INOM
EXAMENSARBETE SAMHÄLLSBYGGNAD, AVANCERAD NIVÅ, 30 HP
STOCKHOLM SVERIGE 2018,
ÅVS, Trafikverket och steg 1- åtgärder
En studie i nationell planering för hållbar transport
CHRISTIAN MELANDER ERIK HAMMARSTRÖM
KTH
SKOLAN FÖR ARKITEKTUR OCH SAMHÄLLSBYGGNAD
Sammanfattning
Syftet med denna studie är att empiriskt undersöka förekomsten av steg 1-åtgärder i
Åtgärdsvalstudie-processen och att lyfta upp diskussionen gällande den roll Åtgärdsvalstudie (ÅVS) har i utvecklingen av ett hållbart transportsystem. I den svenska transportplaneringen har den så kallade fyrstegsprincipen varit en del av arbetet under de senaste två
decennierna i avsikt att modernisera trafikplaneringen. Tanken var även att fyrstegsprincipen skulle få en mer central roll i och med införandet av ÅVS-processen. ÅVS som metod är nu fem år gammal och det har framkommit kritik mot hur processen fungerar. Där metoden hade som avsikt att erbjuda en tidigare och öppnare process för att effektivisera och lyfta nya perspektiv i den strategiska, nationella trafikplaneringen, finns det belägg för att
metodiken inte har nått dit Regeringen och Trafikverket ville. Nya perspektiv är få och det går att ifrågasätta hur pass hållbara de förslag på rekommenderade åtgärder som lämnas i ÅVS:er faktiskt är. Fyrstegsprincipens stegvisa prövning leder sällan till att så kallade steg 1- åtgärder genomförs som signifikant lösning och det är även oklart exakt vad som menas med steg 1. Utöver ÅVS-processen i sig finns frågor kring hur Åtgärdsbanken, där alla åtgärder som rekommenderas i en ÅVS ska registreras, fungerar i sin roll som systematisk data- och kunskapsåterföringsbank.
Det är här detta examensarbete kommer in. Det söker förklara vad steg 1 faktiskt innebär, hur detta tar sig uttryck i åtgärder inom ÅVS-metodiken och hur utfallet från ÅVS-processen ser ut. Med en genomgång av dokument från 150 ÅVS-processer med möjliga steg 1- åtgärder undersöks vad som menas med steg 1 och hur Trafikverket och andra deltagare i ÅVS-processer kommer fram till dem. Studien omfattar också vad för slags primära steg 1- åtgärder som har genererats. Därutöver söks genom mer detaljerade undersökningar mönster för ÅVS-processen vad gäller ÅVS:ers avgränsning och aktörsuppsättning för att söka svar på frågor kring hur åtgärder genereras i ÅVS:er samt försöka besvara den kritik som ställs mot ÅVS-processen.
Slutsatserna av studien är att det finns klara brister i ÅVS-processen. Bristerna omfattar svårigheter med att korrekt klassificera åtgärder, att särskilt steg 1-åtgärder paketeras utan enskild effektbedömning, och att arbetsgången i stort saknar det tänk om-perspektiv som eftersträvas. De primära steg 1-åtgärder som genereras kännetecknas i huvudsak av informationsinsatser och planering. De ÅVS:er som genererar primära steg 1-åtgärder är generellt sådana som karaktäriseras av att ha en tidshorisont kopplad till andra
planeringsprocesser, en begränsad geografisk utbredning på lokal nivå, och att vara
trafikslagsövergripande. Forskningen visar också att olika primära steg 1-åtgärder genereras under olika geografiska förutsättningar, att två vanliga förutsättningar för steg 1-åtgärder är att steg 4 exkluderas, samt att steg 1-åtgärder paketeras för att underlätta hanteringen av dessa. Det går att hitta vissa tecken på att den kritik som förts fram är legitim och det går samtidigt att se att Åtgärdsbanken både som data- och kunskapsåteföringsbank fungerar dåligt idag, och att en förbättring krävs för att uppnå uttalat syfte.
Nyckelord: Fyrstegsprincipen, Åtgärdsvalsstudie, hållbar transport, transportplanering, process, Åtgärdsbanken, aktör, steg 1, primär steg 1-åtgärd, styrmedel.
Abstract
The purpose of this study is to empirically investigate the occurrence of Step 1 measures of the “four step principle” and the role of Strategic Choice of Measures (SCM) as it pertains to the development of a sustainable transport system. The “four step principle” has been a part of Swedish transport planning for the last two decades with the purpose of modernising it. By implementing SCM the “four step principle” was supposed to take a central role in planning.
SCM was supposed to offer an earlier and more open process to make strategic, national transport planning more efficient and enable new perspectives in the process. However, new perspectives are few and far between and it is questionable how sustainable the measures suggested in SCM processes actually are. The step-wise examination of the “four step principle” seldom leads to suggestions where Step 1 measures are a considerable part, and it is even unclear what Step 1 actually is. Going beyond the SCM process it is questionable if the Measure data bank (Åtgärdsbanken), where all SCM-recommended measures are supposed to be registered, works as a data and knowledge management database.
This thesis steps in at that point.The goal of this report is to explain what Step 1 actually represents, how this is expressed in the SCM methodology and what the output of the SCM process is. By text analysis of documents from 150 SCM processes with possible Step 1 measures an examination is made of what Step 1 represents and how Swedish Transport Administration and other participants in SCM processes reach the measures suggested.
What kind of so called primary Step 1 measures that are generated in the SCM process is also within the scope of this report. In addition a more detailed investigation of patterns is performed for SCM processes that generate primary Step 1 measures, pertaining to the delimitation and actor setup in SCM:s. This is done in order to answer questions surrounding the process of generating measures in SCM is concerned, and also to attempt to answer the criticism that has been brought forth concerning the SCM process.
The main conclusion of this report is that there are clear flaws in the SCM process. These shortcomings and flaws include difficulties in classifying measures, that particularly Step 1 measures are packaged without individual effect evaluation, and that the process at large lacks the “rethink” perspective which the SCM process aims at. Looking at the primary Step 1 measures generated, they are characterised as having a time scope connected to other planning processes, a limited, local geographical expanse, and as being multi-modal. The research shows a contrast in that certain primary Step 1 measures occur at particular geographical delimitations. Two common conditions for the generation of primary Step 1 measures are the exclusion of Step 4 in the generation of measures, and packeting of Step 1 measures for ease of handling. When investigating the SCM process the criticism that is brought forth towards it shows signs of being legitimate. At the same time it is clear the the Measure data bank does not function correctly as a data and knowledge management bank and improvements are needed for it to serve its intended purpose.
Keywords: “four step principle”, Strategic Choice of Measures, sustainable transport,
transport planning, Measure data bank, actor, Step 1, Primary Step 1 measure, instrument.
Sammanfattning ...
Abstract...
