”En bra motivering kan göra vilka avslag men även vilka beviljanden som helst’’
En kvalitativ studie om socialsekreterares tillvägagångssätt och resonemang kring bedömningar inom ekonomiskt bistånd
Författare: Matilda Petkovic & Malin Andersson Handledare: Olof Pavalder
Kandidatuppsats
Abstract
Authors: Matilda Petkovic and Malin Andersson
Title: ”A nice motivation can make any rejecions but also any grants” A qualitative study of the social secretaries approach and reasoning regarding assessments in financial assistance.
Supervisor: Olof Pavalder Assessor: Torbjörn Forkby
The purpose of the present study was to investigate how social secretaries approach and reason in their assessments regarding financial assistance and how their professional discretion can be interpreted in their decision-making. The study is of a qualitative design, where two vignettes have been included in our interview guide and the interviews were semi-structured. A total of six social secretaries workers within the same active organization were interviewed. The results showed equivalent decisions despite differences in their approach and reasoning. The social secretaries reason about various aspects that they take into account in their processing of financial assistance, since there are many factors that come to play in the process. The differences and similarities in the social secretaries' reasoning and approach were analyzed together with previous research and theoretical perspectives. The results both contradicted and corresponded with some previous research in the process of financial assistance, which was both positive and negative for the professional discretion. Some social secretaries had their organization's goals as a priority, while others focused om the client’s needs.
The conclusion of the study was that the social secretaries had a fairly large professional discretion based on their individual factors that were of significance and formed their case management and reasoning based on these aspects.
Keywords: Economic aid, social welfare secretary, street-level bureaucracy, social work, decision making, professional discretion, vignette study.
Nyckelord: Ekonomiskt bistånd, socialsekreterare, gräsrotsbyråkrat, socialt arbete, beslutstagande, handlingsutrymme, vinjettstudie.
Förord
Först och främst vill vi rikta ett tack till den kommun som medverkat i studien och låtit oss intervjua sex socialsekreterare inom organisationen. Vi vill även tacka var och en av er socialsekreterare som medverkat, utan ert engagemang och era värdefulla resonemang hade vi inte kunnat genomföra studien. Stort tack för all kunskap och för den tid ni har gett oss. Ett tack till vår handledare Olof för stöttning och råd under processens gång. Ett stort tack till alla nära och kära som har korrekturläst och peppat under skrivandet. Och slutligen vill vi tacka varandra för ett fantastiskt och gott samarbete.
Matilda Petkovic och Malin Andersson Maj 2021
Innehållsförteckning
1 Inledning 1
1.1 Problembakgrund 1
1.2 Problemformulering 2
1.3 Syfte och frågeställningar 3
1.4 Avgränsning 3
1.5 Disposition 3
1.6 Begreppsdefinition 4
2 Bakgrund 4
2.1 Socialtjänstlagen 4
2.2 Rätten till bistånd 4
3 Tidigare forskning 5
3.1 Påverkansfaktorer 5
3.1.1 Strukturella och organisatoriska faktorer 5
3.1.2 Individuella faktorer 7
3.1.3 Handlingsutrymme inom myndighetsutövning 8
3.2 Sammanfattning av tidigare forskning 9
4 Teoretiskt perspektiv 10
4.1 Gräsrotsbyråkrati 10
4.2 Organisationsteori 11
5 Metod 12
5.1 Datainsamlingsmetod 13
5.2 Urval 14
5.3 Tillvägagångssätt 14
5.4 Analysmetod 15
5.5 Litteratur- samt artikel och databassökning 15
5.6 Metoddiskussion 16
5.7 Arbetsfördelning 17
5.8 Tillförlitlighet 17
5.9 Etiska överväganden 17
6 Resultat och analys 18
6.1 Presentation 18
6.1.1 Presentation av organisationen 18
6.1.2 Presentation av intervjupersonerna 19
6.1.3 Presentation av vinjetter 19
6.2 Sammanställning av intervjupersonernas tillvägagångssätt och
resonemang i vinjett 1 och 2 19
6.2.1 Vinjett 1 19
6.2.2 Vinjett 2 20
6.3 Intervjupersonernas tillvägagångssätt och resonemang i ett första skede 22
6.3.1 Arbetsmarknaders förfogande 23
6.3.2 Diskutera ärendet 23
6.4 Strukturella och organisatoriska förutsättningar 24
6.4.1 Kollegiala stödet 24
6.4.2 Riktlinjer 25
6.4.3 Tid och handläggning av ärenden 26
6.4.4 Kompetenshöjande utbildningar 28
6.4.5 Arbetsplatsens kultur 28
6.5 Individuella förutsättningar 29
6.5.1 Sociala bedömningar 29
6.5.2 Individuella värderingar och intressen 29
6.5.3 Yrkeserfarenhet 30
7 Avslutande diskussion 31
8 Referenslista 35
Bilagor
Bilaga 1 - Informationsbrev 1 Bilaga 2 - Informationsbrev 2 Bilaga 3 - Vinjett 1 och 2 Bilaga 4 - Intervjuguide
1 Inledning
1.1 Problembakgrund
Som yttersta skyddsnät för samhällets medborgare finns möjligheten att erhålla stöd och hjälp enligt Socialtjänstlagen (2001:453) (SoL). Hjälp och stöd enligt SoL 4:1 benämns som bistånd vilket kan innefatta både hjälp ekonomiskt och i form av andra stödinsatser, exempelvis trygghetslarm eller stödboende. SoL (2001:453) är en ramlag som ger varje kommun ett utrymme och ansvar för att tolka lagen. Lagen saknar en detaljerad beskrivning om hur en socialsekreterare ska gå till väga i handläggningen gällande bistånd och det framgår inte hur eller av vem utredningen ska göras (Fridström Montoya 2014).
År 2019 fick ungefär vart tjugonde hushåll i Sverige någon gång ekonomiskt bistånd enligt SoL 4:1, vilket är cirka 202 000 hushåll (Socialstyrelsen 2020a). Det ekonomiska biståndet består av försörjningsstöd och bistånd till livsföring i övrigt.
Försörjningsstödet bygger på två delar. Den ena delen är riksnormen som bestäms av regeringen varje år och utgör en miniminivå för försörjningsstödets utformning vid exempelvis kostnader för livsmedel, kläder, fritid och telefon och är lika över hela landet. Försörjningsstödets andra del är skäliga kostnader, så som boende och hushållsel. Försörjningsstödet baseras på en behovsprövning som görs av en socialsekreterare i varje enskilt fall (Socialstyrelsen 2020b).
Stranz (2007) skriver att viktiga och avgörande aspekter för biståndsbedömningar, är dels den rättsliga regleringen av försörjningsstödet, dels övriga regelverk som kompletterar den aktuella lagstiftningen och tillsammans utgör en utgångspunkt för arbetet med bedömningar. Det är kommunen och den enskilda socialsekreterarens tolkning av den aktuella lagstiftningen och de övriga regelverken som blir avgörande för försörjningsstödet. Socialsekreterarens bedömning bygger därmed på användningen av handlingsutrymmet, vilket utgörs av de yttre aspekterna så som lagstiftning och riktlinjer men även de enskilda tolkningarna. Svensson, Johansson och Laanemets (2008) menar att handlingsutrymmet innefattar mellanmänskliga relationer. Där det handlar om relationen mellan socialsekreterare och organisationen samtidigt som det handlar om relationen mellan socialsekreterare och klient.
Den ovannämnda rättsliga regleringen inhämtas i SoL (2001:453). Lagen saknar dock detaljer som preciserar vem, vad och hur försörjningsstödet ska utformas. Det läggs därmed stor vikt på de regelverk som är komplement till SoL (2001:453), vilka har formulerats med utgångspunkt i förarbeten till lagen och rättspraxis, som är både lokalt och nationellt framtagna (Stranz 2007). Exempel på ett nationellt kompletterande regelverk som är framtaget av Socialstyrelsen är en handbok med allmänna råd och stöd för socialsekreterarna (Sveriges Kommuner och regioner 2019).
1.2 Problemformulering
Det är varje enskild kommuns ansvar att besluta om hur de lokala kompletterande regelverken ska utformas. SoL (2001:453) och Socialstyrelsens allmänna råd är exempel på nationellt framtagna regelverk. De lokala bestämmelserna kan innebära delegationsordning samt metoder för hur arbete och handläggning ska utformas.
