SWE D IS H E NV IR O NME N T A L P R OTE C T IO N A GE N C Y
BE S ÖK: ST O C KH O L M – V AL H A L L A V Ä GE N 195 ÖS TE R S U ND – F OR S K ARE NS V Ä G 5 , HU S UB PO S T:106 48 S T OC K H O LM
TE L:010 -6981000 FA X:010 -6981099
E-P OS T: RE G IS T R AT O R@N AT U R V AR DS VE R KE T.SE IN TE R NE T: WW W.N A T UR V AR DS VE RKE T.SE
ÖVERKLAGANDE
2019-11-14 Ärendenr:
NV-07238-19 Mark- och miljööverdomstolen svea.avd6@dom.se
Komplettering av överklagande i mål nr M 11260-19 angående ansökan om tillstånd enligt miljöbalken till fortsatt och utökad verksamhet vid SSAB EMEA AB:s anläggningar i Luleå
Med åberopande av medgivet anstånd lämnar Naturvårdsverket följande grunder och utveckling av talan till stöd för överklagandet.
1. YRKANDE
Naturvårdsverket vidhåller de yrkanden som framställdes i vårt överklagande den 16 oktober 2019.
2. GRUNDER OCH UTVECKLING AV TALAN 2.1. Grunder
Villkor ska baseras på de åtgärdskrav som är motiverade utifrån miljöbalkens regler, främst de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.
miljöbalken, och efter rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 §
miljöbalken ge uttryck för vilka åtgärder som verksamhetsutövaren ska vidta för att uppfylla kravet på bästa möjliga teknik (2 kap. 3 §) och kravet på hushållning med råvaror och energi (2 kap. 5 §).
Tillståndet ska, enligt 22 kap. 25 § första stycket miljöbalken, bl.a.
innehålla de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av
föroreningar. Enligt sjätte punkten samma bestämmelse ska tillståndet, i förekommande fall, innehålla bestämmelser om bl.a. utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod. Tillståndet ska,
enligt tionde punkten samma bestämmelse, bl.a. innehålla de villkor som behövs med avseende på hushållningen med naturresurser.
Enligt tredje stycket samma bestämmelse får tillståndsmyndigheten överlåta åt en tillsynsmyndighet att besluta om villkor av mindre betydelse.
För att tillståndet ska säkerställa att verksamheten uppfyller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken behöver de av Naturvårdsverket yrkade villkoren samt delegationen till tillsynsmyndigheten föreskrivas.
Nedan redovisas närmare de omständigheter m.m. som
Naturvårdsverket åberopar till stöd för vårt överklagande. I övrigt hänvisas till vad vi anfört i mark- och miljödomstolen.
2.2. Utsläpp till luft av svavel 2.2.1. Bakgrund
I målet hos mark- och miljödomstolen framställde Naturvårdverket yrkanden om ett produktionsrelaterat villkor som månadsmedelvärde för svaveldioxid
(0,16 kg/ton producerade prima ämnen) som ska innehållas minst tio månader per kalenderår samt ett villkor om högsta tillåtna utsläpp per år (400 ton/år).
Mark- och miljödomstolen har i den överklagade domen föreskrivit motsvarande villkor med begränsningsvärden om 0,21 kg/ton prima ämnen som
månadsedelvärde och ett högsta tillåtet utsläpp om 600 ton/år att börja gälla tre år efter lagakraftvunnen dom. För tiden fram till dess ska ett begränsningsvärde om 0,30 kg/ton ämnen respektive 850 ton/år gälla. Tillsynsmyndigheten har även getts möjlighet att medge undantag från tidsramen till följd av
omställnings-, ombyggnads- eller reparationsarbeten vid produktionsanläggningarna.
Mark- och miljödomstolens motivering till att avslå Naturvårdsverkets yrkanden är mycket kortfattad, vad gäller nivån på begränsningsvärdena har domstolen endast angett följande. Domstolen delar bolagets bedömning att kostnaden för rening vid slaggtappningen i detta fall är för hög. Villkoren får istället
bestämmas utifrån vad bolaget redan uppnått vad gäller utsläppsbegränsningar och beräkning av utsläppens storlek vid full produktion. Däremot framgår inte hur domstolen har uppskattat nyttan av ytterligare rening eller vilken hänsyn som har tagits till det underlag som Naturvårdsverket presenterat i den delen.
Naturvårdsverket delar inte domstolens bedömning att kostnaden för den tillkommande reningen skulle vara för hög med hänsyn till den
utsläppsminskning som reningen skulle medföra, vilket utvecklas nedan. Enligt Naturvårdsverkets bedömning är det inte orimligt att kräva ytterligare rening av svavelutsläpp och de villkor som mark- och miljödomstolen föreskrivit är alltför högt satta jämfört med vad som kan åstadkommas med denna reningsteknik.
Naturvårdsverket anser därför att det sätt på vilket tillståndet reglerar
verksamhetens utsläpp till luft av svavel inte uppfyller kraven enligt 2 kap. 3 och 7 §§ miljöbalken.
2.2.2. Miljö- och hälsopåverkan från svavelutsläpp
I enlighet med praxis bör, vid sådana utsläpp som de aktuella som får en storskalig spridning, inte enbart lokala och regionala effekter beaktas. Effekter av storskalig spridning kan vara skäl för minskning av utsläppen så långt det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt (MÖD 2016-12-21 i mål M 3967-16).
Verksamheten är en av de största utsläppskällorna av svaveldioxid i Sverige.
Anläggningen var 2018 Sverige sjunde största utsläppare av svaveldioxid med ett utsläpp om ca 410 ton. Verksamhetens årliga utsläpp har de senaste åren motsvarat ca 3–4 % av industrins årliga utsläpp.1 Industrin står för ca 80 % av utsläppen i Sverige. Bolaget har beräknat att vid full tillståndsgiven produktion utan ytterligare svavelbegränsande åtgärder skulle utsläppen uppgå till 570 ton per år, vilket sannolikt skulle innebära en än mer betydande andel av Sveriges sammanlagda utsläpp då trenden fortsatt är nedåtgående.
Utsläppen av svaveldioxid har betydelse för flera svenska miljökvalitetsmål, främst målen Frisk luft och Bara naturlig försurning.
För miljömålet frisk luft är svaveldioxid relaterad till preciseringen av målet om korrosion som mäts genom korrosion på kalksten och ska understiga 6,5
mikrometer per år. Preciseringen är ännu inte nådd, bland annat på grund av utsläppen av svaveldioxid. Vidare ska halterna av luftföroreningar inte överskrida lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter och djur. Gällande påverkan på människor så finns det ingen känd nedre gräns och även i städer med låg koncentration, t.ex. under 5 μg /m3 som är medelkoncentration i kanadensiska städer, har det i studier påvisats en korrelation mellan dödsfall och halt av svaveldioxid.2 Denna del hanteras kvantitativt i Naturvårdsverkets beräkningar. Det bör även noteras att korrelation finns med stoftutsläpp, vilket sannolikt beror på att svaveldioxiden binder till partiklarnas yta.
För miljömålet bara naturlig försurning kan det konstateras att
skogsmarksarealen som överskrider kritisk belastning i EU bedöms minska med 74 % år 2030 jämfört med 2005, för Sverige uppskattas motsvarande minskning till 75 %. Det är främst de förväntade utsläppsminskningarna av svaveldioxid som ger förbättringen i skogsmark. De länder som kommer att ha det största kvarvarande överskridande i skogsmark är Polen, Litauen, Sverige och
Nederländerna.3 Svaveldioxid bildar svavelsyrlighet eller svavelsyra i luften och bidrar därmed till försurningen när det regnar.
