Umeå universitet
Statsvetenskapliga institutionen
Vid krisens vägskäl:
Kontinuitet och förändring inom det svenska krishanteringssystemet
mellan 2004 och 2018
Examensarbete, 30 hp.
Masterprogrammet i krishantering och fredsbyggande, 120 hp.
Vårterminen 2019 Marika Swedenhammar
Abstract
Frågan om och hur kriser leder till förändring är relativt outforskad, särskilt i en svensk kontext, men även inom internationell forskning som präglas av vitt skilda uppfattningar om relationen där emellan. För Sveriges del, väcks frågan till liv i samband med kriser som drabbar landet. Denna policyanalys av tre kriser som har inträffat under de senaste åren:
tsunamin 2004, skogsbranden i Västmanland 2014 och skogsbränderna sommaren 2018, visar att samma brister med och kritik mot krishanteringssystemet, framför allt gällande dess decentraliserade karaktär som både står och faller med självständiga myndigheter och kommunalt självstyre, påträffades i respektive fall. Därutöver analyseras fallen som fokushändelser utifrån teori om agenda-setting.
Hittills så är det bara tsunamin som genom ett öppet policyfönster har lett till förändring gällande systemets karaktär och gjort det lite mer centraliserat. Inget av skogsbrandsfallen gav samma resultat med förklaringen att policyfönstren stängdes. Andra typer av förändringar bekräftas dock i alla tre fall och därför kan det, i en svensk kontext, konstateras att kriser leder till förändring. Resultaten indikerar också att det svenska krishanteringssystemet, efter
ytterligare kriser, troligen står inför en vändpunkt av centraliserande karaktär baserat på färdigställda lagförslag med syfte att åtgärda bristerna med det decentraliserade systemet.
Nyckelord: krishanteringssystem, tsunamin 2004, skogsbranden i Västmanland 2014,
skogsbränderna sommaren 2018, policyanalys, agenda-setting, fokushändelser, policyfönster, vändpunkter, centraliserat, decentraliserat.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING ... 1
1.1.BAKGRUND ... 1
1.2.PROBLEMFORMULERING ... 3
1.3.SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 4
1.4.AVGRÄNSNINGAR ... 5
1.5.BEGREPPSDEFINITIONER ... 5
1.6.DISPOSITION ... 6
2. TIDIGARE FORSKNING ... 7
2.1.INTERNATIONELL FORSKNING ... 7
2.1.1. Kriser och förändring ... 7
2.2.SVENSK FORSKNING ... 9
2.2.1. Samordning och samverkan ... 9
2.2.2. Styrning ... 10
3. TEORETISKT RAMVERK ... 12
3.1.AGENDA-SETTING ... 12
3.1.1. Fokushändelser ... 13
3.1.2. Policyfönster ... 16
3.1.3. Vändpunkter ... 17
3.2.OPERATIONALISERING ... 18
Tabell 1: Analytiskt ramverk ... 19
4. METOD ... 21
4.1.FORSKNINGSDESIGN ... 21
4.2.PROCESSPÅRNING OCH POLICYANALYS ... 22
4.3.VAL AV FALL ... 24
4.4.MATERIALINSAMLING ... 24
4.5.KÄLLKRITIK ... 25
4.6.VALIDITET, RELIABILITET OCH TRANSPARENS ... 26
5. EMPIRISK GENOMGÅNG ... 29
5.1.TSUNAMIN I INDISKA OCEANEN 2004 ... 29
5.1.1. Brister och kritik ... 29
5.1.2. Åtgärdsförslag ... 32
5.1.3. Kontinuitet och förändring ... 33
5.2.SKOGSBRANDEN I VÄSTMANLAND 2014 ... 34
5.2.1. Brister och kritik ... 35
5.2.2. Åtgärdsförslag ... 37
5.2.3. Kontinuitet och förändring ... 39
5.3.SKOGSBRÄNDERNA SOMMAREN 2018 ... 40
5.3.1. Brister och kritik ... 41
5.3.2. Åtgärdsförslag ... 42
5.3.3. Kontinuitet och förändring ... 45
6. ANALYS ... 47
6.1.TSUNAMIN I INDISKA OCEANEN 2004 ... 47
6.1.1. Fokushändelse ... 47
6.1.2. Policyfönster ... 48
6.1.3. Vändpunkt ... 48
6.2.SKOGSBRANDEN I VÄSTMANLAND 2014 ... 49
6.2.1. Fokushändelse ... 49
6.2.2. Policyfönster ... 49
6.2.3. Vändpunkt ... 51
6.3.SKOGSBRÄNDERNA SOMMAREN 2018 ... 51
6.3.1. Fokushändelse ... 51
6.3.2. Policyfönster ... 52
6.3.3. Vändpunkt ... 53
6.4.KONTINUITET OCH FÖRÄNDRING ... 53
Tabell 2: Sammanfattande analys ... 53
7. AVSLUTNING ... 56
7.1.DISKUSSION ... 56
7.2.SLUTSATSER ... 57
7.3.VIDARE FORSKNING ... 59
REFERENSLISTA ... 61
BILAGA 1 ... 66
“Governmental policy has been, and always will be, a function of crisis.”1
1. Inledning
Världen blir aldrig mer sig lik efter terrorattackerna i USA den elfte september 2001,2 då fyra kapade flygplan flög in i World Trade Center och försvarshögkvarteret Pentagon vilket orsakade nästan 3000 människors död och skadade över 6000.3 Händelserna var ett
paradigmskifte för utformningen av den amerikanska säkerhetspolitiken i synnerhet, men kom också att förändra världspolitiken.4 Ett år senare grundades departementet för Homeland Security genom en sammanslagning av 22 departement med totalt 240 000 anställda.5 I praktiken betydde centraliseringen att säkerhetspolitiska resurser i första hand läggs på nationell nivå i stället för lokal nivå som tidigare. Grundandet av Homeland Security var ett direkt resultat av terrorattackerna,6 och det hela är således ett välkänt exempel på en kris som har resulterat i genomgripande förändringar av organisation, arbetssätt och resursprioritering.
1.1. Bakgrund
Sveriges nuvarande krishanteringssystem (fortsättningsvis i denna uppsats även benämnt endast som systemet) infördes 2002 och har en decentraliserad karaktär som bygger på samverkan genom närhets-, likhets- och ansvarsprinciperna.7 Systemet karaktäriseras av att aktörers normala verksamhet motverkar och hanterar olyckshändelser och mindre störningar, krisberedskapen är på sådant sätt integrerad med kapaciteten hos aktörernas vardagliga verksamhet och inte hos en specifik organisation eller myndighet.8 Centralt i sammanhanget är att den svenska förvaltningen inte bygger på ministerstyre utan på självständiga
myndigheter som är ansvariga inför regeringen,9 som i sin tur är ansvarig inför riksdagen och att Sverige har kommunalt självstyre.10 Förespråkare för denna ordning har i media framhävt att det saknas bevis för att ett alternativt centraliserat krishanteringssystem faktiskt skulle
1 Kingdon, J. 1984. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Little, Brown and Company: Boston, s. 95.
2 Birkland, T. 2006. Lessons of Disaster: Policy Change After Catastrophic Events. Georgetown University Press: Washington D. C., s. 27.
3 Hoffman, B. 2002. ”Rethinking Terrorism and Counterterrorism Since 9/11”, Studies in Conflict & Terrorism.
Vol. 25:5, s. 303-304.
4 Cox, M. 2002. ”Paradigm Shifts and 9/11: International Relations After the Twin Towers”, Security Dialogue.
Vol. 33:2, s. 247.
5 Departement of Homeland Security. History. 2018-06-15. https://www.dhs.gov.
6 Lee, J., V. 2010. ”Policing After 9/11: Community Policing in an Age of Homeland Security”, Police Quarterly. Vol. 13:4, s. 351.
7 MSB. Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. 2014. https://www.msb.se, s.
23. 8 Ibid.
