begränsas endast till den direkta makten. Den här dimensionen bör man se mot bakgrund av att maktutövning är en kamp mellan aktörer med olika maktresurser (Christensen, Daugaard och Lindkvist, 2014, s.

30). Makten kan således utövas genom direkt påverkan på de mål som fastläggs genom olika överväganden som avslutas med beslutsprocessen.

Inom den första maktdimensionen har ledningen eller ledaren stort utrymme till inflytande på den direkta makten. Genom att utnyttja såväl de informella som de formella arenorna som finns tillgängliga kan ledningen vara med och bestämma och ha direkt inflyttande över beslutsprocessen. Det kan vara alltifrån fastställandet av budgeten till en organisationsöversyn (Christensen, Daugaard och Lindkvist, s. 34). Genom att ledningen är aktivt på de arenor där besluten hanteras kan man sålunda även styra besluten i en önskad riktning (Ibid). Detta perspektiv kopplar sålunda makten tätt ihop med ledarskapet.

(28)

Den andra dimensionen uppkom som reaktion på den första dimensionen och bör ses som ett komplement och utvidgning av den första dimensionen. Bachrach och Baratz skrev två artiklar som ett svar och ifrågasättande av Dahls perspektiv på makt. Man menar på att makten har fler dimensioner än den som anges i Dahls teorier och utgångspunkter. Bachrach och Baratz tittar inte endast på den formella delen utan man analyserar så att säga båda delarna av makten.

Den andra dimensionen omnämns som den indirekta makten. Det innebär att man tar med fler processer och aktörer som har betydelse för maktförhållandena i en organisation (Christensen, Daugaard och Lindkvist, 2014, s. 37). Man gör gällande inom den här dimensionen att trots att organisationen finns inom det som kännetecknas av en hög grad av strukturell reglering finns det ändå möjlighet för aktören att etablera informella arenor och föra fram frågor som inte kan förutsägas från början (Ibid, s. 42).

Den tredje dimensionen hämtar sin inspiration från den brittiske sociologen Steve Lukes (Christensen, Daugaard och Lindkvist, 2014, s. 37ff.). Han menar att det inte räcker med att analysera den direkta och indirekta makten. Visserligen anser Lukes att det finns förtjänster med den andra maktdimensionen som kompletterar den första, men det räcker inte menar han (Lukes, 2004, s. 33ff). Lukes maktdimension bygger på att makten kan de facto utövas dolt genom att man påverkas att stödja vissa bestämda intressen utan att man är klar över om dessa intressen strider mot de egna intressena (Ibid). Detta innebär att man inom den tredje maktdimensionen intressesfär belyser makt som kontroll över människors uppfattningar och intressen (Ibid). Detta kan yttra sig på följande sätt:

”För att vara precis: A kan utöva makt över B genom att få honom att göra något som han annars inte skulle vilja. Men A kan också utöva makt över B genom att påverka, skapa eller bestämma vad som överhuvudtaget framstår som hans önskningar. Är inte detta verkligheten den mest raffinerande formen för maktutövning att få andra till att ha just de önskningar som passar en själv – alltså att få deras stöd genom att kontrollera deras uppfattning och intressen”

(Christensen, Daugaard och Lindkvist 2014, s. 51).

Huvudpoängen i den tredimensionella maktförståelsen är just att fokus ligger på att makten, antingen den utövas av en aktör eller ett kollektiv, kan utövas på ett sådant sätt att den hindrar människans verkliga intressen. Det blir en form av den dolda makten, en form av osynlig makt och kontroll (Christensen, Daugaard och Lindkvist, 2014, s. 51).

(29)

Den fjärde maktdimensionen kallas garbage can situation, vilket på svenska blir, fritt översatt, soptunnesituationen. Den här dimensionen anser att de tre första dimensionerna utgår ifrån någon form rationalitet i handlandet, vilket man vänder sig emot. Denna teori gör gällande att beslut som tas ibland annat komplexa organisationer, system och regelverk har svårt att upprätthålla rationaliteten. Man hävdar tvärtemot de andra dimensionerna att makten påverkas av irrationella förlopp, vilket gör det oberäkneligt och svårt att manövrera (Christensen, Daugaard och Lindkvist, 2014, s. 71).

Soptunnemodellen erbjuder ett alternativ till de tre första dimensionerna. Den bryter med föreställningen att rationella beslutsförlopp är det som utgör grunden för analysen av de tre första dimensionerna. Inom den fjärde dimensionen beskrivs besluten som en soptunna. I den hamnar olika sopor; problem, lösningar och deltagare (beslutsfattare). Det finns en rad tunnor tillgängliga och deltagare, lösningar och problem söker sig till en tunna där sannolikheten är stor att uppnå resultat. Det innebär att man ser makten som en substans av speciella fysiska eller mentala resurser, knutna till de som ingår i kampen om makten och den som bäst utnyttjar sina maktresurser får således även igenom sin vilja och får makten (Christensen, Daugaard och Lindkvist, 2014, s. 16).

I den femte maktdimensionen blottläggs den relationella aspekten av makt. Framträdande namn för den här dimensionen är Foucault och Bourdieu. I denna dimension ses makt som ett växelspel som ingår i alla former av transaktioner i alla former för kommunikation mellan involverade aktörer. Makten uppstår och utvecklas i en kommunikationsprocess (Christensen, Daugaard och Lindkvist, 2014, s. 16). Det är således aktörernas förvärvade resurser som avgör maktförhållandena (substantiell makt) och de modellerna för makten uppkommer i kommunikativa relationer mellan aktörerna (Ibid, s. 17). I den substantiella maktförståelsen uttrycks makten genom att strategiska aktörer försöker att vinna över andra strategiska aktörer, medan den relationella maktförståelsen uppstår den i det sociala samspelet mellan aktörer, dvs.

intressen som inte är givna på förhand utan kan utvecklas genom det sociala samspelet (Ibid, s.

