Per Nyström som politiker

utveckling. Göteborg: Kungl. Vetenskaps- och Vitterhetssamhället i Göteborg, 2005.

Per Nyström som politiker

Sverker Gustavsson

Sammanfattning:

Kraft och klarhet kännetecknade Per Nyström – allmänpolitiskt likaväl som socialpolitiskt och författningspolitiskt. Allmänpolitiskt klargjorde han vikten av att inte tolka historien

deterministiskt. Demokrati förutsätter handlingsutrymme. Utan alternativ blir folkstyret

meningslöst. Socialpolitiskt underströk han vikten av effektivitet. Det räcker inte att lindra den nöd som har uppkommit. Också uppkomsten av fattigdom måste motverkas. Det sker genom tillväxt och full sysselsättning. Författningspolitiskt polemiserade han mot tendensen att enbart uppmärksamma valsättet och parlamentarismen. Lika viktig är förvaltningen. Vid övergången från stormaktstiden till frihetstiden försvagades kungamakten radikalt. 1800-talsliberalismens oförmåga i kombination med 1900-talets alltför grunda samhällsanalys har gjort, att

ämbetsmannaklassen har behållit sin – enligt Nyströms mening – alltför stora självständighet också efter det demokratiska genombrottet.

Nyckelord:

Determinism, folkstyre, effektivitet, socialpolitik, regionalism, självständiga ämbetsverk.

Det förhållandet att Per Nyström var en bra forskare gjorde honom knappast till en sämre politiker. Att han därigenom blev en bättre utövare av det möjligas konst är kanske att hävda för mycket. Må det vara nog sagt, att hans bakgrund som vetenskapsman i varje fall inte skadade hans verksamhet som politiker och effektiv ämbetsman. Såtillvida skilde han sig från den lilla handfull andra forskande akademiker, som genom åren med mindre framgång har fungerat i politiskt framskjutna positioner. Tvärtemot vad man normalt förväntar sig undgick han att försjunka i ofruktbara grubblerier och spetsfundigheter. Inte heller gick han till motsatt ytterlighet. Ett agerande utan eftertanke för handlandets egen skull var honom lika främmande.

En fruktbar kombination av kraft och klarhet vägledde honom.

Enligt den rena läran ligger det i sakens natur, att en forskare inte också kan underkasta sig kravet att vara omdömesgill och ha sinne för proportioner. Om han eller hon även måste beakta de möjliga följderna av sin vetenskapliga verksamhet, kan vederbörande inte flytta fram vetandets gränser. Ty då måste utövaren ta ansvar för vad som händer om insikten tillämpas. Grundforskning kräver, att han eller hon inte tar några sådana hänsyn. Politikern, däremot, måste våga handla och ta ansvar utan att ha bästa tänkbara underlag. Om han eller hon försökte få fram detta, skulle det i praktiken aldrig komma att fattas några beslut.

Ansvarsfullt handlade kräver just precis det omdöme och det sinne för proportioner, som forskaren måste befria sig från för att kunna tränga till botten med sitt ämne. För den som resonerar på det sättet anses det följaktligen vara till fördel för såväl vetenskap som politik att upprätthålla denna skillnad. Teori och praxis utvecklas bättre var för sig än i symbios med

varandra. Den åsikten har många energiskt företrätt – klarast kanske Max Weber i två

berömda föreläsningar 1919 om vetenskap och politik som väsensskilda uppgifter (Gustavsson 1971: 5 ff).

Ingenstans diskuterar Per Nyström denna klassiska doktrin till stöd för såväl fri politisk

bedömning som akademisk isolering. Det närmaste han kommer är i ett brev till Tage Erlander den 3 maj 1979. Han travesterar där Thomas Thorilds motto ”Tänka fritt är stort, men tänka rätt är större”, som står inhugget över ingången till universitetsaulan i Uppsala. Frihet och logik räcker inte. Det krävs något därutöver. ”Idéer är nog bra – men att göra politik av idéer är bättre”, sammanfattar han. Om forskare och politiker låter sig vägledas av sitt förnuft, går deras uppgifter att förena i en och samma person. Mer uppehöll han sig inte vid den frågan.

Låt oss gå rakt på sak i de frågor det gäller, skulle Per Nyström förmodligen ha svarat Max Weber. Låt oss inte spilla våra krafter på att teoretisera kring en tänkt skillnad mellan

vetenskap och politik. Huvudsaken är att få något gjort, som håller intellektuellt och som har betydelse. Vad verksamheten kallas är inte huvudsaken. Själv uppehöll han sig väsentligen vid tre frågor av kombinerat vetenskaplig och politisk karaktär. I alla tre hävdade han egna

meningar och uppträdde till synes obekymrad om hur hans inlägg klassificerades. Hur han resonerade tänker jag här kortfattat behandla under rubrikerna (1) handlingsutrymme, (2) samhällspolitik och (3) regeringsform.

