Handbok i mänskliga rättigheter på kommunal nivå
Mänskliga rättigheter...? ”Jag vet att dom finns och jag tror att Sverige är bra på dom” Abiri, Brodin & Johansson
Beställningar:
Fritzes Kundservice
106 47 Stockholm Telefon 08-690 91 90 Fax 08-690 91 91 Växel 08-690 90 90
Denna handbok riktar sig i första hand till dig som är kommunal tjänsteman och/eller beslutsfattare. När du har läst är förhoppningen att du har fått:
n grundläggande kunskaper om mänskliga rättigheter, deras roll i Sverige och i den svenska nationella lagstiftningen
n perspektiv på vad en rättighetsbaserad politik innebär
n handlingsberedskap för att kunna gå vidare med att verka för de mänskliga rättigheternas efterlevnad i den dagliga verksamheten.
Handboken är framtagen av Institutet för studiet av mänskliga rättigheter (ISHR) på uppdrag av Integrations- och jämställdhets departementet. ISHR är ett tvärvetenskapligt institut vid Institutionen för globala studier, Göteborgs universitet. Vid institutet bedrivs forskning om mänskliga rättigheter och deras implementering lokalt och globalt.
Handbok i mänskliga rättigheter på kommunal nivå
Mänskliga rättigheter...?
”Jag vet att dom finns och jag tror att Sverige är bra på dom”
– En handbok i mänskliga rättigheter på kommunal nivå copyright 2008 Författarna och Fritzes
Projektledning: Gleerups Utbildning AB Formgivning och omslag: Sven Eighteen Illustrationer: ©iStockphoto.com/Simon Oxley Handskrift: Lisa Karinsdotter Pålsson, Myller Produktion Sättning: Sven Eighteen
Tryck: Korotan Ljubljana, Slovenien 2008.
Första upplagan, första tryckningen ISBN 978-91-38-32451-6
Tryckt på miljövänligt papper.
Innehållsförteckning
[1] Förord 4
[1] Vad är mänskliga rättigheter? 7
[2] Rättigheter och/eller solidaritet? 15
Vem ”äger” mänskliga rättigheter? 15
Mänskliga rättigheter – ännu ett måste? 16
Vad kan ett människorättsbaserat perspektiv bidra med? 18
Fler fördelar med människorättsbaserad politik 19
Men solidaritetstanken då? 20
[3] Mänskliga rättigheter – i Sverige? 25
Från konvention till svensk lag 27
Vart tog rättigheterna vägen? 29
Var finns då – trots allt – rättigheterna i den svenska lagen? 31
Ansvar och granskning 33
Sverige bäst i MR-klassen? 34
[4] Rättigheterna och kommunerna 39
Skolan och de mänskliga rättigheterna 39
Rätten till bostad 40
Särskilda gruppers rättigheter 41
[5] Råd och tips i arbetet med mänskliga rättigheter 53
Vem har ansvar för det här? 53
Vad vet vi som arbetar i kommunen om mänskliga rättigheter? 53
Vad är det vi behöver veta? 54
Mänskliga rättigheter i den kommunala budgeten – ett exempel 58
Varför ska man mäta rättigheter? Exemplet rätten till bostad 63
Att söka vidare 68
Relevanta länkar kring nationella minoriteter 68 Man kan också söka information och kunskap på 69
[1] Referenslista 71
Förord
Staten Sverige har ansvar för att respektera, skydda, och främja alla invå- nares mänskliga rättigheter. Detta innebär att riksdag, regering, samtliga statliga myndigheter, kommuner och landsting samt den offentliga sek- torn i övrigt, till exempel statliga bolag, har ett stort och viktigt uppdrag – lika centralt som att främja de demokratiska processerna.
Hur garanterar då staten att alla dessa instanser lever upp till detta ansvar? Riksdagen och rättsväsendet har givna nyckelpositioner liksom olika granskande instanser. Men för att de juridiska reglerna ska kunna efterlevas krävs också kunskap om mänskliga rättigheter och människo- rättsanpassad verksamhet. Flera undersökningar visar dock att kunskap om mänskliga rättigheter ofta saknas i det svenska samhället – även i de verksamheter som tydligt arbetar med människorättsfrågor. Om man vill att institutioner och myndigheter ska utveckla en praxis byggd på mänskliga rättigheter blir denna brist på kunskap naturligtvis mycket problematisk.
Denna handbok är skriven av Institutet för mänskliga rättigheter (ISHR) vid Institutionen för globala studier, Göteborgs universitet. Vid institu- tet bedrivs forskning och utbildning om mänskliga rättigheter och dess implementering lokalt och globalt. Författarna ansvarar för innehållet i denna skrift. Handboken är framtagen på uppdrag av Justitiedeparte- mentets demokratienhet (enheten är numera en del av Integrations- och jämställdhetsdepartementet) som ett stöd för kommunerna i deras ar- bete med att respektera, skydda, och främja de mänskliga rättigheterna för människorna i just deras kommun. Handboken fokuserar främst på primärkommunernas verksamhet, men är till stora delar också tillämplig på landstingskommunal verksamhet. Handboken utgör en av de åtgär- der som fastslås i regeringens skrivelse 2005/06:95 En nationell hand- lingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009. I uppdraget ingår att utforma ett praktiskt verktyg för kommunala förtroendevalda och tjänstemän som konkretiserar hur mänskliga rättigheter kan främjas i
den kommunala verksamheten. Fokus ska ligga på rätten till skydd mot diskriminering, rätten till utbildning, rätten till bostad och funktions- hindrades rättigheter samt skyddet för de nationella minoriteterna och minoritetsspråken.
Handboken riktar sig i första hand till dig som är kommunal tjänste- man och/eller beslutsfattare. När du läst boken är förhoppningen att du har fått:
n grundläggande kunskaper om mänskliga rättigheter, dess roll i Sverige och i den svenska nationella lagstiftningen
n perspektiv på vad en rättighetsbaserad politik innebär
n handlingsberedskap för att kunna gå vidare med att verka för de mänskliga rättigheternas efterlevnad i den dagliga verksamheten.
Handboken är indelad i fem avsnitt. Den inleds med en översikt av vad mänskliga rättigheter är och vilka centrala konventioner som finns på området. Sedan följer ett avsnitt som diskuterar fördelar med en rät- tighetsbaserad politik. Bokens tredje del fokuserar på rättigheter i ett svenskt perspektiv, där frågor av mer allmän karaktär behandlas. Den fjärde delen behandlar de mänskliga rättigheternas roll i ett kommu- nalt sammanhang. Handläggningen av ett antal områden av särskild vikt på lokal nivå diskuteras såsom de mänskliga rättigheternas roll i skolan och hur de uttrycks genom diskrimineringslagstiftningen, hur rätten till bostad ska efterlevas, vad funktionshindrades rättigheter innebär i kom- munen samt hur nationella minoriteters rätt till omsorg, skola och språk ska genomföras. Handboken avslutas med praktiskt inriktade råd om vad som kan göras på kommunal nivå för att de mänskliga rättigheterna ska efterlevas på alla politiska nivåer i Sverige. n
Elisabeth Abiri Anna Brodin Peter Johansson Göteborg, april 2008
1. Vad är mänskliga rättigheter?
Mänskliga rättigheter är ett sätt att formulera vad som inte får göras mot någon människa och vad som bör göras för varje människa. Dessa frågor är inte nya utan har diskuterats så länge människor har levt tillsammans.