9 SFS 2007:515. Myndighetsförordning, 3 §.
10 SFS 2018:1903. Lag om ändring i regeringsformen, 6 §.
effektivisera myndigheternas arbete.11 Andra fruktar demokratins urholkning om en minister skulle ha beslutsmakt över samtliga nationella resurser och anser att liknelsen mellan
krishanteringsaktörer och uniformerade förband är alltför vanlig och rentav felaktig.12 Tsunamin i Indiska Oceanen 2004 ses på många håll som startskottet för den periodvis latenta, men ständigt återkommande, debatten om utvecklingen av det svenska
krishanteringssystemet. Den dåvarande socialdemokratiska regeringens hantering av krisen fick svidande kritik, vissa hävdar till och med att den undermåliga krishanteringen bidrog till deras valförlust två år senare. Kritiken kom även från Utrikesdepartementet och handlade främst om tidsfördröjning för att det saknades en helhetsbild och bekräftad information, mycket visade sig bero på en hierarkisk och chefsinriktad kultur där cheferna ville invänta mer information innan beslutsfattande.13 Att svensk byråkrati har ledigt under storhelger har också visat sig förhindra effektiv krishantering.14
Missnöjet och kraven på en central krisledning har ökat i takt med andra kriser, såsom skogsbranden i Västmanland 2014 då myndigheternas självständighet och det kommunala självstyret ifrågasattes starkt från regeringsnivå.15 Olika yrkesgrupper har efterfrågat stärkt samordning och samverkan myndigheter emellan och på högre nivå utöver den lokala.16 Personer yrkesverksamma inom skogsbruket var särskilt missnöjda med krishanteringen och menade att dess tillkortakommande orsakade okontrollerad spridning av branden. De var också oroade inför den ökade risken för skogsbränder på grund av klimatförändringar, samtidigt som de upplevde att staten betraktade detta som en enstaka händelse snarare än en riskfaktor som kräver beredskap.17 Värt att påpeka är att majoriteten av Sveriges invånare tycker att det i första hand är statens ansvar att hantera och agera vid kriser.18
Den förra generaldirektören för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) uttryckte i en debattartikel att tidigare händelser har visat på en samhällelig oförmåga att lära av kriser och olyckor.19 En före detta diplomat som var på plats i Thailand efter tsunamin
11 Oksanen, P. ”Det är nu Sveriges kurs ändras när det gäller statliga jobb och ett samhållet land”, Hela Hälsingland. 2016-01-29. https://www.helahalsingland.se.
12 Ivansson, G. ”’En kris är inget fältslag’”, Tjugofyra7. 2011-05-19. http://www.tjugofyra7.se.
13 Sundberg, R. ”Tsunamin sköljde bort S-regeringen”, Dala-demokraten. 2014-11-14.
https://www.dalademokraten.se.
14 SOU 2005:104. Sverige och tsunamin, s. 269-270.
15 Träff, M. ”Svidande kritiken mot svensk krisberedskap”, Expressen. 2018-07-22. https://www.expressen.se.
16 MSB. LSO under tio år – En utvärdering av hur intentionerna med LSO infriats. 2015. https://www.msb.se, s.
23. 17 ”Så ser skogsfolk på katastrofer i skogen”, Forskning.se. 2015-12-04. https://www.forskning.se.
18 Jutterström, C., Eriksson, S. 2008. Kommunikations- och informationsflöden. Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademin: Stockholm, s. 19.
19 Lindberg, H., Wisén J. ”Så kan branden ge bättre krisberedskap”, Svenska Dagbladet. 2015-07-25.
https://www.svd.se.
konstaterade att inte mycket hade hänt under de tio åren mellan tsunamin och branden i Västmanland. Han menade att den viktigaste förändringen är den som måste ske inom organisationskulturen hos både Utrikesdepartementet och kommuner för att stärka den offentliga förvaltningens kapacitet att gå från normalläge till höjd beredskap.20
Skogsbränderna runtom i landet sommaren 2018 var den senaste händelsen att blåsa liv i debatten. Det påstods att det är samma brister som påträffas vid varje kris och att flera
utredningar i stort sett har kopierat varandra. Detta indikerar att slutsatserna inte har lett till politisk lärdom eller genomslagskraft eftersom resurser har lagts på det motsatta:
nedskärningar. Statens offentliga utredare av Västmanlandbranden hävdade att svensk krisberedskap var sämre rustad inför bränderna 2018 jämfört med 2014,21 något som bekräftades i en granskning av Dagens Nyheter.22
Den offentliga debatten tycks vara polariserad där ena parten efterlyser ett mer centraliserat krishanteringssystem, varpå den andra förespråkar ett fortsatt decentraliserat system. Den gemensamma nämnaren är strävandet efter en stärkt krisberedskap. Frågan är stundvis inaktuell, men väcker såväl medial som politisk debatt i samband med att Sverige drabbas av större kriser både innanför och utanför landsgränserna.
1.2. Problemformulering
Kriser påverkar politiken långt efter att de har avtagit, men inom forskningen är det sällan som fokus ligger på att analysera konsekvenserna av kriser i relation till en längre tids politiska processer och handlingar.23, 24 En vanlig uppfattning är att kriser genererar förändringar på politisk nivå i termer av policy, vilket har bekräftats empiriskt,25 men antagandet är fortfarande relativt outforskat inom krishanteringslitteraturen.26 På senare tid har samverkan och samordning fått ett uppsving inom krishanteringsforskningen, när det kommer till lagstiftning och styrning däremot, är forskningsluckorna betydligt fler, framför allt i relation till en svensk kontext.27
20 Norman, A. ”Svensk krishantering är fortfarande dålig”, Aftonbladet. 2014-12-26. https://www.aftonbladet.se.
21 Träff, M. ”Svidande kritiken mot svensk krisberedskap”, Expressen. 2018-07-22. https://www.expressen.se.
22 ”Dålig beredskap hos MSB inför bränderna”, Göteborgs-Posten, TT. 2018-07-25. https://www.gp.se.
23 Boin, A., ’t Hart, P., Stern, E., Sundelius, B. 2017. The Politics of Crisis Management: Public Leadership Under Pressure. Andra uppl. Cambridge University Press: USA, s. 142.
24 SOU 2005:104, s. 307.
25 Boin, et al. 2017, s. 133.
26 Boin, A., ’t Hart, P. 2001. ”Between Crisis and Normalcy: the Long Shadow of Post-Crisis Politics”, ingår i Managing Crises: Threats, Dilemmas, Opportunities av Rosenthal, U., Boin, A., Comfort, L. (red.). Charles C Thomas Publisher: Springfield, s. 29.
27 Bergling, P., Engberg, J., Naarttijärvi, M., Wennerström, E., Wimelius, M., E. 2016. Krisen, myndigheterna och lagen: Krishantering i rättens gränsland. Gleerups: Polen, s. 104.
När kriser betraktas som bevis för underliggande strukturella brister gällande styrning, så anses etablerade institutioner inte längre vara en del av lösningen, utan en del av problemet.
Här finns det ett mönster som tyder på att kriser medför ambitiösa försök till förändring eftersom de möjliggör ett ifrågasättande av det som annars är helt otänkbart.28
Å andra sidan, har det visat sig att regeringar lyckats komma till makten och behålla den genom att låta bli att göra drastiska förändringar och i stället hålla sig till inkonsekventa och vagt formulerade agendor. Vid krissituationer som stressar på beslutsfattande och agerande från politiskt håll, kombinerat med vissa nedärvda, svårrubbade förutsättningar från
föregående regeringar, anses det säkrast att avvakta tills att saker har lugnat ner sig.29 Med andra ord så är relationen mellan kriser och förändring, vid en närmare granskning, inte helt självklar inom varken svensk eller internationell forskning.30, 31
Policylitteraturen talar för att den politiska dagordningen påverkas av kriser, även kallat fokushändelser, men få studier har tittat närmare på dynamiken dem emellan, att minska den identifierade kunskapsluckan är viktigt eftersom kriser sällan förblir politiskt neutrala.