1. Introduktion ... 1
1.1 Är forskningen relevant? ... 2
1.2 Mål och forskningsfråga ... 4
1.3 Disposition ... 5
2. Studieområde ... 7
2.1 Fyrstegsprincipen ... 7
2.2 Åtgärdsvalsstudie (ÅVS) ... 9
2.3 Avgränsningar ... 14
3. Teori ... 16
3.1 The Sustainable Mobility paradigm (Hållbar transport) ... 16
3.1.1 Sustainable mobility paradigm kopplat till de transportpolitiska målen ... 17
3.1.2 Konflikterande rationaliteter i planering och ÅVS ... 18
3.1.3 Fyrstegsprincipens steg 1 kopplat till konflikterande rationaliteter ... 22
3.2 Steg 1 och Steg 1-åtgärder ... 24
3.2.1 Steg 1 kopplat till sustainable mobility paradigm ... 24
3.2.2 Policy, Styrmedel och Planering ... 25
4. Material och Metod... 31
4.1 ÅVS-portalen ... 31
4.2 Åtgärdsbanken ... 32
4.3 Forskningsdesign ... 35
4.3.1 Hur har forskningsfråga 1 besvarats? ... 36
4.3.2 Hur har forskningsfråga 2 besvarats? ... 37
4.3.3 Hur har forskningsfråga 3 besvarats? ... 45
5. Resultat ... 50
5.1 Forskningsfråga 1: Hur definierar Trafikverket steg 1 och steg 1-åtgärder i praktik och princip? ... 50
5.1.1 Trafikverkets syn och definition av steg 1 i princip ... 50
5.1.2 Hur definieras steg 1 i praktiken ... 54
... 56
5.2 Forskningsfråga 2: Vad för slags primära steg 1-åtgärder förekommer i ÅVS och i vilken omfattning? ... 58
5.2.1 Genomgång 1: Åtgärdsbanken idag ... 58
5.2.2 Urval 1: Finna ÅVS:er med steg 1-åtgärder ... 59
5.2.3 Urval 2: Ett stringent urval, bortsortering av ÅVS:er ... 59
5.2.4 Genomgång 2: Den första läsningen av ÅVS:er ... 60
5.2.4.1 Empiri från genomgång 2... 60
5.2.5 Urval 3: Bortval av ÅVS:er utan steg 1-åtgärder ... 64
5.2.6 Genomgång 3: En mer kvalitativ bild ... 64
5.2.6.1 Empiri från genomläsning 2 ... 64
5.2.6.2 Fördelning av åtgärder i urvalet (114) ... 65
5.2.7 Urval 4: Kategorisering av steg 1-åtgärder ... 67
5.2.7.1 Empiri från kategorisering av steg 1-åtgärder ... 67
5.2.7.2 Klassificering av steg 1-åtgärder i urvalet (65) ... 69
5.3 Forskningsfråga 3: Vad kännetecknar ÅVS:er med primära steg 1-åtgärder? ... 73
5.3.1 Projektorganisation ... 73
5.3.2 Geografiska avgränsningar ... 77
5.3.3 Trafikverkets avgränsningar av tidshorisont ... 79
5.3.4 Avgränsningar i trafikslag ... 80
5.3.5 Samband och mönster i ÅVS:ers avgränsningar ... 82
6. Diskussion och slutsatser ... 87
6.1 Fyrstegsprincipens oklarheter och möjligheter, samt steg 1:s innebörd ... 87
6.2 Rationaliteter och utfall ... 91
6.3 Åtgärdsbanken och bristerna ... 92
6.4 Vad hade vi gjort idag? ... 93
6.5 Rekommendationer och framtida forskning ... 94
7. Referenslista ... 96
8. Bilagor ... 113
Bilaga 1 ... 113
Bilaga 2 ... 116
Bilaga 3 ... 118
Bilaga 4 ... 123
1
1. Introduktion
I nära tjugo år har fyrstegsprincipen och tidigare begrepp med liknande men mindre
omfattande mening nämnts inom den svenska transportplaneringen (Fernström et al., 2016).
Begreppet infördes innan Trafikverket tillkom, och innebär ett sätt att se på
transportplanering utifrån ett mer lösningsorienterad perspektiv där den fyrstegade
åtgärdsuppdelningen är central. De fyra stegen är uppdelade från de icke-fysiska åtgärderna i steg 1 med minskad transportefterfrågan som mål, via mer effektiv användning av befintlig infrastruktur i steg 2, mindre ombyggnationer i steg 3, och slutligen större ombyggnationer och nybyggnationer i steg 4. Detta för att i ett så tidigt skede som möjligt av principens steg finna en lösning på det eller de transportproblem som definierats, och därmed kunna dem på ett så samhällsekonomiskt effektivt sätt som möjligt (Trafikverket et al, 2015; Trafikverket, 2018).
Figur 1: Relationen mellan ÅVS och fyrstegsprincipen.
I den tidiga planeringen av åtgärder i transportsystemet lanserades ett nytt sätt att arbeta med kollaborativa samarbetsformer i och med Regeringens proposition 2012 (Prop.
2011/12:118). Tanken är att beslut om eventuella åtgärder ska föregås av en öppen och förutsättningslös dialogprocess där kostnadseffektivitet och hållbarhet ska vara ledorden när relevanta aktörer definierar föreståendeproblematik, och att skapa en tydligare koppling mellan den ekonomiska och fysiska planeringen, där fyrstegsprincipen är tänkt som den centrala principen vid generering av möjliga åtgärder (Se Figur 1) (Trafikverket et al., 2015).
2 Detta är viktigt att poängtera eftersom fyrstegsprincipen inte haft en alls särskilt
framträdande position inom Trafikverkets planering tidigare (SIKA, 2005; TRV 2011/17304;
Fernström et al., 2016). Denna process kom av Trafikverket att benämnas Åtgärdsvalsstudie (ÅVS). I sin ideala form går en ÅVS igenom fyra definierade steg i processen och leder till ett ställningstagande hos Trafikverket som sedan leder till åtgärder.
Det finns även en framväxande diskurs om att fokusera på mobilitet och tillgänglighet, istället för byggandet av ny infrastruktur, där ÅVS är en del av denna större trend. Denna diskurs, eller paradigm om det kan anses så pass omfattande, ”The Sustainable Mobility Paradigm”
(Banister, 2008), skulle i praktiken innebära ett bidrag till en förbättrad funktion hos
transportsystemet samtidigt som reducerad miljöpåverkan uppnås (Johansson et al, 2018).
Många av de åtgärder som är kostnadseffektiva och hållbara ingår i fyrstegsprincipens steg 1, så kallade steg 1-åtgärder, som är tänkt att innehålla åtgärder som syftar till att minska transportefterfrågan och transportarbetets miljöpåverkan (Trafikverket et al, 2015;
Trafikverket, 2018). Det finns därmed en klar möjlighet för fyrstegsprincipen att få genomslag i ÅVS-processen, vilket också är en grundläggande tanke med ÅVS-processen (Witzell, 2017).
Något som är viktigt att ha i åtanke under en undersökning av planeringsprocesser är att planering är ett wicked problem. Det innebär att orsakerna till fenomenet som studeras är komplexa och inte lättförklarade eller ibland ens möjliga att förklara. Det får som följd att det är svårt att se en direkt orsaksföljd mellan enskilda åtgärder och lösning på problemet, vilket leder till att det inte går att veta att problemet lösts förrän det faktiskt har lösts (Law, 2006).
ÅVS-metodiken har sedan införandet 2013 haft avsikten att göra nationell trafikplanering mer effektiv och hållbar, särskilt med hjälp av steg 1-åtgärder och icke-fysiska åtgärder (Odhage, 2012). Dock finns det anledning att granska ÅVS och dess metodik kritiskt. Detta då det riktats kritik mot metoden för att dess utfall ofta varken är transportdämpande eller - avvecklande (ibid), att Trafikverket inte har mandat att följa upp med finansiering eller genomförande av icke-fysiska åtgärder som inte direkt berör statlig transportinfrastruktur (Fernström et al., 2016), och att transportplaneringen inte förenklats trots målsättning om det (Strömblad et al., 2017). Kopplingen mellan möjligheten att använda steg 1-åtgärder och avsaknaden av transportdämpande effekt på rekommenderade åtgärder i ÅVS gör det intressant att undersöka förekomsten av steg 1-åtgärder som huvudsakliga lösningar i ÅVS:er kontra som stödåtgärder åt andra åtgärder.
1.1 Är forskningen relevant?
Det finns en växande diskurs om att det behövs ett omtänkande i hur transportsystemet utvecklas (Owens, 1995; Meyer, 1999; Banister, 2008). Detta har lett till en utveckling av arbeten med strategiska planer för hållbar transport som bygger på dessa idér. 2013 införde Trafikverket Åtgärdsvalstudier (ÅVS) för att tydligare arbeta mot hållbar transport i tidiga skeden (Odhage, 2012). Den svenska modellen har i sin tur hittat inspiration från den norska motsvarigheten “konseptvalgutredning” (Johansson et al., 2018). Därtill har den europeiska unionen utvecklat ett koncept kallat Sustainable urban mobility plan (SUMP), vilket likt ÅVS och “konseptvalgutredning” är en strategisk planeringsmetod för att hitta kostnadseffektiva lösningar (Wefering et al., 2013). Denna form av strategiska planeringsmetoder för hållbar transport har blivit en praxis för att möta problem inom folkhälsa, klimatförändringar,
3 luftföroreningar, buller och samtidigt som möjliggöra en god tillgänglighet till transporttjänster (Wefering et al., 2013; Trafikverket et., 2015).
ÅVS-processen är inte bara ett ett viktigt instrument i Trafikverkets arbete med hållbar transport. Arbetet och åtgärderna som föreslås omsätter miljardbelopp varje år. År 2018 har Trafikverket budgeterat 24,4 miljarder SEK inom området "Utveckling av statens
infrastruktur”, och en stor del av detta fördelas genom ÅVS-processer (TRV 2016/33412, 2016). Ett exempel på sådan fördelning är att ett projekt som ska finansieras i nationell eller regional plan av Trafikverket kräver att det först prövas enligt ÅVS-metodiken (Trafikverket et al., 2015). Därtill kan tilläggas att ytterligare 21 miljarder är öronmärkta för drift och
underhåll, varifrån pengar fördelas till just drift och underhåll av åtgärder som beslutas efter avslutad ÅVS. Processen är bestämd i proposition av Regeringen (Proposition 2011/12:118) och det genomförs årligen många ÅVS:er från stora projekt på nationell nivå till mindre projekt där Trafikverket som exempelvis väghållare för statliga vägar har ett intresse eller möjlig roll. ÅVS som process är därmed en grundläggande aspekt i det nationella
transportplaneringsarbetet (Trafikverket, 2014), varför en studie i processens utfall är av stor vikt och mycket relevant kunskapsmässigt.