1. Handlingsutrymme

För det första stördes han mycket av den, som han menade, ytliga motsättningen mellan samhällsvetenskaplig determinism och politiskt handlande. Är allt redan bestämt? Eller är det på oss själva det beror? Detta är ett skenproblem, förtröttades han aldrig att påpeka.

Belysande är hur han kortfattat, men pregnant, berörde saken i det redan nämnda brevet till Tage Erlander 1979. Tanken om en mekanisk determinism var främmande för Marx, påminde han. Detta hade "ånyo" påvisats av Sven-Erik Liedman i dennes bok Motsatsernas spel, som hade utkommit två år tidigare. Tolkningen att historien är ödesbestämd, och att politiken alltså inte tjänar något till, uppkom först under senare delen av 1800-talet, påminner han. Idén anammades under inflytande av naturvetenskapen, som vid den tiden gjorde stora framsteg.

Den politiska slagkraften troddes öka, om den egna åsikten gavs formen av en prognos, som kunde tolkas som att det bara finns en sak att göra. Samhällsutvecklingen är emellertid inte lagbunden på det sättet. 1900-talet visar med all önskvärd tydlighet, att framtiden är öppen och att historien inte har något slut. Tonen i brevet till Erlander är på en gång raljant och en smula irriterad. Hur ofta skall Tage och han behöva fortsätta att påpeka något så elementärt?

Allra mest energiskt behandlade Per Nyström den för honom viktiga missuppfattningen i en uppsats i tidskriften Tiden 1949. Det svenska socialdemokratiska partiet firade det året sitt sextioårsjubileum. Han ville då klargöra vad det hade inneburit att gå "från 1800-tal till 1900- tal", som han uttryckte saken. Varken den historiska materialismen eller dess motsvarighet, den "harmoni-ekonomiska doktrinbildningen inom nationalekonomin", hade visat sig

mekaniskt och okritiskt kunna tillämpas. Den politik som i praktiken hade kommit att bedrivas – i vårt land under 1930-talet och inom en bredare grupp av länder efter andra världskriget – förutsatte statsingripanden och ett rationellt grundat handlande på demokratisk grundval.

”Man är nu ense därom att fruktan för arbetslöshet är en barbarisk och otidsenlig metod att uppnå hög produktivitet”, citerade han som motto för sin artikel ur en rapport till den internationella arbetskonferensen 1947 (Nyström 1949: 252). Den erfarenhet, som vi redan haft av den fulla sysselsättningen, visar samtidigt, skrev han, ”att denna politik – ehuru den betyder en höjning av de breda folklagrens materiella standard, en ökning av deras trygghet

och oberoende – visst inte är utan sina problem. Den har fört med sig nya organisatoriska frågor, där man ännu trevar efter de praktiska lösningarna” (Nyström 1949: 260.).

I ett längre historiskt perspektiv rör det sig om så stora och viktiga spörsmål, argumenterade Nyström, att de "faller utanför ramen för de uppgifter, som näringslivet har förutsättningar att lösa på egen hand." Problemen är nya. "Det är betecknande att den nationalekonomiska

litteraturen icke behandlar de konjunkturella problem", skriver han, "som uppstår i en situation med brist på arbetskraft." Doktrinen "har förutsatt god tillgång på arbetskraft; i ... teorin är förefintligheten av en arbetskraftsreserv en av förutsättningarna för den cykliskt förlöpande industriella expansionen. Men vad inträffar om denna reserv inte finns? Vilka nya betingelser för en expansion av näringslivet i önskvärd riktning måste då skapas?” (Nyström 1949: 260.).

Vikten av att uppfatta handlingsutrymmet som bestämt av viljekraft och organisationsförmåga – och att vardagspolitiken följaktligen tjänar något till – är det centrala. Frågan om viljans frihet ställer Per Nyström inte filosofiskt utan tillämpad på frågan om full sysselsättning och höjd produktivitet. Varken en socialistisk eller en liberal ödestro finner nåd inför hans kritiska ögon. Det är på oss själva det beror. Det är hans starkt polemiska och självmedvetna tolkning av den historiska materialismen. Frågorna är praktiska. För sitt effektiva hanterande behöver de ställas inom ramen för ett långt historiskt perspektiv. 1800-talets internationella

borgerlighet hade med fräscha ögon avlägsnat den kvardröjande feodala ordningens hinder för att öka effektiviteten. Den europeiska socialdemokratins 1900-talsproblem var i princip detsamma. ”Vi står här inför en ny ekonomisk-politisk problematik, som inte 1800-talets samhälle kände. Att frejdigt och med samma dådkraft som en gång 1800-talets bourgeoisi visade ta i tu med den praktiska lösningen av dessa uppgifter, det är vår generations uppgift”

(Nyström 1949: 260.).