Fokushändelser öppnar nämligen upp för politisk lobbying, vilket gör händelserna till verktyg för policyförändring.32 Antagandet om att kriser framhäver redan allmänt kända problem och en eventuell koppling till den politiska agendan är också något som kräver mer forskning.33
I bakgrund till detta och frågan om, och i sådant fall hur, kriser leder till förändringar i en svensk kontext, frågar sig studien hur kontinuitet och förändring har sett ut inom det svenska krishanteringssystemet.
1.3. Syfte och frågeställningar
Syftet med studien är att, med särskilt fokus på decentralisering och centralisering, beskriva, analysera och förklara kontinuitet och förändring inom det svenska krishanteringssystemet från 2004 fram till och med 2018. För att göra detta analyseras de tre fallen tsunamin i Indiska Oceanen 2004, skogsbranden i Västmanland 2014 och skogsbränderna runtom i landet
sommaren 2018. Frågeställningarna är följaktligen:
28 Boin, et al. 2017, s. 134.
29 Keeler, J. 1993. ”Opening the Window for Reform – Mandates, Crises, and Extraordinary Policy-Making”, Comparative Political Studies. Vol. 25:4, s. 434.
30 Boin, et al. 2017, s. 134.
31 Larsson, L. 2008. Kris och lärdom – Kriskommunikation från Tjernobyl till tsunamin. Örebro universitet, s.
51. 32 Birkland, T. 1998. ”Focusing Events, Mobilization, and Agenda Setting”, Journal of Public Policy. Vol. 18:1, s. 54.
33 Ibid., s. 53.
- Vilken kritik – särskilt sådan som avser systemets karaktär – riktades mot det svenska krishanteringssystemet efter tsunamin 2004, skogsbranden i Västmanland 2014 och skogsbränderna sommaren 2018?
- Vilka, om några, förändringar av krishanteringssystemets karaktär genomfördes därefter i respektive fall?
- Hur kan kontinuitet och förändring inom det svenska krishanteringssystemet förstås och förklaras utifrån litteratur om agenda-setting?
1.4. Avgränsningar
Studien bidrar inte med en ny analys av risker, hot eller kriser som Sverige kan drabbas av, utan utgår från det nuvarande krishanteringssystemet som står inför de utmaningar
identifierade i MSB:s årliga risk- och förmågebedömning34. Det finns tydliga avgränsningar gällande en tidsram mellan år 2004 och 2018 kopplat till de olika fallen, empiriskt material som uteslutande består av andrahandskällor på grund av begränsade resurser och tidsaspekten för studien, samt de studerade fallen som är tre till antalet. Fallen gör också att studien
koncentreras kring händelser som inte kan hanteras på lokal nivå, utan på en nationell nivå av krishanteringssystemet. Fokus ligger på påträffade brister med och kritik mot
krishanteringssystemets karaktär samt åtgärder av detsamma utifrån likvärdiga källor för alla tre fall, och inte på kvalitén av enskilda krishanteringsinsatser eller aktuella aktörers operativa förmåga i respektive fall. Ytterligare en avgränsning är att studien koncentreras till det
svenska krishanteringssystemet under fredstid, således är frågor beträffande höjd beredskap i krig eller hot om krig exkluderade.
1.5. Begreppsdefinitioner
Begreppen är hämtade från MSB eftersom studien undersöker händelser i en svensk krishanteringskontext där MSB har definierat nyckelbegrepp. En kris är synonym med en extraordinär händelse som drabbar ett stort antal människor och hotar grundläggande
samhällsfunktioner och värderingar, till exempel elförsörjning eller befolkningens hälsa och frihet.35 Krishanteringssystem hänvisar till inbyggda funktioner och rutiner i samhället, vilka jobbar med beredskap mot kriser och förutsättningar att hantera kriser under fredstid.36 Ett decentraliserat krishanteringssystem innebär att samhällets krisberedskap byggs underifrån likt det nuvarande systemet, där grunden för förmågan att hantera kriser utgörs på kommunal nivå genom närhets-, likhets- och ansvarsprinciperna. Detta kompletteras vid behov med
34 MSB. Nationell risk- och förmågebedömning 2019. 2019. https://www.msb.se.
35 MSB. Förebygga och förbereda – Så fungerar samhällets krisberedskap. (u.å.). https://www.msb.se, s. 6.
36 Ibid.
insatser på högre nivåer såsom regional och nationell.37 Ett mer centraliserat
krishanteringssystem innebär därför förändring inom utgörande lagar och policy för besluts- och ledningsprocessen, där till exempel regeringen på nationell nivå, med hjälp av utvald(a) myndighet(er), ges möjlighet att överta arbetet från kommunal räddningstjänst vid händelse av en kris. Decentralisering kontra centralisering är det som utgör krishanteringssystemets karaktär, närmare bestämt huruvida åtgärdsförslagen har handlat om att ha ett fortsatt
decentraliserat system, eller om åtgärder bör göras för att centralisera systemet mer genom att flytta vissa uppgifter och ansvar från kommunal nivå till myndigheter eller regeringen, alltså uppåt till regional eller nationell nivå.
1.6. Disposition
Studien består av sammanlagt sju huvudkapitel. Härnäst presenteras tidigare forskning i kapitel två, därefter kommer teorikapitlet som behandlar teoretiska utgångspunkter hämtade från agenda-setting och operationalisering av dessa, följt av det fjärde kapitlet som redogör för studiens metodologiska val och antaganden. I kapitel fem behandlas den empiriska genomgången av valda fall med särskilt fokus på påträffade brister med och kritik mot krishanteringssystemets karaktär, åtgärdsförslag och eventuella förändringar i respektive fall.
Följer gör det sjätte kapitlet, analysen, där det teoretiska ramverket på ett systematiskt sätt appliceras på den empiriska genomgången av varje fall separat. Slutligen kommer det sjunde och avslutande kapitlet bestående av en diskussion kring studiens bidrag till
forskningsområdet, fastställande av slutsatser och förslag på vidare forskning.
37 MSB. Förebygga och förbereda – Så fungerar samhällets krisberedskap. (u.å.). https://www.msb.se, s. 26-27.
2. Tidigare forskning
I det här kapitlet presenteras tidigare internationell forskning på temat om och hur kriser leder till förändring. Några nedslag görs också i svensk krishanteringsforskning.
2.1. Internationell forskning
Samtidigt som lagstiftare och chefer har blivit medvetna om att kriser kan medföra
långtgående konsekvenser, har ämnet också ägnats mer uppmärksamhet inom forskningen.
Efter den akuta krisen vill folk nämligen veta vad som gick fel, om fel och brister kan
åtgärdas och förebyggas, om någon kan hållas ansvarig och hur de ska gå vidare.38 I bakgrund till 1900-talets kriser har det sedan början på 2000-talet talats om en politisering av kriser parallellt med en krisifiering av politik, vilket egentligen är två sidor av samma mynt. Å ena sidan, får kriser av naturliga skäl konsekvenser inom politiken. Å andra sidan, kan politiker använda kriser som redskap för att gynna sina egenintressen och uppnå sina mål.39
Vid en överblick framstår politisering, tillsammans med kriskommunikation och kritisk infrastruktur, som de mest utforskade ämnena inom internationell krishanteringsforskning.
2.1.1. Kriser och förändring
Viss forskning bygger på ett antagande om att krishantering bara handlar om att anpassa samhällen, myndigheter och politiska beslutsprocesser utefter krisens extrema förutsättningar.