ÅVS:er ska ske i en stegvis prövning av åtgärder enligt den så kallade fyrstegsprincipen (Trafikverket, et al., 2015). Trots det står de två första stegen av fyrstegsprincipen för en betydligt mindre del av Trafikverkets budget än de två sista (Trafikverket, 2014). Trafikverket (ibid) anger dock att det är främst i de första två stegen det finns möjlighet att arbeta mot energieffektivisering och klimatmålen. Denna idé om att fokusera på styrmedel är en tydlig ideinriktning inom hållbar transport förespråkad av bland annat Banister (2008), Meyer (1999) & Owens (1995), vilket gör en undersökning av hur Trafikverket arbetar med steg 1- och 2-åtgärder högst relevant. En sådan undersökning blir än mer intressant eftersom de styrmedel som har beslutats inte på lång väg räcker för att nå den utsläppsminskning som krävs (Trafikverket, 2014).
SIKA (2005) gör i sin analys av de dåvarande vägverkens (senare Trafikverket) arbete med fyrstegsprincipen som princip och som motmedel mot trafikslagens miljöpåverkan
observationer som endast kan ses som direkt sågande av arbetet. Det ska sägas att den typ av planering som SIKA (2005) specifikt undersökt gäller sådan som är gjord innan
Trafikverket bildades och innan Åtgärdsvalsstudien tillkom som metod. En stor anledning till förändringen från det tidigare planeringssystem var att få en mer förutsättningslös process där hela fyrstegsprincipen skulle tillämpas i tidiga skeden (Odhage, 2012), men det finns fortfarande fog för att ta SIKA:s kritik seriöst eftersom faktorer som trög förändring inom statliga trafikverk och frågan om otillräckligt mandat för genomförande av vissa åtgärder är relevanta även idag (SIKA, 2005; Fernström et al, 2016; Fernström, 2018). Samtidigt har kritik förts fram utifrån flera olika faktorer och steg i ÅVS-processen (Odhage, 2012; Odhage 2017; Fernström et.al, 2016, Strömblad et al., 2017, Lindqvist, 2015). Den sammanlagda kritiken är så pass koncis att en genomgång av processen kan anses berättigad. Utöver ovanstående anledningar finns också ett generellt behov av forskning kring ÅVS, såväl vad gäller att beskriva hur ÅVS fungerar i praktiken som att undersöka de idéer som ligger till grund för metoden (Odhage, 2017), vilket denna uppsats söker undersöka.
4
1.2 Mål och forskningsfråga
Syftet med denna uppsats är att empiriskt undersöka förekomsten av steg 1-åtgärder i ÅVS- processen och att lyfta upp diskussionen gällande den roll ÅVS har i utvecklingen av ett hållbart transportsystem. Detta är intressant eftersom steg 1-åtgärder under tidigare planeringsmetoder ansetts oklart definierade och underutnyttjade (SIKA, 2005; TRV 2011/17304), och det finns empiri som visar på att så fortfarande kan vara fallet (Odhage, 2012; Odhage, 2017; Strömblad et al., 2017; Fernström et al., 2016).
För att kunna göra en systematisk analys behöver steg 1 i fyrstegsprincipen förstås både i en begreppsvärld och operationellt, så att de åtgärder som klassificeras som steg 1-åtgärder gör det utifrån en tydlig grundidé om vad steg 1 innebär och också varför just dessa åtgärder ingår där. Därför är det viktigt att söka förståelse för vad steg 1 faktiskt innebär, och använda den förståelsen konsekvent även utifrån ett systematiskt perspektiv, för att söka minska osäkerhet. Ett viktigt begrepp att införa här är primära åtgärder. En åtgärd är primär när den har en direkt måluppfyllelse, medan en åtgärd som inte har direkt måluppfyllelse eller utförs som komplement till en annan åtgärd kallas sekundär (Giovani, 2014). Båda dessa termer återkommer senare i uppsatsen.
Ovanstående paragraf leder ned till följande tre forskningsfrågor:
1. Hur definierar Trafikverket steg 1 och steg 1-åtgärder i praktik och princip?
2. Vad för slags primära steg 1-åtgärder förekommer i ÅVS och i vilken omfattning?
3. Vad kännetecknar ÅVS:er med primära steg 1-åtgärder?
Detta ska göras genom en genomgång av det materiella innehållet i planeringsdokumenten från ÅVS-portalen, i vilka alla åtgärder som finns inlagda i Åtgärdsbanken ska återfinnas enligt Trafikverket (Trafikverket et al., 2015). Genomgången syftar till att skapa en bild över hur situationen ser ut genom att kvantitativt kartlägga förekomsten av särskilt steg 1-åtgärder i ÅVS-dokumenten. De steg 1-åtgärder som återfinns ska sedan klassificeras som primära eller sekundära för att ge data kring steg 1-åtgärdernas natur. Ett underutnyttjande av steg 1- åtgärder skulle kunna bero på bristande möjligheter för statlig stöd av icke-fysiska steg 1-2- åtgärder vilket innebär en överefterfrågan på steg 3- och 4-åtgärder (Strömblad et al., 2017;
Odhage, 2012). Därför blir det också intressant att undersöka förekomsten av åtgärder från övriga tre steg i fyrstegsprincipen.
För att kunna genomföra en god vetenskaplig undersökning som svarar på
forskningsfrågorna och därigenom bidrar till forskningen finns behov av en god metod. Som Odhage (2017) nämner finns det omfattande behov av forskning inom ÅVS och tillhörande begrepp och processer. Behoven är både sådana att det krävs en förståelse av
sammanhanget inte bara i den teoretiska processen utan även av de praktiska skeendena och utfallen av ÅVS, samtidigt som den stora mängden ÅVS:er som genomförs innebär att det behövs ett brett perspektiv för att kunna sätta siffror på undersökningsmaterialet.
Eliasson (2006) rekommenderar för forskning med dessa premisser att använda både kvalitativa och kvantitativa metoder för att skapa en så god forskningsmetod som möjligt.
Även om kvalitativa och kvantitativa metoder ofta ses som två olika sidor av metodspektrat, det kallas ibland att det finns en spricka mellan de båda, ser Cooper et al. (2012) att det finns ett större överbryggande mellan de två än många förstår.
5 Studien i denna rapport kommer att behandla stora mängder data och text, där en svaghet med kvantitativa metoder finns i att bakgrunden till den data som samlas in inte alltid är klar.
Genom ett kvalitativt moment kan författarna gå mer på djupet i varje datakälla, i detta fall främst ÅVS-rapporter, och i genomgång av texterna tyda vad som leder till den kvantitativa data som ackumuleras. Likväl garanteras inte ett representativt urval genom det urval som görs i en kvantitativ metod, och ett problem finns i att de koncept som hittas i teori och text inte per definition är stringenta med den operationalisering som sker i studien. Därför är det viktigt att i de kvalitativa momenten där operationalisering görs vara tydlig med vad som operationaliseras, för vad och varför (ibid).
Operationalisering och teori kopplar även till validiteten. Genom en stark och stringent koppling mellan operationalisering och teori säkras den kvalitativa undersökningens validitet, och det blir än säkrare att det som undersöks faktiskt är det som önskas undersökas . Det blir därmed ännu viktigare att som nämns ovan säkerställa en välgrundad operationalisering i studien. En god validitet förutsätter också en god reliabilitet. Reliabiliteten kan förbättras genom att variabler och data förbereds och gås igenom väl. Det är därför viktigt att arbetet dokumenteras väl så att metoden både kan utvärderas och upprepas vid behov (Eliasson, 2006).
Med ovanstående i tanke blir det nödvändigt för rapporten att luta sig på en tvärmetodologisk metod där både kvalitativa och kvantitativa moment ingår, för att kunna söka de olika former av kunskap som saknas inom ÅVS-forskningen. Det kvalitativa momentet i metoden kommer att bestå av genomgångar av ÅVS-rapporter och Åtgärdsbanken. Det kvantitativa momentet kommer att bestå av sammanställning av den data som hittas under genomläsningarna.
Dessa moment kommer att kompletteras av urval som görs under studiens gång samt de operationaliseringar som görs under densamma.
Genom att använda ovanstående tvärmetodologiska metod ges en möjlighet att
sammanställa och undersöka empiri inom den svenska nationella transportplaneringen på en nivå som inte gjorts tidigare, och samtidigt ger den kvalitativa genomgången en kontext för datan. Därmed kan denna uppsats bidra med såväl ny data för framtida forskning som en bred analys av ÅVS-processen samt dess användning av fyrstegsprincipen.