Frågorna kopplar samman:
n etiska principer Vad är en mänsklig rättighet? Hur kan rättigheterna motiveras? Vem ska ha vilka rättigheter?
n politiska ställningstaganden Hur ska de mänskliga rättighe- terna genomföras i olika sammanhang och på olika nivåer i ett samhälle? Hur ska rättigheterna prioriteras när olika värden står på spel?
n lagstiftning Vilka mänskliga rättigheter är juridiskt bindande?
Vilken status har rättigheterna i olika sammanhang?
Mänskliga rättigheter och framtagandet av olika rättighetsdokument är således ett sätt att reglera förhållandet mellan individen och den po- litiska makten representerad av staten, kommunerna och landstingen.
Rättigheterna gäller individer och är i sin juridiska form regeringars an- svar. Centralt för de mänskliga rättigheterna är också det universella an- språket – dvs. de ska gälla alla, utan åtskillnad.
Det finns få studier som fokuserar på mänskliga rättigheters roll i de- mokratiska stater. Denna relativa brist kan bero på en syn på mänskliga rättigheter som en oproblematisk fråga i etablerade demokratier såsom Sverige – en syn på mänskliga rättigheter som någonting som har upp- nåtts en gång för alla.
Även om rättighetsfrågor – och kampen för rättigheter – länge funnits på dagordningen, tog det mycket lång tid för det internationella sam- fundet att enas kring ett gemensamt juridiskt ramverk. Efter andra värld kriget, och de grova brott mot individers rättigheter som då begicks, stod det klart att det var av yttersta vikt att ”ånyo betyga vår tro på de
”Demokrati och mänskliga rättigheter är samma sak”
Myt nummer 1
grundläggande mänskliga rättigheterna” som det står i FN:s stadga från 1945. Arbetet med att på internationell nivå försöka fastställa och enas om vilka de mänskliga rättigheterna är resulterade i FN:s allmänna för- klaring om de mänskliga rättigheterna som antogs 1948. Den allmänna förklaringen inleds med att slå fast de mänskliga rättigheternas grund-
Om man tar sin utgångspunkt i mänskliga rättigheter är ett demokratiskt styrelse- skick en mänsklig rättighet bland andra (länken mellan rättigheter och demokrati görs t.ex. i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, artikel 21).
Samtidigt är det uppenbart att mänskliga rättigheter bäst skyddas och främjas i en demokrati. Sambanden mellan demokrati och mänskliga rättigheter är därför tyd- liga, men det finns ibland en tendens att tro att en demokrati alltid och automatiskt respekterar mänskliga rättigheter – så är förstås inte fallet. Historiskt sett har dessa rättigheter aldrig garanterats alla perso- ner i en demokrati.
Mänskliga rättigheter behöver därför stärkas och skyddas även i demokra- tier och kan där spela en viktig roll som gränssättare för majoritetsstyrets makt- utövning. Om staten ska leva upp till sina åtaganden vad gäller de mänskliga rät- tigheterna får helt enkelt inte vad som helst beslutas – inte ens genom demo- kratiskt fattade beslut. Ett exempel är minoritetsskyddet som är centralt för att
majoritetsbefolkningen i en demokrati inte ska kunna köra över mindre grup- pers rättigheter, på grund av att dessa är just i minoritet.
Det kan också hävdas att det finns en inneboende motsättning mellan mänsk- liga rättigheter och demokrati. Demokra- tins idé bygger på inkluderandet av en viss grupp i demos (folket), vilket samtidigt innebär att andra inte får vara med (vem får rösta och vem får det inte?). Idén med mänskliga rättigheter baseras istället på att alla individer har ett antal grundläggande rättigheter oavsett medborgarskap.
Mänskliga rättigheter och demokrati styrs dessutom av delvis olika logik. De- mokrati handlar om hur ett politiskt sys- tem ska fungera och hur beslut ska fattas.
Mänskliga rättigheter handlar om vad de politiska besluten ska innehålla och sätter framför allt gränser för vad man kan be- sluta om i en demokrati.
Demokrati och mänskliga rättigheter är således intimt förknippade, men koppling- en mellan dem är inte given och det finns motsättningar mellan de två begreppen.
bult – att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter och att alla människor har rätt till alla mänskliga rättigheter utan någon form av diskriminering.
De 30 artiklarna i den allmänna förklaringen blev början till en kraftig utveckling av mänskliga rättigheter som ett fält inom internationell rätt.
I förklaringen formuleras ett antal mänskliga rättigheter – såväl medbor- gerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella.
Den allmänna förklaringen innebar också ett nytänkande i interna- tionella relationer. När förklaringen antogs var det första gången som statens förhållande till sina invånare ansågs vara något annat än en rent inre angelägenhet för landet i fråga. Med ett rättighetsperspektiv blir sta- ters behandling av människor inom landets gränser en fråga som berör hela det internationella samfundet.
Så som de mänskliga rättigheterna definieras i den allmänna förkla- ringen berör de alla delar av en människas liv. Förklaringen behandlar ett brett spektrum av områden och stadfäster bland annat alla människors rätt till rimlig levnadsstandard, rätt att ta aktiv del i samhällslivet, rätt till ekonomiskt deltagande på lika villkor och rätt att skyddas från den egna statens eventuella maktmissbruk och övergrepp, t.ex. tortyr.
Den allmänna förklaringen antogs som en politisk viljeyttring och ett målsättningsdokument för FN:s medlemsländer. Detta innebär att den från början hade en relativt begränsad juridisk status, även om den inne- hållsmässigt är historiskt unik. Med tiden har förklaringen vunnit stor acceptans internationellt, men för att ge rättigheterna en större tyngd utvecklades den allmänna förklaringen med tiden till två juridiskt bin- dande konventioner – Konventionen om ekonomiska, sociala och kul- turella rättigheter och Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (båda öppnades för undertecknande 1966 och trädde slutli- gen i kraft 1976). Dessa konventioner utgör idag tillsammans med den allmänna förklaringen ett grundläggande ramverk för arbetet med de mänskliga rättigheterna. Sverige undertecknade konventionerna 1967.
Anledningen till att det blev två konventioner kan förklaras utifrån den tudelning i ett väst- och ett östblock som då dominerade världspoliti- ken. Företrädare för respektive block prioriterade olika rättigheter och
Vad är mänskliga rättigheter?
lyckades därför inte enas om vad som skulle ingå i en tänkt gemensam konvention.
Fram till 2007 har det totalt utvecklats ytterligare sex s.k. kärnkonven- tioner.1 Dessa är:
[1] Internationella konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (1965). Sverige undertecknade konventio- nen 1966 och ratificerade densamma 1971. Konventionen trädde i kraft 1972 för Sveriges del.
[2] Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (1979). Sverige undertecknade och ratificerade konven- tionen 1980 och den trädde i kraft 1981.
[3] Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (1984). Sverige undertecknade konventionen 1985, ratificerade densamma 1986 och den trädde i kraft 1987.
[4] Konventionen om barnets rättigheter (1989). Sverige under- tecknade och ratificerade konventionen 1990 och den trädde i kraft samma år.
[5] Konventionen om migrantarbetares rättigheter (1990).