Försurning är ett problem som leder till urlakning av tungmetaller och förlorad biologisk mångfald. Det bör också noteras att trots att nedfallet är större i södra Sverige så finns problem med försurning även i norr
1 E-PRTR, Europeiska utsläppsregistret, 2018 års nivå.
2 Burnett RT et al. (2004). Associations between short-term changes in nitrogen dioxide and mortality in Canadian cities.
Archives of Environmental Health, 59:228–236.
3 IIASA, 2014. TSAP report #11 Final policy scenarios for the EU Clean Air Policy Package. Revised version
vilket bland annat beror på att svavlet (olika oxidationsstadier) ansamlas under vintern och ger en kraftig påverkan på våren under snösmältningen, lokalt kan också påverkan variera kraftigt beroende på buffringskapaciteten i mark och vatten. Dessa delar hanteras främst kvalitativt i Naturvårdsverkets bedömning.
Med hänsyn till verksamhetens betydande utsläpp och dess miljöpåverkan anser Naturvårdsverket att det är angeläget att svavelutsläppen minimeras och att det bör ställas höga krav på anläggningens prestanda.
2.2.3. Åtgärder för begränsning av svavelutsläpp från slaggtappningen Av 2 kap. 3 och 7 §§ miljöbalken följer att bästa möjliga teknik ska användas i syfte att begränsa hälso- och miljöpåverkan om det inte kan anses vara orimligt.
Enligt förarbetena avses med bästa möjliga teknik att tekniken ur teknisk och ekonomisk synpunkt är industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga (se prop. 1997/98:45, Del 2 s. 17).
Bolaget har i målet redovisat två åtgärder för minskning av svavelutsläpp från slaggtappningen som bedöms tekniskt möjliga vid anläggningen, torr och våt avskiljning. Det har inte framkommit annat i målet än att de redovisade
åtgärderna utgör sådan bästa möjliga teknik som avses i 2 kap. 3 § miljöbalken.
Enligt bolaget bedöms, utifrån leverantörer av reningsanläggningar och den information som finns idag, torr avskiljning med
efterföljande filter vara den lämpligaste metoden för rening.
Båda reningsteknikerna anges ha en avskiljningsgrad om 75 %. Det innebär att åtgärderna uppskattas leda till en rening om totalt ca 98,5 ton svavel per år vid full tillståndsgiven produktion, vilket motsvarar ca 197 ton svaveldioxid, SO2.
Kvar är då att avgöra om det enligt 2 kap. 7 § miljöbalken är rimligt att ställa krav på utsläppsbegränsningarna vid den på aktuella anläggningen (jfr MÖD 2016-01-19 i mål M 3173–15).
2.2.4. Rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken
Av 2 kap. 7 § miljöbalken följer att kraven i 2–5 §§ och 6 § första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem och vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Detta betyder att även andra omständigheter än nyttan och kostnaden kan ha betydelse för
bedömningen men eftersom det ska tas särskild hänsyn till nyttan jämfört med kostnaden är det, enligt Naturvårdsverket, av vikt att denna bedömning blir så korrekt som möjligt.
En avvägning mellan nytta och kostnader för miljöskyddsåtgärder enligt 2 kap. 7
§ miljöbalken ska enligt förarbetena utgå från ett samhällsperspektiv med syftet att allt ska göras som är meningsfullt för att miljöbalkens syfte ska uppnås. Vad gäller kravet på bästa möjliga teknik ska bedömningen av vad som är
ekonomiskt rimligt utgå från branschförhållanden och inte den aktuella
verksamhetsutövarens betalningsförmåga (prop. 1997/98:45 Miljöbalken, del 1 s. 232).
Den ekonomiska delen i rimlighetsavvägningen enligt 2 kap 7 § miljöbalken kan sägas bestå av två komponenter. Den ena
komponenten är en samhällsekonomisk beräkning av de kostnader och nyttor som en åtgärd ger upphov till. I denna beräkning bör den samhällsekonomiska diskonteringsräntan sättas till 3,5% och den tekniska livslängden kan ge en god uppskattning om den
ekonomiska livslängden. Stöd för samhällsekonomisk metod finns bl.a. i ASEK 6.14, i rapporter angående rimlighetsavvägning från konsultföretaget Enveco5 samt utvecklat i rapporter och vägledning på Naturvårdsverkets hemsida.6
Från ett förenklat samhällsekonomiskt perspektiv är den samhällsekonomiska kostnaden inom rimlighetsavvägning för industriverksamheter samma som investeringskostnaden för den avsedda reningstekniken, samt dess drift- och
underhållskostnader. Den samhällsekonomiska nyttan är värdet för samhället av exempelvis det minskade luftutsläppet som den
avsedda investeringen ger upphov till.
Den andra komponenten i rimlighetsavvägningen utgörs av bedömning av om ett normalt företag i branschen kan bära
kostnaden för åtgärden. Den företagsekonomiska kalkylräntan sätts vanligtvis då förenklat till 5–10%, beroende på bland annat
företagets kapitalkostnader och risk. Att lägga stort fokus på företagets enskilda kalkylränta leder till att rimlighetsavvägningen handlar om vilka försiktighetsmått som det enskilda bolaget har råd med istället för hur 2 kap. 7 § miljöbalken ska tillämpas, vilket är vad ett typiskt företag i branschen har råd med.
2.2.5. Miljönyttan av åtgärderna och schablonvärden för skadekostnader från EEA
En svårighet i att jämföra miljönyttan av en åtgärd med dess kostnad är att miljönyttan ofta uttrycks kvalitativt, t.ex. som minskad försurning, eller ett kvantitativt värde, t.ex. ett visst antal ton minskade utsläpp. Detta värde ska sedan, tillsammans med andra faktorer, vägas mot ett monetärt värde, d.v.s.
4 https://www.trafikverket.se/contentassets/4b1c1005597d47bda386d81dd3444b24/asek- 6.1/05_generella_principer_o_varden_a61.pdf
5 Enveco (2017) Att göra rimlighetsavvägning enligt 2 kap. § 7 miljöbalken:
https://www.naturvardsverket.se/upload/stod-imiljoarbetet/
rattsinformation/miljobalken/miljobalksprojektet/anthesis-enveco-rapportrimlighetsavvagningenligt- 2-7-miljobalken.pdf
6 Naturvårdsverket (2003) samhällsekonomisk handledning:
https://www.naturvardsverket.se/Om-
Naturvardsverket/Publikationer/ISBN/5300/91-620-5314-0/
Naturvårdsverket (2014): https://www.naturvardsverket.se/Stod-imiljoarbetet/
Vagledningar/Samhallsekonomisk-analys/
kostnaden för åtgärden uttryckt i kronor. Som ett stöd i avvägningen kan det därför, för att monetarisera den samhällsekonomiska nyttan av minskade luftutsläpp, schablonvärden användas för att beräkna nyttans ekonomiska storleksordning.
Naturvårdsverket anser att man som underlag för bedömningen av nyttan av åtgärderna kan använda schablonvärden för samhälleliga skadekostnader för utsläpp till luft ur Europeiska miljöbyråns, EEA:s, rapport Costs of air pollution from European industrial facilities 2008-2012 – an updated assessment (EEA Technical report no 20/2014)7. Schablonvärden i bilaga 2 till rapporten från EEA anger beräknade svenska genomsnittsvärden för skador som svenska industriutsläpp orsakar på hälsa och miljö. Naturvårdsverket bedömer att det just nu är det bästa underlaget som finns att tillgå för att uppskatta en del av den samhällsekonomiska nyttan av industrins minskade utsläpp.