Vidare är det kommunernas och socialsekreterarnas tolkning som ger uttryck på individnivå, med grund i att varje klient och ärende ska handläggas individuellt. Det innebär att bedömningen skiljer sig åt mellan handläggare och även mellan kommuner (Stranz 2007). Tidigare forskning visar att skillnader i bedömningar utgör en nationell problematik på grund av att kommuner först ska tolka SoL (2001:453) samt andra kompletterande regelverk och därefter ska ytterligare en tolkning göras av socialsekreterare i varje enskilt fall (Stranz 2007).
Stranz (2007) menar att riksnormen är ett nationellt kompletterande regelverk som är framtaget för en mer likvärdig bedömning inom ekonomiskt bistånd. Riksnormen syftar till att minska variationen i biståndsbedömningar både nationellt och mellan klienterna i samma kommun. Trots användningen av riksnormen menar Stranz (2007) att det inte finns någon garanti för en likvärdig bedömning, då tidigare studier visar på bedömningsskillnader. Molander (2011) menar att en likvärdig behandling är en idé om att det ska finnas en rättvisa mellan personer, vilket ska ge uttryck i att personer i liknande situationer ska bedömas lika. Stranz (2007) menar att det är skillnader både mellan kommunerna och i socialsekreterarnas handläggning av ärenden. Socialsekreterare ses och ska agera som en professionell yrkesgrupp med en enhetlig utbildning, som har gemensamma normer och värderingar. Teoretiskt borde det bidra till mer likvärdiga bedömningar men i praktiken visar tidigare forskning på att det ökar skillnaderna i bedömningarna.
Desto mer en organisation är detaljstyrd ju svårare blir det för en socialsekreterare trots sin utbildning, att implementera riktlinjer i sitt arbete. Dock kan införandet av regler och riktlinjer innebära att socialsekreterare får göra personliga gallringar mellan de styrande dokumenten. En gallring kan därmed innebära att en socialsekreterare väljer att följa de regler och riktlinjer som kan tyckas vara lämpliga för sina beslut. Medan en annan socialsekreterare väljer andra regler och riktlinjer att förhålla sig till, vilket kan bli problematiskt eftersom det kan innebära stora skillnader i bedömningarna. Stranz (2007) menar även att fler riktlinjer bidrar till en större distans mellan socialsekreterare och klient och bidrar till ett begränsat handlingsutrymme.
Socialsekreterarens handlingsutrymme och tolkning av gällande lagstiftning samt aktuella regelverk kan bidra till ojämlika utfall i bedömningarna för klienterna inom ekonomiskt bistånd (Byberg 2002). Handläggningen präglas av en låg grad av förutsägbarhet och bedömningarna är svårförklarade eftersom många aspekter påverkar. Som att gräsrotsbyråkratens, alltså socialsekreterarens handlingsutrymme är präglat av personliga värderingar ihop med utbildningsnivå, ålder och yrkeserfarenhet (Stranz 2007). Handlingsutrymmet möjliggör valmöjligheter inom beslutsfattandet och handlingsutrymmets storlek avgörs och begränsas med hjälp av regler och riktlinjer vid beslutsfattandet inom myndighetsutövning (Liljegren &
Parding 2010). Liljegren och Parding (2010) menar att om en socialsekreterare har ett stort handlingsutrymme, så grundas beslutet på socialsekreterarens professionsspecifika kunskapsbas och vid ett mindre handlingsutrymme styrs besluten av organisationens regler och riktlinjer.
Stranz (2007) menar att trots att det finns nationella och lokala regelverk framtagna så speglas Sverige av orättvisa och ojämlikhet i bedömningarna för individer i behov av ekonomiskt bistånd vilket utgör relevansen för denna studie.
1.3 Syfte och frågeställningar
Syftet med föreliggande studie är att tolka och förstå hur socialsekreterare går till väga och resonerar i sina bedömningar gällande ekonomiskt bistånd samt hur deras handlingsutrymme ser ut inom beslutsfattandet.
Syftet kommer att besvaras med hjälp av följande frågeställningar:
- Hur går socialsekreterare till väga och resonerar i bedömningarna av ekonomiskt bistånd?
- Hur framträder socialsekreterares handlingsutrymme i handläggningsprocessen av ekonomiskt bistånd?
1.4 Avgränsning
Studien är avgränsad till en mellanstor kommun och organisationen inom ekonomiskt bistånd. Där det centrala för studien är socialsekreterarna och påverkansfaktorer på deras handlingsutrymme och inte klienternas. Studien är avgränsad till socialsekreterare som bara arbetar med handläggning inom ekonomiskt bistånd.
1.5 Disposition
Föreliggande studie består av sju kapitel. Första kapitlet innehåller inledning, problembakgrund, problemformulering, syfte och frågeställningar, avgränsningar samt disposition. I det andra kapitlet ges en förklaring och beskrivning av SoL (2001:453) och rätten till ekonomiskt bistånd. I det tredje kapitlet återfinns tidigare forskning utifrån olika påverkansfaktorer relaterade till ekonomiskt bistånd. Det fjärde kapitlet presenterar studiens teoretiska perspektiv vilka är gräsrotsbyråkrati och organisationsteori. I det femte kapitlet redogörs studiens metod med datainsamlingsmetod, urval, tillvägagångssätt, analysmetod, litteratur- samt artikel och databassökning, metoddiskussion, arbetsfördelning, tillförlitlighet och till sist etiska överväganden. Det sjätte kapitlet presenterar studiens resultat och analys utifrån en tematisering i en sammanvävd text. Avslutningsvis i det sjunde kapitlet framkommer studiens mest centrala resultat i en avslutande diskussion.
1.6 Begreppsdefinition
Handlingsutrymme - innebär de möjligheter en socialsekreterare har inom sin organisation ihop med sin professionella kunskap. Handlingsutrymmet innefattar både relationen mellan socialsekreterare och organisationen och relationen mellan socialsekreterare och klient (Svensson, Johansson & Laanemets 2008).
Social bedömning och individuell bedömning – kommer i studien användas synonymt. Begreppen avser klientens enskilda rättighet för att få en social bedömning i varje enskilt fall baserade på klientens hjälpbehov (jfr Socialstyrelsen 2013)
2 Bakgrund
I kommande avsnitt kommer SoL (2001:453) med utgångspunkt i 4:e kapitlet om rätten till bistånd att presenteras.
2.1 Socialtjänstlagen
”Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.” (4 kap. 1§ SoL 2001:453)
Det är varje kommuns ansvar att svara för en socialtjänst och ha det yttersta ansvaret gentemot medborgarna oavsett behov och insats. SoL (2001:453) utgör ett skyddsnät, vilket betyder att kommunerna med utgångspunkt i lagen måste ta ansvar för den enskilde som inte omfattas av andra lagar eller samhällsorgan. Kommunerna har också ett ansvar att vägleda medborgare till rätt hjälp och service inom andra organ. SoL (2001:453) som präglar det svenska samhället trädde i kraft 1 januari år 2002 och bygger på frivillighet, självbestämmande och den enskildes rätt till integritet (Fahlberg & Larsson 2016).
Socialtjänsten i Sverige präglas av principen om egenansvar och frivillighetsprincipen. Principen om egenansvar bygger på ett hänsynstagande för den enskildes ansvar, som ska frigöra och upptäcka den enskildes resurser.
Principen återfinns i SoL 4:1 och utgör ett kriterium för biståndsbedömningar. Med frivillighetsprincipen menas att den enskilde måste samtycka till alla insatser enligt SoL (2001:453) och att socialtjänstens verksamhet är utformad på så sätt att den enskildes självbestämmanderätt och integritet respekteras (Lind & Fridström Montoya 2018; Fridström Montoya 2018).
2.2 Rätten till bistånd
Ekonomiskt bistånd är det stöd som kan sökas när det finns ekonomiska hinder för
den egna eller familjens försörjning och består av försörjningsstöd och bistånd till livsföring i övrigt. Försörjningsstödet är uppdelat i två poster vilka är kostnader inom riksnorm och kostnader som bedöms skäliga. Till riksnormen räknas kostnader för livsmedel, kläder, fritid, hygien, försäkring och förbrukningsvaror. Till de skäliga kostnaderna hör bland annat boendekostnad, hushållsel, hemförsäkring och arbetsresor. Vad som är skäligt bestäms utifrån kommunens riktlinjer och den behovsprövning som ska göras vid varje ansökan (Socialstyrelsen 2020b).