Politiken är meningsfull. Så bör denna trumpetstöt av självmedveten demokratisk reformism tolkas. Handlingsutrymmet är inte absolut utan relativt. Det är viljekraften och organiseringen, som bestämmer hur stort det är. Hur mycket som går att åstadkomma i förhållande till de

”naturligt” verkande krafterna beror på vilka motkrafter som mobiliseras. Det hänger på den medvetenhet och administrativa styrka, som medborgarna med stöd av sina tillkämpade rättigheter – yttrandefriheten, föreningsfriheten och den allmänna rösträtten – förmår uppbåda.

Per Nyström lär oss vikten av historia i två olika avseenden. Det ena är att nuet bara är en punkt på tidslinjen. Utvecklingen består av ett antal vägskäl i det förflutna och ett antal ytterligare skiljevägar att passera. Det andra är att samhället låter sig förändras genom

medvetet skapade institutioner, vilka är ägnade att försvaga de tendenser vi vill motverka och stärka de värden vi önskar skall prägla det fortsatta skeendet.

Med andra ord hade han inte mycket till övers för den akademiska ämnesstrukturen. Den hindrar oss från att klart uppfatta totaliteten av alla samhällsföreteelser. Ekonomin, politiken och kulturen utgör en helhet. Utvecklingen är på motsvarande sätt inte nationell utan i huvudsak internationell. Återverkningar känner varken nations- och ämnesgränser. Att tänka sig händelseförloppet inneslutet i stater, nationer eller discipliner ger ingen överblick.

Historien är för Per Nyström den allt innefattande vetenskapen – grundläggande, tillämpad och framåtsyftande bedriven. Konsten ligger i att kunna företa en samlad analys. På den grundvalen framträder det manöverutrymme, som politiken kan vidga och begagna.

2. Samhällspolitik

Det andra av de tre problem, som särskilt sysselsatte Per Nyström, var förhållandet mellan välfärdsstat och effektivitet. Expansionen av statens verksamhet var inte bara kostsam och omstridd, hade han lärt av Gustav Möller. Det krävdes även ett samhällspolitiskt nytänkande för att demokratin skulle överleva och befästas i medborgarnas ögon. För detta redogjorde han, då han som pensionerad landshövding skrev om Möller (Nyström 1977) och föreläste på forskningsinstitutet Nordplan (Nyström 1983b). En strukturell, i motsats till en marginell, offentlig politik verkar demokratiskt självförstärkande. Inför danska, finska, norska och svenska samhällsplanerare beskrev han vad som hade inträffat i Norden under 1900-talet.

När historien tog en ny vändning 1918, var det långtifrån självklart att fördelningen skulle göras till det centrala, framhöll han. ”Det dåtida samhället var ett påtagligt bristsamhälle, som på grund av sin låga produktivitet inte förmådde ge större delen av arbetarklassen

tillfredsställande levnads-, bostads- och utbildningsstandard. Statistiken visade att enbart en jämnare fördelning skulle ge föga utdelning åt den stora massan. Produktionen måste sålunda höjas” (Nyström 1983b: 221).

Som avgörande i efterhand framstod Gustav Möllers tidiga kontakter med två ledande danska socialdemokrater – sedermera finansministern Carl Valdemar Bramsnaes och sedermera social- och justitieministern Karl Kristian Steincke. Dessa hade ett program, som vände spetsen mot den europeiska politiken före 1914. Socialpolitiken hade i England och Tyskland enbart inriktats på de fattiga och arbetslösa. Det var destruktivt från demokratisk synpunkt.

Nivån måste höjas för alla. Bara på det sättet kan förtroendet för demokratin stärkas och fascismen och kommunismen motverkas. Utvecklingen blir långsiktigt positiv bara i den mån hela befolkningen är involverad både som betalare av skatter och som åtnjutare av en så småningom allt högre levnadsstandard inom såväl den privata som den gemensamma sektorn.

Från och med denna vändpunkt gavs socialpolitiken en ny och övergripande samhällspolitisk innebörd i de nordiska länderna. Sociala utgifter borde inte betraktas som något som togs från överskottet i syfte att hjälpa de sämst ställda. Tvärtom förhöll det sig enligt den uppfattning, som Bramsnaes, Steincke och Möller lanserade. Samhällets alla latenta resurser bör tas i anspråk. Ekonomin effektiviseras genom att alla arbetar och samtliga medborgares lojalitet, arbetsvilja och uppfinningsrikedom mobiliseras. Även demokratin stärks därigenom. Den nya inriktningen polemiserar mot en socialpolitik grundad på välgörenhet och klassprivilegier. En konsekvent anlagd samhällspolitik borde i stället stärka arbetarklassen fysiskt och

intellektuellt och därmed även "göra den skickad att överta den politiska ledningen” (Nyström 1983b: 222.).

Vad 1920 års ledande nordiska socialdemokrater konkret avsåg var ett tillbakapressande av barnarbetet, rättigheter på arbetsplatsen, förebyggande barnavård, planmässig bostadspolitik, utbildning efter vars och ens förmåga, en väl organiserad arbetsförmedling och så vidare.