Sverige har varken undertecknat eller ratificerat denna.
n Det första gemensamma internationella dokumentet om mänskliga rättigheter
n Består av 30 artiklar i vilka ingår både medborgerliga och politiska och ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter
n Ingen rangordning av artiklarna – de är odelbara och beroende av varandra
n Enskilda stater är juridiskt ansvariga för att rättigheterna efterlevs såväl nationellt och internationellt
Den allmänna förklaringen om de mänskliga rätatigheterna – antagen av FN 1948
1 FN använder beteckningen kärnkonvention.
[6] Konventionen om rättigheter för personer med funktionshin- der (2006). Sverige undertecknade konventionen i mars 2007.
Arbetet med att översätta och anpassa konventionen till den svenska lagstiftningen pågår och en svensk ratificering beräk- nas ske under 2008.
Härutöver finns även centrala regionala konventioner, t.ex. Europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (1950) samt Europeiska sociala stadgan (1961, reviderad 1996).
När en konvention är framtagen, öppnas möjligheten för stater att underteckna den. Efter beslut i behörig politisk instans – i Sverige riks- dagen – kan regeringen sedan ratificera konventionen. Dessförinnan bör man vid behov förändra den nationella lagstiftningen så att den skyddar de rättigheter som behandlas i den aktuella konventionen.
Genom en så kallad ratificering bekräftar en stat att den nu är juridiskt bunden att se till att de rättigheter som konventionen i fråga behandlar respekteras och efterlevs inom det som kallas landets jurisdiktion, dvs.
för det territorium som staten kan anses ha effektiv kontroll över. Statens ansvar är tredelat. För det första förbinder sig staten att inte begränsa enskilda människors rättigheter och friheter – staten får inte agera på ett sätt som innebär att de mänskliga rättigheterna kränks. För det andra ställs krav på att staten agerar på ett sätt som främjar respekt för och efterlevnad av rättigheterna – staten måste skydda människor från över- grepp. Slutligen ska staten ge förutsättningar för att människors rättig- heter verkligen ska kunna efterlevas – allas grundläggande behov måste tillgodoses. (Läs vidare i Thulin K. H. (2004) Lika i värde och rättigheter).
Ansvaret för att konventionerna efterlevs ligger således på staten och dess institutioner. Det är därför mycket viktigt att varje del av staten – från nationell nivå/regering till lokal nivå/kommun – har en medveten- het om vad ansvaret för de mänskliga rättigheterna innebär.
Varje stat åtar sig som en viktig del i arbetet med de mänskliga rät- tigheterna att återkommande rapportera till de FN-kommittéer som bevakar respektive kärnkonvention. I rapporterna presenterar reger- ingen sin syn på hur den aktuella konventionen efterlevs – vad vi gör,
Vad är mänskliga rättigheter?
hur det går och vad som kan behöva förbättras. Parallellt med att stater själva rapporterar skrivs även skuggrapporter/alternativa rapporter av icke-statliga centrala aktörer i ett samhälle. Rädda Barnen skriver t.ex. en skuggrapport när svenska staten rapporterar om sin syn på situationen för barns rättigheter i Sverige. Även dessa rapporter ställs till kommit- téerna. Både statens rapport och de alternativa rapporterna ligger sedan till grund för kritiska diskussioner mellan företrädare för staten och kom- mittéernas medlemmar. En rapportrunda avslutas med att kommittén gör en slutrapport där beröm, kritik och rekommendationer på lämpliga åtgärder brukar föras fram. Vid nästa rapporttillfälle återkopplar man till föregående rapport, osv.2
Andra övervakningsfunktioner inom FN-systemet är de specialrap- portörer som bland annat har i uppdrag att övervaka specifika rättig- hetsfrågor. Svensk kommunal verksamhet berörs genom denna meka- nism vad gäller centrala områden som rätten till utbildning, hälsa, rimlig
Så här är det tänkt att det ska gå till när en stat tillträder en FN konvention
1 2
FN-konvention Staten/regeringen skriver under
3
Nationell lagstift- ning granskas och ändras vid behov
4
Staten/regeringen ratificerar, ofta efter godkännande av par- lamentet/riksdagen
5
Fortsatt implemen- tering på samtliga nivåer i det politiska systemet
6
Återkommande rap- portering till rele- vant FN-kommitté
levnadsstandard, mat och drägliga bostäder. Även rättigheter kopplade till olika grupper såsom ursprungsfolk och nationella minoriteter be- handlas liksom våld mot kvinnor, funktionshindrades rättigheter, barnets rättigheter och rättigheter kopplade till migration.
Det är viktigt att känna till är att det fortfarande finns möjlighet för en stat att reservera sig mot enskilda artiklar, även om den ratificerar en konvention. Detta innebär förstås en försvagning av systemet, men det har bedömts som viktigare att få med så många stater om möjligt – även om de inte ställer sig fullt ut bakom olika konventioner – än att stater ska välja att helt ställa sig utanför. Det är heller inte tillåtet för en stat att reservera sig på ett sätt som kan undergräva själva syftet med konventionen.3
Under de 60 år som gått sedan förklaringen antogs har utvecklingen inom människorättsområdet varit väldigt snabb och vi har idag ett om- fattande internationellt juridiskt regelverk. En översiktlig utblick över världen visar dock på bristande efterlevnad och omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att den utveckling som mänskliga rättigheter har haft efter FN:s bildande är helt unik – och att den har skett på relativt kort tid.
Den fråga som ska behandlas härnäst är varför mänskliga rättigheter är centrala i vår vardag och vilka fördelar det kan finnas med en uttalat människorättsbaserad politik. n
2 Läs mer på regeringens hemsida för mänskliga rättigheter www.manskligarattigheter.se.
På denna webbsida återfinns den svenska statens rapportering till de olika kommit- téerna och kommittéernas återrapportering till Sverige. Här finns även mycket annat material om mänskliga rättigheter.
3 Läs mer om vilka stater som har ratificerat vilka konventioner och vilka reservation som har gjorts på www2.ohchr.org/english/bodies/ratification.
Vad är mänskliga rättigheter?
2. Rättigheter och/eller solidaritet?
Om en stat ska förändra själva grunden för sin politik, från till ex- empel prioritering av mål som ekonomisk tillväxt eller säkerhet, till efterlevnad av alla mänskliga rättigheter skulle detta nästan inne- bära en revolution. Mänskliga rättigheter har historiskt sett varit den svagares redskap mot makten. Det som idag benämns mänskliga rättigheter har utvecklats genom ett antal viktiga motståndsrörel- ser såsom det amerikanska frihetskriget, den franska revolutionen, kampen mot slaveriet, rösträttsrörelser och arbetarrörelser – samt- liga riktade mot staten. I och med det internationella människorätts- systemets framväxt sedan 1948 har mänskliga rättigheter emellertid blivit allt fastare knutet till staten – och till juridiken. Efterkrigstidens syn på mänskliga rättigheter som en del av statens juridiska åtagan- den, istället för en utmaning mot dess maktutövning är således en relativt ny företeelse.
Vem ”äger” mänskliga rättigheter?
Den officiella svenska synen på mänskliga rättigheter är idag helt grundad i efterkrigstidens synsätt på rättigheter. Den svenska reger- ingens ståndpunkt är att mänskliga rättigheter är ett internationellt regelverk som “reglerar förhållandet mellan statsmakten och den enskilde” som det står i regeringens skrivelse 2003/04:20. I samma skrivelse står det att staten ska ansvara för att rättigheterna omsätts i praktiken genom ett fungerande rättsväsende, lagstiftning, under- visning, socialt stöd, med mera. Staten är skyldig att se till att dess företrädare agerar i enlighet med de mänskliga rättigheterna och måste på olika sätt förhindra att dess företrädare begår brott mot de mänskliga rättigheterna. Ansvaret för de mänskliga rättigheterna vilar således på hela den offentliga sektorn – ytterst sett regeringen – gentemot den enskilde.