För att vara berättigad ekonomiskt bistånd krävs att den sökande i första hand har uttömt alla andra möjliga bidrag och ersättningar. Den sökande måste också stå till arbetsmarknadens förfogande, eller ha ett giltigt läkarintyg eller andra godtagbara skäl för att inte stå till arbetsmarknadens förfogande (Socialstyrelsen 2020b; SoL 2001:453).
I en ansökan angående ekonomiskt bistånd gör socialsekreteraren en utredning med syftet att utreda rätten till försörjningsstödet. Ansökan ska bedömas utifrån den sökandes ekonomiska situation och individuella förhållanden och behov. SoL (2001:453) är utformad på så sätt att den förutsätter att socialsekreterarna gör individuella prövningar i varje enskilt fall. En individuell prövning, vilket även kan benämnas social bedömning innebär att socialsekreteraren gör en prövning och bedömning av klientens individuella behov i varje enskilt fall. Den sociala bedömningen ska även präglas av ett helhetsperspektiv. Det är därmed av högsta vikt att den sökande kommer in med sanningsenliga handlingar om exempelvis ekonomi eller familj (Socialstyrelsen 2020b; Socialstyrelsen 2013).
3 Tidigare forskning
I kommande avsnitt kommer tidigare forskning att presenteras utifrån uttalade påverkansfaktorer vilka går under rubrikerna strukturella och organisatoriska faktorer, individuella faktorer samt handlingsutrymme inom myndighetsutövning.
3.1 Påverkansfaktorer
3.1.1 Strukturella och organisatoriska faktorer
Politiker inom socialnämnden besitter makt som kan påverka socialsekreterares handläggning. Politikerna har ofta ett stort inflytande, då dem sätter den budgeten och de organisatoriska ramar vilka antingen kan frigöra eller begränsa handlingsutrymmet hos socialsekreterare i bedömningar (Evans 2011; Dunér och Nordström 2006). Även aspekter baserade på allmänhetens förväntningar som baseras på samhällets normer med dess rättigheter och värdighet är en av faktorerna som påverkar prioriteringen inom myndigheter (Ham 1997). Samtidigt skriver Foster, Harris, Jackson och Glendinning (2008) att handläggning skiljer sig åt, beroende på socialsekreterare och att politiker därmed borde sträva efter mer kompetenshöjande utbildningar för att socialsekreterarna ska kunna göra legitima och likvärdiga bedömningar sinsemellan. Panican och Ulmestig (2016) menar att en
annan aspekt som kan göra att handläggningen skiljer sig åt är lagens innebörd som inte garanterar jämlikhet mellan invånarna, utan bara bygger på vidare tolkning av socialsekreterare.
Ärenden som handläggs inom myndigheter prioriteras av olika faktorer vilket kan vara organisatoriska aspekter såsom politisk styrning och ekonomi men även aspekter baserade på riktlinjer (Ham 1997). Strukturella villkor, socialsekreterarens handlingsfrihet och organisatoriska förutsättningar påverkar bedömningen av ekonomiskt bistånd. SoL (2001:453), förarbeten till lagen och Socialstyrelsens riktlinjer hör till de organisatoriska förutsättningar som varje socialsekreterare måste förhålla sig till. Dock är det svårt att veta vilken av aspekterna som är avgörande i socialsekreterarnas beslut (Stranz 2007).
Panican och Ulmestig (2016) problematiserar Socialtjänstlagens (2001:453) innebörd och menar att lagen inte garanterar jämlikhet eftersom det är kommunens socialsekreterare som ansvarar för att hitta och precisera klientens behov. Även Olaison, Torres och Forssells (2018) problematiserar delar av organisationen och menar att riktlinjerna utgör hinder för att handläggarna ska kunna bedöma de individuella behov som finns, vilket innebär att den klientfokuserade bedömningen minskar. Stranz (2007) menar att varje kommun har stora möjligheter att utforma socialtjänstens verksamhet och delegationsordningen skiljer sig åt mellan olika kommuner, vilket påverkar handlingsfriheten. Kommuner där socialsekreterare har lägre handlingsfrihet har en begränsad delegation, vilket innebär att beslut i högre grad fattas enligt riksnormen och lokala riktlinjer. I de kommuner där det är en högre grad av delegation, så är det socialsekreteraren som ansvarar för hela bedömningen.
Det finns strukturskillnader mellan olika kommuner och organisationer vilket kan bidra till olika beslut. Det kan innebära att konsekvenserna av en bristande arbetsledning, bidrar till en ostrukturerad organisation samtidigt som en tydlig arbetsledning bidrar till en strukturerad organisation. Vilket kan påverka den enskilde socialsekreteraren i handläggningen av ärenden och beslutsfattande (Byberg 2002). Även Ellis (2011) klargör att den stora variationen på socialsekreterarnas beslut är beroende på vilken kommun eller enhet som socialsekreteraren arbetar inom.
Den organisatoriska tidsbegränsningen kan också påverka socialsekreterarens eget professionella handlingsutrymme, på så sätt att socialsekreterare vill veta vilka ärenden som de har näst framför sig. Då kan socialsekreteraren göra en enskild bedömning om hur mycket tid som kan läggas på varje ärende samtidigt som organisationen med dess riktlinjer och policy ytterligare kommer att göra en begränsning för angiven tid (Wörlén & Bergmark 2012). En viktig resurs för socialsekreteraren är att ta vara på sina äldre kollegors kunskaper och erfarenheter inom området. Den kollegiala resursen är en tillgång vid bedömning av klientens behov men även när det gäller socialsekreterarens strävan efter professionell utveckling (Ellis 2011).
3.1.2 Individuella faktorer
Ellis (2011) skriver att socialsekreterare hanterar handläggning av ärenden olika och att det beror på synen de har på klienten. Om socialsekreteraren ser klienten som en individ eller som om klienten tillhör en grupp, vilket även benämns som kategorisering av klienter. De socialsekreterare som inte kategoriserar och istället har klientens behov i centrum har ett mer individanpassat arbete. Även Ham (1997) menar att det är beroende på hur socialsekreteraren ser på klienten som deras handläggning varierar. Där socialsekreteraren kan se klienten utifrån en grupptillhörighet med dess tillskrivna egenskaper eller som en individ med egna specifika behov. Ses klienten utifrån en grupptillhörighet kan klienten få insatser grundade på gruppens behov men ses klienten som en egen individ kan insatserna individanpassas (Ham 1997). Det kan handla om ensamstående mödrar som söker ekonomiskt bistånd och att synen då blir en utsatt klientgrupp, vilket resulterar till att beslutet grundas utifrån grupptillhörighet (Stranz 2007). Ett resultat som är positivt för klienten i handläggningen utgörs av att socialsekreteraren både lägger mer tid på ett ärende och träffar klienten för en mer rättvis och individanpassad bedömning (Wörlén & Bergmark 2012). Socialsekreterare befinner sig i balansen mellan att bedöma klientens behov och att följa organisationens riktlinjer och ramar, vilket påverkar socialsekreterarens handlingsutrymme (Olaison, Torres & Forssells 2018). Samtidigt som socialsekreteraren ska fokusera på arbetet med klienterna så ska socialsekreteraren även arbeta för att främja sin kompetensutveckling inom organisationen i form av utbildningar (Stranz, Karlsson & Wiklund 2017).
Arbetslivserfarenhet är av betydelse i beslutsfattandet i ärenden när det gäller biståndsbedömningar (Stranz 2007; Olaison, Torres & Forssells 2018). Stranz (2007) menar att yrkeserfarenheten är av stor betydelse i besluten inom ekonomiskt bistånd, där de med en kortare yrkeserfarenhet har visat en lägre grad av generösa beslut och där de socialsekreterarna med en längre yrkeserfarenhet visat sig vara mer generösa i handläggningen och beslut gällande bistånd. Även Olaison, Torres och Forssells (2018) menar att socialsekreterare med längre erfarenhet oftare avviker från riktlinjerna och använder sitt handlingsutrymme medan det har visat att de med kortare erfarenhet ofta är mer osäkra för att göra fel och är måna om att hålla sig till riktlinjerna, vilket då begränsar handlingsutrymmet. Stranz, Karlsson och Wiklund (2017) presenterar dock ett motsägelsefullt resultat och menar att de med längre arbetslivserfarenhet sällan beviljar bistånd, medan de med kortare erfarenhet beviljar.