Perspektivet var ekonomiskt och politiskt på samma gång. Samhälleligt ”är det av största vikt att arbetskraften inte ödeläggs under perioderna av arbetslöshet. Den enskilde arbetsgivaren kan visserligen skaffa sig ny god arbetskraft i stället för den ödelagda – genom tillträdande kullar av arbetskraft. Men det kan inte samhället i dess helhet. Bekämpandet av arbetslösheten måste därför bli fundamentet för den framtida socialpolitiken” (Nyström 1983b: 224f.).

Historiskt var offentliga arbeten inget nytt, utvecklade Per Nyström med en för honom

karaktäristisk turnering. Napoleon III hade byggt om Paris på 1850-talet och Perikles hade för tusen år sedan satt i gång tempelbyggena på Akropolis under arbetslöshetsperioden efter det

peloponnesiska kriget. ”Offentliga arbeten var sålunda inget problem förrän under

liberalismen, då de ansågs kunna motverka den lönenedpressning som företagarna eljest kunde utnyttja arbetslöshetskrisen till” (Nyström 1983b: 225f.).

Däremot var det något nytt, underströk han, att samhällspolitiken inriktades på att utvidga medborgarskapets innehåll (Gustavsson 1983). Mot den liberala och feodala idén om

marginell hjälp till självhjälp uppställde Bramsnaes, Steincke och Möller idén om att likheten inför lagen och valurnan även borde utsträckas till att gälla delar av den normala produktions- och reproduktionssfären – i skolan, på sjukhuset och i arbetsrätten. Den behövande hade en tvingade rätt. Stöd, utan behovsprövning, skulle utgå när vissa i lag fastställda kriterier förelåg, inte på grundval av någon skönsmässig behovsprövning.

Per Nyström hävdar, att de danska och svenska politikerna kring 1920 kom att inspirera den brittiska Beveridgeplanen 1942 och därmed hela den internationella utvecklingen, innan nyliberalismen på allvar började göra sig gällande efter det att Ronald Reagan och Margaret Thatcher hade kommit till makten i slutet av 1970-talet. Inte minst viktigt var den publicitet, som ILO i Genève gav Steinckes insatser som dansk socialminister under mellankrigstiden.

”Det är fel – som så ofta sker – att sätta välfärdsstatens lagsystem i sammanhang eller

kontinuum med de Bismarckska socialförsäkringarna”, framhöll han. ”Den nya socialpolitiken framfördes av Bramsnaes-Steincke i en helt annan politisk strategi än Bismarcks. Den skulle ingå som katalysator i den omdanande samhällsprocess, som skulle leda till en demokratisk participation i alla funktioner, inklusive produktionsledningen. Trygghetssystemet ingår nu i samhällets grundstruktur lika väl som produktionssystemet. Det kan inte rubbas utan att rubba produktionen” (Nyström 1983b: 230.).

Poängen var att effektivitet och demokrati är två sidor av samma sak. Bara en effektiv förvaltning kan långsiktigt undanröja motståndet och successivt förstärka folkstyrets

legitimitet. Den gamla byråkratin, som på sin höjd klarade att upprätthålla principen om likhet inför lagen i straffrätten och civilrätten, dög inte i det perspektivet. Den kunde inte tjäna som bas för det slags kraftutveckling, som Bramsnaes, Steincke och Möller ville åvägabringa.

Den styrningsapparat, som historiskt gick utöver nattväktarstatens funktioner, gjordes bara i begränsad utsträckning strikt statlig. Den kom att ligga utanför den gamla statsförvaltningens organ. Lejonparten av de nya uppgifterna kom att omhänderhas av kommunerna.

Kommunikationslinjen mellan regeringen och kommunerna, som utförde den offentliga förvaltningens fältarbete, hade sedan gammalt gått över länsstyrelserna. ”Någon

entusiasmerande aktivitet för välfärden vågade man inte räkna med från deras sida”, anmärker Per Nyström syrligt. ”Därför byggde man upp nya regionala statliga organ – länsorgan som distribuerade resurser till kommunerna och till fältet: länsarbetsnämnderna,

länsbostadsnämnderna, mödrahjälpsnämnderna och lantbruksnämnderna. De fick politiska styrelser – som ännu länsstyrelserna saknade. Landshövdingarna ansågs inte självklara som ordförande i de nya länsorganen: var de för passiva, tog regeringen en riksdagsman till ordförande” (Nyström 1983b: 232.).

Till detta kom den partipolitiska styrningslinjen. Inom samtliga partier kom det att bli på det sättet, att partierna informerade de mest aktiva förtroendemännen i kommuner och landsting om regeringens och riksdagens intentioner inom de olika verksamhetsområdena. På det sättet utvecklades ett för europeiska förhållanden mycket starkt samband mellan styrningsnivåerna.

Sverige har i dag starkare kommuner än kanske något annat europeiskt land. Samtidigt framstår systemet som helhet som mer sammanhållet och fiskalt omfördelande än på andra håll. Denna särskilda kvalitet hos det svenska politiska systemet är till icke ringa del en effekt av det slags tänkande som Bramsnaes, Steincke och Möller inledde under åren kring 1920. En stor del av Per Nyströms senare författarskap handlar om varför det hade blivit på det sättet.

