Natura 2000 i gruvprövningen: Ett möte mellan svensk minerallagstiftning och EU:s skydd för biologisk mångfald

Juridiska institutionen Vårterminen 2018

Examensarbete i Miljörätt 30 högskolepoäng

Natura 2000 i gruvprövningen

Ett möte mellan svensk minerallagstiftning och EU:s skydd för biologisk mångfald

Natura 2000 and mining policy

Swedish mineral extraction law and the EU protection of biodiversity Författare: Ruben Evensen

Handledare: Professor Jan Darpö

Sammanfattning

Den moderna prövningsordningen för att öppna en gruva bygger på ett äldre system av koncessioner där företrädesrätten till mineral och hushållning med mark och vatten prövas i ett tidigt skede av myndigheten Bergsstaten. För att verksamheten ska komma till stånd måste prospekterare även ansöka om nödvändiga tillstånd enligt miljöbalken i ett senare skede. Olika former av uppdelade miljöprövningar har fått problem i mötet med EU:s områdesskydd för känsliga arter och livsmiljöer (Natura 2000). Det gäller även gruvprövningsordningen. I uppsatsen analyserar jag Natura 2000-reglerna inom ramen för de olika momenten i gruvprövningsordningen. Syftet är att utreda i vilken utsträckning art- och habitatskyddet får genomslag vid prövningen av rätten att bryta mineral enligt minerallagen och miljöbalken.

Art- och habitatskyddet riskerar att få bristande genomslag i undersökningsstadiet. Länsstyrelserna kräver i praktiken inte Natura 2000- tillstånd för undersökningsverksamhet, och det saknas överklaganden till MMD och MÖD där eventuella skade- och störningsrisker skulle kunna klarläggas.

Bergmästaren har en skyldighet enligt direktiven att i tillämpliga fall förbjuda undersökningsverksamhet i skyddade områden. Natura 2000-reglernas genomslag brister i koncessionsstadiet bland annat eftersom prövningen ska ske på ett tidigt stadium där de närmare omständigheterna kring verksamheten inte är klarlagda. Det är inte förenligt med direktivens och EUD:s krav på en samlad bedömning av Natura 2000-tillståndsfrågan. I miljöprövningen riskerar art- och habitatskyddet att brista i sitt genomslag genom att det saknas tydliga möjligheter för MMD att ompröva ett lagakraftvunnet Natura 2000-tillstånd efter de verksamhetsförändringar som framkommit sedan koncessionsprövningen. Jag ansluter mig till Naturvårdsverkets förslag att flytta mark- och vattenanvändningsfrågorna till miljöprövningen eftersom det ger bäst förutsättningar att göra samlade prövningar av Natura 2000-tillstånd i enlighet med direktivens och EUD:s krav.

Förord

De här raderna ska vanligtvis ägnas åt en monomytisk fabel om juridikstudentens avfärd från seminarieverksamhetens trygghet in i valfiskens buk, där uppsatsångestens vedermödor härdar och berikar så till den grad att återkomsten till vardagen, grå och trist som den är, ändå blir … förhöjd på något sätt. Jag ska inte tråka ut läsaren med sånt dravel. Men det känns ändå på sin plats att skicka en blinkning till mitt framtida jag om vad jag tänkte vid denna sista anhalt i universitetstiden. Vid något tillfälle i filmen Whiplash säger den rabiata trumläraren att ”good job” är engelskans enskilt farligaste ord. Det är inte otänkbart att jag en gång trodde på det där. Kanske när jag själv var en spattig liten parvel och smattrade fram ”Enter Sandman” på trumskolan i min barndoms Gävle? Eller när studieresultat handlade mindre om att bli nöjd och mer om att undvika misslyckanden? Sånt där håller jag inte på med längre. Så till mig själv vill jag säga följande. Fint jobbat Ruben! Verkligen. Juristbildningen var stundtals väldigt krävande.