Socialsekreterare har stort handlingsutrymme som baseras på egna prioriteringar och värderingar (Wörlén & Bergmark 2012; Byberg 2002). Ellis (2011) anser att det är viktigt att socialsekreterare har egna intressen och värderingar inom arbetet som i sin tur kan skapa prioriteringar i olika ärenden. Det egna intresset påverkar hur ett ärende handläggs och därmed varierar det mellan olika handläggare, då de själva kan styra sitt arbete efter egna värderingar (Ellis 2011). Avsaknaden av riktlinjer kan bidra till stor handlingsfrihet för socialsekreteraren samtidigt som besluten grundas på egna erfarenheter och intressen. Det gör det därmed svårt för klienterna att upprätthålla sina rättigheter och besluten blir otydliga (Byberg 2002). Stranz
(2007) lyfter att den enskilde socialsekreterarens handläggning och bedömning kan påverkas av den egna inställningen och attityden. Socialsekreterare med ett synsätt som betonar förändring och strikt bedömning kommer att resultera i ett mer restriktivt beslut inom ekonomiskt bistånd. Motsatsen är att socialsekreterare vilka är för en friare bedömning, kommer ta generösare beslut.
3.1.3 Handlingsutrymme inom myndighetsutövning
Socialsekreterares handlingsutrymme kan bero på organisationens regler och riktlinjer, vilket innebär att organisationens handläggare kan behöva prioritera mellan sina och organisationens intressen (Ellis 2011). Dunér och Nordström (2006) menar att utrymmet av handlingsfrihet påverkas av hur detaljstyrd en organisation är och om organisationen är detaljstyrt så innebär det mindre handlingsutrymme hos socialsekreteraren. Likaså menar Evans (2011) att beroende på hur detaljstyrd en organisation är, med vad socialsekreteraren bör göra och vad de bör undvika är det som begränsar handlingsutrymmet i arbetet. Dock menar Foster, Harris, Jackson och Glendinning (2008) att det är avsaknaden av tydliga riktlinjer på en organisationsnivå som bidrar till att socialsekreterare kan handlägga ärenden på ett professionellt sätt.
Handlingsutrymme kan vara både till för- och nackdel vid beslut inom myndighetsutövning. En fördel kan vara när socialsekreteraren ska besluta åt klienten på ett individanpassat sätt, att socialsekreteraren sätter klientens behov i centrum och gör en konkret bedömning utifrån det (Evans & Harris 2004). Likaså menar Liljegren och Parding (2010) att handlingsutrymme är viktigt och av stor vikt vid all typ av myndighetsutövning. Ett stort handlingsutrymme kan möjliggöra synen på klientens specifika behov som bidrar till ett individanpassat synsätt i handläggningen. Dock menar Evans och Harris (2004) att ett för stort handlingsutrymme kan bli till en nackdel för klienten, eftersom klientens behov då åsidosätts och organisationens prioriteras vilket kan ses som maktutövning. Även Liljegren och Parding (2010) menar att ett för stort handlingsutrymme hos en socialsekreterare kan skapa å ena sidan problem för klienten, då det kan ta ifrån en klient alla rättigheter och göra regelverket otydligt. Å andra sidan problem för organisationen då socialsekreterarna sätter sina egna och klientens behov framför organisationens behov som i som i sin tur kan påverka budgeten eller organisationen i stort.
Liljegren och Parding (2010) menar att resultatuppföljning är viktigt för myndigheter, för att kunna följa upp insatserna som klienterna har fått och för att behålla sin legitimitet. Dock problematiserar Liljegren och Parding (2010) ett för stort handlingsutrymme, som kan begränsa i resultatuppföljningen eftersom insatserna inte varit enhetliga. Det påverkar även legitimiteten inom myndighetsutövning. Skillnaden i bedömningar som återspeglar det för stora handlingsutrymmet hos socialsekreterare kan även skapa jämlikhets- och rättviseproblem för klienterna.
Hydén (1996) menar att samtliga ovan nämnda faktorer påverkar socialsekreterarnas handläggning och beslutsfattande för en likvärdig bedömning. Med en likvärdig
bedömning menar Molander (2011) att personer i liknande situationer ska bedömas lika.
3.2 Sammanfattning av tidigare forskning
Tidigare forskning visar på motsägelsefulla resultat hos de olika forskarna.
Samtidigt som samtlig forskning visar på att många olika faktorer påverkar i beslutsfattandet menar Stranz (2007) att det inte går att utläsa vilken faktor som påverkar mest. Flera forskare visar ett resultat kring skillnader i handläggning och beslutsfattande. Panican och Ulmestig (2016) menar att skillnaderna beror på att det är socialsekreterare med sin tolkning av både lag och riktlinjer som ska ta ett beslut.
Dock menar Ham (1997), Ellis (2011) och Wörlén och Bergmark (2012) att det beror på om handläggarna har ett klientinriktat synsätt eller inte. Slutligen presenterar Olaison, Torres och Forssells (2018) ett annat resultat om att det är riktlinjerna som utgör ett hinder.
Å ena sidan visar tidigare forskning på att fler och konkreta riktlinjer kommer att begränsa en socialsekreterares handlingsutrymme, å andra sida visar det på att besluten blir mer rättssäkra och enhetliga. Samtidigt som Stranz (2007) menar att desto mindre riktlinjer det finns, desto mer ansvarar socialsekreteraren för hela bedömningen utifrån sitt professionella handlingsutrymme. Så menar Ellis (2011) och Byberg (2002) att det är vid avsaknaden av riktlinjer som bedömningen av ett ärende kommer att grunda sig på socialsekreterarens eget intresse och värderingar och därmed bli svårare för klienterna att upprätthålla sina rättigheter. Dock menar Forster, Harris, Jackson och Glendinning (2008) att det är just avsaknaden av riktlinjer som bidrar till att socialsekreterare kan handlägga på ett professionellt sätt.
Samtidigt som Ham (1997) och Ellis (2011) menar att handlingsutrymmet begränsas beroende på socialsekreterare syn, det vill säga om klienten ses som en individ eller som tillhörande av en grupp i samhället, vilket Stranz (2007) menar att det då blir en bedömning utifrån grupptillhörighet och inte en individuell bedömning. Så lyfter Wörlen och Bergmark (2012) och Olaison, Torres och Forssells (2018) dock vikten av att ha en balans i arbetet och att både kunna se klientens enskilda behov i centrum men samtidigt kunna följa de organisatoriska förutsättningarna. Något som skiljer sig åt i tidigare forskning markant är att Stranz (2007) och Olaison, Torres och Forssells (2018) menar att handläggare med kortare yrkeserfarenhet visar en lägre grad av generösa beslut och ofta håller sig till riktlinjerna och de med längre tvärtom, att de oftare avviker från organisationens riktlinjer. Dock menar en nyare studie av Stranz, Karlsson och Wiklund (2017) att socialsekreterare med längre yrkeserfarenhet mer sällan beviljar bistånd medan de med kortare erfarenhet oftare beviljar.
Liljegrens och Pardings (2010) studie visar på att ett stort handlingsutrymme möjliggör synen på ett individanpassat synsätt men om det är för stort kan det skapa problem för klienten, organisationen och staten. Ett motsägelsefullt resultat presenteras av Evans och Harris (2004) som visar på att för stort handlingsutrymme blir som en slags maktutövning där organisationens behov prioriteras.
4 Teoretiskt perspektiv
I kommande avsnitt kommer gräsrotsbyråkrati att presenteras och därefter kommer organisationsteori att klargöras.
Valet av teorier grundades på dess relevans inom forskningsområdet då socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd kan benämnas gräsrotsbyråkrat som är verksam inom en byråkratisk organisation. Det sistnämnda utgjorde valet av organisationsteorin, då en socialsekreterare inom kommunala organisationer omges av det som delar av teorin innebär och fokuseras till. En socialsekreterare har ett visst handlingsutrymme då de benämns som gräsrotsbyråkrater vilket innefattas i teorin om gräsrotsbyråkrati. För att ge en djupare förståelse kring hur en socialsekreterare agerar i arbetet med ekonomiskt bistånd var den teorin relevant.
Förhoppningen är att studiens teoretiska perspektiv på ett naturligt sätt ska skapa större förståelse för socialsekreterarnas resonemang och tillvägagångssätt i studiens resultat och analys.