3. Regeringsform

Det tredje av de frågor, som särskilt sysselsatte Per Nyström, var regeringsformen. Vad han där hävdade låg väl i linje med hans tankar om handlingsutrymme och samhällspolitik. Men det fanns en viktig skillnad. Här slog hans idéer inte igenom, medan han ännu levde och verkade. Det stora arbete, som under de tjugo åren från 1954 till 1974 nedlades på att utforma den nya grundlagen, bedrevs inte i Per Nyströms anda. Till skillnad från vad som gällde för de båda första frågorna förblev han som författningspolitiker en ropandes röst i öknen.

Det viktigaste som förändrades genom 1974 års regeringsform var att första kammaren avskaffades, att riksdagsval, landstingsval och kommunalval kom att förrättas på samma dag samt att valsystemet gjordes matematiskt rättvist för alla partier, som nådde fyra procent av valmanskåren. Att komma fram till denna nya ordning tog lång tid och var politiskt smärtsamt (von Sydow 1989). Ändå var det bara valsättet som ändrades. Varken spänningen kring den kommunala och regionala självstyrelsen eller förvaltningens ställning i förhållande till

centralmakten uppmärksammades i rimlig utsträckning. I dag tillkommer – vilket Per Nyström aldrig fick tillfälle att uppröras över – att regeringsformen bortser från det faktum att viktiga delar av makten utövas överstatligt.

Allt krut lades under 1950- och 1960-talen på att kodifiera den ordning, som hade etablerats i slutet av 1910-talet samt på att ändra valsättet. Mer orkade inte Tage Erlander, Bertil Ohlin, Gunnar Hedlund och Jarl Hjalmarsson. De enda som vid den tiden tänkte i djärvare banor – och vars tankar senare har blivit högaktuella – var Per Nyström samt en ung idéhistoriker vid namn Arne Helldén, som det finns skäl att här särskilt nämna. Denne klargjorde mycket upplysande skillnaden mellan demokratin som folkstyre och liberalismens krav på att folkstyret måste begränsas (Helldén 1964, 1966).

Per Nyströms motsvarande analys blev heller inte mycket uppmärksammad på den tiden det begav sig. Men han var i alla fall tillräckligt etablerad för att bakom kulisserna kunna tilltvinga sig en föredragning inför statsministern, justitieministern och ytterligare några statsråd den 12 oktober 1964. Vad han sade vid det tillfället framgår av några förnämliga promemorior (Nyström 1964, 1965a, 1965b), som inte är tryckta i de av Anders Björnsson, Tomas Forser och Sven E. Ohlsson redigerade volymerna från 1970- och 1980-talen men som finns lätt tillgängliga i hans välordnade samling av efterlämnade papper på Göteborgs landsarkiv.

Per Nyström valde att ställa frågan historiskt. Vad han såg som 1960-talets viktigaste

missförhållanden – det administrativa virrvarret i den regionala förvaltningen och demokratins bristande styrning av ämbetsverken – kunde bara begripas och angripas, menade han, om man förstod hur systemet hade vuxit fram. För att begripa bör vi samlat betrakta det svenska moderniseringsprojektet från Gustav Vasa till våra dagar, argumenterade han. För de flesta andra, som tar stora ord i sin mun, brukar inslaget av historia stanna vid retorisk grannlåt. Så icke i det här fallet. Perspektivet var i Per Nyströms föredragning fullt genomfört. Analysen

pekade hän mot två praktiska slutsatser – att 1634 års regeringsform borde återupprättas på demokratisk grund samt att regering och ämbetsverk återigen borde fusioneras.

Det centrala under första hälften av 1600-talet var, påminde Per Nyström, att övervinna den gamla landskapssjälvständigheten. Det skedde genom att man skilde mellan civilt och militärt samt upprättade en strikt redovisningshierarki inom varje specialiserad befälslinje. Det gällde, framhöll Nyström, att ”bygga upp en statsapparat, att trycka tillbaka provinsialismen och att få riket som organisation att fungera. Svårigheten att få regeringens intentioner att tränga igenom på förvaltningens olika nivåer var stor, och lösningarna innebar ett radikalt nytänkande”

(Nyström 1964: 2.). Av särskild vikt i sammanhanget var, påpekade han, att regeringen höll ett fast grepp genom att dess ledamöter ”satt som ordförande och medlemmar av ämbetsverkens styrelser.” Med dagens terminologi skulle man kunna säga att det rådde ministerstyre. I detta avseende skedde en viktig förändring efter Karl XII:s död. ”Förvaltningens grundstruktur förblev oförändrad, men förvaltningen frigjorde sig från regeringsledamöternas omedelbara inflytande och insyn på dess verksamhet. Regeringsledamöterna blev från 1720 icke längre förvaltningschefer. Deras ordförande- och medlemskap i ämbetsverken upphörde. Man bröt ...

med 1634 års idéer” (Nyström 1965a: 3.).