Detta involverar såväl på förhand sammanställda hot- och riskbedömningar med
förebyggande och förberedande utgångspunkter, som effektiva och främjande institutionella åtgärder vid händelse av kris. Antagandet baseras på föreställningen om att kriser är
oundvikliga, oförutsägbara eller en del av något övernaturligt såsom Guds plan. Det råder ingen tvekan om att kriser likt naturkatastrofer och terrorattacker, genom sin oförutsägbarhet och eskalering, påverkar alla drabbade. Men deras verkliga betydelse för människor och politiken avgörs utefter deras psykologiska påverkan på drabbade samhällen och politiska beslut som antingen förstärker eller förminskar betydelsen av, acceptansen för och
angelägenheten med händelsen. I USA till exempel, så har lokala och regionala aktörer framhävt effekterna som flera tornados, orkaner och liknande katastrofer har haft för deras samhällen, i syfte att få den statliga krishanteringsmyndigheten att vidta åtgärder med hjälp av nationella resurser.40
38 Boin, ’t Hart. 2001, s. 28-29.
39 Boin, A., ’t Hart, P., Heyse, L. 2002. ”New Trends in Crisis Management Practice and Crisis Management Research”, Journal of Contingencies and Crisis Management. Vol. 9:4, s. 184.
40 Boin, ’t Hart. 2001, s. 29.
Ur ett annat perspektiv, så kan diskussionerna för att benämna och rama in en händelse som en kris bli ett politiskt slagfält. Först måste en känsla av att något av grundläggande betydelse är hotat eller attackerat skapas hos befolkningen, sedan måste någon sorts fiende pekas ut. Fienden kan vara en katastrof, ett företag, ett land eller ett levnadssätt.41, 42 Om berörda personer upplever ett allmänt ointresse så inleds ofta långa och tuffa politiska processer för att upprätthålla krisstatusen för det aktuella objektet, ämnet eller frågan.
Processerna består av publicitet och mobilisering av grupper och organisationer för att öka uppmärksamheten på problemet och pressen på övriga politiker och beslutsfattare.43 Exempel på detta återfinns bland många av de amerikanska presidenterna som har deltagit i en form av krisfrämjande retorik i utrikespolitiska frågor. Detta genom att urskilja ett vi från dem och utmåla sina politiska motsvarigheter världen över till de onda och sig själva som de goda.
Andra gånger har de argumenterat för att drastiska åtgärder måste vidtas för att skydda vad de porträtterar som amerikanska kärnvärden och intressen. Massmedia spelar en stor roll för att politiker ska lyckas med krisifieringen.44, 45
Kriser omkullkastar status quo, vilket betyder att vad som anses normalt får en ny innebörd. Kriser lämnar långvariga intryck hos de drabbade och kan leda till en politisk strid om exakt vad som hände och varför. Även om större reformer uteblir, så rotsätter sig kriser i det kollektiva minnet. De kan markera historiska epoker samtidigt som de kan bygga eller rasera politiska karriärer genom ryktesspridning och illegitimitet. Likväl, så visar forskning att kriser leder till lärdom, anpassning, policyförändring och institutionella reformer. En av utmaningarna som forskare står inför är att förstå hur och varför kriser har olika politiska och institutionella konsekvenser. Här ingår att analysera kriser och dess konsekvenser ur längre perspektiv, studera vad som karaktäriserar de åtgärdsförslag kopplade till krisen som tar sig till den politiska dagordningen och vilka av dessa som därefter får politiskt stöd och
genomförs, samt, om möjligt, bedöma i vilken utsträckning åtgärderna är önskvärda eller motarbetade.46
41 Reich, M. 1991. Toxic Politics: Responding to Chemical Disasters. Cornell University Press: New York.
42 ’t Hart, P. 1993. ”Symbols, Rituals and Power: the Lost Dimensions of Crisis Management”, Journal of Contingencies and Crisis Management. Vol. 1:1, s. 40.
43 Reich. 1991.
44 Bostdorff, D. 1994. The Presidency and the Rhetoric of Foreign Crisis. University of South Carolina Press:
Columbia.
45 ’t Hart. 1993, s. 41-42.
46 Boin, ’t Hart. 2001, s. 43-44.
2.2. Svensk forskning
Några av de mest inflytelserika svenska aktörerna på forskningsområdet är Nationellt Centrum för Krishanteringsstudier (CRISMART) vid Försvarshögskolan, Lund University Centre for Risk Assessment and Management (LUCRAM) och Mittuniversitets Risk and Crisis Research Centre (RCR). CRISMART fokuserar mestadels på organisationers
förberedelser inför kriser, hur deras beslutsprocesser ser ut, hur de kommunicerar om kriser och tar lärdom av dem. Analysobjekt är kriser både innanför och utanför Sveriges gränser såsom allvarliga olyckor, väpnade konflikter, naturkatastrofer och epidemier. LUCRAM lägger mycket resurser på forskningsområdena risk och sårbarhet samt samhällsberedskap, några teman är beslutsfattande och kriskommunikation. RCR sysslar med såväl risk- som krisforskning, till exempel organisatorisk samordning och samverkan samt digital
informationshantering.47
2.2.1. Samordning och samverkan
Samordning och samverkan är två omdebatterade och välanalyserade ämnen kopplat till Sveriges krishanteringssystem, bland annat så har ansvarsfördelningar identifierats, samverkansstrukturer ifrågasatts och samverkansmönster och -faktorer kartlagts för att redovisa vilka som främjar och hämmar interorganisatorisk samverkan.48 Det har visat sig att regerings krav på olika aktörer (kommuner, regioner, myndigheter) rörande samverkan är svåra att utvärdera samt leder till en oklar ansvarsfördelning, alltså vem som ska göra vad, när och hur vid händelse av en kris. Det kommunala självstyret och självständiga myndigheter har setts som hinder för effektfull samverkan mellan och samordning av berörda aktörer innan och under kriser.49
Samverkan betyder att relevanta aktörer på alla nivåer bidrar med egna resurser och kunskaper för att lösa gemensamma uppdrag, samtidigt så saknas en vedertagen definition bland både inblandade aktörer och forskare. Det är emellertid det mest använda begreppet på området och anses som det överlägsna alternativet när det kommer till problemlösning.
Begreppet klumpas ofta ihop med samordning och samarbete, vilket göra det hela ännu mer oklart.50 Samordning betyder att organisationer samtalar för att förebygga störningar, underlätta för varandras arbete och resultaten av desamma. I offentligt tryck beskrivs ofta samverkan som det som leder till samordning.51
47 Bergling, et al. 2016, s. 103-104.
48 Ibid., s. 105-106.
49 Riksrevisionen 2008:9, s. 34.
50 Bergling, et al. 2016, s. 109.
51 Ibid., s. 110.
Alla aktörer, politiker och forskare, verkar hålla med om att samordning och samverkan är medlen för ett robust krishanteringssystem, parallellt med ökade krav på tydligare styrning och ansvarsfördelning från samtliga. Med andra ord, så eftersträvas samma typ av styrning som medför de existerande oklarheterna som måste problematiseras och åtgärdas.52 2.2.2. Styrning
Svensk krishantering har kantats av debatten om en central krisledning sedan 2000-talets början. Trots det, så har forskningen inte koncentrerats till varken styrning eller lagstiftning i form av politisk styrning över krishanteringen eller rättsliga regleringar i en särskilt stor utsträckning.53 En studie från 2007 visade dock att det finns förutsättningar för en nationell samverkanskapacitet vid krishantering. Slutsatserna framhävde behovet av ett klargörande kring styrning, ansvarsfördelning, riktlinjer och mandat.54 Ena delen bygger på en starkare och mer formell hierarkisk styrning och den andra på styrning genom nätverk, utan någon djupare analys av dessa.55 En annan studie från 2011 behandlade styrning indirekt genom att analysera de krav som lagstiftare ställer på krishanteringsaktörer gällande samverkan. I studien konkluderas att krishanteringssystemet ur flera aspekter bygger på samverkan och den svenska förvaltningen således på självständiga och självbestämmande myndigheter.56
Ytterligare en studie, från 2016, bestående av ett antal intervjuer med beredskapsdirektörer från olika länsstyrelser visade på en problematik med att förena krishanteringssystemets rättsliga och faktiska principer.57 I samband med tsunamin och branden i Västmanland fanns uttryckliga oklarheter gällande statens roll och styrning på grund av vagt formulerade
begrepp, obalans mellan resurser och uppgifter och därmed en relativ oförmåga att uppnå målen för krishantering.58
Utifrån denna bild så framgår det att få forskningssatsningar har lagts på frågor om styrning och lagstiftning inom det svenska krishanteringssystemet. Konsekvenserna av förändringar inom offentlig förvaltning för krishanteringssystemet skulle också behöva analyseras i en högre grad än vad som gjorts hittills.59 Studier som har till syfte att analysera inbyggd styrningsproblematik kopplat till sambandet mellan kriser och förändring i en svensk kontext lyser med sin frånvaro i relation till den återkommande debatten i media och inom
52 Bergling, et al. 2016, s. 128-129.
53 Ibid., s. 104.
54 Ödlund, A. 2007. Interorganisatorisk samverkan som nationell resurs i krishanteringen. FOI: Stockholm, s. 7.