4.1 Gräsrotsbyråkrati
En person som är anställd i en byråkratisk organisation och jobbar i direkt kontakt med samhällets medborgare benämns som ”street-level bureaucracy” vilket kan översättas till gräsrotsbyråkrat (Lipsky 2010; Johansson 2007). En byråkratisk organisation likt socialtjänsten benämns som en människobehandlande organisation, där gräsrotsbyråkraternas huvuduppgift är att tillgodose klientens behov och samtidigt förhålla sig till aktuell lagstiftning (Svensson, Johansson & Laanemets 2008). Gräsrotsbyråkrater arbetar i direkt kontakt med klienterna, både fysiskt och via telefon, brev eller e-post. (Johansson 2010).
Lipsky (2010) menar att det är gräsrotsbyråkrater som implementerar och arbetar utifrån statens lagstiftning samt organisationens riktlinjer. Statens och organisationens lagar och riktlinjer finns till och syftar till att minska ojämlikheter i samhället bland medborgarna. Det är gräsrotsbyråkratens uppgift som professionell att kunna anpassa olika stödinsatser gentemot klienterna genom att utnyttja sitt handlingsutrymme, samtidigt som de ska förhålla sig till lagen och riktlinjerna. En problematik för gräsrotsbyråkrater kan vara att lagen och riktlinjerna är otydliga och uttrycker inte hur yrkesprofessionella ska handla i enskilda fall. Avgörande för alla enskilda fall, blir gräsrotsbyråkratens handlingsutrymme och hur det används.
Gräsrotsbyråkrater står inför subjektiva bedömningar, baserade på erfarenhet och tidigare kunskap. De aktuella insatserna ska individanpassas och tar grund i gräsrotsbyråkratens professionella handlingsutrymme. Gräsrotsbyråkratens handlingsutrymme gör det möjligt att bedöma en situation med ett helhetsperspektiv utifrån både de formella lagarna och klientens behov. Även om det finns formella lagar som ska följas, så kan gräsrotsbyråkrater med hjälp av sitt handlingsutrymme hitta ett kryphål förbi de formella lagarna, för att kunna få en mer individanpassad insats (Lipsky 2010).
En brist på formella preciserade lagar för varje enskilt fall bidrar till att gräsrotsbyråkrater själva måste sätta upp regler, för att minska sin egen känsla av otillräcklighet i olika kontexter. Det kan handla om regler i möten med klienter, om vilka de har möjlighet att hjälpa eller inte beroende på privata mål och värderingar samtidigt som samhället ställer krav på gräsrotsbyråkrater om ett effektivt arbete oavsett om arbetsbelastningen är hög. Det är gräsrotsbyråkrater själva som formar sin roll i varje enskilt fall, utifrån vad de anser är bäst för klienten i den angivna situationen vilket tyder på att handlingsutrymmet alltid måste användas korrekt (Lipsky 2010). Inför varje situation krävs en förståelse för att handlingsutrymmet varierar beroende på situation men även en förståelse för att den frihet som en socialsekreterare besitter utgör ett stort handlingsutrymme (Lipsky 2010; Johansson 2007).
För en större förståelse för gräsrotsbyråkratens handlingsutrymme så använder Lundqvist (1998) begreppet autonomi vilket i hand resonemang kan ses som synonymt med handlingsutrymme. Gräsrotsbyråkrater utvecklar under sin yrkesverksamma tid en förmåga att kunna tillämpa och utnyttja sin autonomi.
Lundqvist (1998) beskriver en skillnad mellan handlingsfrihet och handlingsutrymme men menar att båda begreppen sätts samman till en autonomi, där nyttjande av båda begreppen är nödvändiga för en gräsrotsbyråkrat. I SoL vilket är en ramlag och i de aktuella riktlinjerna som finns lämnas utrymme för socialsekreteraren att själv tolka och bestämma hur hen ska gå till väga vilket innebär nyttjandet av handlingsfriheten, medan handlingsutrymmet möjliggör att gräsrotsbyråkraten kan fatta egna beslut.
4.2 Organisationsteori
Organisation som begrepp kan ha flera olika betydelser beroende på i vilken kontext som det nämns. Det som är generellt är att organisationen är en form av gruppbildning, där det finns olika ordningsregler (Lindkvist, Bakka & Fivelsdal 2014). Organisationsteorin är svårdefinierad eftersom den berör många olika typer av organisationer, både privata och offentliga verksamheter (Lindkvist, Bakka &
Fivelsdal 2014). Kunskaper kring organisationsteori har ökat i takt med den samhällsförändring vi lever i, som har ökat kraven på att både samordna resurser och att kunna anpassa till omgivningen. Ett exempel på nya krav är arbetets innehåll, respekt och integritet, medinflytande och rättvisa inom organisationer som också ställer nya krav på ökade utbildningar och en ny kompetensnivå. I takt med det har även samhällsnormerna förändrats vad det gäller det egna ansvaret, moral och disciplin (Wolvén 2000).
Den moderna organisationsteorin utvecklades i början av 1900-talet. Inom teorin talas det om fyra olika huvudinriktningar som alla fyra gjort grundläggande studier av organisationer (Lindkvist, Bakka & Fivelsdal 2014). En av huvudinriktningarna är från den sociologiska byråkraten, Max Weber (1864–1920) som ägnade lång tid för att jämföra maktsystem. Vilket resulterade i att civilisationer utvecklade byråkratiska organisationsformer, hierarkier av personer som specialiserar sig på regler och administration (Lindkvist, Bakka & Fivelsdal 2014). Max Webers teori om byråkratiska organisationsprincipen handlar om att kontrollera, samordna och
styra och är även den mest framträdande i organisationer när det gäller komplexa aktiviteter. Där byråkraterna borde förstås som en institutionalisering där människor får hjälp med att lösa olika komplexa intressemotsättningar (Wolvén 2000).
Max Webers teori tar dels utgångspunkt i människors handlingar som kan vara antingen affektiva, traditionella, värderationella eller målrationella handlingar. De målrationella handlingarna bygger institutionaliseringen, då systematisk eliminering görs av faktorer som påverkar måluppfyllelse negativt (Wolvén 2000). En annan utgångspunkt tas i de hierarkiska strukturer som finns i en organisation, där kontrollen och disciplinen blir legitim. Legitimiteten behövs för att kunna utveckla organisationsstrukturer och kräver i sin tur auktoritet, för att strukturerna ska följas av människor. Auktoritet hänger ihop med legal makt och är grunden för legala rationella handlingar som inom teorin benämns som rationell legal. Där den rationella legala makten består av olika element, vilka är ansvarsfördelning, hierarkisk organisering, regler som styr organisationen, administratörer, befordran i organisationen utifrån antal anställningsår och åtskillnad mellan privata och offentliga inkomster (Wolvén 2000). I en byråkratisk organisation, likt socialtjänsten så åsidosätts privata mål och personliga känslor, det är i stället de rationella reglerna och organisationens mål som ska prioriteras och komma i första hand. Organisationernas mål formuleras genom de sex ovan nämnda elementen för att leda till måluppfyllelse för organisationen. Max Webers teori handlar om att människan blir beroende av order och kan påverka människor negativt i form av att bli nervösa och känna hjälplöshet i de kontexter då order inte ges (Wolvén 2000).
Det finns en medvetenhet kring att organisationsforskningen arbetar på flera nivåer av både beskrivningar och förklaringar. Det är fem analysnivåer som används, vilka är individnivå, gruppnivå, organisationsnivå, samhällsnivå samt internationell nivå.
När det handlar om människors handlingar används ofta förklaringar från flera nivåer. Individnivån kan ses som en förklaring till handlingsmönster och olika problem inom en organisation används ofta individ-modeller, där det samlas goda och mindre goda erfarenheter av personers konkreta handlade och kännedom.
Arbetet på gruppnivå är viktigt och ses som en sammanlänkande funktion mellan individ och organisationen. Arbetsgrupper skapar informella normer och ledare som i en stor utsträckning kan påverka arbetssituationen och gruppens motivation (Lindkvist, Bakka & Fivelsdal 2014). Organisationsnivån kan ses som ett system som tar utgångspunkt i arbetsdelning och koordinering. I en arbetsgrupp eller i en verksamhet finns det behov av regler och beslut angående arbetsprocesser och mål i organisationen. Det kan i praktiken innebära ledning av arbetet och dess fördelning, lönesättning och viktiga kontakter med aktörer. Samhällsnivån handlar om organisationens omvärld. Det är samhällsnivån som utgör de lagar, ekonomiska och politiska aspekter som styr organisationerna (Lindkvist, Bakka & Fivelsdal 2014).