1.3 Disposition
I kapitel 1, “Introduktion”, introduceras studieområdena fyrstegsprincipen, steg 1, ÅVS och hållbar transport, problemformuleringen och syftet med uppsatsen, vilket leder till att tre forskningsfrågor formuleras. I kapitel 2, “Studieområde”, görs en fördjupad genomgång av fyrstegsprincipen, Åtgärdsvalsstudie och även avgränsningar av studien för att förklara de viktigaste begrepp som studeras. I det efterföljande kapitel 3, “Teori”, läggs den teoretiska grunden bakom de centrala begrepp som studeras och även en begreppsförståelse där dessa begrepp kan ses verka i samma kontext. I detta kapitel byggs även basen upp för författarnas definition av steg 1. Därefter följer kapitel 4, “Metod och Material”, som har två inriktningar. Materialdelen av kapitlet går igenom de system och resurser som tillhandahåller empiri för att förklara hur de används och vilken typ av kunskap som hämtats från dem. I metoddelen av kapitlet sker en genomgång av hur den praktiska studien har genomförts, med kopplingar mellan teori och operationaliseringar utifrån de tre forskningsfrågor som formulerats i kapitel 1. I kapitel 5, “Resultat”, redovisas de empiriska resultaten av de
6 metoder som tillämpats genom att resultatet redovisas för de tre forskningsfrågorna, en i taget. Kapitel 6, “Diskussion och slutsatser”, är en uppsamlande del där resultaten från föregående kapitel 6 problematiseras och diskuteras utifrån utfallet av processen och författarnas tankar kring dem, kopplat till de teoretiska begrepp och den teoretiska bakgrund som lagts fram i kapitel 3.
7
2. Studieområde
För att förstå ÅVS som metod behöver vissa begrepp förklaras och sättas i kontext eftersom de är centrala för den begreppsvärld som ÅVS är sprungen ur. De begrepp som förklaras i denna del syftar till att göra just det, och några av dem förklaras innan ÅVS för att försäkra att tydningen av ÅVS blir så enkel som möjligt.
2.1 Fyrstegsprincipen
Figur 2: Fyrstegsprincipen. Hämtad från: Trafikverket (2018).
Fyrstegsprincipen är en principmodell för trafikplaneringens tidiga steg gällande både val av åtgärd och fokus för planeringsprocessen, utformad av Trafikverket. Principen består som namnet säger fyra steg. Dessa fyra steg är Tänk om, Optimera, Bygg om, Bygg nytt, enligt Figur 2 ovan.
Begreppet fyrstegsprincipen myntades i slutet av 1990-talet av Vägverket under
benämningen Fyrstegsmodell (SIKA, 2005). Den tillkännagavs av Regeringen för första gången i och med Prop. 2001/02:20 och det har sedan Prop. 2003/04:95 förordats att den ska användas vid förstudiefasen för långsiktig planering. Av dessa beskrivningar framgår att fyrstegsprincipen har till avsikt att åstadkomma en stegvis förutsättningslös prövning av infrastrukturåtgärder, denna bild delas även av SIKA (2005).
I regeringens Prop. 2003/04:95 framgår också fyrstegsprincipen för första gången trafikslagsövergripande. “Vilket innebär en analys i följande ordning åtgärder som kan påverka transportbehovet och val av transportsätt, åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintligt vägnät och fordon, begränsade ombyggnadsåtgärder, nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder” (Prop. 2003/04:95, s. 43). Fyrstegsprincipen har sedermera uppdaterats och förtydligats i och med Prop. (2011/12:118, s. 50).
“1. Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt.
Omfattar planering, styrning, reglering, påverkan och information med bäring på såväl transportsystemet som samhället i övrigt för att minska transportefterfrågan eller föra över transporter till mindre utrymmeskrävande, säkrare eller miljövänligare färdmedel.
2. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur.
8 Omfattar insatser inom styrning, reglering, påverkan och information riktade till
transportsystemets olika komponenter för att använda befintlig infrastruktur effektivare, säkrare och miljövänligare.
3. Begränsade ombyggnadsåtgärder.
Omfattar förbättringsåtgärder och ombyggnader i befintlig infrastruktur, till exempel trafiksäkerhetsåtgärder eller bärighetsåtgärder.
4. Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder.
Omfattar ny- och ombyggnads- åtgärder som ofta tar ny mark i anspråk, till exempel nya väg eller bansträckningar. “
Under Steg 1 - Tänk om, återfinns åtgärder som innebär en förändring främst av beteende genom sådana åtgärder som inte påverkar den fysiska utformningen. Dessa ligger i linje med Owens (1995, s.48) “rethinking of what we mean by integration of transport and environmental policies” och syftar på en nytänkande i planeringen av infrastruktur för att minimera infrastrukturens negativa påverkan. Här ingår bland annat Mobility Management (MM), ekonomiska styrmedel och samhällsplanering (Trafikverket et al., 2015). Det andra steget, Steg 2 - Optimera, innebär att använda befintlig infrastruktur på mer effektivt sätt. Det finns klara likheter med föregående steg eftersom det även här är möjligt att använda
“styrning, reglering, prissättning och information” (SIKA, 2005, s.7) även här. Just att det gäller optimeringen av befintlig infrastruktur är vad som skiljer mot steg 1. Exempelvis att förbjuda en vänstersväng i en korsning, trimningsåtgärder, hastighetskameror eller att göra ett befintligt körfält till kollektivtrafikkörfält utan ytterligare åtgärder är exempel på åtgärder inom Steg 2.
Steg 3 - Bygg om innefattar sådana åtgärder som innebär en mindre ombyggnad av befintlig infrastruktur. Här kan åtgärder som att anlägga 2+1-väg men att behålla befintlig vägbredd eller att anlägga en kortare GC-väg ingå. Steg 4 - större ombyggnationer och nybyggnation - är det sista steget i fyrstegsprincipen. I detta sista steg finns att finna alla åtgärder som är större än de beskrivna i steg 3. Detta innebär stora ombyggnationer och nybyggnad av infrastruktur. Exempel på detta är Förbifart Stockholm och Ostlänken för att nämna mycket stora projekt, men även att anlägga en ny järnvägssträcka mellan en gruva och en stambana eller att anlägga en ny kortare motorvägssträcka istället för befintlig väg är exempel på Steg 4-åtgärder (Trafikverket et al., 2015; Odhage, 2012; Trafikverket et al., 2017).
Fyrstegsprincipen bär i grunden med sig förutsättningar för att införa ett nytänkande i transportsystemet. “Fyrstegsprincipen som kunskapsprocess som vänder på perspektiven skapade i den undersökta planeringssituationen en påtaglig oro bland medverkande aktörer genom att dels ifrågasätta normer och dels ifrågasätta redan vunna kunskaper och insikter från tidigare processer” (Odhage, 2017, s.267). Denna normbrytande egenskap har gjort att den använts sparsamt i tidigare planeringsprocesser (SIKA, 2005; TRV 2011/17304;
Odhage, 2017). Istället “har planeringen av landets transportinfrastruktur i princip utgått från att behov ska täckas med investeringar. Att utifrån en medveten strategi styra användningen av kapaciteten i transportsystemet genom steg 1- och steg 2- åtgärder är relativt nytt i Sverige.” (TRV 2011/17304, 2012). Därutöver är ett problem att fyrstegsprincipen endast är en princip och ej utgör en fullskalig metod. Detta skapar ett stort tolkningsutrymme för hur principen bör tillämpas och det uppstår en stor skillnad i förhållningssätt till fyrstegsprincipen mellan myndigheters och organisationers olika delar (SIKA, 2005).
9
2.2 Åtgärdsvalsstudie (ÅVS)
ÅVS som en del i den nationella transportplaneringen
ÅVS är ett rimligt nytt begrepp inom transportplanering, infört efter Regeringens påbud (Prop. 2011/12:118) och syftar till att förbättra det tidiga skedet av transportplanering och söka lösningar som är samhällsekonomiskt kostnadseffektiva och bidrar till hållbar transport (Trafikverket et al., 2015). Det är även en intention att ÅVS ska medföra en öppnare process än tidigare planering, med vilket menas att åtgärder ska prövas förutsättningslöst för att uppnå just samhällsekonomisk kostnadseffektivitet och hållbart transport (Strömblad et.al, 2017; Odhage, 2012; Trafikverket et. al, 2015). Det är tydligt att ÅVS verkligen är tänkt som en förutsättningslös process, med följande ord från Trafikverket egna manual kring
processen:
“En väg, järnväg eller farled är inte eftersträvansvärd i sig – utan problemlösningen behöver utgå från vissa problem med transportkapacitet, trängselproblem m.m. i delar av
transportsystemet." (Trafikverket et al., 2015, s.35)
Även Regeringen (Prop. 2011/12:118, s.61) är tydliga med att den tidiga
planeringsprocessen ska vara just förutsättningslös och särskilt att det behövs “...en samlad syn på transportsystemet, dess uppgifter och funktionalitet”. Åtgärdsvalsstudie är tänkt som en tidig strategisk planeringsmetod, där samverkan och dialog ska skapa förutsättningar för generering av hållbara åtgärder (Se Figur 3). ÅVS-processen är en förutsättning för att åtgärder sedermera ska involveras i nationell plan. Avsikten är därmed att
planläggningsprocessen som föregår faställande av väg- eller järnvägsplanen alltid föregås av en ÅVS (Trafikverket et.al, 2015).