55 Ibid., s. 20.
56 Hjert, C. 2011. ”Juridikens betydelse för samverkan”, ingår i Samverkan – För säkerhets skull! av Nilsson, N- O., (red.). Andra uppl. MSB: Stockholm, s. 31-32.
57 Bergling, et al. 2016, s. 160.
58 Ibid., s. 156.
59 Ibid., s. 113-114.
politiken. Särskilt unik verkar kombinationen av valda fall tsunamin, branden i Västmanland och bränderna sommaren 2018 (som dessutom är förhållandevis ny i sammanhanget) med det teoretiska ramverket vara, i syfte att förklara kontinuitet och förändring inom det svenska krishanteringssystemet.
3. Teoretiskt ramverk
Det teoretiska ramverkets olika delar bygger på varandra utefter sambandet mellan
fokushändelser, policyfönster och vändpunkter, med utgångspunkt i ett resonemang om hur den politiska dagordningen sätts. Kapitlet avslutas med en operationalisering och ett
analytiskt ramverk som reser frågor om vad som måste identifieras i den empiriska genomgången utifrån det teoretiska ramverket.
3.1. Agenda-setting
För det första, beskrivs agenda som den samling frågor och problem som politiska beslutsfattare har sitt huvudsakliga fokus på.60 Bortsett från de frågor som redan finns på agendan så finns det alternativ till de val som politiska beslutsfattare gör. Av alla tänkbara alternativ som finns, så övervägs vissa mer än andra. I processen som specificerar alla alternativ sållas en stor mängd bort, kvar blir de alternativ som övervägs mycket noga och länge.61 Agenda-setting är processen inom vilken ett brett urval av frågor och problem genomgår, för att sedan selekteras och slutligen få beslutsfattarnas uppmärksamhet.62
Policyprocessen är i praktiken rörig, men består teoretiskt vanligtvis av åtminstone fyra steg: 1) agenda-setting, 2) specificering av övriga alternativ som formar hela
beslutsprocessen, 3) ett avgörande val bland alla de alternativen, som en parlaments- omröstning, 4) implementering av det beslutet. Ett resultat bland ett av dem fyra stegen innebär inte nödvändigtvis detsamma för alla de övriga. En fråga kan vara på agendan utan att leda till lagstiftning, om det leder till lagstiftning är det inte heller säkert att det slutar i
implementering, till exempel.63
Det finns flera faktorer som har en stark påverkan på agendan, däribland fokushändelser, som kan framhäva ett problem som funnits länge, men som genom händelsen får ett uppsving vilket påskyndar processen av att få in problemet i agenda-settingen.64 Ytterligare en
påverkande faktor är en stegvis ökande medvetenhet bland experter inom ett visst
policyområde som lägger fram flera policyförslag.65 Idéer kommer överallt ifrån, bara i en fallstudie kan det visa sig att en policy har mer än ett ursprung. Svårigheter med att utgöra en idés allra första uppkomst gör det hopplöst att försöka spåra processen från den specifika tidpunkten.66 Att en idé kommer till är mer intressant än var den kom till, idén går att likna
60 Kingdon. 1984, s. 3.
61 Ibid., s. 4
62 Ibid.
63 Ibid., s. 3.
64 Ibid., s. 17.
65 Ibid., s. 18.
66 Ibid., s. 77.
med ett frö där det viktiga är att lista ut vad som får fröet att gro. Idéer kommer oftast till i grupp där någon säger något som blir en tankeutveckling bland alla närvarande,67 eller så är det något som sveper förbi i tal, diskussioner och utfrågningar.68
Den allmänna opinionen, valresultat, överlämnande mellan regeringar och andra förändringar bland politiska beslutsfattare kan också ha stark påverkan på agendan. De nämnda exemplen kan alla fungera som antingen drivkrafter eller restriktioner för att en fråga ska hamna på agendan. Vissa frågor kommer aldrig upp på agendan av ekonomiska skäl, för att det saknas ett allmänt intresse, för att det motverkas av inflytelserika grupper eller för att andra frågor kräver mer uppmärksamhet.69
3.1.1. Fokushändelser
En fokushändelse är något oförutsägbart som inträffar plötsligt, är relativt ovanligt, vars direkta och/eller indirekta skador är geografiskt koncentrerade till ett område eller en plats av intresse.70 Med hjälp av naturkatastrofer och industriolyckor går det att illustrera hur kriser, tillika fokushändelser, kan öppna upp för nya ämnen på agendan vilket kan leda till
policyförändring. De kan också leda till en strävan efter att expandera eller väcka debatter om särskilt relevanta frågor.71 Därigenom kan fokushändelser bli verktyg för policyförändring.72
Forskning har visat på ett samband mellan inträffandet av en fokushändelse, händelsens karaktär (antagonistisk eller naturlig, till exempel) och aktörer som adresserar en bristfällig policy eller andra problem som har uppdagats i och med fokushändelsen i fråga.73 Mycket tyder på att ju större uppmärksamhet ett problem får, desto mer kritik väcks gentemot rådande policy, därmed ökar också pressen för policyförändring. Den stigande pressen i kombination med allmänhetens ökade intresse för frågan leder till ett mer generellt erkännande av den påstått bristfälliga policyn, ett aktivt sökande efter lösningar och slutligen en större sannolikhet för policyförändring.74
Fokushändelser kan resultera i att intressegrupper, politiker, policyentreprenörer, media och allmänheten identifierar nya problem, eller skiftar fokus till problem som varit inaktuella ett tag, vilket i sin tur leder till en vilja att hitta lösningar till vad som påstås vara bristfällig policy. Att åstadkomma förändring och kunskapsspridning är vanligt förekommande under
67 Kingdon. 1984, s. 81.
68 Ibid., s. 18.
69 Ibid., s. 18-19.
70 Birkland. 1998, s. 54.
71 Ibid., s. 53.
72 Ibid., s. 54.
73 Birkland. 2006, s. 1.
74 Birkland. 1998, s. 56.
policyprocessen i spåren av en fokushändelse, då det finns möjlighet att omvandla en idé från ett alternativ till en fråga på agendan. Dessa försök ökar sannolikheten för att fler större och mer inflytelserika deltagare också ska engagera sig och förespråka policyförändring och därmed sätta fart på debatten.75 Chansen för policyförändring är större när idéer förekommer nära inpå en fokushändelse, än i vanliga fall.76
Fokushändelser uppmärksammas snabbare än andra samhällsproblem såsom brott eller sjukdomar som kräver långsiktiga, statistiska analyser kring orsakssamband. De omedelbara skadorna av fokushändelser belyser ofta problem som staten och andra institutioner kan åtgärda.77 Eftersom skadorna tenderar att vara geografiskt begränsade är också
konsekvenserna av skadorna extra uppenbara just där, till skillnad från när skadorna är utspridda över hela regioner eller länder. Det betyder att ju mindre uppenbara skador, desto mindre är chansen att fokushändelsen och dess följdeffekter påverkar agendan. Därför är det troligt att naturkatastrofer, som bland annat orsakar förstörd infrastruktur, egendom och djurliv, förstärker relevansen för en viss fråga på agendan och ökar även chansen för policyförändring.78
Händelser som får lite uppmärksamhet orsakar liten skada, uppfattas som ofarliga eller hanterade av redan implementerad policy som adresserar vidtagna åtgärder, vilket gör att lite eller inget agerande krävs av berörda aktörer.79 Om en policy har misslyckats med detta, så kommer efterföljande diskussioner att handla om att ta fram ny policy eller lagändringar för att åtgärda misslyckandet och förhindra att det händer igen, vilket är ett bevis för lärdom. Om policyförändring sker utan den typen av diskussioner är det tecken på okunskap.80
Policyförändring kan ske utan idéer, men det är inte heller ett resultat av lärdom.81 Om det däremot finns en koppling mellan idéer, en fokushändelse och mycket uppmärksamhet, så är det ett starkt bevis på att lärdom har dragits på politisk nivå.82 Kopplingen mellan
fokushändelsen och policyförändringen kommer att vara tydlig inom den lagstiftande makten, om detta påträffas är det högst troligt att en diskussion om möjliga orsaker och lösningar till det aktuella problemet ligger bakom policyförändringen.83