5 Metod
I kommande avsnitt presenteras studiens datainsamlingsmetod, urval, tillvägagångssätt, analysmetod, litteratur- samt artikel och databassökning,
metoddiskussion, arbetsfördelning, tillförlitlighet samt etiska överväganden för studien.
5.1 Datainsamlingsmetod
I relation till studiens föreliggande syfte vilket är att tolka och förstå hur socialsekreterare går till väga och resonerar i sina bedömningar gällande ekonomiskt bistånd samt hur deras handlingsutrymme ser ut inom beslutsfattandet tillämpades en kvalitativ metod. Valet av en kvalitativ metod grundades bland annat på Kvale och Brinkmanns (2014) resonemang om att en kvalitativ studie syftar till att erhålla nyanserade aspekter av individens uppfattning och världsbild. Bryman (2018) menar att en utgångspunkt inom den kvalitativa forskningen är en strävan efter hur människor förstår och uppfattar verkligheten och sin situation.
En kvalitativ metod med vinjetter samt semistrukturerade intervjuer var mest lämpad för studien eftersom den utgår från deltagarnas perspektiv och upplevelser.
Vinjetter är korta verklighetsnära historier som beskriver en situation och i studien handlar de om två klienter som söker ekonomiskt bistånd. För att få relevant data kommer intervjufrågorna att underlätta för intervjupersonerna att uttrycka sig i de fiktiva vinjetterna (jfr Jergeby 1999; Bryman 2008).
Semistrukturerade intervjuer lämpar sig i situationer där intervjupersonerna ska ha stor frihet att utforma sina svar på ett självständigt sätt (Bryman 2018). Målet med semistrukturerade intervjuer ska vara att skapa en trovärdig miljö där intervjupersonerna svarar utifrån egna erfarenheter, upplevelser och tolkningar (Justesen & Mik-Meyer 2010). Semistrukturerade intervjuer innebär att forskaren för studien på förhand formulerat en intervjuguide där det framgår väl formulerade huvudfrågor och teman för att tillsammans utgöra grund för studien (Justesen &
Mik-Meyer 2010; Bryman 2018). Studien beaktade Kvale och Brinkmanns (2014) resonemang om att det är centralt att utgå från studiens syfte och frågeställningar för att kunna formulera teman till intervjuguiden.
Intervjuguiden (bilaga 4) i studien innehåller bakgrundsfrågor, två vinjetter och avslutande frågor vilka utgick från tre teman. Där vinjetterna beskriver två fiktiva ärenden inom ekonomiskt bistånd och tar utgångspunkt i vinjetter skrivna av Hugo Stranz (2007), vilka omarbetades för att gå i linje med studiens syfte och frågeställningar. Där ett medvetet val gjordes utefter att vi ville ta del av intervjupersonernas resonemang kring komplexa situationer. Konkret information kring klienternas situation i vinjetterna plockades bort, samt att information angående ålder och att stå till arbetsmarknadens förfogande ändrades med förhoppning om att få fram fler infallsvinklar och aspekter i resonemangen. Vi såg det positivt att inom studien använda både vinjetter och följdfrågor eftersom det skulle bidra till ett komplett material med djupare resonemang (jfr Jergeby 1999).
Studien har utgått från en intervjuguide med öppna frågor och tillhörande vinjetter och beaktat det Justesen och Mik-Meyer (2010) samt Bryman (2018) menar att det är viktigt att alla intervjuer inom studien utgår från samma intervjuguide och teman eftersom alla intervjupersoner ska reflektera och resonera över det som är specifikt för studien. Användandet av metoden har i studien bidragit till att vi fått ta del av
socialsekreterarens skilda erfarenheter, individuella resonemang och tillvägagångssätt vilket går väl i linje med vårt syfte och frågeställningar.
5.2 Urval
Eriksson- Zetterquist och Ahrne (2015) menar att sex till tio intervjuer är en god utgångspunkt i en kvalitativ uppsats. Även Bryman (2018) menar att en vinjettstudie ofta innebär ett mindre urval av intervjupersoner. För att inkluderas i studien behövde intervjupersonerna vara utbildade socionomer och arbeta som socialsekreterare med handläggning inom ekonomiskt bistånd. Urvalet blev därmed sex socialsekreterare som var yrkesverksamma inom samma organisation. Urvalet grundades med bakgrund av att vi i studien ville studera socialsekreterares individuella tillvägagångssätt, resonemang och handlingsutrymme. Då var det för studien en förutsättning att alla intervjupersonen skulle ha samma organisatoriska förutsättningar, då kommuner kan ha olika riktlinjer och utrymme av delegation.
Studien utgick från ett bekvämlighetsurval, som innebär att intervjupersonerna som finns på plats blir tillgängliga för studien (Bryman 2018). Fem enhetschefer i fem olika kommuner tillfrågades för att bistå med sex intervjupersoner inom samma organisation. Fyra enhetschefer gav ingen återkoppling varav en kommun ifrågasatte urvalet med sex utbildade socionomer. På grund av svag respons ändrades urvalet, vilket blev sex socialsekreterare där utbildningen inte var relevant.
Den kommun som återkopplade och kunde bidra med sex socialsekreterare blev utvald för studien.
5.3 Tillvägagångssätt
I ett första skede skickades informationsbrev 1 (bilaga 1) ut till enhetschefer för ekonomiskt bistånd i fem kommuner. En kommun återkopplade med sex socialsekreterares e-postadresser och därefter skickades informationsbrev 2 (bilaga 2) med förhållningsregler, studiens syfte, information kring intervjun samt tillhörande vinjetter (bilaga 3) till de berörda intervjupersonerna.
Vi har beaktat den möjliga problematiken vilken kunde uppstå genom att vinjetterna skickades ut i förväg, där det fanns utrymme för intervjupersonerna att diskutera vinjetterna med varandra, eftersom de var verksamma inom samma organisation.
Trots medvetenheten kring problematiken skickades vinjetterna ut i förväg då intervjupersonerna skulle ha möjlighet att förbereda sig och reflektera kring vinjetterna. Det eftersom handläggning vanligtvis är en process och mer tidskrävande än vad vi hade möjlighet att ge under intervjun, eftersom vi strävade Problematiken beaktades genom vårt informationsbrev och dess förhållningsregler, där vi avrådde intervjupersonerna att diskutera vinjetterna med övriga.
På grund av rådande pandemi genomfördes intervjuerna digitalt via Zoom eller Microsoft Teams. Länken till det digitala mötet mejlades ut i god tid innan intervjuerna ägde rum. Varje intervju pågick cirka 60 minuter vilket var en begränsning som relaterades till studiens tidsåtgång. Muntligt samtycke spelades in, följt av en förklaring av studiens syfte och information gavs till intervjupersonerna
att de när som helst kunde välja att avbryta. Sedan gavs information om hur materialet skulle förvaras efter avslutad intervju, att ljudfilerna skulle transkriberas och att intervjupersonerna anonymiseras både vad det gäller namn och inom vilken kommun de arbetar. Vinjetterna besvarades under intervjun och diskuterades muntligt, därmed fick vi intervjupersonernas bedömning under utsatt tid för intervjun. De inspelade ljudfilerna lades över till en extern hårddisk. Ljudfilerna förvaras där ingen obehörig kan komma åt dem.
Materialet av intervjuerna blev successivt transkriberade allt eftersom intervjuerna blev genomförda. Detta för att på ett effektivt sätt ta vara på den tid som fanns med tanke på den begränsade tiden. I transkriberingen valde vi att ta bort småord som vi ansåg inte tillförde något till vårt resultat. Trots att transkriberingen var tidskrävande så gav det utrymme för reflektioner och att tidigt identifiera mönster i intervjuerna som senare blev till teman i vår studie.
När alla intervjuer var genomförda och transkriberingen var slutförd började vi sammanställa resultatet. Vi använde oss utav en tematisk analys som enligt Bryman (2018) innebär att hitta centrala teman och delteman i resultatet.