Den bästa metoden för att ta fram kvantitativa schablonvärden sker via effektkedjan och skadekostnadsansatsen, Impact Pathway Approach (IPA). EEA:s schablonvärden är framtagna med IPA.
Naturvårdsverket vill framhålla att EEA:s schablonvärden är de i dagsläget mest tillförlitliga och att de har tagits fram av EU:s främsta experter inom området. Schablonvärden tas fram med IPA förutom av EU centralt även av enskilda länder som Storbritannien, USA och Australien. Bakom EEA:s värden återfinns ett gediget arbete med insamling av data och modellkörningar från EU:s medlemsstater kring bland annat var utsläppen sker, hur de sprids (via spridningsmodellering), risk för exponering, effekter på hälsa och miljö, samt ekonomisk värdering av effekterna.
Schablonvärdena är sedan beräknade för alla medlemsländer.
I inledningen till bilaga 2 till EEAs rapport beskrivs vilka effekter som beaktats och vilka som inte inkluderats. Det anges att det är viktigt att poängtera att uppskattningen endast utgör en delmängd av den totala samhällsekonomiska nyttan eftersom alla effekter på hälsa och miljö inte är inkluderade (se s. 54 i EEA 20/2014 för en detaljerad beskrivning av vilka effekter som är inkluderade och exkluderade). Vidare anges att flera effekter som inte inkluderats sannolikt kommer vara försumbara och inte skulle leda till någon väsentlig påverkan på skadekostnaden men att värdet på vissa ekosystemtjänster samtidigt kan vara betydande.
Sammanfattningsvis bedöms att, även om uteslutning av effekter innebär en underskattning och att vissa uteslutna effekter
onekligen är betydande, har en stor andel av de totala skadorna kvantifierats för de flesta utsläppen.
7 https://www.eea.europa.eu/publications/costs-of-air-pollution-2008-2012
I tabell A2.9 i bilaga 2 till EEA:s rapport anges för Sverige med 2005 års
kostnadsnivå en kostnad om 5 209 – 15 438 euro per ton SO2. De olika nivåerna avser användningen av två olika metoder för att värdera miljö- och
hälsorelaterade skadekostnader. Det nedre värdet är ”Low VOLY” vilket är lägsta värdet om man använder ”Value of a life year” medan det högre värdet är ”High VSL” vilket är högsta värdet som används gällande ”Value of a statical life”8.
De i rapporten angivna skadekostnaderna är, som anges ovan, generella genomsnittsvärden för Sverige. Uppskattningar av skadekostnader är alltid förenade med osäkerheter, vilket även lyfts fram i rapporten. Det kan därför finnas anledning till försiktighet vid tillämpning av de i rapporten angivna schablonvärdena. Nyttan av en utsläppsminskning i ett enskilt fall kan t.ex. bero på närhet till större tätorter, andra utsläppskällor och utsläppspunktens höjd. För det aktuella ärendet bör beaktas den direkta närheten till Luleå samt att
befolkningstätheten i Luleå kommun 2018 var högre än det nationella
genomsnittet (37 jämfört med 25)9 och å andra sidan att halterna av svaveldioxid varierar stort över landet och är generellt högre i södra delen av landet än i norra samt att halterna i anläggningens närområde underskrider miljökvalitetsnormen.
Naturvårdsverket bedömer att värdet i att använda schablonvärden som stöd i en rimlighetsavvägning ligger i att de ger en indikation på om en åtgärd är orimlig att kräva eller inte. En bedömning av miljönyttan och den slutliga prövningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken görs alltid genom en saklig bedömning av samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet.10
2.2.6. Uppskattade kostnader i nu aktuellt fall
Bolaget har som ovan nämnts redovisat två åtgärder för minskning av
svavelutsläpp från slaggtappningen som bedöms tekniskt möjliga, torr och våt avskiljning. Kostnaderna anges, vid användande av en kalkylränta om 6 %, vid full produktion till 266 respektive 233 kr/kg svavel. Det framgår inte av
underlaget hur bolaget har räknat fram den specifika kostnaden.
Bolaget har för torr avskiljning, den teknik som bedöms lämpligast, angett en investeringskostnad om 148 Mkr och en drift- och
underhållskostnad om 4 Mkr. Naturvårdsverket tolkar detta som att drift- och underhållskostnaden är en årlig kostnad (beräknat med en avskrivningstid på 10 år) och att kapitalkostnader är inräknade i både investerings- samt drift- och underhållskostnaden. Därmed är bolagets kostnader överskattade i de samhällsekonomiska
beräkningarna eftersom alla kapitalkostnader inte är att betrakta
8 Använder man VOLY som avser förlorade levnadsår så värderas äldre personer lägre än yngre i kontrast till om man använder VSL då allas liv värderas lika högt. Naturvårdsverket valde VSL i Mark- och Miljödomstolen men redovisar här i överklagan hela spannet då det framkom sådana önskemål ifrån bolagets sida under huvudförhandlingen.
9 SCB
10Jämför Mark- och miljööverdomstolens resonemang kring användningen av beräkningsverktyg och schablonvärden i dom 2017-10-04 i mål nr M 6825-16 samt i dom 2016-06-17 i mål M 6104-15.
som samhällsekonomiska kostnader, utan som en transferering och därför egentligen ska exkluderas. Som Naturvårdsverket påpekat tidigare ska rimlighetsavvägningen göras utifrån en bedömning av vad som är ekonomiskt rimligt utifrån branschförhållanden, inte från det aktuella verksamhetsutövarens betalningsförmåga.
Bolaget har uppgett att de tillämpar en företagsekonomisk kalkylränta på 15%. Naturvårdsverkets uppfattning är att en verksamhetsutövare som av någon anledning t.ex. har en högre ränta för sina kapitalkostnader än vad som är vanligt i den bransch inom vilken den verkar ska uppfylla samma miljökrav som övriga verksamhetsutövare inom branschen.
2.2.7. I målet hänvisad praxis
Bolaget har i mark- och miljödomstolen, vad gäller kostnaderna för svavelreningen, anfört att de är betydligt högre än vad Mark- och
miljööverdomstolen har bedömt som skäligt avseende Rönnskärsverkens svavelutsläpp i dom 2014-06-27 i mål nr M 7429-13. Mark- och
miljööverdomstolen angav i domskälen i det hänvisade avgörandet att de tekniskt möjliga åtgärder som följde därnäst i kostnadshänseende innebar betydligt högre specifika kostnader, ca 125 kr/kg svavel och högre, och därför inte kunde bedömas som rimliga.
Naturvårdsverket är medvetet om att Mark- och
miljööverdomstolen i avgörandet bedömt att den specifika
kostnaden är ett lämpligt mått för att från ett samhällsperspektiv bedöma vilka åtgärder som bör prioriteras när det gäller effekter på regional eller mer utbredd nivå. Samtidigt är det viktigt att notera att avgörandet är ett antal år gammalt. Naturvårdsverket menar att avgörandet i dag är av mer begränsad betydelse och att den metod för bedömning av rimlighetsavvägningen som förespråkas i detta yttrande istället bör tillämpas.
I det hänvisade målet prövades utsläpp från en specifik typ av anläggning och en viss åtgärd för att minska dessa. Den framräknade kostnaden var baserad på bolagets redogörelse för specifika kostnader för olika möjliga åtgärder, vilka inte förefaller ha ifrågasatts. Naturvårdsverket vill därför i detta sammanhang
uppmärksamma den tabell (se tabell 1) över specifika kostnader som bolaget redovisade under huvudförhandlingen i målet11.