75 Birkland. 1998, s. 56
76 Birkland. 2006, s. 20.
77 Birkland. 1998, s. 54.
78 Ibid., s. 55.
79 Birkland. 2006, s. 22.
80 Ibid., s. 23.
81 Ibid., s. 20.
82 Ibid., s. 23.
83 Ibid., s. 19.
Instrumentell lärdom är ett sätt att granska resultatet av politiska satsningar i termer av ny policy, lagändringar samt implementering av dessa och gör ett antagande om att förändring i policydesign och -implementering är tecken på lärdom. Instrumentell lärdom bevisar
policyförändring genom att hänvisa till lagstiftning och annan reglering, för att sedan spåra idén bakom förändringen med hjälp av debatter, föreslagna lagändringar och utredningar.84 I det sammanhanget klassificeras policyförändring som en process där individer applicerar ny information och idéer, eller information och idéer uppmärksammade på agendan genom en nyligen inträffad händelse, i policybeslut. Definitionen tar hänsyn till den konstanta ebb och flod av idéer på agendan samt ackumuleringen av idéer över tid, trots att alla idéer inte per automatik leder till policy.85
Bara för att en fokushändelse inträffar och möjliggör policyförändring, så finns det inga garantier för att det kommer att ske.86 Policyförändring efter en fokushändelse handlar om mer än agenda-setting. Generellt sett förväntar sig invånarna i ett land att staten och andra nyckelaktörer ska dra lärdom av kriser i syfte att arbeta förebyggande, åtminstone för att undvika misstag som inträffade i krishanteringen. Om lärdom inte sker på politisk nivå blir det extra pinsamt för statliga representanter om/när samma misstag påträffas igen.87
Hypotetiskt sett, borde lärdomar mynna ut i en politisk vilja att förändra och förbättra policy och lagar, men det är inte alltid som intentionen är att gå till botten med problemet objektivt sett efter en fokushändelse.88
Det finns alltså det som tyder på att fokushändelser påverkar agendan och i vissa fall även policyförändring. De kan bli verktyg för policyförändring i form av idéer och lärdomar vilket lyfts i debatter, lagändringar och utredningar. Desto mer uppenbara skador en
fokushändelse har, ju mer allmänt och politiskt intresse finns det för frågan, vilket ökar chansen för policyförändring.89 Å andra sidan, så finns det exempel på när storskaliga
naturkatastrofer endast har lett till policyförändringar med mycket små effekter i syfte att visa sympati med offren. Politiker väljer då det enkla alternativet som inte kräver några större omstruktureringar eller väcker stark opposition. Detta kan bero på en bristfällig helhetsbild över vad exakt med policyn som behöver förändras, att ingen instrumentell lärdom har
dragits, eller på ett politiskt motstånd att genomföra de förändringar som hade krävts. Oavsett, så blir kontentan av exemplen att mindre policyförändringar sker för att från politiskt håll visa
84 Birkland. 2006, s. 16.
85 Ibid., s. 22.
86 Ibid., s. 24.
87 Ibid., s. 29.
88 Ibid., s. 17.
89 Birkland. 1998, s. 73.
medlidande, i stället för att ta tillfället i akt och genomföra betydligt större förändringar baserat på noga övervägande.90
3.1.2. Policyfönster
Policyfönster är ett tillfälle att uppmärksamma specifika förslag och problem. Policyfönster möjliggör nytänkande, lansering och implementering.91 Ibland öppnas ett policyfönster ganska väntat som när det sker förändringar inom politiken, eller när ett nytt problem fångar uppmärksamheten hos politiska beslutsfattare. Den vanligaste anledningen till att
policyfönster öppnas är troligen vid händelse av regeringsskifte, detta för att nya politiska beslutsfattare ger myndigheter och andra aktörer en chans att driva igenom sådant som var omöjligt under den tidigare regeringen, de öppnar således ett policyfönster.92
Andra gånger är öppnandet av ett policyfönster mer oväntat. Policyentreprenörer måste alltid vara förberedda genom att ha sitt förslag redo och problemet väldokumenterat, annars kommer möjligheten att passera och fönstret att stängas. En fokushändelse i form av en flygkrasch kan exempelvis öppna policyfönstret angående flygsäkerhet, om förslagen redan är klara så kan policyfönstret leda till implementering kort därefter.93 Vad som öppnar ett
policyfönster beror på vad som ändrar agendan, till exempel en fokushändelse.94
Ett policyfönster är inte öppet särskilt länge, utan idéer kommer för att sedan passera, om en idé hinner passera så måste nästa tillfälle inväntas. Ett fönster kan stängas av flera
anledningar:
1. Deltagare och beslutsfattare tycker att de har belyst problemet, fastän att de inte har det så finns det en uppfattning om att aktiva val har tagits vilket gör att problemet känns
hanterat.
2. Deltagare kan misslyckas med att få igång processen, ett misslyckande kan leda till en ovilja att investera tid, energi och politiskt kapital på samma sak i framtiden.
3. Händelserna som öppnar fönstren blir inaktuella efter ett tag. En fokushändelse har till exempel en kort varaktighet.
4. En förändring bland politiska beslutsfattare kan resultera i öppnandet av ett fönster, men det kan också stänga det om förutsättningarna ändras.
90 Birkland. 2006, s. 178.
91 Ibid., s. 173.
92 Kingdon. 1984, s. 176.
93 Ibid., s. 177.
94 Ibid., s. 198.
5. Fönstren kan också stängas i brist på alternativ. Ifall det fattas en utformad, genomarbetad lösning, så finns det inget tillgängligt alternativ när möjligheten dyker upp.95
Det går inte att tvinga fram ett öppet policyfönster, likaså är det svårt att förutse när ett policyfönster kommer att öppnas. Trots att det finns faktorer som påverkar förekomsten av policyfönster, så krävs det att deltagare och andra nyckelpersoner uppfattar att möjligheten dyker upp, vilket betyder att de även kan missuppfatta situationen om ett policyfönster visar sig vara stängt.96
3.1.3. Vändpunkter
Fokushändelser och vändpunkter kan tyckas nära besläktade, båda två påkallar
uppmärksamhet, kan skapa obalans i det politiska spelet och rubba traditioner av en mångårig policy.97 Vändpunkter behöver däremot inte vara stora och dramatiska, till skillnad från fokushändelser. En vändpunkt kan vara ett naturligt skeende, ett beslut, en politisk handling eller en idé.98 Det kan vara något som får konsekvenser långt senare för till exempel
utvecklingen av ett system eller en institution gällande nya tillvägagångssätt eller riktningar för denna, på sådant sätt överförs konsekvenser från en dåtida händelse till nutid och framtid.