I övrigt vill jag främst rikta ett stort tack till min handledare Janne Darpö, som alltid svarade snabbt på mail och lämnade värdefulla synpunkter. Andra som förtjänar en stor dos tacksamhet är de personer på LKAB, Naturskyddsföreningen, Bergsstaten och Länsstyrelsen i Norrbottens län som tog sig tid att svara på frågor. Många av frågorna var nog inte helt genomtänkta. Jag är imponerad över det tålamod som visades en nyfiken lekman.

Uppsala,

5 februari 2018

Innehållsförteckning

1 Inledning ... 9

1.1 Minerallagstiftningen möter EU-rätten ... 9

1.2 Syftesformulering ... 10

1.3 Avgränsning ... 11

1.4.1 Rättsdogmatisk metod ... 12

1.4.2 Metodologiska utmaningar på mineralområdet ... 13

1.5 Disposition ... 15

2 Minerallagen... 16

2.1 Inledning ... 16

2.2 Allmänt om svensk gruvnäring ... 16

2.3 Eftersökning, undersökning och bearbetning ... 16

2.4 Begränsad miljöprövning ... 18

2.4.1 Uppdelad prövning ... 18

2.4.2 Hushållningsbestämmelserna i 3-4 kap. MB ... 19

2.4.3 Specifik miljöbedömning och Miljökonsekvensbeskrivning ... 20

2.4.4 Hushållningsbedömningens bindande verkan ... 22

3 Natura 2000 ... 24

3.1 Inledning ... 24

3.2 Natura 2000 i Sverige ... 24

3.3 EU-rätt ... 25

3.3.1 Direktiven ... 25

3.3.2 Direkt effekt och fördragsenlig tolkning ... 25

3.4 Svensk reglering ... 26

3.4.1 Tillståndsplikt ... 26

3.4.2 Tillståndsprövningen ... 27

3.5 Bunge – krav på samlad bedömning ... 28

3.6 Norra Kärr ... 29

4 Natura 2000 i undersökningsstadiet... 30

4.1 Inledning ... 30

4.2 Natura 2000-tillstånd kan krävas för undersökningsarbete ... 30

4.3 Får Natura 2000 genomslag i undersökningsstadiet? ... 33

4.3.1 Länsstyrelserna kräver inte tillstånd ... 33

4.3.2 Kan Bergmästarens vara skyldig att beakta Natura 2000-skydd? ... 34

4.4 Sammanfattning ... 35

5 Natura 2000-frågor i koncessionsstadiet ... 37

5.1 Tidpunkten för ansökan om Natura 2000-tillstånd ... 37

5.1.1 Tvetydig lagstiftning ... 37

5.1.2 Domstolspraxis ... 38

5.2 Tillämpning av 7 kap. 28 a § – tillståndsplikten ... 41

5.3 Skade- och störningsbedömningen – 7 kap. 28 b § ... 44

5.4 Sammanfattning ... 46

6 Natura 2000 och miljöprövningen ... 47

6.1 Inledning ... 47

6.2 Möjlighet till omprövning och återkallelse i MMD... 47

6.3 Hushållningsbedömningen kan inte alltid ha bindande verkan ... 49

6.4 Äldre koncessioner ... 52

6.4.1 Ändring av äldre koncessioner ... 52

6.4.2 Ändringstillstånd för verksamhet utan Natura 2000-tillstånd ... 52

6.5 Sammanfattning ... 54

7 Reformförslag... 55

7.1 Några befintliga förslag ... 55

7.2 Natura 2000-frågorna borde bedömas i miljöprövningen... 56

8 Slutsatser ... 58

9 Källförteckning ... 60

Förkortningslista

Art- och habitatdirektivet Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter

Bunge NJA 2013 s. 613

EU Europeiska unionen

EUD Europeiska unionens domstol

Fågeldirektivet Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar

HD Högsta domstolen

HFD Högsta förvaltningsdomstolen

MMD Mark- och miljödomstolen

MKB Miljökonsekvensbeskrivning

MÖD Mark- och miljööverdomstolen

Norra Kärr HFD 2016 ref. 11

SGU Sveriges geologiska undersökning

SOU Statens offentliga utredningar

1 Inledning

1.1 Minerallagstiftningen möter EU-rätten

Mineralutvinning har en direkt avgörande roll i framväxten av det svenska samhället.¹ Samtidigt ställs det idag högre krav på ekologisk hållbarhet, och den svenska miljörätten är under ständig förändring mot bakgrund av EU-rättens växande inflytande. Prövningsordningen för gruvdrift bygger på ett gammalt system med koncessioner där företrädesrätten till mineral och rätten till nödvändiga mark- och vattenområden fastställs i ett tidigt skede av Bergmästaren (chef på prövningsorganet Bergsstaten som inordnas under förvaltningsmyndigheten SGU), vars beslut överklagas till regeringen. För att komma till stånd måste gruvverksamheten även miljöprövas av MMD enligt miljöbalken (1998:808) (MB) i ett senare skede. Prövningsordningen är alltså uppdelad, och de olika momenten överklagas i skilda instansordingar. Andra former av uppdelade tillståndsprövningar i svensk miljölagstiftning har tidigare stött på patrull i mötet med EU-rätten, specifikt i förhållande till EU:s nätverk av skydd för känsliga arter och habitat, Natura 2000. I det välkända Bunge-målet², som rörde tillåtlighetsprövning av en kalktäkt nära Natura 2000-områden på norra Gotland, fastslog HD att svenska myndigheter måste göra samlade bedömningar i förhållande till Natura 2000-skyddet. HD:s avgörande har fått genomslag även på mineralområdet. I Norra Kärr³ hänvisade HFD till Bunge i ett mål rörande metallbrytning nära Jönköping, där det planerade gruvhålet låg i anslutning till Natura 2000-områden. I korthet ansåg HFD att gruvbrytningens möjliga effekter på områdena inte hade bedömts i tillräcklig omfattning, och upphävde därför gruvbolagets koncession för området.

Efter Norra Kärr har en mängd koncessionsärenden återförvisats till Bergmästaren för ny handläggning. Det gäller bland annat den planerade Lavergruvan vid Natura 2000-området Piteälven och LKAB:s planerade gruva i

1 Bäckström, Svensk gruvrätt, s. 16.

2 NJA 2013 s. 613.

3 HFD 2016 ref. 21.

Kallak nära Jokkmokk som berör det Natura 2000-skyddade urskogsområdet Jelka-Rimakåbbå.

Den moderna prövningsordningen för att öppna en gruva är komplicerad.

Det rör sig om en mängd etapper som har inbördes påverkan men som prövas vid skilda tidpunkter och med olika instansordningar för överklagande. I rapporter från myndigheten Tillväxtanalys framkommer att de svenska gruvprövningsreglerna ger upphov till bristande förutsebarhet och effektivitet.

Bland annat kommer miljöaspekter in på ett relativt sent stadium jämfört med regleringen i andra länder.⁴ Samtidigt har Sverige nyligen pekats ut av en ledande think-tank som världens mest attraktiva gruvjurisdiktion för utlandsinvesteringar.⁵ Hur bilden går ihop är svårt att förstå.

Natura 2000-regelverket pekas ut som ett svårhanterligt moment i gruvprövningsordningen. Det gäller både från myndighetshåll⁶ de verksamhetsutövare jag talat med. Ämnet har även fått uppmärksamhet på EU- nivå, och resulterade i att kommissionen år 2011 tog fram en branschvägledning för mineralutvinning nära Natura 2000-områden.⁷ Det är alltså påkallat att göra en närmare utredning på området.

1.2 Syftesformulering

Mötet mellan den exploateringsinriktade minerallagen (1991:45) (MineralL) och EU:s skyddsregler för arter och habitat ger upphov till ett antal svårbedömda materiella och processuella frågor. En planerad gruvverksamhet prövas alltså enligt två “spår”. Förenklat prövas först rätten till marken och rätten att bryta mineral i ett tidigt skede enligt MineralL, s.k. koncessionsprövning, medan brytningens effekter på miljön behandlas i en senare miljöprövning enligt MB.