Rättigheter och/eller solidaritet?
Att mänskliga rättigheter har utvecklats från ett politiskt redskap för olika motståndsrörelser till att bli en del av en stats förvaltning och makt- utövning på olika nivåer är dock inte helt oproblematiskt. Om mänsk- liga rättigheter enbart uppfattas som statens angelägenhet riskerar hela frågan om utvecklingen av en människorättsbaserad politik att fastna på den nationella nivån och inte uppfattas som lokala myndigheters an- svar. Dessutom kan detta statsfokus bidra till en förståelse av mänskliga rättigheter som något som implementeras ovanifrån – en uppfattning som snarare kan försvaga än förstärka individens påverkansmöjligheter.
Därför är det en viktig princip att de mänskliga rättigheterna ska genom- syra alla politikområden och arbetas med på såväl nationell som lokal nivå. Dagens statscentrerade syn på mänskliga rättigheter kan således förklara en del av de problem demokratier som Sverige har med att in- tegrera mänskliga rättigheter i politiken.
Mänskliga rättigheter – ännu ett måste?
Om nu en stat som Sverige anammat vikten av mänskliga rättigheter och påbörjat arbetet med att efterleva dem är detta förstås inte något som ska beklagas. Poängen är istället att visa på att resan för rättigheter som till stor del gått från att vara en oppositionell kraft till att bli ett ansvarsområde för den etablerade makten inte är konfliktfri – men att en del av lösningen för att underlätta dessa tvära kast ligger i utformningen av genomförandet.
Det finns två huvudsakliga sätt att gripa sig an uppgiften att integrera mänskliga rättigheter i en verksamhet. Mänskliga rättigheter kan å ena sidan ses som ett särskilt delområde som ska utvecklas och prioriteras för att på så sätt i förlängningen stärka rättigheternas roll i verksamheten.
Alternativt kan mänskliga rättigheter uppfattas som en fråga som berör all politik och som därför måste genomsyra samtliga politikområden.
Mänskliga rättigheter blir i den senare tolkningen ett ramverk för alla olika politiska frågeområden, snarare än ytterligare ett perspektiv som måste beaktas.
Det första angreppssättet, att se rättigheter som ett ”nytt” delom- råde, riskerar lätt att avgränsa mänskliga rättigheter till att bara betyda
medborgerliga och politiska rättigheter – vilket i sin tur leder till ett fokus på procedurer och institutioner som kan stärka just dessa rättigheter (det juridiska systemet, polisiär verksamhet med mera). Denna förståelse är fortfarande vanlig, trots att det idag har blivit norm att understryka alla rättigheters odelbarhet, i alla fall i retoriken.
Det andra sättet att integrera mänskliga rättigheter i den dagliga verksamheten är mer i linje med det som kan beskrivas som människo- rättsbaserad politik. Uppgiften här blir att förändra samtliga policyom- råden så att de genomsyras av mänskliga rättigheter. Detta kräver att de normer och principer som återspeglas i människorättssystemet utgör grunden för alla handlingsplaner och processer oavsett om de behandlar infrastruktur, integration eller miljö. En konsekvent rättighetsbaserad politik måste alltså lägga tonvikten på samtliga mänskliga rättigheter;
såväl de medborgerliga och politiska rättigheterna som de ekonomiska, sociala och kulturella och även på samtliga politikområden.
Ofta infinner sig en viss trötthet när ”ännu ett perspektiv” ska tas in i en verksamhet. En kommun ska idag arbeta med jämställdhet, inte- gration, barnperspektiv, anti-diskriminering, handikappfrågor, natio- nella minoriteter, osv. Det är därför mycket viktigt att understryka att
Mänskliga rättigheter – rättighetsramen
Anti-diskrimineringslagstiftning – ”rättighetsgolvet”
Ingen ska diskrimineras på grund av kön, religion, etnicitet, sexuell läggning, funktionshinder, sexuell identitet och/eller ålder.
Exempel på rättighetsområden Jämställ d-
het HBT-frågor Integration Nationella
minoriteter Funktions-
hinder Barn, ungdom,
äldre
Alla människor har samma värde och rättigheter – ingen får diskrimineras
Rättigheter och/eller solidaritet?
mänskliga rättigheter inte ska ses som ett ytterligare, kompletterande perspektiv – utan istället som en ram som rymmer dessa andra områden inom sig. Jämställdhet, integration, barnperspektiv, anti-diskriminering, handikappfrågor och nationella minoriteter är alltså alla rättighetsfrågor med tydlig koppling till de konventioner som Sverige redan tagit ansvar för att efterleva.
Vad kan ett människorättsbaserat perspektiv bidra med i det dagliga arbetet?
Då Sverige genom ratificering av olika internationella konventioner har tagit på sig att arbeta för mänskliga rättigheter i det svenska samhället är det inte något vi kan välja bort utan en skyldighet som åligger hela den offentliga verksamheten. Utöver denna, i och för sig fullt tillräckliga utgångspunkt, finns det ytterligare fyra huvudpoänger med att aktivt arbeta med ett rättighetsperspektiv inom offentlig verksamhet.
För det första stärker rättighetsperspektivet den enskilda människans möjligheter att agera självständigt. Vetskapen om att staten i alla dess delar har skyldighet att skydda och främja den enskildes rättigheter och att staten också kan hållas ansvarig om den inte lever upp till denna skyldighet, kan i sig leda till en situation med fler självständiga och en- gagerade kommuninvånare.
Det andra syftet med rättighetsperspektivet är att det tar sin utgångs- punkt i jämlikhet och icke-diskriminering. Många underprivilegierade individers och gruppers situation har sitt ursprung i olika slags diskrimi- nering och en människorättsbaserad politik gör det möjligt att komma tillrätta med dessa problem och ta sig an de faktorer som upprätthåller diskriminerande strukturer.
En tredje anledning till att utgå ifrån människorättsbaserad politik fokuserar på politikernas och tjänstemännens ansvar i den mån deras agerande påverkar människors rättigheter. Rättigheter innebär att nå- gon annan har skyldigheter. Juridiska och administrativa ramverk som tydliggör ansvarsfrågan blir därför en nödvändig del av all rättighets- baserad politik.
Slutligen lägger människorättsbaserad politik lika mycket vikt på de
processer som leder fram till politikens mål som på själva målen. Allra viktigast blir frågan om folkligt deltagande och framför allt marginalise- rade gruppers deltagande i samtliga delar av processen. Rättighetsba- serad politik innebär att deltagande är centralt. Deltagande är inte bara ett medel för att uppnå ett specifikt syfte, utan i sig en grundläggande mänsklig rättighet.
Fler fördelar med människorättsbaserad politik
Att ha ett människorättsperspektiv i den dagliga verksamheten ger en guide för hur prioriteringar ska göras inom och mellan olika politikom- råden. Det finns en tendens att se alla olika krav som framställs som olika intresseyttringar/särintressen, utan någon inneboende rangordning.