Ämbetsverkens frigörelse från det ministeriella inflytandet ledde till en för vårt land säregen utveckling, framhöll han. ”Genom sin fasta organisation och genom sina vidsträckta lagliga befogenheter, genom sin oavsättlighet och sammanhållning kunde de svenska ämbetsmännen alltmer befästa sin position och ett dominerande inflytande på det offentliga livet. Den svenska förvaltningsapparaten blev under 1700-talet en politisk maktfaktor. Gustav III gjorde ett försöka att krossa ämbetsmännens makt bl.a. genom omfattande åtalsrazzior mot hovrätter, ämbetsverk och landshövdingar, men han misslyckades. Under 1800-talets förra hälft var ämbetsmännens kårer och stater, militära och civila, politiskt härskande i svenskt samhällsliv.

Ämbetsmännen utgjorde ett verkligt privilegierat skikt. I årtionde efter årtionde kunde ämbetsmannavärlden hindra tillkomsten av en ny författning och bevara en tungrodd ståndsriksdag, som vid århundradets mitt framstod som en museal kuriositet bland de europeiska författningarna” (Nyström 1965a: 3).

Ännu på 1960-talet är teorin densamma, argumenterar Per Nyström. ”Det system med självständiga ämbetsverk, som utbildades i detta kraftläge och som för ämbetsmännen framstod som den naturliga formen för den offentliga verksamheten, bibehålles tämligen oanfrätt ännu i dag. I den gamla ämbetsmannatraditionen framstod förvaltningssystemet som uttryck för stabiliteten och kontinuiteten, fastheten och styrkan i samhället medan regering och riksdag betraktades som äventyrligheter” (Nyström 1965a: 4.).

För de liberala grupperna under 1800-talet – med social förankring i borgerskap och

bondeklass – blev den centrala uppgiften att begränsa ämbetsmännens makt och inflytande.

Den politiska huvudfronten var riktad mot ämbetsmännen. Det gällde att tränga tillbaka dessa i riksdag, regering och förvaltning. ”Genom representationsreformen skulle ämbetsmännens inflytande i riksdagen beskäras. Genom att regeringen utsågs parlamentariskt skulle parlamentariker och inte som hittills ämbetsmän utses till regeringsledamöter – detta är parlamentarismens ursprungliga innebörd. Genom ’meninghetsstyrelser’ i länen skulle – som det hette i Särskilda utskottets utlåtande 1823 – folket själv[t] besluta om sina närmaste angelägenheter ’oberoende av ämbetsmännens åtgärd’ ” (Nyström 1965a: 4.).

På det hela taget misslyckades 1800-talets liberaler. Hundra år senare kvarstod fortfarande uppgiften att demokratisera förvaltningen. Rösträttsbestämmelserna till den nya riksdagens båda kamrar hade utformats, så att den gagnade ämbetsmannaklassen på övriga

samhällsklassers bekostnad. Likaså stred ämbetsmännen framgångsrikt för att det inte skulle bli någon fusion mellan länsstyrelserna och de nyinrättade landstingen. ”Redan vid 1858 års riksdag hade Allmänna Besvärs- och Ekonomiutskottet, fyllt av ämbetsmän och officerare, avvisat varje försök till integrering av länsförvaltning och landsting. Det gällde icke – menade utskottet – att skapa en bättre länsstyrelse, det gällde bara att skapa ett organ för den allmänna opinionen i länet. Man ville ... reducera landstinget till en debattförsamling utan grepp över länets förvaltning” (Nyström 1965a: 5). Länsstyrelsen måste enligt ämbetsmännen förbli provinsförvaltningens centrum och högsta auktoritet. Härigenom lyckades företrädarna för expertstyret behålla allt vid det gamla – noga vakande över att 1720 års åtskillnad mellan regering och ämbetsverk upprätthölls.

När de nya idéerna inom sysselsättningspolitiken, bostadspolitiken och familjepolitiken utformades var den svenska förvaltningen svagt rustad för att realisera de nya uppgifterna.

Ämbetsverk av exekutiv natur saknades. Det bidrog effektivt till den kommunala renässansen.

”Först med 1930-talets politik infriades de stora förhoppningar, som 1800-talets liberaler hade ställt på kommunerna.” Dessa blev den nya politikens exekutiva organ. ”Alla de nya idéerna, som konstituerar begreppet välfärdssamhället, skulle icke ha kunnat förverkligas, om icke kommunerna hade funnits till hands som verkställande organ. Den nya politiken innebar en ansvällning av den offentliga verksamheten, som icke skulle ha kunnat bemästrats av centralistiskt organiserade ämbetsverk” (Nyström 1965a: 7f.).