Tabell 1 Specifika reningskostnader för svaveldioxid i mål nr M 7429-13 Rönnskärsverken
11Ab 103 ingiven 15 maj 2014 i mål nr M 7429-13 till Svea hovrätt
Naturvårdsverket anser att det inte, på ett transparent sätt, framgår hur den specifika kostnaden per åtgärd är beräknad. Bolaget har i fallande skala räknat ihop den sammanlagda kostnaden för samtliga åtgärder som redovisats ovanför i tabellen utan att tydligt skilja åtgärderna åt. Det framstår därmed som att såväl den rening som redan fanns på plats (Bas*) och varje tidigare angiven ytterligare reningsåtgärd är inkluderad i posten specifik kostnad per kg svavel. Det innebär att det inte går att bedöma den specifika kostnaden för en enskild reningsåtgärd.
Det går heller inte att plocka ut en enskild kostnad från tabellen då den innefattar kostnaderna för de redan angivna reningsmetoderna. Därutöver framgår inte heller av 2014 års avgörande vilken nytta som Mark- och miljööverdomstolen gjort bedömningen mot.
Mot denna bakgrund anser Naturvårdsverket att Mark- och miljööverdomstolens avgörande inte kan tolkas som att 120 eller 125 kr/kg skulle utgöra en generell riktlinje för vilka kostnader som är orimliga att kräva i ett annat fall där det handlar om en annan verksamhet och andra reningstekniker.
2.2.8. Avvägning mellan kostnad och nytta
Som angetts tidigare uppskattas reningen leda till en årlig minskning om ca 197 ton svaveldioxid. De i 2.2.5 angivna schablonvärdena från EEA (2014) för samhällsekonomisk skadekostnad för utsläpp
konverterade till svenska kronor och inflationsjusterade till 2019 års prisnivå, ger ett spann om 65-192 kr/kg svaveldioxid. Vi bedömer att detta schablonvärde ger en god indikation av nyttan med
minskningen av svavelutsläppen.
Den samhällsekonomiska kalkylens ekonomiska livslängd antas vara 20 år, utifrån en uppskattning av den tekniska livslängden på tekniken samt hänsyn tagen till att bolaget planerar att stänga masugnen senast 2045.
För kostnaden för torr avskiljning av svavel utgår Naturvårdsverket från bolagets uppgifter om 148 Mkr och en drift- och
underhållskostnad om 4 Mkr. Utifrån bolagets angivna
beräkningsmetod har Naturvårdsverket gjort en omräkning till en ekonomisk livslängd om 20 år, istället för bolagets angivna
avskrivningstid, vilket ger en årlig drift- och underhållskostnad om 2 Mkr.
För att kunna jämföra kostnaderna med nyttor i en samhällsekonomisk analys behöver kostnader och nyttor även räknas om till nuvärden under samma
tidsperiod och diskonteras med en samhällsekonomisk diskonteringsränta. Det är viktigt att skilja denna ränta från företagets kostnad för att låna pengar, d.v.s. den företagsekonomiska kalkylräntan, vilken inte ska användas som
diskonteringsränta. Naturvårdsverket anser att en samhällsekonomisk diskonteringsränta om 3,5 % ska användas.
Naturvårdsverket har utifrån de nu angivna förutsättningarna räknat om såväl nyttan som kostnaderna för hela kalkylperioden till samma tidpunkt, ett nuvärde, för att de ska kunna jämföras. Resultatet visas i tabell 2 nedan. I tabellen
används flera förkortningar. För en beskrivning av VOLY och VSL se stycke 2.2.5. NNV står för nettonuvärde som är summan av alla diskonterade intäkter minus alla diskonterade kostnader till samma tidpunkt. NNK står för nettonuvärdeskvot och är NNV dividerat med den totala kostnaden. Om NNV är mer än noll (0) och NNK därmed positiv är investeringen samhällsekonomiskt lönsam (se tabell 2).
Tabell 2 Värdering av nyttor och kostnader för utsläpp av svaveldioxid (se bilaga 1 och 2 för mer utförliga uppgifter)
RESULTAT
Värderingsmetod Nuvärde NNK
(Nettonuvär deskvot) Kostnader Nyttor
Resultat – NNV (Nettonuvärde)
Low VOLY 156 813 435 kr 187 622 979 kr 30 809 544 kr 0,2 High VSL 156 813 435 kr 556 061 347 kr 399 247 912 kr 2,1
Resultatet i tabell 2 visar att det är tydligt att nyttan överstiger kostnaden med stor marginal för det högre delen av VSL. Utgår man ifrån det lägre värdet för VOLY är det ändå samhällsekonomiskt lönsamt. Nettonuvärdet är så stort att det saknar betydelse om t.ex. den tekniska livslängden kortas med
några år och om kostnaderna blir avsevärt större på grund av större gasflöde.
Resultaten i nuvärde för hela kalkylperioden visar att den del av den samhällsekonomiska nyttan som värderats är betydande. Som beskrivits tidigare har försurning, vilket bland annat leder till urlakning av tungmetaller och förlorad biologisk mångfald, inte kunnat kvantifieras utan får hanteras som kvalitativa faktorer, vilket innebär att nyttan kan vara ytterligare något högre.
Även med beaktande av de osäkerheter kring schablonvärden och relevanta
omständigheter i det enskilda fallet för nyttan av åtgärderna som beskrivits i avsnitt 2.2.5 ovan anser Naturvårdsverket att en samhällsekonomisk avvägning mellan kostnad och nytta visar att det är tydligt att åtgärden är samhällsekonomiskt lönsam.
2.2.9. Sammantagen bedömning
Naturvårdsverket anser att det, särskilt av ovan redovisad samhällsekonomisk avvägning, framgår att det såväl är motiverat utifrån hälso- och
miljöpåverkan som skäligt att kräva att det installeras svavelrening vid slaggtappningen.
En bedömning ska också göras av om ett normalt företag i branschen kan bära kostnaden för åtgärden. Därtill kan även andra omständigheter än rent ekonomiska vägas in i bedömningen av rimligheten i att kräva åtgärden. Det har emellertid i målet inte framkommit att det av någon annan anledning skulle vara orimligt att kräva denna åtgärd av en anläggning i branschen. Naturvårdsverket anser därmed att det inte har visats att åtgärden skulle vara orimlig att genomföra.
Sammantaget bedömer Naturvårdsverket därmed att det är miljömässigt motiverat, tekniskt möjligt och rimligt att kräva en begränsning av
svavelutsläppen. Ett slutligt villkor för utsläpp av svavel ska därför föreskrivas med utgångspunkt i de utsläpp som kan uppnås efter installation av sådan rening.
Med hänsyn till behovet av viss marginal till villkoret eftersom en överträdelse leder till sanktioner är det rimligt med ett begränsningsvärde om 0,16 kg/ton producerade prima ämnen att innehållas minst tio månader per kalenderår samt årligt utsläpp om 400 ton/år, att börja gälla efter tre år från laga kraft.
Naturvårdsverket har inte någon erinran mot det av mark- och miljödomstolen föreskrivna begränsningsvärdet att gälla för tiden fram till dess och inte heller möjligheten till undantag under vissa angivna omständigheter.
Naturvårdsverket anser därmed att det finns skäl att ändra de av mark- och miljödomstolen föreskrivna villkoren 15 och 16 i enlighet med vårt yrkande.