5.4 Analysmetod
Insamlade data analyserades genom en tematisk analysmetod, vilket är den vanligaste metoden som används inom analysering av kvalitativa data som innebär att ordna data genom att hitta centrala teman och delteman. Det finns vissa råd att förhålla sig till inom tematisk analys, vilket denna studie gör. Med hjälp av att föra in delteman i olika celler inom det centrala temat utifrån fyra råd som kan utgöra en referensram för tematisk analys. Det innebär att återge var fragmentet återfinns, att inte ta med för många citat från informanten men samtidigt hålla sig så nära deras språk som möjligt och att göra det enkelt med hjälp av att använda förkortningar i cellerna. Ett av de vanligaste kriterierna för att identifiera ett tema är markanta skillnader eller återkommande data som bildar ett mönster i framkommen data (jfr Bryman 2018). I studien användes en tabell som hjälp för att identifiera delteman inom centrala teman och starka citat från intervjupersonerna som sedan gjordes om till textform i resultat och analysdelen. De centrala temana i studien blev ” intervjupersonernas tillvägagångssätt och resonemang i ett första skede”,
”strukturella och organisatoriska förutsättningar” och ” individuella förutsättningar”.
I de utvalda huvudtemana finns en rad olika delteman.
5.5 Litteratur- samt artikel och databassökning
För att få fram relevanta och vetenskapliga artiklar till studien gjordes det sökningar i Linnéuniversitetets databaser: one search, google scholar, social services abstracts, sociologis abstracts, SwePub och psycINFO. Vi gjorde både frassökningar och sökningar på enstaka ord. De sökord som användes var handlingsutrymme, street- level bureaucracy, social work, community care, social services, decision making, socialbidrag, professional discretion. Orden har trunkerats och de booleska termerna OR och AND användes för att göra sökningarna så breda som möjligt. Både svenska och internationella artiklar som var relevanta för studien användes, för att få ett så
aktuellt och brett forskningsläge som möjligt. Samtliga artiklar är peer-reviewed.
Resterande litteratur som har använts i studien är kurslitteratur eller teoretiska verk.
5.6 Metoddiskussion
Valet av en kvalitativ metod med semistrukturerad intervju samt vinjetter gjordes för att besvara studiens syfte och frågeställningar. Bryman (2018) menar att forskaren i en semistrukturerad intervju ofta har en intervjuguide med specifika teman där intervjupersonerna själva utformar svaren fritt. Med hjälp av vinjetter i intervjuguiden kunde vi få fram intervjupersonernas konkreta agerande i specifika situationer (jfr Bryman 2018). Vinjetterna som skickades ut i förväg kan vi enbart se fördelar med, eftersom samtliga intervjupersoner var förberedda och hade på förhand funderat kring sitt tillvägagångssätt. Dock vill vi poängtera vikten av att informera intervjupersonerna kring att inte diskutera med sina kollegor. Samtliga intervjupersoner uttryckte att de inte diskuterat med någon eftersom vi hade informerat dem och undanbett diskussion.
Inför intervjuns genomförande blev intervjuguiden genomläst och granskad av en socialsekreterare verksam inom ekonomiskt bistånd. Trots det går det efter de genomförda intervjuerna att reflektera kring att intervjuguiden kunde varit utformad annorlunda, antingen genom att omformulera eller ta bort frågor för att ge utrymme för fler konkreta frågor tillhörande vinjetterna och intervjun över lag. Förslagsvis hade en testintervju kunnat hjälpa oss för att få frågorna bättre utformade, men på grund av tidsbrist fanns inte möjligheten till det i studien. Något som uppmärksammades under intervjuerna var att många intervjupersoner uttryckte att de saknade detaljer i vinjetterna, dock var det ett medvetet val av oss forskare för att få så mycket utrymme för reflektion som möjligt. Trots det var det flera av dem som hade svårt att förbise det faktum att det krävdes mer information för att kunna fatta ett beslut vilket även resulterade i diskussion för både ett avslag och bifall i många situationer. Vi ser omarbetningen av vinjetterna till fördel för vår studie, eftersom det har bidragit till ett resultat med flera olika infallsvinklar. Nackdelen med de omarbetade vinjetterna var att socialsekreterarna inte kunde ta ett beslut, utan hade behövt mer kompletta vinjetter. I vår studie föll det positivt då syftet var att studera tillvägagångssättet och resonemanget. Dock är det något som skulle kunna beaktas och diskutera vidare i en framtida studie.
En av oss hade tidigare erfarenhet och kunskap kring ekonomiskt bistånd och den andra inte som vi anser har bidragit positivt för studiens resultat, eftersom vi under intervjutillfällena kunde ställa relevanta följdfrågor utifrån socialsekreterarnas tillvägagångssätt och resonemang. Den ena forskarens okunskap kring ämnet har även bidragit till att saker som ansågs vara självklara för intervjupersonen kunde ifrågasättas. Vi anser att de skilda erfarenheterna kring ekonomiskt bistånd gav oss ett bredare perspektiv med djupare diskussioner och resonemang i intervjuerna, där ytterligare aspekter synliggjordes.
5.7 Arbetsfördelning
Skrivprocessen inleddes med enskild inläsning på ämnet och diskuterade lämpligt syfte och frågeställningar. Vi sökte sedan var och en för sig vetenskapligt material och relevant litteratur inom ämnet. Därefter gicks tillsammans materialet igenom och slutligen påbörjades en sammanställning. I uppsatsens genomgående process har vi till stor del arbetat tillsammans. De gångerna vi har skrivit enskilt, har vi i efterhand korrekturläst varandras material, gett varandra konstruktiv kritik och diskuterat eventuella oklarheter för att komma fram till en gemensam lösning.
Arbetsfördelningen vid de sex intervjuerna blev att Malin höll i tre intervjuer och Matilda i tre intervjuer. Vi valde att transkribera de intervjuer som vi inte varit ansvariga för och sedan lästes samtliga intervjuer igenom flera gånger, därefter tematiserade vi materialet tillsammans. Båda har haft ett gemensamt ansvar över uppsatsens innehåll med alla dess delar och genom att vi under hela processen arbetat i samma dokument kan vi båda stå som ansvariga för hela uppsatsen.
5.8 Tillförlitlighet
Enligt Bryman (2018) är inte mätning av resultat det främsta intresset inom kvalitativ forskning och därav är begreppens innebörd till för att se kvaliteten i forskningen. De fyra kriterierna trovärdighet, överförbarhet, pålitlighet samt en möjlighet att styrka och konfirmera ska finnas med för en tillförlitlig forskning.
Pålitligheten har tagits i beaktning genom att vi har haft med oss ett granskande synsätt genom studiens gång. Bryman (2018) menar att om det är flera forskare är det av högsta vikt att tillsammans enas om hur gruppen ska förhålla sig till materialet, vad det gäller insamlade data. Vilket har inneburit att vi diskuterat och kommit fram till ett likvärdigt synsätt att förhålla oss till under hela studiens gång.
Trovärdigheten beaktas genom att studien har genomförts i enlighet med de forskningslagar och principer som funnits, där de forskningsetiska principerna har beaktats. Pålitligheten har beaktats genom att inte låta personliga värderingar påverka utförandet av studien genom hela processen och vi som forskare har genomgående varit kritiska och ärliga gentemot varandra, där vi har ifrågasatt varandras texter som skrivits var för sig för att säkerställa att de är fullständiga.
Kriteriet om möjligheten att styrka och konfirmera har beaktats genom det kritiska sättet vi haft gentemot varandra, där vi inte låtit teoretisk inriktning eller våra personliga värderingar påverka utförandet av intervjuerna. Studien går inte att generalisera då den är begränsad till ett specifikt urval vad det gäller socialsekreterare och deras kompetenser inom samma organisation. Studien bidrar däremot till en fördjupad förståelse och underlag för fortsatt forskning inom området (jfr Bryman 2018).
5.9 Etiska överväganden
Lagen (2003:460) om etikprövning av forskning är till för att skydda den enskilda människan och människovärdet och innehåller kriterier som alla forskare måste
förhålla sig till (Vetenskapsrådet 2017). Lagen innehåller dock inte forskningsetiken och där av kommer vi att ta hänsyn till Vetenskapsrådets (2002) forskningsetiska principer. Principerna bör följas inom den humanistiska och samhällsvetenskapliga forskningen och är ett komplement till lagen. Principen om informationskravet innebär att forskaren ska informera alla berörda parter om studiens syfte och frivillighet, samtyckeskravet innebär att forskaren ska hämta samtycke från alla berörda parter, konfidentialitetskravet som innebär att parternas identitet inte ska avslöjas till allmänheten och till sist nyttjandekravet som innebär att forskarna ska skydda medborgarna mot oetisk forskning (Vetenskapsrådet 2002).