Lägger man ett rättighetsperspektiv på kraven blir det däremot tydligt att en satsning på hörselslinga i samlingssalen i kommunhuset har en annan dignitet än en satsning på en ny ishall i kommunen. Att se till att alla ska kunna delta i kommunstyrelsens sammanträden även om man har en hörselnedsättning är ett uttryck för hur den mänskliga rättigheten till politiskt deltagande på lika villkor kan genomföras i praktiken. Och även om man kan hävda att det är en mänsklig rättighet att uppnå bästa möjliga hälsa är det inte självklart att det är just genom ishockey eller konståkning detta ska göras.
Ett rättighetsperspektiv är till stor hjälp vid hanterandet av konflikter mellan olika rättigheter eftersom det signalerar att det är centrala och
n Den enskilda människan stärks (”det är min rättighet”) – vilket kan ge ökad självständighet och engagemang.
n Den synliggör strukturella faktorer som ger upphov till diskriminering.
n Den synliggör ansvarsfrågor.
n Fokus läggs på både måluppfyllelse – att rättigheter efterlevs – och proces- sen att nå dit – att folkligt deltagande i samhällsutvecklingen är en rättighet.
Varför människorättsbaserad politik?
Rättigheter ska efterlevas – det är en skyldighet som inte är förhandlingsbar.
Rättigheter och/eller solidaritet?
viktiga principer som står emot varandra. I frågor om deltagande i skol- gymnastik kan det exempelvis uppstå en konflikt mellan rätten att utöva sin religion och barns rätt till utbildning. En annan vanlig problematik är att olika personers eller gruppers rättigheter tillfälligt ställs mot var- andra – ska vi satsa på ett nytt äldreboende eller en ny förskola detta
budgetår? I sådana situationer är det oerhört viktigt att båda rättig- heterna – eller båda gruppernas rät- tigheter – tas på lika stort allvar och att den lösning som arbetas fram tydligt visar respekt för båda posi- tionerna. Om ett beslut fattas som innebär att vissa rättigheter för tillfället nedprioriteras är det extra viktigt att argumenten är klara och genomtänkta och beslut taget med respekt för den vikt personen ifråga lägger på utövandet av sina rättigheter.
Trots det senaste decenniets tydliga politiska viljeyttringar används mänskliga rättigheter fortfarande sällan för att beskriva regeringens eller de lokala och nationella myndigheternas skyldigheter mot individen. Det spelar dock stor roll om utbildning för barn med fysiska funktionshinder får resurser med hänvisning till dessa barns rätt till utbildning och lika möjligheter istället för deras ”speciella behov”. Likaså spelar det roll om beslutet att stödja ett moskébygge i en stadsdel görs med hänvisning till församlingsmedlemmarnas rätt att gemensamt utöva sin religion eller till att gruppen under lång tid kraftfullt uttryckt sitt behov. Därför är det extra viktigt att alla som arbetar inom den offentliga sektorn använder ett explicit rättighetsperspektiv när de utifrån lagens ramar lägger upp sin verksamhet och arbetar med sina sakfrågor.
Men solidaritetstanken då?
Svensk välfärdspolitik har i huvudsak motiverats med utgångspunkt i solidaritet, vilket försvårar utvecklingen av människorättsbaserad politik i Sverige. Om majoriteten i en demokrati uppfattar svaga grup- pers mänskliga rättigheter som något som är beroende av majoritetens solidaritet eller välvilja, snarare än grundläggande juridiskt bindande
Solidaritet ska fortsätta att vara en
central grund för ett samhälles politik,
men ska inte vara ett sorterings-
instrument för vem som får vilka
rättigheter, när och hur.
rättigheter, finns det en allvarlig risk att dessa gruppers mänskliga rät- tigheter kommer att få speciella villkor knutna till sig – d.v.s. ”om de sköter sig” eller ”om de inte kräver för mycket”. Det är en central skillnad mellan att hjälpa någon för att man känner sig solidarisk med perso- nen eller gruppen och att göra det för att rättigheter ska respekteras.
Solidaritet är självklart många gånger av godo, men vad händer med de som ingen är solidarisk med? Att konsekvent utgå ifrån rättigheter gör att svåra prioriteringar försvinner – alla har faktiskt samma rättig- heter – vilket inte kan ifrågasättas. Rättighetsperspektivet förflyttar fokus från den person som är solidarisk till den person som har en rät- tighet. Solidaritet ska fortsätta att vara en central grund för ett samhälles politik, men ska inte vara ett sorteringsinstrument för vem som får vilka rättigheter, när och hur.
För att majoritetsprincipen i demokratin inte ska leda till att vissa in- divider eller grupper körs över är det alltså speciellt viktigt att mänskliga rättigheter är centrala och levande politiska redskap för både beslutsfat- tare, tjänstemän och inte minst för individerna eller grupperna själva.
För detta krävs i sin tur att mänskliga rättigheter kan användas för att hantera de problem som uppstår för individer och grupper vars rät- tigheter nedprioriteras av majoritetssamhället. Det är inte bara staten och/eller majoriteten som bestämmer huruvida en fråga ska ses som en människorättsfråga eller ej. Svaga grupper måste fortsatt kunna utmana stater genom att använda mänskliga rättigheter för att flytta, för dem, centrala frågor till en starkare position på den politiska dagordningen. I en demokrati bör mänskliga rättigheter vara både ett politiskt område för samhällelig förändring driven underifrån och juridiskt definierade regler för förhållandet mellan staten och individen.
n ger stöd vid prioriteringsfrågor
n synliggör rättighets- konflikter
n betonar språkbruket.
Fler fördelar med människorättsbaserad politik:
Rättigheter och/eller solidaritet?
En människorättsbaserad politik förändrar följaktligen de mänskliga rättigheternas roll. De är inte längre enbart ett mål – ett resultat av en viss sorts politik – utan de är också en viktig del av politikens utformande. En människorättsbaserad politik talar om att situationen för olika grupper som flyktingar, ursprungsfolk, barn och homosexuella kan sägas visa på politikens kvalitet – ingen individ eller grupp ska behöva stå tillbaka.
Det kan med fog sägas att Sverige har en lång väg att gå om målet verkligen är att all politik ska genomsyras av mänskliga rättigheter. Målet blir inte längre att hjälpa utsatta grupper av solidaritet, utan att skapa strukturer som garanterar lika värde och lika behandling för alla därför att det är allas rättighet.
Prioritering av olika behov
Vad gör man om man genom ett beslut faktiskt i det kortare tidsper- spektivet måste nedprioritera en persons eller grupps rättigheter? Delar av konventionstexterna är vaga och även om rättigheterna alltid måste respekteras i det enskilda fallet, ligger det i sakens natur att staten och arbetet inom offentlig sektor inte kan utveckla alla rättighetsområden samtidigt. En konsekvent användning av ett människorättsperspektiv gör det dock viktigare för ansvariga politiker och tjänstemän att tydligt motivera sina beslut när de får en sådan tillfällig nedprioritering till följd.
När bygget av en skola samtidigt innebär att en lekplats måste stänga
Staten reagerar på förändringskrav.
Drivkrafter för rättighetsförändring
Individer/grupper ”äger”
rättigheter och ställer krav på förändring.
Staten ”äger” rättighe- terna och implemente- rar dem.
Individer/grupper är passiva mottagare.
Staten reagerar på för- ändringskrav och agerar för implementering.
Individer/grupper är delaktiga i utvecklandet av rättighets baserad politik.
eller flyttas bör det öppet erkännas att beslutet faktiskt prioriterar för- bättringar för eleverna och deras rätt till utbildning på (kanske tillfällig) bekostnad av de mindre barnens rätt till fritid och lek.