Problemet att åstadkomma den önskvärda ”febriliteten” (Nyström 1965a: 9) var vida svårare beträffande den centrala statliga och regionala förvaltningen. Landstingen hade kommit att bli huvudmän för sjukhusen. När varken länsstyrelserna eller landstingen stod till buds, valde regering och riksdag att upprätta specialiserade förvaltningsorgan med av regeringen utsedda lekmannainslag men som lydde under de centra ämbetsverken. På det viset fick vi strukturen av särskilda länsnämnder för arbetsmarknad, bostäder, jordbruk, nykterhet, skogsvård och skola.

För att göra en lång historia kort hade i 1960-talets länsförvaltning kommit att sammanknippas tre oförenliga principer:

1. Länsstyrelserna av 1600-talets modell, ett ämbetsverk som förutsattes kunna besluta och handla självständigt enligt lag och förordning.

2. Landstinget, en produkt av 1800-talets representations- och självstyrelseidéer.

3. Länsnämnderna av 1940-talstyp, vars kanslier är filialer till centrala ämbetsverk men där av regeringen tillsatta medborgarnämnder förutsättes utgöra balanser mot

ämbetsmannainflytandet.

Allt talade nu för, sammanfattade Per Nyström, att det var dags att smälta samman allt detta till en enhet med det folkvalda landstinget som uppdragsgivare. På det sättet skulle vi under det sena 1900-talet kunna göra upp räkningen med såväl 1720 års misstag som liberalismens misslyckande under senare delen av 1800-talet.

En radikal kommunalisering i kombination med en regionalisering av riksförvaltningen var den ena av Per Nyströms båda idéer om hur regeringsformen borde förändras. Även på den

senare punkten har utvecklingen – låt vara med några decenniers fördröjning – kommit att gå hans väg (Krantz 2002). Jag syftar på lekmannainslaget i länsstyrelserna, nedläggningen av de särskilda länsnämnderna på 1980-talet liksom regionförsöken i Skåne och Västra Götaland.

Men tvekan har varit stor och det är långtifrån självklart, att den nu arbetande

ansvarskommittén under ledning av Mats Svegfors kommer att fortsätta på den inslagna vägen. Ett avskaffande av landstingen och regionerna kan lika gärna bli vad denna utredning kommer att föreslå. "De primära frågorna är förhållandet mellan regeringen och

myndigheterna samt ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala nivån", skriver den i sitt första delbetänkande. "Beroende på hur den senare besvaras övervägs därefter frågan om en eller två kommunala nivåer samt hur dessa bör organiseras och indelas." (SOU 2003:

123, s. 5.).

Vid ett avskaffande av den regionala förvaltningsnivån skulle bara finnas en övergripande och alltmer europeiserad statsmakt jämte starka kommuner i samverkan. Det vore i så fall en lösning långt från vad Per Nyström tänkte sig för fyrtio år sedan. Men det är slående att dagens utredare i hög grad har tillägnat sig den principiella radikalism, som var hans kännemärke.

Deras politiska instruktioner är sådana, att även sådant som långt fram i tiden ansågs ogörligt i dag förefaller ligga inom det politiskt möjligas gräns.

Per Nyströms andra stora idé till omgörning av regeringsformen var att återta 1720 års eftergift till ämbetsmännen. ”De självständiga centrala ämbetsverken framstod länge”, skrev han, ”som en barriär mot kungamakten och dennas rådgivare statsråden. I och med att … ministrarna inte längre uppfattades som konungens redskap utan fastmera som riksdagens förtroendemän, minskades ämbetsverkens konstitutionella betydelse och deras självständighet framstod snarast som hindersam för genomförandet av regeringens intentioner.

Ämbetsverkens självständighet ansågs nu medverka till en icke rationell tudelning av förvaltningen.” Någon praktisk slutsats drogs aldrig av denna insikt. Första världskriget och det demokratiska genombrottet försköt problemställningarna och ”någon allmän översyn över och analys av förvaltningsapparaten och avvägning av dess funktioner i olika led har därefter inte skett” (Nyström 1965b: 8).

Efter det att landshövdingen i Göteborgs och Bohus län skrev detta för fyrtio år sedan har många författnings-, makt- och förvaltningsutredningar genomförts. Ändå kan man inte säga, att förvaltningsdualismen har rubbats i sina grundvalar. 1720 års eftergift angrips från tid till annan utan att på allvar ifrågasättas. Per Nyströms bedömning på den punkten får stöd av en aktuell avhandling om debatten kring denna fråga under perioden från 1975 till 2000

(Wockelberg 2003). Låsningen tror jag beror på att Per Nyström rätt ställer problemet. Att på allvar utmana "ägarna" av ämbetena är lika maktpåliggande som att utmana ägarna av det ekonomiska kapitalet. Också här gäller det att rätt kunna tolka det förefintliga

handlingsutrymmet för att därigenom i ett längre och europeiskt perspektiv kunna vidga detsamma.