10 Figur 3: ÅVS:ens roll i den formella planeringen av transportsystemet. Hämtad från
Trafikverket et al. (2015, s.9).
ÅVS-processens struktur
ÅVS:ens övergripande roll i den nationella planeringen ges ovan, och här följer en mer ingående förklaring av hur metodiken ska fungera i praktiken. ÅVS består i breda drag av fyra steg. Dessa fyra steg är Initiera, Förstå situationen, Pröva tänkbara lösningar, och Forma inriktning och rekommendera åtgärder (Se Figur 4). Ett femte steg, ställningstagande, är också starkt sammanknutet till processen men infaller formellt efter att ÅVS är färdigställt (Odhage, 2012).
Figur 4: Principiell metodik för ÅVS. Hämtad från Trafikverket et al. (2015, s.24).
Initiera
Den första fasen, Initiera, innebär att en aktör, ofta Trafikverket eller en kommun, tar initiativ att upprätta en ÅVS. Initiativtagaren måste här ta aktiv ställning till vilka intressenter som bedöms som relevanta. Aktörer sammankallas och gemensamma resurser tillsätts för
11 projektet. ÅVS-metodiken lyfter fram en gemensam styrning och finansiering som viktiga organisatoriska verktyg i detta sammanhang (Odhage, 2012). ÅVS-metodiken skiljer här på aktörer och intressenter, där aktörer är organisationer som kan bidra med gemensamma resurser och kompetens, medan intressenter är berörda med erfarenheter och kunskaper (Odhage, 2017). En öppen och övergripande problembild formuleras och syftet med ÅVS:en klargörs. Det är viktigt att dessa är formulerade utifrån önskad funktion och är
trafikslagsövergripande för att inte alternativa åtgärder ska begränsas (Trafikverket et al.
2015; Fernström et al., 2016; Odhage, 2017). Denna diskurs att fokusera på funktioner och oönskade problem, istället för infrastruktur går i linje i en generell idéeriktning om att
transportplanering behöver ett större fokus på mobilitet och tillgänglighet. (Johansson et al., 2018; Banister, 2008) I praktiken begränsas denna process av ett mer instrumentellt synsätt, där delaktighet, dialog och gemensam förståelse får mindre roll än idébilden avser (Odhage, 2017). Därefter enas aktörerna kring föreliggande brister och behov och fastställer att problematiken är transportrelaterad och att en lösning av problem har en potentiell samhällsekonomisk nytta (ibid). I denna fas görs också avgränsningar både gällande geografisk och tidsmässig omfattning.
Nätverket av relevanta aktörer som utgör ÅVS:en ska helst ha en bred kompetens för att skapa möjligheter för en god trafikslagsövergripande dialog där flertalet olika problembilder lyfts. Dessa aktörer bör tillsammans utgöra en arbetsgrupp (Trafikverket et.al, 2015). Vid komplex problematik kan det utses en processledare för att leda arbetet. Det kan även föras dialog med andra intressenter genom att en referens- eller styrgrupp upprättas för att
säkerställa en god förankring hos dessa (ibid).
I initieringsfasen planeras hur studien ska genomföras. I samband med detta upprättas en tidsplan. Här ska ska också en avvägning göras om de transportrelaterade problemet kan anknyta till andra samhällsbyggnadsprocesser och därför kan behöva samordnas med andra planer om detta bedöms som lämpligt. I dessa fall ges även möjlighet till involvering av medborgarperspektivet genom de samrådsaktiviteter som finns i processerna (Trafikverket, et.al, 2015).
Initieringsfasen ska även dokumenteras, vilket sker genom en projektbeskrivning där syfte, problembild, organisation och avgränsning görs (Trafikverket et al., 2015).
Avslutningsvis bör aktörer skriva en överenskommelse om att genomföra Åtgärdsvalsstudie utifrån dokumenterad projektbeskrivning.
Förstå situation
Den andra fasen i en ÅVS är att förstå situationen där behovsbilden ska klarläggas och innebär en grundlig behovs-, brist- och problemanalys som mynnar ut i en målsättning baserat på transportsystemets funktioner. För att möjliggöra att korrekta besluts fattas krävs det att ytterligare kunskap samlas in, vilket bland annat kan bestå av kommunala och regionala plandokument, systemanalyser samt omvärldstrender. Utöver detta ska även faktorer som har betydelse för nulägesbeskrivning och kommande utveckling tas fram (Trafikverket et al., 2015).
Den andra fasen innebär också att dialogen vidgas till att inkludera intressenter. Genom interaktionsprocessen är ambitionen att fördjupa förståelsen för varandras
problemperspektiv och ett sökande efter en gemensamt förståelse är eftersträvansvärt
12 (Odhage, 2017). För att öka transparensen i processen ska sedermera behovsanspråk från dialoger dokumenteras. I denna fas sker en precisering av problem, brister, behov,
avgränsningar och intressenter. Utifrån den förbättrade kunskap som projektet erhållit formulas en gemensam målbild. Att ha en gemensam aktörsförankrad problembild är nödvändigt för att senare kunna formulera mål för åtgärderna (ibid). Enligt Trafikverket el al.
(2015) bör dessa anges enligt målformuleringen SMART. Det vill säga, de ska vara Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidsatta. Åtgärder enligt denna princip underlättar dessutom att finna åtgärder som gör att det transportpolitiska målen efterlevs.
Pröva tänkbara lösningar
Det tredje steget, Pröva tänkbara lösningar, har till syfte att generera alternativa lösningar till det preciserade problemet. Dessa kan klassificeras enligt fyrstegsprincipen och det ska tydligt framgå hur fyrstegsprincipen tillämpas i framtagande av åtgärder (Trafikverket el al., 2015). Denna fas kännetecknas av ett kreativt samarbete mellan aktörer, där aktörernas och intressenternas specialistkompetenser kompletterar varandras kunskapsbrister, vilket leder till bättre problemförståelse och möjliggör för en bred repertoar av möjliga lösningar. Det kan därför i detta läge vara lämpligt med en workshop för att underlätta detta (ibid). Vid
framtagande av åtgärder ska alternativa möjliga lösningar genereras. Dessa ska vara obundna andra paket med handlingsalternativ. Eventuella handlingspaket ska genereras vilket bedöms leda till måluppfyllnad. Förslagen ska sedermera bedömas utifrån deras måluppfyllande egenskaper. Även effekter och konsekvenser ska bedömas, vilket kan göras med en avprickningslista i enlighet med miljökonsekvensbeskrivning (MKB), samlad
effektbedömning (SEB) eller Värderosen före och efter. Oavsett metod är det viktiga här att det tydligt framgår hur effekter och konsekvenser har bedömts (ibid). Därtill behöver
handlingsalternativen sammanställas. Här ska ett kostnadsintervall uppskattas för varje enskild åtgärd. Dessutom ska rimligheten hos förslaget bedömas, hur dessa bidrar till att de transportpolitiska målen uppfylls, samt pakets samhällsekonomiska lönsamhet uppskattas.
När genereringen av alternativ bedöms som färdig ska alternativen jämföras och beslut tas kring vilken inriktning som ska väljas.
Forma inriktning och rekommendera åtgärder
Det sista formella steget i ÅVS-metodiken är att forma inriktning och rekommendera åtgärder. Inriktningen ska här konkretiseras och rekommenderade åtgärder beskrivas. Det fjärde steget syftar till att svara på varför inriktningen valts. I detta läge bör också en ansvarsförklaring skrivas där det översiktligt anges ansvarig för respektive åtgärd
(Trafikverket et al., 2015). Fernström et al. (2016) konstaterar att det finns stora svårigheter i att fördela ansvaret och att en avsiktsförklaring därmed kan stärka relationen mellan
aktörerna och således öka sannolikheten att åtgärderna genomförs. Ibland kan åtgärderna behöva analyseras ytterligare innan beslut fattas kring dem, vilket också ska göras i
samband med detta fjärde steg. Som sista punkt i steget ska det specificeras vilka åtgärder som är kortsiktiga respektive långsiktiga. En uppskattad start- och måltid för respektive åtgärd ska också anges (Trafikverket & Boverket, 2015). Sammantaget ska ÅVS resultera i en väl förankrad och noga dokumenterad bild av problem och behov i det tidiga
planeringsstadiet som sedan kan användas som referens för ställningstagande av åtgärder.