Det blir också viktigt att de avvägningar som föregått beslutet redovi- sas öppet. Om inte mänskliga rättigheter på detta sätt blir vardagsspråk riskerar en människorättsbaserad politik att tunnas ut och bli till intet förpliktigande. Mänskliga rättigheter riskerar då att uppfattas som ab- strakta ideal och vackra ord som kan användas i officiella sammanhang men som inte har med vår vardag att göra. n
Rättigheter och/eller solidaritet?
3. Mänskliga rättigheter – i Sverige?
Tanken att den enskilda människan ska ha specifika rättigheter i rela- tion till staten har funnits länge och i Sverige skrevs en sådan rättighet in i lagen redan 1766 genom tryckfrihetsförordningen, rätten att fritt få publicera sina åsikter. Samtidigt lagfästes även offentlighetsprinci- pen, vilken innebär att allmänna handlingar måste göras tillgängliga för allmänheten. Under 1800-talet kom flera medborgerliga rättighe- ter att inkluderas i lagstiftningen t.ex. infördes näringsfrihet medan hinder mot enskilda religiösa sammankomster togs bort. I slutet av seklet var den stora stridsfrågan politiska rättigheter för alla – med fokus på rätten att rösta. När både kvinnor och män fick allmän röst- rätt 1921 ökade medborgarnas utrymme för politiskt deltagande. Det dröjde dock till 1945 innan rösträtten utsträcktes till t.ex. de som levde på fattigvård, dåtidens socialbidrag.
Efter andra världskriget lyftes blickarna även mot universella rät- tigheter och Sverige deltog aktivt i stödet för och framtagandet av den allmänna förklaringen 1948. (Läs mer i K-G Algotssons kapitel
”Grundläggande fri- och rättigheter” som finns i Mattsson (2003) Svensk författningspolitik.)
De första femtio åren efter tillkomsten av den allmänna förklaring- en om de mänskliga rättigheterna fokuserade Sverige – i den mån mänskliga rättigheter alls nämndes – främst på deras roll i utrikes- politiken när diktaturer kritiserades och flyktingfrågor eller bistånd debatterades. Denna bild av mänskliga rättigheter som något som främst berör andra, någon annanstans – med den outtalade tanken att vi i Sverige redan gör det vi ska – finns fortfarande kvar hos många, även om en klar förändring trots allt har ägt rum sedan 1990-talet.
Att mänskliga rättigheter har fått ökad uppmärksamhet kan förklaras av många faktorer. Det förändrade klimatet för internationell politik där gamla låsningar i öst och väst har lösts upp har spelat stor roll för
Mänskliga rättigheter – i Sverige?
förändringen. Frågor om insyn i andra staters interna angelägenheter med bland annat fokus på rättighetsbrott har fått ett större spelutrymme och därmed vunnit ökad legitimitet. Det växande intresset tycks sedan ha ”spillt över” i insikter om att även vi i Sverige har problem med efter- levnaden.
Ett påtagligt steg mot att integrera mänskliga rättigheter också i in- rikespolitiken togs 1999 då arbetet med att utforma en nationell hand- lingsplan för de mänskliga rättigheterna inleddes. I ett land där många aktörer på olika nivåer har ansvar för rättigheternas efterlevnad finns ett tydligt behov av ett samlat synsätt vilket var utgångspunkten för arbetet. Regeringens skrivelse 2001/02:83 En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna – var klar 2002.
En utvärdering av den första handlingsplanen gjordes i slutet av 2004.
Utvärderingen ”Bra början – men bara en början” underströk att den för- Förhoppningsvis hyser vi alla respekt för
våra medmänniskor – oavsett om vi har tagit till oss denna livssyn genom upp- fostran eller senare i livet. Det är dock inte helt enkelt att översätta denna privata grundsyn till ett rättighetsrespekterande myndighetsutövande.
Som privatperson har jag inte makten att bestämma över en annan människas liv på det sätt som man har som handläggare, politiker eller tjänsteman med beslutan- derätt inom olika områden. Därför spelar det också mindre roll om mitt sätt att be- möta andra verkligen utmärks av respekt, likabehandling och ett rättighetsperspek- tiv – eller inte. I det privata behandlar vi
människor olika hela tiden, mer eller mind- re medvetet.
Som myndighetsutövare är det däremot oerhört viktigt att vi kontrollerar hur vi faktiskt hanterar olika personer och/eller olika ärenden. Hinner jag med alla frågor på ett möte? Öppnar jag upp för komplet- terande information oavsett vem som sit- ter på andra sidan skrivbordet? Det kan till och med vara kontraproduktivt att tro att ens goda uppfostran eller trevliga sätt på något sätt skyddar en från att behandla människor felaktigt. Att tro så kan leda till att det egna myndighetshandlandet – i varje situation – inte utsätts för önskvärd granskning.
”Jag behöver inte lära mig något om mänskliga rättigheter,
eftersom jag har blivit uppfostrad att respektera andra människor.”
Myt nummer 2
sta nationella handlingsplanen var ett viktigt tecken på regeringens en- gagemang för människorättsfrågor internt i Sverige. Som titeln antyder menade utvärderaren att den första handlingsplanen var en god början på ett långsiktigt arbete, men att arbetet drogs med ett antal problem, till exempel otydlighet vad gällde önskade politiska åtgärder, ansvarsfrågor och uppföljning.
När det gäller kommuner och landsting är otydligheten av ansvarsför- delning extra problematisk då de svarar för en stor del av de samhälls- uppgifter som direkt berör de enskilda medborgarna och alltså har stor betydelse för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. Ett antal centrala människorättsfrågor som barnomsorg, grund- och gymnasie- skola, hälsovård och äldreomsorg är ju just de lokala myndigheternas ansvar. Som utvärderingen påpekar visar det sig att den första handlings- planen hade haft begränsat inflytande på just lokal nivå. Utvärderaren ansåg sig även finna en mycket begränsad medvetenhet på lokal nivå om att handlingsplanen över huvud taget existerade.
Utvärderingen resulterade i ett ökat fokus på kommuners och lands- tings roll i arbetet med de mänskliga rättigheterna i den andra natio- nella handlingsplanen som presenterades 2006 – Regeringens skrivelse 2005/06:95 En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009. Handlingsplanen understryker att kommuner och landsting har en viktig roll och ett stort ansvar för att Sverige ska kunna fullfölja sina åtaganden om mänskliga rättigheter. Den ökade betoningen på lokal nivå pekar på en växande medvetenhet bland politiker och tjäns- temän om vikten av mänskliga rättigheter i sig – men också en ökad insikt om att mänskliga rättigheter med fördel kan och ska relateras till den svenska situationen på alla politiska nivåer.
Från konvention till svensk lag
Sverige har undertecknat och ratificerat konventionerna om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och medborgerliga och politiska rättighe- ter. Även rasdiskriminerings- och tortyrkonventionen har ratificerats. Kon- ventionen mot diskriminering av kvinnor är ratificerad och så även barn- konventionen. Svensk lagstiftning håller också på att anpassas till både den
Mänskliga rättigheter – i Sverige?
nya konventionen för funktionshindrades rättigheter och konventionen om påtvingade försvinnanden så att konventionerna ska kunna ratificeras. I och med ratificeringen ska den svenska lagen vara formad så att de mänsk- liga rättigheter som finns i ovannämnda konventioner dagligen skyddas, förverkligas och främjas i och av hela det offentliga Sverige. Alla offentliga tjänstemän och företrädare för det allmänna är alltså skyldiga att följa de mänskliga rättigheterna. Trots detta får Sverige ibland kritik för att landet inte följer de mänskliga rättigheterna. Hur kan detta komma sig?