Som bland annat uppmärksammats i en färsk avhandling på området leder

4 Tillväxtanalys, “Miljötillståndsprövning av gruvor och täkter”, s. 24 f.

5 Fraser Institute, “Survey of mining companies”, 2013. Noterbart är att Sveriges placering sjönk till sjunde plats för år 2017.

6 Naturvårdsverket, “Förhållandet mellan minerallagen och miljöbalken”, s. 34.

7 Europeiska kommissionen, “Non-energy mineral extraction and Natura 2000”.

uppdelningen till en ordning som strider mot såväl MineralL:s som MB:s grundläggande utgångspunkter.⁸

Vid sidan av koncessionsprövningen och miljöprövningen finns ett tredje spår, nämligen länsstyrelsernas särskilda tillståndsgivning för verksamheter som kan påverka Natura 2000-områden. Tillståndsgivningen anknyter till vissa frågor i den senare miljöprövningen, men i förarbetena framhålls vikten av att Natura 2000-frågor ska beaktas i ett tidigt skede av planerad verksamhet.⁹ Eventuellt Natura 2000-tillstånd kommer därför sannolikt att aktualiseras i ett tidigare skede än många andra miljöfrågor.

Syftet med uppsatsen är att utreda i vilken utsträckning EU:s art- och habitatskydd får genomslag vid prövningen av rätten att bryta mineral enligt MineralL och MB.

1.3 Avgränsning

Tillståndskravet för påverkan på Natura 2000-områden enligt 6.3 art- och habitatdirektivet och 7 kap. 28 a § MB har ingen retroaktiv verkan mot verksamheter som påbörjades innan reglerna trädde i kraft år 2001.¹⁰ Regelverket kan dock aktualiseras för ändring av äldre verksamhet, och länsstyrelserna har en fortgående skyldighet att ompröva verksamheter mot Natura 2000-reglerna.¹¹ Det här arbetet berör huvudsakligen situationen när en ny gruva ska öppnas och söka tillstånd enligt gällande regelverk. Sedan 2001 har totalt 59 bearbetningskoncessioner meddelats av Bergmästaren.¹² Hur många av dessa som berör Natura 2000-områden är osäkert. Flertalet av de totalt 16 gruvor som är aktiva i Sverige idag berör på olika sätt Natura 2000-områden. Till exempel ligger LKAB:s samtliga aktiva gruvor i anslutning till Natura 2000-området Torne och Kalix älvsystem.

8 Bäckström a a s. 250.

9 Prop. 2000/01:111 s. 66.

10 Däremot gäller direktivets artikel 6.2 om statens skyldighet att vidta lämpliga bevarandeåtgärder för äldre verksamheter.

11 Naturvårdsverket, ”Natura 2000 i Sverige”, s. 81.

12 https://www.sgu.se/bergsstaten/statistik/bearbetningskoncessioner/, hämtad 11 jan 2018.

Kretsen av läsare förutsätts ha grundläggande kunskaper i EU-rätt. Därför görs ingen utförlig behandling av grundläggande frågor om EU-rättens företräde och förutsättningarna för nationell implementering.

Jag har inte kompetensen att tillföra något till de biologiska bedömningar som är en viktig del i tillämpningen av Natura 2000-regelverket. Det här arbetet är inriktat på tillämpningsproblem av rättslig karaktär, och kommer därför inte komma in på konkreta biologiska bedömningssituationer.

1.4 Metod

1.4.1 Rättsdogmatisk metod

I arbetet används den rättsdogmatiska metoden, som är ett sätt att tolka och systematisera rättskällorna med målsättningen att utröna vad som är gällande rätt.