Vändpunkter kan komma efter en långdragen process formad av ett antal komplexa och kanske oförklarliga handlingar som leder till avgörande systemförändringar.99
Begreppet innefattar metaforer och målande beskrivningar för att skapa förståelse för en kedjereaktion av en idé, ett koncept, ett beslut och liknande.100 Dess grundantaganden är en sammanflätning av fatalistiska och deterministiska uppfattningar, till exempel att det inte går att förbereda sig på en vändpunkt eftersom att vi inte på förhand vet vad det innebär. Inte heller går det att förutse en vändpunkt eftersom de är bortom mänsklig kontroll.101
De ska betraktas som en mindre företeelse i relation till ett redan ifrågasatt och/eller sårbart system.102 Vändpunkters relation till kontexten är ytterst väsentlig eftersom de i sig kan vara små och verka betydelselösa, men deras långsiktiga påverkan tydliggörs genom att
95 Kingdon. 1984, s. 177-178.
96 Ibid., s. 179.
97 Wood, R. 2006. ”Tobacco’s Tipping Point: the Master Settlement Agreement as a Focusing Event”, The Policy Studies Journal. Vol. 34:3, s. 422.
98 Gladwell, M. 2000. The Tipping Point: How Little Things Can Make a Big Difference. Back Bay Books: USA, s. 7.
99 Moser, C., Horn, P. 2011. ”Understanding the Tipping Point of Urban Conflict: Violence, Cities and Poverty Reduction in the Developing World”, Conceptual Framework Paper. Vol. 1, s. 5.
100 Nuttall, M. 2012. ”Tipping Points and the Human World: Living with Change and Thinking About the Future”, AMBIO. Vol. 41, s. 97.
101 Ibid., s. 99.
102 Moser, Horn. 2011, s. 9.
de placeras inom sociala och politiska system.103 Vändpunkten är stunden som kan förändra allt i efterdyningarna av en händelse.104 Vändpunkten kan, med rätt förutsättningar, bli en genväg för att åstadkomma något stort utav något mindre.105
3.2. Operationalisering
Operationalisering innebär att teoretiska begrepp omvandlas till observerbara faktorer.106 För att bedöma i vilken utsträckning fallen kan identifieras som fokushändelser analyseras de enligt villkor om oförutsägbara händelser som inträffade plötsligt, exempelvis en stor olycka eller naturkatastrof, med geografiskt koncentrerade direkta/indirekta skador. Dess omedelbara skador är sådant som staten och andra institutioner kan och förväntas åtgärda. Alltså, kriser som genom sin oförutsägbarhet och omfattning kan öppna upp för ändringar inom det svenska krishanteringssystemet i efterföljande utredningar. Dessutom kan de göra tillfälligt inaktuella problem/ämnen/frågor aktuella igen.
För att kunna identifiera ett öppet policyfönster i den empiriska genomgången måste det finnas ett samband mellan en fokushändelse och åtgärdsförslag baserat på påträffade brister med och kritik mot det svenska krishanteringssystemet. Ett policyfönster är på det sättet en möjlighet för förändring kopplat till en fokushändelse som ökar relevansen för en viss fråga eller ett ämne. Det finns dock inga garantier för att förändring sker bara för att ett
policyfönster öppnas, utan snarare ges en indikation på att det fanns en möjlighet att påverka den politiska dagordningen och på att instrumentell lärdom har dragits.
Ett stängt policyfönster kan bero på att politiker och andra deltagare tycker sig ha vidtagit tillräckligt med åtgärder, fastän att det inte har inneburit genomförande av åtgärdsförslag – policyförändring. Det kan förklaras av att problemet/ämnet/frågan som fokushändelsen belyste blir inaktuellt igen. Politiska förändringar som regeringsskiften kan också stänga ett policyfönster, eller så stängs de på grund av en avsaknad av lösningar som blir alternativ till de påträffade bristerna med och kritiken mot rådande policy.
Policyförändring är inte synonymt med lagförändring, men innebär i empirin
genomförande av ändringar såsom lagändringar och nya riktlinjer baserat på påträffade brister med och kritik mot krishanteringssystemets karaktär i de valda fallen. I en svensk kontext innefattar det främst ändringar i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), förordning (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO) och förordning (2008:1002) med instruktion för
103 Walby, S. 2009. Globalization and Inequalities: Complexity and Contested Modernities. Sage Publications:
London, s. 83.
104 Moser, Horn. 2011, s. 9.
105 Gladwell. 2000, s. 257.
106 David, M., Sutton, C. 2016. Samhällsvetenskaplig metod. Studentlitteratur AB: Lund, s. 186.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Det är även det som avgör kontinuitet och förändring för krishanteringssystemets karaktär. Det vill säga, om det slutade med
åtgärdsförslag och därför bibehållen kontinuitet, eller om förslagen också genomfördes och ledde till förändring.
En vändpunkt operationaliseras till stunden för ett beslut eller en idé som anses avgörande för den givna kontexten, i det här fallet något som får effekt för det svenska krishanteringssystemets karaktär. Det kan vara åtgärdsförslag som vid genomförande gör systemet mer centraliserat i motsats till det decentraliserade systemet. Antagandet om denna typ av vändpunkter verkar generellt sett underteoretiserat, därför är den delen av det teoretiska ramverket inte lika utvecklad som de andra, men begreppet används ändå som ett analytiskt verktyg.
Hela det teoretiska resonemanget kan illustreras med hjälp av terrorattackerna i USA den elfte september. Terrorattackerna var fokushändelsen som öppnade upp ett policyfönster som i praktiken ledde till grundandet av Homeland Security, vilket var en vändpunkt inom den amerikanska säkerhetspolitiken på grund av dess totala omstrukturering och centralisering.
Studiens teoretiska utgångspunkter bygger på en logik hämtad från litteratur om agenda- setting. Det innebär att det första steget i analysen, enligt tabell 1 nedan, blir att avgöra om respektive fall kan bekräftas som fokushändelser, vidare så undersöks det om händelserna öppnade policyfönster i och med åtgärdsförslag baserat på påträffade brister med och kritik mot krishanteringssystemets karaktär. Sedan analyseras huruvida fallen, genom förändring, har lett till en vändpunkt i form av inrättande av nya myndigheter, ny ansvarsfördelning eller annat som har påverkat eller kommer att påverka systemets karaktär. I tabell 1 redogörs de mest centrala teoretiska begreppen, vars tillhörande analytiska frågor fungerar som parametrar i genomgången av det empiriska materialet med syfte att förstå de tre fallen som
fokushändelser, bedöma om policyfönster öppnades och/eller stängdes samt om någon vändpunkt har nåtts beträffande krishanteringssystemets karaktär.
Tabell 1: Analytiskt ramverk
Begrepp Exempel på analytiska frågor
Fokushändelse • Hände det plötsligt med konsekvenser
såsom stora skador och många drabbade?
• Påträffades brister med och kritik mot det svenska krishanteringssystemets karaktär i samband med händelsen?
• Aktualiserade händelsen ett inaktuellt ämne/problem inom den lagstiftande makten?
Öppet policyfönster • Ledde händelsen till förslag på ändringar baserat på påträffade brister med och kritik mot krishanteringssystemets karaktär?
Stängt policyfönster • Vidtogs andra åtgärder som inte inkluderade genomförande av åtgärds- förslagen?
• Skedde några politiska förändringar såsom regeringsskifte kort efter händelsen?
• Saknades åtgärdsförslag till påträffade brister med och kritik mot
krishanteringssystemets karaktär?
Policyförändring • Genomfördes ändringar baserat på
påträffade brister med och kritik mot krishanteringssystemets karaktär?
Vändpunkt • Fanns det åtgärdsförslag som genom
policyförändring har påverkat, eller kommer att påverka, krishanterings- systemets karaktär?
4. Metod
I detta kapitel beskrivs forskningsdesign, analysmetod och val av fall samt studiens styrkor och svagheter. Materialinsamling och källkritik är också inkluderat.
4.1. Forskningsdesign
Detta är en policyanalys med fokus på händelsernas betydelse för den politiska dagordningen och eventuella förändringar inom det svenska krishanteringssystemet, i synnerhet vad gäller dess karaktär. De tre undersökta fallen är tsunamin 2004, skogsbranden i Västmanland 2014 och skogsbränderna 2018. Dessa undersöks inte i relation till varandra likt en komparativ analys, utan genom ett processperspektiv sätts de enskilda fallen i relation till det svenska krishanteringssystemet för att undersöka kontinuitet och förändring kopplat till eventuella åtgärder baserat på påträffade brister med och kritik mot systemets karaktär.