I vår studie beaktades informationskravet och nyttjandekravet genom att vi lämnade information om studiens syfte samt våra kontaktuppgifter till de berörda parterna om de ville ha mer information. Parterna informerades även om att intervjun skulle spelas in via röstinspelare och att det insamlade materialet enbart skulle användas till vår studie. Samtyckeskravet beaktades genom att samtycke hämtades från de berörda parterna innan intervjun påbörjades och de blev informerade om att de när som helst kunde avbryta intervjun. Konfidentialitetskravet visar sig i forskningen genom att både den berörda kommunen och socialsekreterarna kommer att anonymiseras samt hållas skyddade för både allmänheten, övriga studenter och handledare. Materialet som insamlats kommer efter publicerad uppsats att förstöras (jfr Vetenskapsrådet 2002).
6 Resultat och analys
I kommande avsnitt presenteras studiens resultat och analys. Empirin kommer att analyseras med hjälp av gräsrotsbyråkrati och organisationsteori och kommer tillsammans utgöra en sammanvävd text. Resultatet kommer att redogöras och presenteras utifrån de teman vilka varit framträdande i empirin.
Inledningsvis kommer en presentation av organisationen, av studiens intervjupersoner och av vinjetterna samt en sammanställning av intervjupersonernas tillvägagångssätt och resonemang i vinjett 1 och 2. Vidare presenteras resultat och analys utifrån tre huvudteman, vilka är ”intervjupersonernas tillvägagångssätt och resonemang i ett första skede”, ”strukturella och organisatoriska förutsättningar”
och ”individuella förutsättningar”.
6.1 Presentation
6.1.1 Presentation av organisationen
Kommunen som medverkade i studien räknas till en mellanstor kommun med mellan 10 000 och 59 999 invånare (jfr SCB 2021). Organisationen har en enhetschef som är ytters ansvarig över arbetsgruppen. Enhetschefen delar ut ärenden till socialsekreterarna utefter tidigare yrkeserfarenheter, vilket gör arbetsgruppen indelad efter spetskompetenser. Studiens intervjupersoner representerar cirka 50 % av kommunens socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd. Socialsekreterarna omfattas av kommunens delegationsordning där intervjupersonerna bland annat
nämner att tandvård över 12 000 kronor måste beslutas av socialnämnden och att sociala kontrakt måste beslutas av enhetschefen. Samtliga talar om att dem inte har ett tak för ett maxbelopp för utbetalningar varje månad.
6.1.2 Presentation av intervjupersonerna
Sex socialsekreterare verksamma på ekonomiskt bistånd inom samma kommun deltog i studien. Av de som deltog i studien var tre intervjupersoner utbildade socionomer och tre intervjupersoner hade annan högskoleutbildning. Vi väljer att inte skriva med intervjupersonernas andra utbildningar eftersom det skulle kunna röja deras identitet. Intervjupersonerna som deltog hade varit yrkesverksamma inom ekonomiskt bistånd under olika lång tid. Den som hade varit yrkesverksam längst hade arbetat i 11 år och den som hade varit yrkesverksam kortast hade arbetat i 7 månader. Övriga intervjupersoners yrkesverksamma år varierade mellan 1 år och 3,5 år. Ingen av intervjupersonerna hade någon vidareutbildning utöver de interna kurserna, där samtliga har deltagit i MIX-utbildning, instrument X kombinerat med MI och används som ett material inom yrket. Intervjupersonerna hade även samma utrymme av delegation. Intervjupersonerna som arbetar heltid handlägger mellan 30 och 37 ärenden, de som arbetar deltid handlägger mellan 25 och 30 ärenden varje månad. Intervjupersonerna benämns följande IP1, IP2, IP3, IP4, IP5, IP6 och är inte numrerade efter intervjuernas ordning.
6.1.3 Presentation av vinjetter
Vinjett 1: Ensamstående 45-årig man. Uppburit försörjningsstöd under 5 månader, är inneboende hos en kamrat och är inte anmäld som arbetssökande vid arbetsförmedlingen. Har inte medverkat i de planerade mötena på socialtjänsten.
Under tiden har ett missbruksproblem uppmärksammats och där av väntar han nu på möte med öppenvården för vidare behandling. Ansöker om försörjningsstöd, inneboendehyra och bussresor.
Vinjett 2: 18-årig kvinna som är bosatt med sin ensamstående mor i hyreslägenhet.
Avbrutna gymnasiestudier för 3 månader sedan och har fram till nu levt på sin mammas sjukpenning. Är nu anmäld som arbetssökande vid arbetsförmedlingen.
Uppger själv att hon söker arbete i butik vilket arbetsförmedlingen kan bekräfta.
Ansöker om försörjningsstöd, hyresdel, bredband och hushållsel, bussresor samt mobilkostnad.
6.2 Sammanställning av intervjupersonernas tillvägagångssätt och resonemang i vinjett 1 och 2
6.2.1 Vinjett 1
IP1 hade i ett första skede varit med på mötet som klienten ska ha med öppenvården för att få reda på vad det är för missbruk, hur omfattande det är just för att det förmodligen kommer bli en social bedömning. IP1 hade valt att samverka med öppenvården samt en jobbcoach från början i ärendet. Intervjupersonen resonerar att utifrån biståndet bör klienten också vara anmäld hos arbetsförmedlingen. IP1 hade
beviljat försörjningsstöd, inneboendehyra inklusive el, värme och vatten samt bredband. IP1 resonerar som så att busskortet är oklart om det blir beviljat, utan beror på om klienten bor i centrum eller inte och hur ofta han ska träffa sin behandlare.
IP2 skulle också i ett första skede välja att samverka med öppenvården för att få sig en helhetsbild kring problematiken med missbruket. Intervjupersonen resonerar kring att allt fokus i första hand ska ligga på behandlingen med missbruket och bortser kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande och menar på att man alltid gör det vid missbruk. IP2 hade beviljat försörjningsstöd, inneboendehyra inklusive el, värme, vatten och bredband. Busskortet är oklart och även IP2 resonerar som så om klienten bor utanför eller i centrum. Om klienten har alla sina behov tillgodosedda eller om han behöver busskort för att träffa sin behandlare.
IP3 hade valt ett första möte utanför myndigheten och hade i första skedet pratat ihop sig med öppenvårdsbehandlaren för att se vilka möjligheter de ihop har för att klienten ska vilja medverka i fortsatt planering. Intervjupersonen menar att klienten inte ska stå till arbetsmarknadens förfogande när han har ett missbruk. IP3 hade beviljat försörjningsstöd, inneboendehyra inklusive el, värme, vatten och bredband.
IP3 menar även hen att busskortet är oklart och att det beror på rent geografiskt vart klienten bor i förhållande till de insatser som han kommer att ha.
IP4 kan inte uttala sig om sitt tillvägagångssätt då hen inte handlägger missbruksärenden. Dock resonerar IP4 kring att det är varje handläggares ansvar, hur de väljer att göra i ärenden med klienter som har en missbruksproblematik vad det gäller att stå till arbetsmarknadens förfogande. Busskortet diskuterar intervjupersonen som så att det beror på vart klienten bor, om det är centralt eller inte, just för att klienten ska kunna komma till öppenvården. Uttrycker även att boendekostnaderna är skäligt höga.
IP5 skulle börjat med att träffa klienten för ett samtal och gå igenom klientens situation. Resonerar att det inte gör någonting att han inte är inskriven på arbetsförmedlingen och menar att det ska vara mindre krav på klienter som har ett missbruk och tar emot hjälp. IP5 hade beviljat försörjningsstöd, inneboendehyra inklusive el, värme, vatten och bredband. IP5 resonerar även hen att busskortet är oklart och beror på vilken transportsträcka som finns till främst öppenvården.
IP6 hade träffat klienten och pratat om hans situation framåt och om han är motiverad till en öppenvårdsinsats. Intervjupersonen hade avvaktat med arbetsförmedlingen och menar att planeringen kommer att bli kontakten med öppenvården. IP6 hade beviljat försörjningsstöd, inneboendehyra inklusive el, värme, vatten och bredband. Även IP6 resonerar som så att busskortet är oklart och borde utredas vidare. Dock hade IP6 i första hand ändå beviljat ett 20-dagars kort för att klienten ska kunna ta sig till öppenvården och kanske sjukvården.
6.2.2 Vinjett 2
IP1 hade i ett första skede haft ett samtal med klienten för att få en bättre bild av henne, undersöka om det finns rätt till annan ersättning och varför studierna är