2.3. LD-konvertrarnas primärrening
Naturvårdsverket framställde i målet hos mark- och miljödomstolen ett yrkande om villkor för utsläpp av stoft från LD-konvertrarnas primärrening som innebär att utsläppen vid mätning inte får överstiga 35 mg/m3(ntg) och att värdet ska innehållas vid tre av fyra prov per år.
Mark- och miljödomstolen har i den överklagade deldomen föreskrivit ett motsvarande villkor men med ett begränsningsvärde på nivån 40 mg/m3. Naturvårdsverket anser inte att det finns skäl för de stora marginaler som det av mark- och miljödomstolen föreskrivna villkoret innebär i förhållande till
redovisade och förväntade utsläpp. Enligt Naturvårdsverkets bedömning är begränsningsvärdet i det villkor som mark- och miljödomstolen föreskrivit alltför högt satta jämfört med vad som kan åstadkommas med tillämpning av bästa möjliga teknik.
Det åligger bolaget enligt kravet på bästa möjliga teknik i 2 kap. 3 § miljöbalken att driva och underhålla anläggningen så att utsläppen så långt möjligt kan begränsas, vilket innefattar att säkerställa att de nuvarande utsläppsnivåerna bibehålls. Utsläppsvillkoren ska syfta till att säkerställa detta.
Utifrån bolagets redovisning i målet kan det konstateras att
bolagets högsta uppmätta utsläpp efter 2016 uppgår till 33 mg/ Nm3 och att endast två av tio mätningar överskridit 30 mg/Nm3
(inklusive den om 33 mg/ Nm3) samt att dessa varit att hänföra till olika år, medan utsläppen i övrigt legat på nivåer under 25 mg/Nm3. Det har inte framkommit några skäl för högre framtida utsläpp och Naturvårdsverket anser inte att det framkommit skäl för att bolaget inte, även över tid, kan uppfylla ett begränsningsvärde om 35 mg/Nm3.
Villkorets formulering som innebär att värdet ska innehållas vid tre av fyra prov per år ger vidare bolaget tillräckligt handlingsutrymme innan begränsningsvärdet blir straffsanktionerat.
Mot denna bakgrund anser Naturvårdsverket att det finns skäl att ändra mark- och miljödomstolens dom i enlighet med
Naturvårdsverkets yrkande i denna del.
2.4. Utsläpp av stoft från råstålsenheten
Under huvudförhandlingen i mark- och miljödomstolen lyfte bolaget frågan om stängning av lanterninerna och påtalade att det var ett potentiellt
arbetsmiljöproblem. Bolaget hänvisade bland annat till att en stängning hade genomförts vid bolagets anläggning Raahe som ligger i Brahestad, Finland.
Naturvårdsverket betvivlar inte riktigheten i arbetsmiljöproblemen som bolaget framför. Kontakter har tagits med finska myndigheter som bekräftar att
arbetsmiljöproblem förekommit. Det bör dock noteras att bolaget i tidigare yttrande12 angett att situationen på SSAB i Brahestad inte kan jämföras med SSAB i Luleå då de inte alls tar hand om stoftet vid källan på samma sätt som i
12 s.29, bilaga 2 till ab 201, Prövotidsutredning U2: Utredning för att minska utsläppen av stoft från stålverket
Luleå. Innan de byggde igen lanterninerna i Brahestad hade de ett utsläpp på 500 ton stoft på deras motsvarighet till råstål 2009 vilket kan jämföras med ca 150 ton i Luleå.
Information om vilken typ av problem som befaras och när de uppstår, om det är vid vanliga blåsningar, misslyckade blåsningar, underdimensionering av
ventilationen, felkonstruerad ventilation eller andra förklaringar, saknas alltjämt.
Naturvårdsverket anser att det ligger på bolaget att visa och förklara vari problemet består. Mot denna bakgrund anser Naturvårdsverket att mark- och miljödomstolens dom ska ändras i enlighet med Naturvårdsverkets yrkande i denna del. Bolaget har inte visat hur omfattande arbetsmiljöproblemen förväntas bli eller om de går att göra något åt, varför komplettering behövs för att kunna göra en komplett bedömning av rimligheten. Naturvårdsverket är dock av uppfattningen att första delen av rimlighetsavvägningen fortsatt är rimlig och adekvat.
2.4.1. Avvägning mellan kostnad och nytta
För resonemang om vad som ingår i kostnader och nyttor så hänvisas till det som anförts gällande svaveldioxid i avsnitt 2.2 med underrubriker. På samma sätt som gällande svaveldioxid har bolagets kostnadsuppgifter och EEA:s
schablonvärden använts. Beräkningarna finns i bilaga 3 och 4 men sammanfattas i tabell 3.
Tabell 3 Värdering av nyttor och kostnader för utsläpp av stoft (se bilaga 3 och 4 för mer utförliga uppgifter)
2.4.2. Skillnader mellan svaveldioxid och stoft
För svaveldioxidreningen uppnås större samhällsnytta enligt ovanstående
ekonomiska modell. Kostnaden för stängning av lanterninerna ska dock sättas in i sitt sammanhang, då det är helt uppenbart utifrån synen vid
huvudförhandlingen att det finns allvarliga skador i taket som behöver åtgärdas.
En del av stängningskostanden bör därför kunna ses som normalt underhåll av byggnaden. Kostnaderna är också på samma sätt som för svaveldioxid
överskattade då kapitalkostnader ingår. För svaveldioxid upphör behovet av rening när masugnen stängs. Motsvarande gäller inte för stålverket, där en stängning av lanterninerna även efter övergång till icke masugnsbaserad ståltillverkning, ger lägre stoftmängder från anläggningen.
Vad gäller schablonvärdena från EEA för stoft kan särskilt noteras att påverkan på dricksvatten, jordbruk och ekosystemtjänster saknas i de kvantitativa
nyttorna. Det är alltså uppenbart att nyttan överstiger kostnaden.
RESULTAT
Värderingsmetod Nuvärde NNK
(Nettonuvär deskvot) Kostnader Nyttor
Resultat – NNV (Nettonuvärde)
High VSL 432 566 485 kr 466 681 931 kr 34 115 447 kr 0,1 Low VOLY 432 566 485 kr 153 737 144 kr 278 829 341 kr -0,5
2.4.3. Sammantagen bedömning
Naturvårdsverket anser att det, särskilt av ovan redovisad samhällsekonomisk avvägning, framgår att det såväl är motiverat utifrån hälso- och
miljöpåverkan som skäligt att kräva att lanterninerna stängs.
På samma sätt som med svaveldioxid så ska ett normalt företag i branschen kunna bära kostnaden för åtgärden. Därtill kan även andra omständigheter än rent ekonomiska vägas in i bedömningen av rimligheten i att kräva åtgärden. Det har emellertid i målet inte framkommit att det av någon annan anledning skulle vara orimligt att kräva denna åtgärd av en anläggning i branschen. Naturvårdsverket anser därmed att det inte har visats att åtgärden skulle vara orimlig att genomföra.
Sammantaget bedömer Naturvårdsverket att det är miljömässigt motiverat, tekniskt möjligt och rimligt att kräva en stängning av lanterninerna.
Naturvårdsverket anser därmed att det finns skäl att ändra de av mark- och miljödomstolen föreskrivna villkoren 18 och 19 i enlighet med vårt yrkande.
2.5. Energihushållning
2.5.1. Inledning och bakgrund
I målet hos mark- och miljödomstolen framställde Naturvårdverket yrkanden om villkor innebärande att bolaget ska upprätta och uppdatera en energihushållningsplan samt att tillsynsmyndigheten, utifrån den planen, skulle ha rätt att meddela villkor om
energihushållningsåtgärder. Därtill yrkade Naturvårdsverket att det skulle föreskrivas ett villkor om att bolaget ska vidta vissa
specifika energieffektiviseringsåtgärder.