Ställningstagande
Efter att Åtgärdsvalsstudien är avslutad bör deltagande skriva på en avsiktsförklaring över ansvarsfördelning och finansiering av rekommenderade åtgärder. Diskussion om
13 ansvarsfördelning börjar normalt redan under arbetet med ÅVS:en. Ställningstagandet upprättas därefter avskilt från åtgärdsvalsstudien (Trafikverket et.al, 2015). Det finns inget tvång på att upprättande av avsiktsförklaringen, däremot kan det vara av stor betydelse för att öka engagemanget hos ansvarig aktör och därmed öka sannolikheten för att en åtgärd genomförs (Fernström et al., 2016).
Kritik mot ÅVS
ÅVS har en rad påvisade brister, bland annat att målet om ömsesidigt lärande igenom processen de facto mer förhåller sig som en Potemkinkuliss, där de andra aktörerna ska överta Trafikverkets uppfattning om vad som är en lämplig funktion och utveckling hos transportsystemet (Odhage, 2017). Detta på grund av att kriterier för att ingå i
aktörsgemenskapen är grundade i att ha en tydlig påverkansmöjlighet och ha en bestämd förväntad förståelse för transportsystemets funktionalitet (ibid).
“Därmed är det inte Trafikverket som behöver tillägna sig andra, nya, perspektiv t ex från lokala aktörer, miljöorganisationer eller andra, utan det faller på ”de andra” att anpassa sig till transportsystemperspektivet” (Odhage, 2017, s.162). “Det vill säga transportsystemet
uppfattas inte som ett intresse i sig utan tas helt enkelt för givet som den självklara
utgångspunkten för den samverkan som ska ske. Med stöd i Habermas framstår det alltså som att ”systemet” här inte söker legitimitet, utan uppbär redan legitimitet i sin funktionalitet”
(Odhage, 2017, s.263). Det föreligger således att delaktigheten i ÅVS-processen inte
behandlas i enlighet med en kommunikativ logik som på många sätt avses och uttrycks utan som ett instrumentellt synsätt att samordna resurser utifrån vedertagna mål och
förutsättningar snarare än en process om ömsesidigt lärande. Dessa vedertagna mål och förutsättningar är tätt kopplade till byggandet av mer infrastruktur, samtidigt som det finns en tilltro bland ÅVS-deltagare att majoriteten av de genererade åtgärderna är hållbara (ibid).
ÅVS-metodiken är på många sätt formulerad med grunder i den kommunikativa
planeringsskolan, där värdeord som dialog, delaktighet och gemensam förståelse uttrycks (Odhage, 2017). I praktiken överskuggas detta perspektiv. Istället uttrycks ÅVS-processen som en kombination av förhandlings- och systemplanering där en instrumentellt rationell kunskapssyn genomsyrar metoden (Johansson et al., 2018; Odhage 2017). Det innebär att
"förutsättningar riskera att användas strategiskt för att möjliggöra att just infrastruktur utvecklas" (Odhage, 2017, s.iv), samtidigt som det finns en tilltro bland ÅVS-deltagare att majoriteten av de genererade åtgärderna är hållbara. Som tidigare nämnt är ÅVS-processen utformad för att vara förutsättningslös och väg- och järnvägsplaner ska föregås av ÅVS- processen. “Även om det är tänkt att åtgärdsvalsstudier ska föregå en eventuell fysisk planeringsprocess genomförs idag studier även för objekt som föreslås till byggstart respektive föreslås förberedas för byggstart” (Trafikanalys, 2014, s.26). Denna omvända verkan är besynnerlig och ligger inte alls i linje med ÅVS:en tilltänkta process byggd på förutsättningslöshet och en stegvis prövning av fyrstegsprincipen. Ett tiotal objekt ingår där åtgärder har föreslagits i nationell plan innan ÅVS:er gjorts (Trafikanalys, 2014).
Tidsåtgång i en ÅVS är till stor del beroende på komplexitetsnivån i fallet. Att komplexa fall tar över ett halvår att bereda är inte ovanligt (Trafikverket et al., 2015). Det har även visat från tidiga fall att komplexiteten ofta underskattas och processen drar ut på tiden (Strömblad et.al , 2017).
14 Det finns en generell försiktighet att ifrågasätta normer och redan vunnen kunskap från tidigare processer (Odhage, 2017). Dessutom, ”i ÅVS-sammanhanget läggs tonvikt på formella kunskapskällor. Lokal kunskap och erfarenhet framhålls inte som viktigt i handledningsdokumenten, utan är helt beroende av vilken involveringsstrategi som
upprättas i varje enskild ÅVS. I analysen framkommer även att kunskap framstår som något entydigt, som inte är motstridigt och inte kan komma att ifrågasättas" (ibid, s.vi). Denna rädsla för konflikterande perspektiv har visat sig i även i genereringen av åtgärder där ÅVS:er på samma plats uppförs i nära anslutning till varandra, men med helt olika agendor (ibid). “Det är något med att man inte behandlar motstridiga perspektiv vid ett och samma utredningstillfälle, utan låter olika perspektiv dominera vid olika tillfällen “(ibid, s.263). Ett exempel framträder i ÅVS:er för Åre där frågor om Europavägens funktion avgörs i en separat ÅVS, trots att sådana aspekter rimligtvis ingår i de frågeställningar som påverkar trafiksituationen i Åre (ibid).
2.3 Avgränsningar
ÅVS är ett stort ämne som har många möjliga infallsvinklar. Denna uppsats fokuserar på en särskild aspekt, nämligen steg 1-åtgärder. Det finns därför ett flertal viktiga avgränsningar som behöver nämnas. En sådan är styrmedel av icke-fysisk karaktär som ej går under steg 1, eftersom styrmedel innefattar både steg 1 och 2 (TRV 2011/17304; Trafikverket, 2014;
Fernström et al., 2016). Vad gäller styrmedels omfattning i denna studie studeras här de styrmedel som de facto klassificeras som att tillhöra steg 1. Styrmedel som klassificeras som att inte tillhöra steg 1 kommer därför inte att analyseras vidare. Vissa fysiska åtgärder
klassificeras som att tillhöra transportdämpande åtgärder (Owens, 1995), men eftersom steg 1 definieras som endast icke-fysiska åtgärder (Trafikverket et al., 2015) kommer fysiska åtgärder inte att analyseras vidare. ÅVS som metodik är Trafikverkets (Trafikverket et al., 2015) och det är ÅVS:er från Trafikverkets egna ÅVS-portal som kommer att analyseras. Det kan finnas ÅVS:er och dokument som beskrivs som ÅVS:er utanför detta interna system, men dessa kommer att bortses från för att skapa en rimlig och någorlunda stringent bas för sökandet av ÅVS-dokument. Uppsatsen omfång innefattar endast hur steg 1-åtgärder har behandlats under ÅVS-processen och inte efteråt. Hur åtgärder behandlats efter införandet i Åtgärdsbanken har därför ej undersökts närmare.
ÅVS är inte bara ett stort ämne utan även ett ämne som innefattar specifika och många fall komplexa och komplicerade termer och processer inom transport och transportplanering.
För att kunna göra ämnet rättvisa och samtidigt nå någon form av djup i arbetet krävs att dessa termer och processer undersöks närmare. Det blir därför oundvikligen så att det krävs någon form av förkunskap inom ämnen som planering, transport och transportplanering för att kunna tillgodogöra sig arbetet. Detta eftersom uppsatsen söker att just lyfta diskussionen om ÅVS:ens roll i utvecklingen av ett hållbart transportsystem och därmed tar sikte på professionen transportplanering och de som jobbar där, för att kunna vara dem till nytta. Det går att ifrågasätta ett sådant fokus eftersom det per definition exkluderar en stor andel potentiella läsare. Samtidigt har ett val gjorts att titta på denna specifika, strategiska transportplaneringsmodell, ÅVS, och därigenom har också en avgränsning skett eftersom processen i sig är utformad av Trafikverket och söker involvera aktörer med kunskap inom transportplanering i ett tidigt stadium.
15 Att avgränsa ämnet ned till en specifik process för professionella planerare ställer också krav på den teori som appliceras. Det teoretiska ramverk som omsluter denna rapport är teori om hållbar transport. Det går att kritisera detta val, men det är gjort med hänsyn till flera
aspekter. Först om främst tangerar hållbar transport och de centrala teoribildningarna däri den grundläggande tanken med fyrstegsprincipen, hållbara, samhällsekonomiska lösningar, samtidigt som ett “tänk om”-perspektiv även förekommer från ett flertal författare. “Tänk om”- perspektivet är ytterst centralt för fyrstegsprincipens steg 1 som är tyngdpunkten i
rapportens studie. Teori om hållbar transport är även i allra yttersta grad relevant i dagens transportplaneringspraktik och -teori, men är till skillnad från ÅVS-processen, som är studieobjektet i denna rapport, inte lika specifik och komplex och kräver inte samma detaljkunskap, i rapportförfattarnas mening. Därigenom anses det att ämnet aktualiseras men även öppnas upp för den mindre insatta läsaren genom att hållbar transport används som det teoretiska ramverket.