85).

Den här maktdimensionen anser att relationell makt inte har givna föreställningar om rationella förlopp som den följer. De flöden och vägar den tar går åt alla möjliga håll, både uppifrån och nerifrån. Maktutövning försiggår överallt i organisationer. Var detta sker och hur

(30)

sammansättningen ser ut följer inte någon bestämd riktning utan det sker i en växelverkan mellan aktörer och organisationer på flera olika nivåer (Christensen, Daugaard och Lindkvist, 2014, s. 88). Detta teoretiska perspektiv är centralt för förståelsen av de möjligheter ledningen har och dess manöverutrymme. Det skapar vidare en förståelse för ledningen om vad som sker inom organisationen när man anlägger detta teoretiska raster på organisationen.

I den sjätte maktdimensionen träder strukturen och institutionen fram. Den tränger undan aktören. Här är institutionen till dess natur själva makten. Man menar att när en norm väl är inarbetad i form av bland annat lagar, föreskrifter och konventioner samtidigt som de reproduceras så blir de institutionaliserade. Ju mer inarbetade de är, desto mindre benägna blir medarbetarna att ifrågasätta dessa (Christensen, Daugaard och Lindkvist, 2014, s. 94). Systemet är inte statiskt utan en förändring är möjlig och detta kan ske genom exempelvis nya ideologiska vindar, nya uppfinningar eller nya tekniska landvinningar (Ibid).

Den som har makten i denna dimension är den vars normer blir institutionaliserade. Den vars föreställningsvärld och tolkning blir norm blir således synonym med den som har makt.

Samtidigt är vi barn av vår historia och vår mentala styrning bestäms av yttre faktorer, vi är så att säga fångade i en väv av intuitioner menar Bourdieu (Christensen, Daugaard och Lindkvist, 2014, s. 98). Förändring är dock möjlig, slaveriets upphävande och kvinnlig rösträtt är exempel på att man kan ta sig ur väven.

De sex maktdimensionerna som beskrivits ovan anger alla olika former av angreppssätt och infallsvinklar på makt och ledarskap. Varje dimension fyller en funktion i sammanhanget. Jag kommer att välja mellan de ovan nämnda maktteorierna varav vissa av maktdimensionerna kommer att färga mig i min analys mer än andra eftersom de är mer funktionella att använda för det aktuella studieobjektet, skolchefen, som befinner sig i gränslandet och korstrycket mellan olika intressen.

4.3 Ramfaktorerna som styr skolan

All makt utgår ifrån folket är portalparagrafen i den svenska grundlagen. Utifrån den kan man härleda styrningen av svensk skola. Den utgår ifrån det demokratiska systemet med folkvalda som stiftar lagarna i riksdagen och tar också ställning till budgetpropositionen som

(31)

till stora delar även styr skolans ekonomi. Regeringen har ett flertal ministrar varav en eller flera ansvarar för utbildningsväsendet i Sverige. Till sin hjälp har regeringen flera myndigheter varav Skolverket och Skolinspektionen är de två av statens myndigheter som har störst inflytande på svensk skola. Skolverket har på sitt bord att ta fram allmänna råd i diverse olika frågor, vilka styr huvudmannen och skolenheterna. Vidare fördelar även Skolverket flera miljarder varje år till huvudmännen i riktade medel som kan sökas och har således ett betydande inflytande över styrningen av den svenska skolan. Skolinspektionen främsta uppgift är att inspektera, följa upp och kontrollera att skolor och huvudmän följer skollag, förordningar och andra lagrum. Denna korta ingång till hur styrningen av svensk skola fungerar leder över till ramfaktorer som påverka denna styrkedja. Här ska först fyra beståndsdelar behandlas: ekonomi, juridik, ideologi, uppföljning och utvärdering (Nihlfors, 2003, s. 20ff). Jag kommer att förklara begreppen och hur de förhåller sig till varandra längre ner i texten.

En viktig utgångspunkt är att den svenska skolan är en normativ organisation. Dess utseende och formation är ett resultat av olika ideologiska överväganden och kompromisser. Överordnat inom skolväsendet är den juridiska styrningen. Eftersom staten, riksdagen har rätten att stifta lagar och det är genom detta verktyg som riksdagen med propositioner från regeringen kan styra skolan. Skollagen och läroplanerna (som är att likna vid förordningstext) är exempel på detta (Nihlfors, 2003, s. 21). Beakta att de beslut som tas i riksdagen på förslag av regeringen görs på basis av ideologiska överväganden. Läroplanen är ett uttryck och ett medel att direkt styra skolans idé- och värdegrund. Läroplanen är uttryck för vad riksdag och regering anser är viktig kunskap och vilka värderingar som är viktiga för elever, personal i skolan och huvudmän att arbeta mot. Sålunda är den ideologiska styrningen av skolan väldigt tätt kopplat till riksdagsmajoritetens ideologi (Ibid). Som ideologisk styrning räknas även de statliga lärarutbildningarna och rektorsprogrammet (Ibid, s. 23). Dessa är uttryck för en del av den s.k.

demokratiska styrkedjan.

Inom den juridiska styrningen utgörs redskapen huvudsakligen av lagar, förordningar, föreskrifter och anvisningar. Ibland kan dessa regleringar även inbegripa organisationens ansvar och befogenhet (Nihlfors, 2003, s. 23). Utöver sedvanliga föreskrifter som direkt anges i exempelvis skollag så berörs skolväsendet även av läroplan, ämnesplaner, kursplaner, timplaner, de flesta grundlagarna, arbetsmiljölagen, EU rätten mm.