Mark- och miljödomstolen har i den överklagade deldomen, såvitt gäller energihushållning enbart föreskrivit ett villkor med krav på en energihushållningsplan.
Naturvårdsverket inleder nedan med en redogörelse för behovet av villkor om energihushållning och övergår därefter till varför mark- och miljödomstolen reglerat frågan på ett otillräckligt sätt samt hur frågan lämpligen bör regleras.
2.5.2. Samhälleliga mål för energieffektivisering
Som utgångspunkt för vilken energieffektivisering som ska
förväntas inom olika samhällssektorer bör ligga Sveriges och EU:s mål för energieffektivisering. Riksdagen beslutade år 2009 om ett mål för minskad energiintensitet i relation till BNP på 20 % mellan år 2008 och 2020, vilket innebär en minskning med 1,84 % per år.
Målet utgör Sveriges vägledande mål enligt EU:s energieffektiviseringsdirektiv (2012/27/EU).
Enligt den energiöverenskommelse som träffades i juni 2016 mellan regeringen och tre ytterligare riksdagspartier, med en riksdagsmajoritet bakom sig, ska Sverige år 2030 ha 50 %
effektivare energianvändning (lägre tillförd energi i förhållande till BNP) än 2005. Detta återfinns även i Energikommissionens
betänkande SOU 2017:2 och i regeringens proposition 2017/18:228
”Energipolitikens inriktning” som lämnades till riksdagen den 12 april 2018.13 Målet innebär en minskning med 2,73 % per år räknat över hela perioden.
EU-länderna har kommit överens om ett mål om minst 27 %
energieffektivisering till 2030 jämfört med ett referensscenario för energianvändningen.14 EU-kommissionen har i november 2016 föreslagit ett nytt mål som innebär 30 % energieffektivisering till år 2030 i jämförelse med år 2005, vilket innebär i genomsnitt en
minskning med 1,42 % per år under tidsperioden. För närvarande pågår förhandlingar i frågan. Sverige och övriga medlemsländer har i rådet ställt sig bakom kommissionens förslag på 30 %, medan EU- parlamentets ståndpunkt är 35 % energieffektivisering.15
De beslut som riksdag och regering fattar om målsättningar för energi- och miljöpolitiken ger vägledning vid tillämpningen av miljöbalken. Detsamma gäller beträffande de internationella överenskommelser och åtaganden som Sverige gör som nation.
Dessa målsättningar kan naturligtvis inte med automatik tillämpas matematiskt i ett enskilt fall. Naturvårdsverket menar dock att de målsättningar som gäller för Sverige som nation utgör
grundläggande utgångspunkter för vad som bör krävas av en
enskild verksamhet. Tillståndsplikten är i sammanhanget ett viktigt styrmedel. Från denna utgångspunkt är det upp till
verksamhetsutövaren att visa och för domstolen att bedöma vilka krav som är rimliga att ställa i det enskilda fallet.
2.5.3. Gällande rätt och praxis kring villkor om energihushållning
Enligt 2 kap. 5 § miljöbalken ska alla som bedriver en verksamhet hushålla med energi och i första hand använda förnybara energikällor. Av praxis följer att villkor med detta syfte kan föreskrivas i tillstånd till miljöfarlig verksamhet.
Villkorstyper som förekommer i tillstånd kan röra viss teknisk utformning av
13 http://www.regeringen.se/rattsdokument/proposition/2018/04/prop.-201718228/
14 https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-strategy-and-energy-union/2030-energy-strategy
15 http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6525-2018-INIT/en/pdf (s. 34)
processen, att en viss energikälla ska/inte ska användas eller att energiförbrukningen får uppgå till en viss angiven mängd relativt
produktionen.16 Slutligen förekommer villkor om att en verksamhetsutövare regelbundet ska upprätta en energihushållningsplan där möjliga åtgärder redovisas och att skäliga åtgärder ska vidtas på basis av denna plan. I vissa villkor om energihushållningsplan ingår en överlåtelse till tillsynsmyndigheten att meddela villkor om åtgärder som ska vidtas.17
Mot bakgrund av detta anser Naturvårdsverket att det är angeläget att tillståndet förenas med villkor och bestämmelser som säkerställer att 2 kap. 5 § miljöbalken uppfylls. Naturvårdsverket övergår nu till att redogöra för hur en sådan reglering bör utformas i detta mål.
2.5.4. Delegation till tillsynsmyndigheten i förhållande till energihushållningsplanen (yrkande i första hand)
Det av mark- och miljödomstolen föreskrivna villkor 22 innebär att bolaget vart fjärde år ska ta fram och till tillsynsmyndigheten ge in en energihushållnings- plan, vilken ska uppfylla vissa krav, samt att utifrån planen vidta åtgärder för att effektivisera energianvändningen och öka tillvaratagandet av spillvärme.
Mark- och miljödomstolen har i sin motivering i angett att
energihushållningsplanen ger möjlighet för tillsynsmyndigheten att löpande följa energianvändningen vid bolagets anläggningar. Med tanke på energiåtgärdernas centrala funktion vid denna typ av verksamhet och med tanke på kostnaderna för möjliga framtida åtgärder, är det däremot inte, enligt mark- och miljödomstolen, lämpligt och knappast heller förenligt med miljöbalkens bestämmelse om
delegation att i det här fallet förena villkoret med en delegationsrätt för tillsynsmyndigheten att meddela villkor om åtgärder (mark- och miljödomstolens deldom s. 79).
Naturvårdverket delar inte mark- och miljödomstolens bedömning vad gäller lämpligheten och lagenligheten med en delegation i enlighet med
Naturvårdsverkets yrkande, vilket utvecklas nedan. Naturvårdsverket anser att det sätt på vilket tillståndet reglerar verksamheten i fråga om energihushållning med en energihushållningsplan som enbart syftar till att ge tillsynsmyndigheten möjlighet att följa energianvändningen innebär att tillståndet inte uppfyller kraven enligt 2 kap. 5 och 7 §§ miljöbalken. Regleringen innebär, enligt
Naturvårdsverket, att frågan om energihushållning och vad som följer av 2 kap.
5 och 7 §§ miljöbalken i praktiken överlåts åt bolaget. Det finns en uppenbar risk för att endast åtgärder som är lönsamma ur företagsekonomiska utgångspunkter blir genomförda och inte de som är motiverade utifrån 2 kap. miljöbalken. Att kraven enligt 2 kap. 5 och 7 §§ miljöbalken är mer långtgående än vad som bedöms företagsekonomiskt lönsamt har tydliggjorts av ett flertal avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen (MÖD 2007:56, MÖD 2008:23, MÖD 2009:17, MÖD 2011:23 och MÖD 2014:42).
16 Mark- och miljööverdomstolens domar den 18 december 2007 i mål nr M 1352-07 och den 19 januari 2016 i mål nr M 3173-15.
17 MÖD 2009:17 och 2011:23.
Naturvårdsverket anser att det är viktigt att det säkerställs att det när möjliga åtgärder väl utretts också finns möjlighet för en myndighet att fatta beslut om genomförande av miljömässigt motiverade och rimliga åtgärder för det fall att det visar sig att bolaget har en ambitionsnivå som avviker från detta. En
delegation är nödvändig för att säkerställa att bolaget vidtar tillräckliga åtgärder när det gäller energieffektivisering och att tillståndet uppfyller 2 kap.
miljöbalken samtidigt som en energihushållningsplan, innehållande de uppgifter som anges i villkor 22, möjliggör för tillsynsmyndigheten att fatta väl
underbyggda beslut. Mark- och miljödomstolens deldom behöver därför ändras i enlighet med Naturvårdsverkets yrkande.