16
3. Teori
3.1 The Sustainable Mobility paradigm (Hållbar transport)
ÅVS som metod är starkt kopplad till en vision om hållbar transport (Trafikverket et al., 2015). Det har tidigare ansetts att resande är en härledd efterfrågan som trafikplaneringen syftar till att tillfredsställa genom att planera och sedan bygga ny trafikinfrastruktur (Banister, 2008), men idag är hållbar transport ett ledord i trafikplaneringens målstyrda planering.
Vad som menas med hållbar transport är inte helt definierat (Smidfeldt Rosqvist &
Ljungberg, 2009), även om det finns målbilder för vad ett hållbar transportparadigm skulle kunna innebära (Banister, 2008), och behovet av att använda policyinstrument för att vända utvecklingen från transportutveckling och-effektivisering till transportavveckling nämns (Owens, 1995). Den samstämmiga bild som framkommer är att transportsektorn inte kan lita till rena teknikinnovationer och -effektiviseringar för att nå hållbarhet, alltså inte endast de miljömål som ställs, utan att det krävs en minskning av transportarbetet (Owens, 1995;
Banister 2008; Smidfeldt Rosqvist & Ljungberg, 2009).
För att kunna arbeta vidare med termen hållbar transport behöver den dock ha någon form av definition, annars riskerar både termen att förlora normativ mening och det blir svårt att göra en analys som involverar termen om inte någon form av gräns för systemet finns (Smidfeldt Rosqvist & Ljungberg, 2009). En förklaring av hållbar transport innebär att gå från
“predict and provide” (förutse och tillgodose, egen översättning) till “predict and prevent”
(förutse och föregå, egen översättning) (Owens, 1995), alltså att istället för att tillgodose en efterfrågan arbeta med att styra efterfrågan. Detta styrks även av Odhage (2012, s.99) som säger att det måste ske en förändring i värderingar så att en utveckling möjliggörs där transportsektorn kan “gå från den gamla mentaliteten ”predict and provide” till den moderna, hållbara och utvecklingsbejakande inställningen ”predict and prevent””.
Den tillgodoseende trafikplaneringen som varit dominerande har i mångt och mycket utgått från en prognosstyrd planering, medan som nämns ovan, hållbar transport ligger närmare en målstyrd planering. Målstyrd och prognosstyrd planering utgör två stycken konflikterande synsätt (Odhage, 2012), där den förstnämnda kännetecknas av att vara baserad på lokala mål om hållbart resande utifrån ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet. Den målstyrda planeringen börjar ofta med att det finns en trafikvolym som ses som eller faktiskt är ett mål.
Därefter undersöks hur målet efterlevs och hur åtgärder kan antas bidra till måluppfyllnad om hållbar trafikinfrastruktur. Kritik riktad mot målstyrd planering är ofta kopplat till avsaknad av möjlighet till uppföljning av mål och bristfällig metodik (Hult et al., 2017).
Den prognosstyrda planeringen karaktäriseras istället av planering som utgår från prognosmodeller över hur trafikflöden kommer förändras utifrån uppskattad
befolkningsökning, konjunktur- och handelsförändring (IVL Svenska Miljöinstitutet AB &
Trivector Traffic AB, 2017).De ska spegla en basprognos eller ’business as usual-
scenario‘ som beskriver uppskattade trafikflöden om ingen ytterligare åtgärder vidtas. Detta innebär ofta att basprognos som utgår från en ökad trafikvolym, trots att en sådan prognos går emot nationella miljömål. Efter att basprognosen tagits fram kan den användas för riktade insatser om var vägnätet behöver förbättras för att upprätthålla god tillgänglighet.
Kritiken mot prognosstyrd planering är främst riktad mot att den ses som sanning och
17 byggandet för att uppnå prognosen också leder till en generering av trafikflöden (Hult et al., 2017). Trafikens inducerande egenskaper tenderar också att underskattas (Goodwin, 1996).
En annan viktig aspekt av hållbar transport är att lösningarna är hållbara även ekonomiskt.
En ensidig syn på hållbarhet där endast frågan om kapacitet i transportsystemet, alltså att hålla systemet rullande, är fokus och åtgärder förverkligas trots dålig lönsamhet leder i slutändan till en ohållbar situation där resurser slukas av infrastruktur som inte är effektiv (Nilsson et al., 2012). Kopplat till den ekonomiska aspekten av hållbar transport är också internalisering av externa kostnader (Wefering et al., 2013), alltså att se till att rätt
transportslag och dess användare betalar för de effekter de orsakar, och ingen annan.
Banister (2008, s.75) ger följande definition av hållbart transport: "The sustainable mobility approach requires actions to reduce the need to travel (less trips), to encourage modal shift, to reduce trip lengths and to encourage greater efficiency in the transport system". Det är tydligt även här att behovet att minska transport och att göra det effektivt är två viktiga aspekter. Lägg där till Meyers (1999, s.576) definition av Transport Demand Management (TDM): “In its broadest sense, transportation demand management (TDM) is any action or set of actions aimed at influencing people’s travel behavior in such a way that alternative mobility options are presented and/or congestion is reduced”. Owens (1995) har som nämnt bemärkt att gå från ohållbar till hållbart transport som att gå från att förutse och tillgodose till att förutse och föregå framtida transportefterfrågan. Ytterligare två aspekter i författarens definition är att transportanvändare måste betala sin fulla kostnad, alltså internalisera externa kostnader, samtidigt som policyer kring markanvändning, alltså egentligen
stadsplanering, behövs. Än en gång är det viktigt att nämna att ingen av dessa tre ensamma klarar av att hantera övergången till en hållbar transport.
Därmed kan det sägas att hållbar transport innebär åtgärder som syftar till att minska efterfrågan av transport, att flytta över till effektivare transportslag, och att göra detta genom att planera, internalisera kostnader och att informera resenärer. Det krävs dock förtydligande kring vilken sorts mål transportplaneringen ska sträva mot, och även hur externa kostnader ska omfördelas.
3.1.1 Sustainable mobility paradigm kopplat till de transportpolitiska målen
Transportpolitiska målen
Den övergripande inriktningen inom den nationella transportplaneringen bestäms av riksdagen genom det transportpolitiska målet. Det transportpolitiska målet säger att transportplaneringen ska sträva mot att “säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet” vilket ligger i linje med de visioner som det hållbara mobilitetsparadigmet eftersöker (Prop.
2008/09:93, s.2). Det nationella transportpolitiska målet antogs av Regeringen 2009 i och med att propositionen Mål för framtidens resor och transporter (Prop. 2008/09:93) röstades igenom. Målet består av tre delar: Ett övergripande mål som definierar inriktningen på transportpolitiken, och sedan två delmål i och med funktionsmålet och hänsynsmålet.
Funktionsmålet handlar om tillgänglighet och att transportsystemet ska utformas och fungera på sådant sätt att alla oavsett bakgrund ska kunna ta del av det, med särskilt fokus på
18 likvärdighet mellan kvinnor och män. Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa och där går att läsa att transportsystemet som det ser ut och fungerar inte ska bidra till att någon dör eller skadas allvarligt, samtidigt som ett övergripande generationsmål om miljö och miljökvalitetsmål ska uppnås, tillsammans med att ökad hälsa ska komma från detsamma.
Det transportpolitiska målet är inte det enda som påverkar transportplaneringen. Även de nationella klimatmålen som bestämts av Riksdagen påverkar. Riksdagen har bestämt att Sverige fram till 2050 ska genomföra en nedgång av klodioxidutsläpp på 40% från 1990 års nivåer, som ska ske genom att prissättningen som tillkommer av den koldioxidskatt som Riksdagen själva infört. Fyrstegsprincipen ska användas som ett hjälpmedel för att
identifiera vilka styrmedel som är just mest effektiva för att uppnå klimatmålen (Nilsson et al., 2012). Därmed kopplas klimatmålen explicit samman med Trafikverkets
trafikplaneringsarbete. Genom att det idag finns skäl att tro att målen inom transportsektorn genomförs med åtgärder som är mindre effektiva än vad som är möjligt finns ett utrymme för effektivisering, men också att ifrågasätta hur väl Trafikverket arbetar utifrån
fyrstegsprincipen, särskilt dess två första steg med påverkans- och effektiviseringsåtgärder (ibid).