En viktig förklaring till att det inte ”enbart” räcker med att en stat ra- tificerar en konvention för att den också ska gälla i landet ifråga ligger i hur landet väljer att tillträda konventionen.
De finns två huvudsakliga principer som stater använder sig av när det gäller att införliva mänskliga rättigheter i nationell lagstiftning. Den ena principen bygger på att staten i ett steg gör olika konventioner till
MONISTISKT
n Konventionen får direkt status som nationell lag och kan tillsammans med övrig inhemsk lag direkt åberopas i landets domstolar.
DUALISTISKT
n Inkorporering: efter riksdagsbeslut inkluderas konventionstexten i inhemsk lag. Europakonventionen har inkorporerats i svensk lag.
n Transformering: nödvändiga föränd- ringar görs i olika delar av den inhemska lagen så att rättigheterna ska respekte- ras fullt ut. Barnkonventionen har trans- formerats till svensk lag.
n Normharmoni: efter en översyn konsta- teras att inhemsk lag redan är i överens- stämmelse med inhemsk lag. Konven- tionerna om ekonomiska, sociala och kulturella samt medborgerliga och politiska rättigheter har Sverige ratifice- rat genom detta förfarande.
Olika sätt att föra in rättigheter i nationell lagstiftning
en del av den nationella rätten. Den andra principen bygger i stället på en tvåstegsprocess där nationell lagstiftning och internationella konven- tioner kopplas samman. Det är detta system vi har i Sverige, även om EU- inträdet har inneburit att den principen har fått ge vika i vissa frågor.
Den tvåstegsprocess som Sverige, och de flesta andra stater, använder innebär att de internationella konventionerna inte i sig själva har status som inhemsk lag. Uppstår det en klar konflikt mellan uttolkningen av den svenska lagstiftningen och konventionen är det den svenska lag- stiftningen som har överhöghet vid en bedömning. Den svenska lagstift- ningen ska dock, så långt det går, tolkas så att den överensstämmer med konventionerna. Om en klar konflikt trots allt uppstår pekar detta på att transformeringen inte har varit tillräckligt god, eller att normharmoni trots allt inte har rått, eftersom det uppenbarligen finns skillnader mellan den internationella och den nationella rätten.
Vart tog rättigheterna vägen?
Tvåstegsprocessen kan också vara problematisk när det gäller att över- föra det rättighetsspråk som ligger till grund för de mänskliga rättighe- terna från internationell till nationell nivå. Detta beror på att när Sverige till exempel omformulerar en rättighet för att den ska passa in i det språk- bruk som råder inom svensk förvaltning så går rättighetsperspektivet i sig självt ofta förlorat. Det betyder inte att Sveriges åtagande har försvun- nit, men det kan innebära att en lag eller förordning inte är formulerad så att det är uppenbart att en medborgare har en specifik rättighet i enlighet med de mänskliga rättigheter som Sverige har förbundit sig att följa. Detta kan i sin tur innebära att en myndighetsperson inte på ett naturligt sätt anlägger ett rättighetsperspektiv i sin handläggning av olika ärenden, vilket kan leda till att ett beslut kan fattas – fullt i linje med svensk lagstiftning – men att beslutet trots detta kan vara ett brott mot de mänskliga rättigheterna. I Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter fastställs till exempel att:
Art. 9 Konventionsstaterna erkänner rätten för var och en till social trygghet, där ibland socialförsäkring.
Mänskliga rättigheter – i Sverige?
I den svenska socialtjänstlagens första paragraf som är tänkt att beakta denna rättighet står det istället:
Samhällets socialtjänst ska på demokratins och solidaritetens grund främja människornas
n ekonomiska och sociala trygghet,
n jämlikhet i levnadsvillkor,
n aktiva deltagande i samhällslivet.
Spelar då avsaknaden av ett rättighetsspråk någon egentlig roll? Huvud- saken är väl att alla får till exempel social trygghet? Det är naturligtvis bättre att erbjudas social trygghet utan att det kallas en rättighet än att inte få det alls. Men det är en stor kvalitetsskillnad för individen att uttryckligen ha rätt till social trygghet – och det är en lika stor kvali- tetsskillnad för myndighetspersonen att skydda, tillgodose och främja kommunmedlemmens rätt till social trygghet snarare än att vara ”be- hovstillhandahållare”.
Den svenska lagen använder alltså sällan orden rätt eller rättighet.
Fokus har också flyttats från individens (var och ens) mänskliga rättig- het till t.ex. socialtjänstens uppdrag. Inte heller på regeringens officiella
hemsida, där samtliga politiska ansvarområden presenteras, är referenserna till mänskliga rät- tigheter särskilt många. Kommunernas ansvar beskrivs över huvud taget inte i människo- rättstermer, utan deras skyldigheter presente- ras i mycket allmänna ordalag: ”Medborgarnas kontakter med den offentliga sektorn sker oftast med kommuner eller landsting – man går i skolan, gör ett sjukhusbesök eller hämtar barnen på dagis”. På samma sätt finns det inte heller någon referens till mänskliga rättigheter i presentationen av ungdomspolitiken, trots dess klara kopp- ling till människorättsfrågor: “Den nationella ungdomspolitiken handlar således om ungdomars livssituation inom en rad olika områden som arbete, boende, utbildning, hälsa, fritid och inflytande”.
Det är fortfarande symptomatiskt för den svenska lagen att inte aktivt och uttryckligen ta sig an mänskliga rättigheter – och gör inte lagen det så varför ska tjänstemän och lokala beslutsfattare göra det?
De lagar som i första hand
ska garantera respekt för
mänskliga rättigheter i
Sverige är grundlagarna.
Var finns då – trots allt –
rättigheterna i den svenska lagen?
De lagar som i första hand ska garantera respekt för mänskliga rättig- heter i Sverige är grundlagarna vilka, genom sin konstruktion där två riksdagsbeslut med mellanliggande val krävs för förändring, förväntas ge större tyngd och mer långsiktighet. Skrivningar om rättigheter ingår i:
n tryckfrihetsförordningen (TF, från 1700-talet)
n regeringsformen (RF, 1974)
n yttrandefrihetsgrundlagen (YGL, 1991).
I övrigt finns också relevanta lagar på lägre nivåer vilka inte har samma grundlagsstatus och därmed enklare kan ändras.
Det är framför allt i regeringsformens två första kapitel som skydd för rättigheter återfinns. I det första kapitlet behandlas de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna.
Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grund- läggande mål för den offentliga verksamheten. Det ska åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet. (RF 1:2)
Det är tydligt att rättigheterna här har fått karaktären av målsättningar snarare än absoluta villkor. Målsättningskaraktär innebär att staten inte kan ställas till ansvar i domstol om de aktuella rättigheterna inte uppfylls. Staten ska istället eftersträva efterlevnad till det yttersta av sina resurser. Rätten till hälsa innebär alltså inte en absolut rätt till bästa hälsovård i alla situationer utan att staten ska tillhandahålla sjukvård och driva en politik som anses förebygga sjukdomar och främja invånarnas hälsa. Rätten till arbete inne- bär inte att var och en kan kräva ett arbete men att staten ska verka för att arbetslöshet inte förekommer. Ett viktigt undantag är rätten till utbildning som är juridiskt bindande för den svenska staten. Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har alltså en absolut rätt att få grundläggande ut- bildning kostnadsfritt. Efterlevs inte detta kan det innebära att staten ställs till ansvar. Förutom detta undantag framstår det dock tydligt att de rättig- heter som återfinns i Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har ett svagt juridiskt skydd i Sverige, som i de flesta länder.