Metoden tar sitt avstamp i rättskällehierarkin, med utgångspunkt i lag och därefter rättspraxis, förarbeten, och doktrin. Syftet anges ofta vara att lösa ett rättsligt problem genom att tillämpa rättskällorna på det.¹³ Rent praktiskt används rättsdogmatiken för att fastställa hur gruvprövningen är tänkt att göras enligt gällande rätt, och följaktligen vilket utrymme som finns att tillämpa Natura 2000- reglerna vid de olika stegen i prövningen. En naturlig del av rättsdogmatik är argument de lege ferenda, det vill säga ändamålsargument om hur rättskällorna borde tolkas eller i yttersta fall reformeras utifrån utgångspunkten att syftet med regleringen ska få genomslag.¹⁴ Viktigt för den här framställningen är att de svenska Natura 2000-reglerna springer ur EU-rätt. I arbetet kommer jag därför av nödvändighet att behöva tolka de svenska rättskällorna i ljuset av den relevanta EU-rätten, som i många fall också har direkt effekt och blir direkt tillämpliga i vår rättsordning.

13 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, s. 21.

14 Kleineman a a s. 36.

1.4.2 Metodologiska utmaningar på mineralområdet

En särskild utmaning med behandlingen av Natura 2000 inom ramen för minerallagstiftningen har varit den speciella instansordningen för de olika momenten i gruvprövningen. Frågor om Natura 2000-tillstånd prövas av länsstyrelsen och överklagas till MMD och MÖD. Regeringen är överklagandeinstans för Bergmästarens koncessionsbeslut, och regeringens beslut kan i sin tur rättsprövas i HFD. Miljöprövningen sker i MMD med MÖD som högre instans. Norra Kärr exemplifierar hur prövningsordningen gör att Natura 2000-frågor i vissa fall hamnar under regeringens bedömning. Det får enligt min uppfattning konsekvensen att rättsbildningen inte är lika utförlig som den hade varit om prövningen istället hade skett i miljödomstolarna. Dessutom är det fråga om en politisk instans. Ett utmärkande inslag i prövningsordningen är också att frågor om mark- och vattenanvändning enligt 3 och 4 kap. MB prövas inom ramen för koncessionsprövningen av den speciella myndigheten Bergsstaten. Myndigheten beslutar uteslutande i frågor som rör den exploateringsinriktade MineralL. Enligt min uppfattning inte otänkbart att det har utvecklats en särskild myndighetskultur med ett eget synsätt på samspelet mellan exploatering och miljöskyddsfrågor. Det borde enligt min mening kunna inverka på rättsbildningen.

En annan utmaning är att EUD-praxis på gruvområdet lyser med sin frånvaro. Jag har inte kunnat utröna varför det finns en brist på avgöranden.

Tomrummet kanske är en bakgrund till varför Kommissionen beslutade att ta fram en vägledning för gruvverksamhet nära Natura 2000-områden. I arbetet blir jag tvungen att arbeta med syftesformuleringen utifrån de EUD-mål som formulerar hur Natura 2000-reglerna ska tolkas rent generellt, såsom Waddenzee.¹⁵ Men det saknas alltså utförlig praxis om de specifika riskerna med gruvverksamhet.

Bristen på vägledande domstolsavgöranden på gruvområdet får konsekvensen att andra rättskällor, såsom förarbeten, doktrin och

15 Mål C-127/02.

myndighetsrapporter, ibland får en framträdande roll i arbetet. I avsnitt 2 presenteras motivuttalanden som förklarar avsikterna bakom utformningen på den uppdelade gruvprövningsordningen. I avsnitt 4 finns ett tydligt problem i att det saknas vägledande avgöranden från miljödomstolarna om miljöriskerna med undersökningsarbeten. Det framkommer dessutom att länsstyrelserna överhuvudtaget inte verkar fattar överklagbara beslut på området. Mycket av diskussionen blir därför förankrad i doktrin och intervjumaterial. Det leder till en viss svaghet i argumentationen. Samtidigt bidrar källorna till en diskussion om varför det någon domstolspraxis på området. I avsnitt 5 lyfter jag fram praxis där domstolarna i stor utsträckning baserar sina ställningstaganden på uttalanden i förarbetena till Natura 2000-reglerna. En möjlig invändning är om förarbetena verkligen har någon större vikt i den här EU-kontexten. EU-rättens inflytande gör framförallt att man kan ifrågasätta vilken relevans motiven till MineralL, som i nyssnämnda fallet är från år 1989, har på rättsområdet.