Precis som de transportpolitiska målen delas in i två delar, funktionsmål och hänsynsmål (Proposition 2008/09:93), blir det lätt att se hållbar transport från två olika sidor.
Hållbarhetens två sidor blir en fråga om hur transportsektorns klimatproblem kan lösas samtidigt som tillgängligheten, särskilt för de allra fattigaste i samhället, inte offras. Båda målen har ett flertal mer precisa undermål inom olika områden för att tydliggöra omfattningen och kunna arbeta efter dem. Denna målskrivelse har som syfte att vara enkel, tydlig och mätbar, vilket enligt Regeringen (ibid) inte varit fallet med tidigare transportpolitiska delmål, då de var femton till antalet till skillnad mot två nu. Funktionsmålet föreskriver att det inte är ett mål att minska mängden transport, utan snarare att en ökning är förestående då tillväxt och tillgänglighet sägs kräva det. Därtill specificerar hänsynsmålet att transportsektorn ska vara en del i minska miljöpåverkan, vilket kan ses som en direkt målkonflikt. Samtidigt som denna möjliga målkonflikt är det viktigt att understryka att de transportpolitiska målen i stort inte uppnås och ett flertal av dem snarare har en negativ utveckling (Smidfeldt Rosqvist &
Ljungberg, 2009).
3.1.2 Konflikterande rationaliteter i planering och ÅVS
Parallellt med att de transportpolitiska målen innebär en precisering av vad riksdagen önskar uppnå finns det en klyfta mellan rationaliteten i det politiska beslutsfattandet kontra den i planeringen, i denna uppsats arbetet med ÅVS. Detta ska inte ses som synonymt med att planering är en rationell handling, utan istället att aktörer inom planering handlar utifrån sina införstådda rationaliteter. Denna uppsats följer samma resonemang som Odhage (2017), att det främst är tre planeringsteoriskolor och rationaliteter som är aktiva i ÅVS-processen. Det finns i stort en avgränsning mellan den systemplaneringsmässiga funktionell-instrumentella rationaliteten i Trafikverkets planeringsarbete och de kommunikativa och strategisk-
instrumentella rationaliteterna, med basis i kommunikativ planering respektive
förhandlingsplanering. Det går att se förhandlingsplanering som en form av kommunikativ planering också med sitt fokus på deliberation och dialog, men den skiljer sig särskilt
19 gällande rationalitet på en sådan nivå att de båda behöver hållas isär (Odhage, 2017).
Planering som systemtänkande, eller kort och gott systemplanering är ett sätt att se
planeringsobjektet och dess olika delar som ett stort system bestående av mindre delsystem som i sin tur består av komponenter. Strukturen hos ett system är därmed beroende av strukturen hos de enskilda delarna, och om den byggda miljön kan ses som ett system handlar planering om systemkontroll, eller systemanalys, eftersom ett system som ska kontrolleras behöver förstås (Taylor, 1998). Systemplaneringens huvudtes är att ett
systemperspektiv genom sin iterativa natur ger upphov till de mest effektiva åtgärderna för att lösa problemet som identifierats i den tidiga systemprocessen. Enligt Odhage (2017, s.52) är systemplanering “en sorts total-planering som utgår från ett instrumentellt effektivitetsperspektiv som uppfattar en klar särskillnad mellan det politiska och det
tekniska”. Den rationalitet som följer av detta synsätt kallas funktionell-instrumentell. Den är baserad i Kants instrumentella rationalitet som går ut på att en instrumentellt rationell aktör söker nå framgång och resultat vilket ligger till grund för handlingar i dess namn.
Rationaliteten innebär att det egentligen inte finns något inneboende värde i en handling utan att det är resultatet av handlingen som visar på värdet i den (Se Figur 5) (Odhage, 2017; Reath, 2006; Strömgren, 2007).
Figur 5: Rationaliteter i ÅVS-processen. Baserad på Odhage (2017, ss.37-39).
Där systemplaneringen tar sin basis i en iterativ analys och förståelse av ett objekt tar den kommunikativa rationaliteten mycket av sina grundprinciper från Jürgen Habermas och hans teori om kommunikativa handlingar. En kommunikativ handling behöver uppfylla vissa
kriterier (sann, rättvis, trovärdig och äkta) för att anses vara en faktisk kommunikation mellan två eller fler individer, en “idealiserad talakt” (Odhage, 2017, s.32). Kommunikation är enligt Habermas en grundpelare i demokratin och är en bas för deltagande i beslutsfattande (Taylor, 1998; Healey, 2003; mfl). Rationaliteten handlar om en kommunikativ process mellan subjekt som den faktiska planeringen, med dialog och deliberation som arena (Se Figur 5). Detta kan ställas mot en mer traditionell planeringsrationalitet där ett subjekt,
20 planeraren, planerar ett objekt (Strömgren, 2007). Kritik mot kommunikativ planering
inbegriper en oförmåga att hantera skillnader i makt mellan aktörer och i strukturer (Purcell, 2009), även om det är något som i alla fall delar av den kommunikativa planeringen är medveten om och försöker hantera (Healey, 1992; 2003). Bland annat är en grundpelare i en mer idealistisk bild av kommunikativt handlande att makt så att säga ska läggas åt sidan i en kommunikativ handling, även om det snarare kan ses som att Habermas och de flesta teoretikerna inom kommunikativ planering ser vikten av att maktskillnader och orättvisa inte förblir osedda (Taylor, 1998; Healey, 2003).
För att förstå hur den funktionell-instrumentella rationaliteten och den kommunikativa diton kan sammanvävas behövs ytterligare begrepp. Här kommer termerna livsvärld och
systemvärld in i bilden. Dessa har i olika skepnader funnits med sedan antikens grekiska filosofer. Habermas förklarar det som att livsvärlden är den domän där människan lever sitt liv som social varelse, en värld där handlingar dominerar. De är beroende av och
sammanbundna med “intentioner och kommunikation och är personliga”, medan
systemvärlden är ordningens borg “som förstås i termer av kausalitet och funktion, och berör således opersonliga sakförhållanden” (Odhage, 2017, s.33). Precis som de kommunikativa handlingarna sker i livsvärlden är det även där som den kommunikativa rationaliteten går att finna, medan den funktionell-instrumentella rationaliteten går att finna i systemvärlden. Enligt Habermas är det genom kommunikativa handlande som systemvärlden och livsvärlden möts. Det finns enligt honom en förmåga att sammankoppla ‘“systemvärldens” rationella proklamationer och de personliga erfarenheterna inom “livsvärlden”’ genom “en aktiv och demokratisk dialog” mellan dessa båda parter (Olsson, 1991, s.328). Livsvärlden och systemvärlden ska inte ses som olika platser utan mer som ett sätt att förstå olika aspekter av världen som människan lever i. Det kommunikativa handlandet ska då enligt principen ske enligt den idealiserade talakten. Det är enligt Olsson (1991) genom den kommunikativa rationaliteten som det intrång som sker från systemvärlden in i livsvärlden kan stoppas.
Rationaliteterna materialiseras i ÅVS-processen och det finns uppenbart en dimension av samexistens och påverkan i under processen från de båda på varandra (Odhage, 2017).
Där den kommunikativa rationaliteten bottnar i vad Odhage (2017, s.46) kallar “en gemensam vilja till samarbete” handlar rationaliteten inom förhandlingsplanering, den strategisk-instrumentella, snarare om “en vilja till handling”. Det är alltså en fråga om aktörer som ser ett strategiskt behov av att samarbeta snarare än att det finns någon vilja bland dem att faktiskt komma till en gemensamt konsensus. Förhandlingsplaneringens strategisk-
instrumentella rationalitet kan ses som att ligga mellan den kommunikativa rationalitetens intersubjektiva fokus på individerna som planerande subjekt i dialog och den funktionell- instrumentella systemplaneringens fokus på subjektets planering av ett objekt (Se Figur 5).
Det finns någonstans ett problem som är förstått av den aktör i förhandlingsplaneringen som initierar förhandlingen, men fortfarande sker kompromisser i dialogprocessen. Detta skiljer just den strategisk-instrumentella rationaliteten från den funktionell-instrumentella i att dialogen har en mer central roll som faktiskt rådande och bestämmande organ och inte som en diskussion bland experter eller möjligen yttligare förfrågan för intressenter som är mer synonymt med den funktionell-instrumentella. Gällande de två instrumentella rationaliteterna finns det ytterligare en skillnad mellan den strategiska och den funktionella i att perspektivet för den strategiska är ett större sådant som handlar om att något behöver göras, där den funktionella mer syftar till hur något ska göras. Den strategisk-instrumentella rationaliteten domineras i relationen till åtgärder och objekt av grundtesen att allt kan värderas monetärt,