Mänskliga rättigheter – i Sverige?
Det andra kapitlet i regeringsformen fokuserar på politiska rättigheter i enlighet med Konventionen om medborgerliga och politiska rättighe- ter och Europakonventionen. Artiklarna ska möjliggöra fri åsiktsbildning i politiska, kulturella och religiösa frågor (yttrandefrihet, informations- frihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religions- frihet). Även friheten att inte yttra sig, skydd mot åsiktsregistrering, lag- fästs. Rättigheter som kan beskrivas som kroppsliga, dvs. förbud mot dödsstraff, tortyr, landsförvisning, avlyssning och frihetsberövande med mera, ingår också här. En kategori av rättsäkerhetsgarantier finns med där domstolsförhandlingars öppenhet garanteras. Förbud mot retroaktiv lagstiftning och rätten att få sin sak prövad i domstol slås fast. Äganderät- ten – som enbart får inskränkas om angelägna intressen står på spel och ersättning utgår – är lagstadgad vilket även gäller allemansrätten. Exem- pel på lagstiftning som ofta åberopas avseende frågor om mänskliga rät- tigheter är förbud mot diskriminering med hänsyn till etniskt ursprung, religion, kön, funktionshinder eller sexuell läggning. En ny mer heltäck- ande diskrimineringslagstiftning planeras antas under 2008 i vilken även förbud mot diskriminering med hänsyn till ålder och könsidentitet fö- reslås ingå. (För en översyn av befintlig diskrimineringslagstiftning och anmälningar se regeringens skr. 2005/06:95 s. 145–158.)
I enlighet med samtliga artiklar ovan är det staten som kan hållas ansvarig – inte enskilda individer. Staten har dock rätt att göra inskränk- ningar i många rättigheter genom lagstiftning om detta tillgodoser ”än- damål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle”.
Utöver dessa artiklar i regeringsformen gäller även sedan 1995 den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna då dess text infördes i den svenska lagen.
(Läs mer om Europakonventionen i utbildningshäftet Regionala sys- tem för att främja och skydda mänskliga rättigheter som återfinns på www.manskligarattigheter.se.)
Förutom grundlagarna finns en mängd andra lagar och föreskrifter som mer direkt kan sägas ha påverkan på enskilda människors möjligheter att få sina rättigheter respekterade så som socialtjänstlagen, socialförsäk- ringslagen, skollagen, osv.
Ansvar och granskning
I Sverige ligger det yttersta ansvaret för att följa internationella åtagan- den om mänskliga rättigheter på regeringen. Riksdagen har som lagstif- tande församling till uppgift att stifta lagar som följer de konventioner som har ratificerats.
Kontrollen av systemet görs i första hand av det självständiga dom- stolsväsendet, i enlighet med den svenska maktdelningsmodellen. Dom- stolarna granskar att lagarna följs. Den så kallade lagprövningsrätten innebär att domstolar när de prövar enskilda fall samtidigt prövar om den lagstiftning som är aktuell i målet överensstämmer med grundlagen.
Om en lag tydligt står i strid med grundlagen eller Europakonventionen får domstolen inte tillämpa lagen utan den motstridande lagen måste ändras. Om man som individ anser att ens rättigheter inte har blivit till- godosedda av något offentligt organ, ska man i första hand vända sig till den myndighet som har fattat beslutet. Därefter kan det bli aktuellt att driva en fråga i domstolsväsendet. Idag finns också en möjlighet för individer att väcka en fråga hos Europadomstolen som kan pröva tvister där tillämpningen av Europakonventionen står i fokus.
Ombudsmannainstitutionens granskande funktion har funnits i Sve- rige ända sedan 1713 och då som ombud för konungen. Institutionen kom att omvandlas till att vara regeringens granskare med benämning justitiekansler (JK) med speciellt fokus på tryck- och yttrandefrihet. 1806 skapades riksdagens ombudsmän – justitieombudsmannen (JO) – med uppgift att utöva tillsyn över hur lagar tillämpas i den offentliga verk- samheten. Enskilda personer kan vända sig med klagomål till JO, som inte kan upphäva beslut, men däremot väcka åtal mot tjänsteman för tjänstefel eller annat brott i tjänsten. Efterhand har fler ombudsmän in- rättats och idag finns det ytterligare fem: jämställdhetsombudsmannen (JämO), ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), barnombuds- mannen (BO), handikappombudsmannen (HO) och ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). Alla dessa ombudsmän är statliga myndigheter under regeringen. Regeringen har för avsikt att slå samman JämO, DO, HO och HomO till en myndighet med ansvar för samtliga lagstiftade diskrimineringsgrunder. BO, som delvis
Mänskliga rättigheter – i Sverige?
har en annan roll med betoning på opinionsbildning och utan möjlig- het att driva rättsfall, ska enligt förslaget fortsätta att utgöra en egen ombudsmannafunktion.
Utanför den statliga sfären finns det icke-offentliga Sverige där många så kallade frivilligorganisationer på olika sätt bevakar statens efterlev- nad av de mänskliga rättigheterna. Dessa fyller en viktig roll inte minst genom de skuggrapporter som de skickar till FN. Även mediernas lö- pande granskning av rättighetsproblematiken anses utgöra en viktig kontrollfunktion för rättigheternas efterlevnad och ansvarsutkrävande vid behov.
Sverige bäst i MR-klassen?
Även om Sverige vid en internationell jämförelse har en relativt bra rät- tighetssituation riktas ändå med jämna mellanrum kritik mot oss både genom internationella juridiska processer och i andra fora där kritiska röster kan göra sig hörda.
Den vanligaste grunden för kritik om bristande efterlevnad av rättig- heter i Sverige rör idag olika diskrimineringsärenden – i arbetslivet, på bostadsmarknaden, i hälso- och sjukvården och i övriga kontakter med myndigheter. Anmälningarna till ombudsmännen om diskriminering på olika samhällsområden, i kombination med de efterföljande processerna i dessa ärenden, är en tydlig indikator på att mänskliga rättigheter inte fullt ut respekteras i Sverige. Antalet anmälningar från enskilda personer som anser sig utsatta för diskriminering har under ett flertal år stadigt ökat till samtliga ombudsmän. En ökning av antalet anmälningar behö- ver dock inte enbart vara ett tecken på att de mänskliga rättigheterna eftersätts i allt större utsträckning, utan kan också vara ett tecken på att människor blivit mer medvetna om sina mänskliga rättigheter och möjligheten att få upprättelse genom en anmälan.
Även rapporten Diskriminering – Ett hot mot folkhälsan visar att diskri- minering är vanligt förekommande i Sverige. Det finns, enligt rapporten, dessutom ett starkt samband mellan upplevd diskriminering och ohälsa, vilket innebär att både rätten att inte diskrimineras och rätten till bästa uppnåeliga hälsa inte fullt ut tillgodoses.