Per Nyströms övergripande analys av den historiskt etablerade förvaltningsdualismen har inte förlorat i saklig tyngd, sedan befogenheterna i regeringsformen i växande utsträckning har kommit att utövas av en alltmer europeiserad ämbetsmannaklass. Är det inte snarare så att 1720 års brott med 1634 års principer därigenom ytterligare har kommit att befästas? Så tror jag han skulle ha frågat, om han fortfarande hade varit med oss i debatten. Att välfärdsstaten kanske har slagit i taket vad beträffar viljan till regional utjämning är även detta något som i hög grad vinner på att dryftas med Per Nyströms trettio, fyrtio, femtio, sextio och sjuttio år

gamla uppsatser, artiklar och väl genomarbetade ämbetsmannapromemorior för ögonen. Här finns de långa linjer och breda perspektiv, som motsvarande personer med förmåga att förena teoretisk skarpblick och praktisk erfarenhet i dag inte anser sig ha tid och viljekraft nog att utarbeta.

Referenser

Bramsnaes, C.V. (1919), ”Fredens sociale problemer”, Nationaløkonomisk Tidsskrift, 27, 537- 570.

Forser, T. (1996), Jag har speglat århundradet - en bok om Per Nyström, historikern, publicisten, ämbetsmannen. Stockholm: Rabén Prisma.

Förvaltning och folkstyre. Betänkande av länsdemokratiutredningen. SOU 1968: 47.

Gustavsson, S. (1971), Debatten om forskningen och samhället. En studie i några teoretiska inlägg under 1900-talet. Uppsala: Almqvist & Wiksell (= Skrifter utgivna av

Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, 54.).

Gustavsson, S. (1983), "Medborgarskapets innehåll", Kungl. Vetenskapssamhällets i Uppsala Årsbok, 23, 95-108.

Helldén, A. (1964), ”Demokrati och statsmakt”, Tiden, 56, 454-460.

Helldén, A. (1966), Regeringsmakt och demokrati. Stockholm: Liber.

Krantz, T. (2002), Makten över regionen. En idékritisk studie av svensk regiondebatt 1963- 1996. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis (= Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, 149).

Liedman, S. E. (1977), Motsatsernas spel. Friedrich Engels' filosofi och 1800-talets vetenskaper. Lund : Cavefors.

Möller, G. (1920), ”Socialiseringsproblemet”, s. 32-39 i Protokol och Beretninger fra 9de Skandinaviske Arbejderkongres i København den 21-23. Januar 1920.

Nyström, P. (1949), "Från 1800-tal till 1900-tal", Tiden, 41, 252-260.

Nyström, P. (1964), ”P.M. om den administrativa konstitutionen, föredragen inför

statsminister Erlander, justitieminister Kling, statsråden Rune Johansson och Olof Palme m.fl.

den 12 oktober 1964”. Otryckt promemoria i Landshövding Per Nyströms arkiv, Göteborgs landsarkiv, A 651, F 1:6.

Nyström, P. (1965 a), ”Det historiska perspektivet på länsdemokratin”. Otryckt promemoria i Landshövding Per Nyströms arkiv, Göteborgs landsarkiv, A 651, F 1:6. Daterad 23/2 1965.

Nyström, P. (1965 b), ”Departement – Centrala verk. P.M. av 6 januari 1965”. Otryckt promemoria i Landshövding Per Nyströms arkiv, Göteborgs landsarkiv, A 651, F 1:6.

Nyström, P. (1974), Historieforskningens dilemma och andra studier. I redaktion av Tomas Forser. Stockholm: Norstedts.

Nyström, P. (1977), ”Gustav Möller i Marxsällskapet”, s. 54-68 i Meddelande från Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek, årgång 1, häfte 2-3.

Nyström, P. (1979), Brev från Per Nyström till Tage Erlander den 3 maj 1979. Otryckt kopia i Landshövding Per Nyströms arkiv, Göteborgs landsarkiv, A 651, E 3.

Nyström, P. (1983 a), I folkets tjänst. Historikern, journalisten och ämbetsmannen. Artiklar i urval 1927-1983b av Anders Björnsson i samarbete med författaren. Utgivna till Per Nyströms 80-årsdag den 21 november 1983 b. Stockholm: Ordfronts förlag.

Nyström, P. (1983 b), ”Välfärdsstaten och dess styrningsmekanismer”, s. 221-234 i Nyström 1983a.

Nyström, P. (1989), Historia och biografi. Artiklar och essäer 1933-1989. Urval av Sven E.

Olsson i samarbete med författaren. Lund: Arkiv förlag.

Steincke, K. K. (1920), Fremtidens forsørgelsesvæsen. København: J.H. Schultz A/S.

Sydow, B. von (1989), Vägen till enkammarriksdagen. Demokratisk författningspolitik i Sverige 1944-1968. Stockholm: Tidens förlag.

Utvecklingskraft för hållbar utveckling. Ansvarskommitténs delbetänkande. SOU 2003:123.

Wockelberg, H. (2003), Den svenska förvaltningsmodellen. Parlamentarisk debatt om förvaltningens roll i styrelseskicket. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis (= Skrifter utgivna Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, 155).