Enligt 22 kap. 25 § tredje stycket miljöbalken får domstolen överlåta åt en tillsynsmyndighet att besluta om villkor av mindre betydelse. Sådana överlåtelser är vanligt förekommande. Skäl för detta kan vara att det inte är tillräckligt utrett i detalj hur en fråga ska lösas. Ett annat skäl kan vara att de tekniska processförutsättningarna successivt förändras och att det därför löpande behöver tas ställning till vilka åtgärder som ska vidtas och vilka villkor som ska gälla.
Liksom för övriga miljöaspekter bör för energihushållning så långt möjligt slutliga villkor föreskrivas i samband med tillståndsprövningen.
Energihushållning är dock på många sätt en kontinuerlig process där
förbättringar kan göras successivt. Det är inte alltid lätt att vid prövningstillfället identifiera alla kommande möjliga åtgärder och vad som kan uppnås i framtiden.
Utöver de åtgärder och förbrukningsnivåer som kan bedömas vid
tillståndsprövningen är det därför lämpligt att kombinera sådana eventuella slutliga villkor med ett villkor om en fortlöpande energihushållningsplan, vilket mark- och miljödomstolen också beslutat om. En energihushållningsplan är framåtsyftande och ska innehålla förslag på åtgärder i syfte att hushålla med energi. Villkor om energihushållningsplan innebär således ett tydligt krav på verksamheten att löpande följa upp och genomföra flera åtgärder, som var för sig kan vara mindre omfattande. Syftet är att verksamhetsutövaren med vissa
angivna tidsmellanrum till tillsynsmyndigheten redovisar en
energihushållningsplan vari planerade energihushållningsåtgärder samt resultat av genomförda åtgärder framgår. Naturvårdsverket menar att för att det ska säkerställas att miljömässigt motiverade och rimliga åtgärder verkligen genomförs behöver tillståndet dessutom innehålla en delegation till
tillsynsmyndigheten om att föreskriva vilka åtgärder som verksamhetsutövaren ska vidta.
Mark- och miljööverdomstolen har godtagit villkorskonstruktioner innebärande att tillsynsmyndigheten, utifrån en framtagen energihushållningsplan, delegerats rätt att meddela villkor om energihushållningsåtgärder (MÖD 2009:17 och 2011:23 och 2014:42 (underinstansens dom)). I de två senare målen begränsades delegationen till ”skäliga åtgärder”, i det första var delegationen helt utan
begränsning.
Mark- och miljödomstolens bedömning att det med tanke på energiåtgärdernas centrala funktion vid denna typ av verksamhet och kostnaderna för möjliga
framtida åtgärder, varken är lämpligt eller förenligt med miljöbalken att förena villkoret med en delegationsrätt för tillsynsmyndigheten avviker från ovan hänvisade praxis. Det ska dessutom särskilt framhållas att de åtgärder som kan bli aktuella för beslut inom ramen för en delegation är sådana som bolaget själv arbetat fram inom ramen för energihushållningsplanen.
Sammanfattningsvis är Naturvårdsverkets yrkande om att förena villkoret om energihushållningsplan med en delegation rimligt och säkerställer att även frågan om energihushållning regleras på ett med miljöbalken förenligt sätt.
Mark- och miljödomstolens deldom bör därför ändras i enlighet med förstahandsyrkandet.
2.5.5. Delegation till tillsynsmyndigheten i förhållande till energihushållningsplanen (yrkande i andra hand)
Som anges ovan får en överlåtelse till tillsynsmyndigheten enligt 22 kap. 25 § tredje stycket miljöbalken endast gälla villkor av mindre betydelse. Enligt Naturvårdsverket är kostnaden förknippad med de villkor som
tillsynsmyndigheten eventuellt skulle komma att meddela en av de viktigaste aspekterna att beakta vid bedömningen av om det är fråga om villkor av mindre betydelse.
För det fall att Mark- och miljööverdomstolen inte skulle anse att en delegation i enlighet med Naturvårdsverkets förstahandsyrkande uppfyller kravet på att gälla villkor av mindre betydelse föreslår Naturvårdsverket i andra hand att en
beloppsbegränsning skrivs in i delegationen. En beloppsbegränsning medför, enligt Naturvårdsverkets uppfattning, att de åtgärder som skulle kunna bli aktuella är begränsade till omfattning samtidigt som den säkerställer att det är fråga om villkor av mindre betydelse. Dessutom kommer de möjliga åtgärderna att vara framtagna inom ramen för en av bolaget utarbetad
energihushållningsplan. Bolaget har även möjlighet att överklaga ett villkor som tillsynsmyndigheten beslutat om, t.ex. om det skulle visa sig att en åtgärd som understiger det angivna beloppet har sådana konsekvenser för verksamheten att den trots allt inte är rimlig att genomföra.
Energihushållningen må ha en central funktion i verksamheten men detta medför inte att det av den anledningen skulle vara uteslutet att använda sig av en delegation. Det avgörande är istället att en sådan utformas så att det är en fråga av mindre betydelse.
Naturvårdsverket anser att den föreslagna beloppsbegränsningen säkerställer att det i detta fall är fråga om villkor av mindre
betydelse, även med hänsyn till energihushållningsåtgärdernas centrala funktion, omfattningen av de åtgärder som kan bli aktuella och kostnaderna härför. Att åtgärden maximalt får omfatta 1% av anläggningens rörelseresultat räknat som ett genomsnitt under en fyraårsperiod möjliggör att hänsyn kan tas till
konjunkturförändringar och säkerställer därför att det är fråga om villkor av mindre betydelse. Formuleringen med fyra års
genomsnitt avser tiden för revidering av energihushållningsplanen.
Det finns därmed, i andra hand, anledning att ändra mark- och miljödomstolens deldom enligt vad som följer av andrahandsyrkandet.
2.5.6. Villkor om specifika energieffektiviseringsåtgärder
Beträffande Naturvårdsverkets yrkande om villkor om specifika åtgärder anger mark- och miljödomstolen i sin motivering att åtgärderna delvis redan är genomförda och att kvarstående förslag till åtgärder inte garanterar någon energibesparing. Mark- och miljödomstolen finner därför att Naturvårdsverkets förslag till villkor i detta avseende inte bör godtas (mark- och miljödomstolens deldom s. 79).
Det av Naturvårdsverket yrkade villkoret hade emellertid justerats efter att vissa åtgärder hade vidtagits under handläggningen av målet. Naturvårdsverkets yrkande, såsom det slutligen hade bestämts, omfattade därmed endast åtgärder som inte var genomförda vid tidpunkten för huvudförhandlingen.
Naturvårdsverket hänvisar, för en beskrivning av de enskilda åtgärderna, till våra yttranden till mark- och miljödomstolen den 4 april 2017 och 26 april 2019.
Angående energibesparingen till följd av åtgärderna stämmer det inte att de inte skulle garantera någon energibesparing. Även om det inte finns garantier för att den totala energibesparingen för anläggningen motsvarar summan av de enskilda åtgärderna sett var för sig, så finns det inte skäl att ifrågasätta att den totala energibesparingen skulle vara i närheten av denna totalsumma. De skulle således innebära en energibesparing av betydelse vilket gör att åtgärderna är motiverade.