Uppsatsen är också en fallstudie eftersom den behandlar enskilda analysenheter kopplade till en kontext, vilket bidrar med en djupgående förståelse för valda fall.107, 108 Fallstudier används för att undersöka verkliga händelser i deras naturliga miljö, syftet är att fånga både händelsen och dess kontext. Fallen antas ha ”en viss grad av inre sammanhållning men är samtidigt inte totalt avgränsade”109, därför görs inga anspråk på att identifiera kausala
samband.110 Fallstudier ger möjligheten att ställa hur- och varför-frågor om verkliga händelser genom utvalda teoretiska verktyg.111 Därutöver tenderar fallstudier att koncentreras kring processer, snarare än färdiga slutprodukter.112
Kombinationen av policyanalys och fallstudie anses lämplig i förhållande till syftet och för att underbygga de teoretiska utgångspunkterna genom att applicera dem på verkliga fall i en svensk kontext.113 Det har blivit allt vanligare att använda fallstudier för att undersöka och förstå hur policy och lagar blir till och genomförs.114 Studien är kvalitativ i sin karaktär och utgångspunkten ligger i det teoretiska ramverket för att förstå, analysera och förklara det empiriska materialet, metoden är därför deduktiv.115 Policyanalys används på det empiriska materialet bestående av i huvudsak statliga offentliga utredningar men i viss utsträckning
107 Lewis, J., McNaughton Nicholls, C. 2014. ”Design Issues”, ingår i Qualitative Research Practice: A Guide for Social Science Students & Researchers av Ritchie, J., Lewis, J., McNaughton Nicholls, C., Ormston, R.
(red.). Andra uppl. Sage Publications: London, s. 66-67.
108 David, Sutton. 2016, s. 154.
109 Ibid., s. 150.
110 Ibid., s. 154.
111 Ibid., s. 151.
112 Denscombe, M. 2018. Forskningshandboken – För småskaliga forskningsprojekt inom samhällsvetenskaperna. Fjärde uppl. Studentlitteratur AB: Lund, s. 98.
113 Ibid., s. 89.
114 David, Sutton. 2016, s. 152.
115 Ibid., s. 268.
också kompletterande källor. Studien bygger även på inspiration hämtad från processpårning över fallens händelseförlopp med start i vad som faktiskt hände och avslutas med en
genomgång av vilka effekter fallen hade i termer av kontinuitet och förändring inom det svenska krishanteringssystemet.
4.2. Processpårning och policyanalys
Processpårning innebär att studien beskriver ett eller flera förlopp i syfte att skapa förståelse för utvalda fall.116 Därför bearbetas ett eller fåtal fall, samtidigt som studien begränsas till några få förklaringsperspektiv, vilket anses nödvändigt då det oftast saknas förutsättningar för att göra djupgående analyser av processer över tid i många fall, eller utifrån många
perspektiv. Analysen fokuseras därför till en beskrivning av processer, till exempel händelseförlopp, för att förklara ett antagande eller resultatet av en eller flera processer.117 Processpårningen i denna studie tar sig i uttryck av en inledande fallbeskrivning, följt av en genomgång av brister med och kritik mot det svenska krishanteringssystemets karaktär som påträffades i respektive fall samt om det har skett några förändringar baserat på
åtgärdsförslagen och vilka dessa i sådana fall var.
Processpårning kan med fördel kombineras med en policyanalys i och med det gemensamma processperspektivet.118 Det går att sammanfatta det som att:
• Offentliga handlingar och program är policyanalysens objekt. Dessa består av kedjor av sammanhängande beslut och dess genomförande.
• Policyanalysen struktureras bäst genom ett processperspektiv.
Policyanalys är ett sätt att förstå och förklara hur något blir, eller inte blir, föremål för problematisering och hamnar på en agenda, en politisk dagordning.119 Metoden används för att undersöka relationen mellan stadiet innan beslutsfattande, kontexten under själva beslutet och efterföljande tid. Analysmetoden erkänner att problem och agendor utspelar sig och formas av nuvarande och tidigare beslut, policy, implementeringar och utvärderingar.120 Ett problem måste därför definieras, struktureras och placeras inom bestämda gränser och kontexter.121 Problem refererar i en svensk kontext till ”sådana privata och sociala tillstånd som en aktör anser vara otillfredsställande och offentligt kräver bör förändras genom mer
116 George, A., Bennett, A. 2005. Case Studies and Theory Development in the Social Sciences. MIT Press:
Cambridge, s. 206.
117 Denk, T. 2012. Komparativa analysmetoder. Studentlitteratur AB: Lund, s. 139.
118 Premfors, R. 2000. Policyanalys – Kunskap, praktik och etik i offentlig verksamhet. Femte uppl.
Studentlitteratur AB: Lund, s. 14.
119 Parsons, W. 1995. Public Policy: an Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Cambridge University Press: USA, s. 88.
120 Ibid., s. 82.
121 Ibid., s. 88.
omfattande statliga eller kommunala åtgärder.”122 Definitionen är subjektiv eftersom att problem är beroende av att en aktör uttrycker otillfredsställelse, att hävda att något är ett policyproblem är således en politisk handling.123
Ungefär här blir skillnaden tydlig mellan analys för policy och analys av policy. Den senare tenderar att vara samhällsvetenskapligt orienterad och är tillämpad i studien, vilken nästan uteslutande talar om offentlig policy som beslutats eller på andra sätt omfattats av stat eller kommun. Det kan också innefatta enskilda åtgärder som genomförs för att infria
offentliga riktlinjer. Klassisk policyanalys används för att informera beslutsfattare om
sannolika konsekvenser av olika handlingslinjer och program, medan en samhällsvetenskaplig sådan oftast är teoretiskt driven i syfte att nå så generella resultat som möjligt. Den tydligaste olikheten är troligtvis den att samhällsvetenskapen iakttar det politiska systemet på håll, till skillnad från att vara en integrerad del av den politiska processen, vilket också ger den ett oberoende förhållningssätt till samtliga aktörer i den politiska processen.124 Policyanalys inom samhällsvetenskapen bidrar i första hand med ett nytt perspektiv på befintliga
kunskapsområden relevanta för offentlig verksamhet.125
Metodvalen går hand i hand med litteraturen om agenda-setting, som gör antaganden om att fokushändelser kan aktualisera frågor och ämnen på den politiska dagordningen och därigenom möjliggöra policyförändring. Öppna policyfönster kan leda till förändring i termer av ny policy och lag, vilka i sin tur kan leda till vändpunkter, alltså nya sätt att göra saker på, beträffande det svenska krishanteringssystemets karaktär framför allt. För att studera detta närmare undersöks kontinuitet och förändring gällande krishanteringssystemets karaktär kopplat till tre verkliga fall. Detta är bakgrunden till två av frågeställningarna, nämligen:
1. Vilken kritik – särskilt sådan som avser systemets karaktär – riktades mot det svenska krishanteringssystemet efter tsunamin 2004, skogsbranden i Västmanland 2014 och skogsbränderna sommaren 2018?
I besvarandet av denna frågeställning analyseras statliga offentliga utredningar och några andra myndighetsrapporter (se bilaga 1 för en fullständig materiallista) som hade i syfte att undersöka just resultatet av hanteringen av respektive händelse samt lägga fram
åtgärdsförslag baserat på påträffade brister. Här fyller policyanalysen sin tydliga funktion då fokus inte ligger på fallen som sådana eller enskilda insatser, utan på materialet om påträffade brister med och kritik mot krishanteringssystemets karaktär.
122 Premfors. 2000, s. 48.
123 Ibid., s. 48-49.
124 Ibid., s. 9-12.
125 Ibid., s. 15.