Gruvdrift ger upphov till en tydlig skärningspunkt mellan flera oförenliga särintressen. Mineralbrytningen är närings- och sysselsättningspolitiskt viktig, men kan samtidigt ge upphov till betydande miljörisker. Som nämnt lider rättsområdet brist på vägledande domstolsavgöranden. Dessutom har gruvprövningen varit föremål för många reformförslag på sista tiden. Mot den bakgrunden har jag ansett det viktigt att få praktiska insikter i regelverken.

Därför har jag sökt kontakt och samtalat med praktiker från såväl Bergsstaten, Länsstyrelsen i Norrbotten, Naturskyddsföreningen som gruvbolaget LKAB. En del av argumenten jag stött tenderar att ta ut svängarna i tolkningen av rättskällorna. Det är alltså snarast fråga om rättspolitiska argument om vad man vill att rättskällorna ska säga, inte vad de faktiskt säger. Ur metodologisk synpunkt finns det nackdelar med att intervjua aktörer som i vissa fall har särintressen i gruvprövningsfrågorna. En uppenbar risk är att jag färgas av argument som inte har bäring i rättskällorna. I de fall jag lyfter fram åsikter har jag därför försökt att framhäva motstående åsikter och komma med egna invändningar. Rent praktiskt har intervjuerna skett över mejl eftersom det enligt

min mening ger bäst förutsättningar för genomtänkta och fullödiga svar. I Länsstyrelsens fall handlade det inte om en regelrätt intervju, utan snarast två korta frågor rörande undersökningstillstånd som riktades till myndighetens allmänna mail och besvarades av en handläggare på miljöenheten. Det hade varit att fruktbart att även få svar från Naturvårdsverket, som figurerar i några av målen jag diskuterar. I Naturvårdsverkets fall blev jag hänvisad till en rapport om MineralL och MB som publicerades under 2017. Rapporten innehåller myndighetens ställningstaganden i vissa av de frågor jag diskuterar i arbetet.

Jag vill slutligen poängtera att det finns tydliga begränsningar i fråga om vad jag kan tänkas åstadkomma med arbetet. Efter genomlysning av Natura 2000-frågorna i de olika delarna av gruvprövningen kommer jag att föra en sammanvägande diskussion utifrån arbetets syftesformulering. Diskussionen innefattar tänkbara sätt att reformera reglerna för att möta de problem som har identifierats. Jag begränsar mig här till att diskutera och utvärdera befintliga förslag i litteraturen, och kommer inte med egna lösningsförslag.

1.5 Disposition

Arbetet kommer att ha följande upplägg. I avsnitt 2 och 3 presenterar jag grundläggande förutsättningar för gruvbrytning enligt MineralL och skapar en översikt över Natura 2000-reglerna i MB och art- och habitatdirektivet. Därefter företar jag en analys utifrån uppsatsens syfte. Analysen spänner över gruvprövningens olika delar i “kronologisk” ordning. I avsnitt 4 behandlas Natura 2000-reglerna i undersökningsstadiet. I avsnitt 5 analyseras Natura 2000- reglernas plats i koncessionsstadiet. I avsnitt 6 behandlas reglernas genomslag i miljöprövningen, inklusive fall av ändringstillstånd för äldre koncessioner. I avsnitt 7 diskuterar jag Natura 2000-reglernas plats i gruvprövningsordningen med avstamp i befintliga reformförslag. I avsnitt 8 sammanfattas analysens olika delar för en slutlig sammanvägning mot bakgrund av uppsatsens syfte.

2 Minerallagen

2.1 Inledning

I det här avsnittet presenterar jag grundläggande rättsliga förutsättningar för utvinning av mineral enligt MineralL. Jag går även igenom den hushållningsbedömning som Bergmästaren genomför redan vid prövningen av bearbetningskoncession. Bergmästarens bedömning har ett viktigt samband med Natura 2000-frågor och den efterföljande miljöprövningen.