Det har heller inte framkommit något som visar på att åtgärderna inte skulle vara rimliga att genomföra. Naturvårdsverket anser sammantaget att
åtgärderna är motiverade, tekniskt möjliga och ekonomiskt rimliga att genomföra inom fem år.
Syftet med villkoret om tekniska åtgärder är att en energibesparing ska uppnås. Om bolaget skulle finna att andra
energihushållningsåtgärder är enklare eller mindre kostsamma att genomföra bör därför tillsynsmyndigheten bemyndigas enligt 22 kap. 25 § tredje stycket miljöbalken att meddela undantag från gällande villkor. Detta under förutsättning att bolaget åläggs att vidta en annan åtgärd med minst samma energibesparande resultat.
Vi föreslår därför att villkoret förenas med en delegation som ger möjlighet till en sådan flexibilitet vad gäller val av åtgärd.
Det finns mot denna bakgrund skäl att med ändring av mark- och miljödomstolens dom föreskriva ett villkor om specifika
energieffektiviseringsåtgärder samt delegation i enlighet med Naturvårdsverkets yrkande.
3. PRÖVNINGSTILLSTÅND
Av 49 kap. 14 § rättegångsbalken följer att prövningstillstånd ska meddelas om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till (ändringsdispens), det inte utan ett sådant tillstånd meddelas går att
bedöma riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till
(granskningsdispens), det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att
överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens) eller att det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens).
3.1. Utsläpp till luft av svavel och stoft från råstålsenheten
Naturvårdsverket anser med anledning av vad som anförts ovan att det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som mark- och miljödomstolen kommit till eftersom utsläppen har reglerats på ett sådant sätt att tillståndet inte uppfyller kraven enligt 2 kap. 3 och 7 §§ miljöbalken. De föreskrivna villkoren är inte baserade på de åtgärdskrav som är motiverade utifrån miljöbalkens regler. Naturvårdsverket anser att det är tydligt utifrån underlaget i målet vad gäller främst kostnader för och nyttan med möjliga åtgärder att det utifrån de allmänna hänsynsreglerna är motiverat att kräva åtgärder som begränsar utsläppen i motsvarande utsträckning.
Domstolen har som motivering till sin bedömning avseende svavel att det inte ska krävas ytterligare rening endast angett att kostnaden är för hög. Det går av domstolens mycket begränsade motivering över huvud taget inte att utläsa hur domstolen vid tillämpning av 2 kap. 7 § miljöbalken har kommit till denna slutsats. Det går inte att utläsa hur domstolen har uppskattat nyttan av ytterligare rening eller hur det underlag som Naturvårdsverket presenterat har beaktats.
Naturvårdsverket anser därför att det finns skäl för granskningsdispens.
Motsvarande gäller för utsläpp av stoft. Domstolen har i den delen även angett att det finns risker för arbetsmiljöproblem, underlaget i målet om eventuella sådana problem var dock väldigt begränsat.
Naturvårdsverket anser vidare att det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt. När det gäller prövningsmyndigheternas tillämpning av 2 kap. 7 § miljöbalken är Naturvårdsverkets uppfattning att det finns stora skillnader i hur prövningsmyndigheterna redovisar om och hur de gjort en rimlighetsavvägning. I vissa avgöranden saknas redogörelser för hur prövningsmyndigheterna kommit fram till att de beslutade försiktighetsmåtten är de som är rimliga efter en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.
Naturvårdsverket anser att det därmed ofta är svårt att i det enskilda fallet dra några säkra slutsatser om varför en prövningsmyndighet kommer till ett visst resultat. Detta gäller särskilt i frågor som rör krav på tillkommande rening eller andra åtgärder för att begränsa utsläpp. Enligt Naturvårdsverkets uppfattning finns det begränsad praxis kring hur rimlighetsavvägningen bör göras i dessa fall.
3.2. LD-konvertrarnas primärrening
Naturvårdsverket anser med anledning av vad som anförts ovan att det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som mark- och miljödomstolen kommit till. Detta eftersom begränsningsvärdet för utsläpp av stoft från LD-konvertrarnas primärrening är alltför högt satt vilket innebär att tillståndet inte uppfyller kraven enligt 2 kap. 3 och 7 §§ miljöbalken. Mot bakgrund av mark- och miljödomstolens
mycket begränsade motivering finns det vidare skäl för granskningsdispens.
3.3. Energihushållning
Mot bakgrund av vad som angetts ovan anser Naturvårdsverket att det finns skäl att betvivla riktigheten av det slut som mark- och miljödomstolen har kommit till eftersom frågan om energihushållning har reglerats på ett sådant sätt att
tillståndet inte uppfyller kraven enligt 2 kap. 5 och 7 §§ miljöbalken. Enligt Naturvårdsverket är en sådan reglering otillfredsställande, särskilt sett i ljuset av att energihushållningsfrågan utgör en väsentlig del i strävan att uppnå målet om hållbar utveckling.
Mark- och miljödomstolens bedömning att det inte är lämpligt och knappast heller förenligt med miljöbalken att i det här fallet förena villkoret med en delegationsrätt för tillsynsmyndigheten att meddela villkor om åtgärder avviker från Mark- och miljööverdomstolens praxis. Enligt denna praxis har
villkorskonstruktioner godtagits som innebär att tillsynsmyndigheten, utifrån en framtagen energihushållningsplan, delegerats rätt att meddela villkor om
energihushållningsåtgärder (MÖD 2009:17 och 2011:23).
Angående Naturvårdsverkets yrkande om villkor om specifika energieffektiviseringsåtgärder har mark- och miljödomstolen angett dels att åtgärderna delvis redan är genomförda och dels att åtgärderna inte garanterar någon energibesparing. Naturvårdsverkets villkor hade emellertid justerats efter att åtgärder vidtagits så att villkoret endast avsåg åtgärder som inte var genomförda vid tidpunkten för huvudförhandlingen. Att genomförandet av de enskilda åtgärderna inte garanterar en total energibesparing för anläggningen som motsvarar den uppskattade effekten av respektive åtgärd sammanräknat innebär inte att det finns skäl att ifrågasätta om åtgärderna garanterar en energibesparing i samma storleksordning. Det finns således skäl att betvivla riktigheten av det slut som mark- och miljödomstolen kommit till.
Naturvårdsverket har i sina yttranden för varje teknisk åtgärd motiverat varför de bör föreskrivas. Domstolen har, efter ovan angivna konstateranden, i övrigt inte gjort någon bedömning av rimligheten i de av Naturvårdsverket yrkade enskilda åtgärderna.
Naturvårdsverket kan konstatera att frågan om hur energieffektivisering kan regleras i ett tillstånd för närvarande är föremål för prövning i sak i åtminstone tre mål hos Mark- och miljööverdomstolen (Mark- och miljööverdomstolens mål nr M 3434-18, M 102-19 och M 2578-19). Naturvårdsverket ser ett behov av att Mark- och miljööverdomstolen fastslår hur frågan lämpligen bör regleras.
Mot bakgrund av det ovanstående anser Naturvårdsverket att prövningstillstånd ska meddelas i sin helhet.
_______
Beslut om detta yttrande har fattats av enhetschef Karin Dunér.
Vid den slutliga handläggningen av ärendet har i övrigt deltagit miljöjurister Linda Sjöö och Caroline Appelberg, miljöekonom Anna Brunlöf samt tekniska handläggare Jenny Håkansson och Matthis Kaby, den sistnämnde föredragande.
För Naturvårdsverket
Karin Dunér
Matthis Kaby
Detta beslut har fattats digitalt och saknar därför namnunderskrifter.
Kopia till:
Ombud för SSAB Luleå Länsstyrelsen Norrbotten