2.2 Allmänt om svensk gruvnäring

Svensk gruvbrytning går tusentals år tillbaka i tiden och utgör än idag en av basnäringarna i vårt land. På EU-nivå är Sverige ledande som gruvnation och står för drygt 90 procent av regionens produktion av järnmalm. Samtidigt är Sveriges och EU:s andelar av den totala världsproduktionen av många mineral försvinnande liten.¹⁶

Gruvdriften är inte oproblematisk ur miljösynpunkt. Under år 2014 uppgick den totala mängden avfall från hushåll och företag till totalt 167 miljoner ton. Av denna mängd kom 139 miljoner ton från gruvindustrin.¹⁷ Under år 2015 sysselsatte gruvindustrin drygt 7 000 personer,¹⁸ och det är ett faktum att gruvorna är en grundläggande förutsättning för existensen av många mindre samhällen, företrädesvis i norra delen av Sverige.

2.3 Eftersökning, undersökning och bearbetning

MineralL är tillämplig på undersökning och bearbetning av så kallade koncessionsmineral som räknas upp i lagens 1 kap. 1 §. I samma kapitel 3 § finns legaldefinitioner av undersökning och bearbetning. Det framgår inte av lagtexten, men i praktiken föregås undersökningsstadiet av eftersökning, alternativt prospektering. Lagstiftaren tycks alltså ha förutsatt att prospekterare på förhand

16 SGU, ”Vägledning för prövning av gruvverksamhet”, s. 12 f.

17 http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Avfallsmangder/, hämtad 09/01-2018.

18 SGU, ”Vägledning för prövning av gruvverksamhet”, s. 12.

ska kunna leta efter mineral på egen hand. Eftersom eftersökningen inte reglerats särskilt sägs det ibland att den sker på allemansrättslig grund.¹⁹

Av 1 kap. 3 § MineralL framgår att undersökning av mineral per definition innebär intrång i markägares rätt. Därför får undersökning enligt 1 kap. 4 § MineralL endast bedrivas av den som har särskilt tillstånd till det. Prövande myndighet är Bergmästaren.

Den enda förutsättningen för undersökningstillstånd enligt 2 kap. 2 § MineralL är att det finns anledning att anta att undersökningen kommer att leda till fynd av mineral. Däremot krävs ingen prövning mot till allmänna intressen.

De formella kraven på prospekterare är också lågt ställda. I princip utesluts bara sådana som uppenbarligen saknar möjlighet att uppnå en ändamålsenlig undersökning eller tidigare har visat sig olämpliga. MineralL är en inmutningslagstiftning, så vid konkurrerande anspråk på undersökning av samma område gäller “först till kvarn”. Ett tillstånd är giltigt i tre år från beslutsdagen, 2 kap. 6 § MineralL, och i 3 kap. samma lag preciseras formen och förutsättningarna för undersökningsarbete. Lagstiftaren erinrar bland annat om bestämmelserna om Natura 2000-områden i 7 kap. MB (3 kap. 6 § MineralL).

Även om lagstiftaren valt att göra en tydlig hänvisning till att Natura 2000- tillstånd kan krävas, framhåller motiven att tidiga skeden av mineralprospektering sällan innebär en sådan miljöpåverkan som aktiverar skyddet för Natura 2000-områden.²⁰

Ett av de sista stegen i planerna på utvinning av mineral är en ansökan om bearbetningskoncession, som avser utvinning och tillgodogörande av koncessionsmineral (1 kap. 3 § st. 2 MineralL). Koncession beviljas av Bergmästaren för ett bestämt område, som ska vara lämpligt med hänsyn till mineralfyndigheten, ändamålet och övriga omständigheter (4 kap. 1 § MineralL).

Det huvudsakliga kravet för beviljande av koncession enligt 4 kap. 2 § MineralL är att fyndigheten sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt, samt att dess

19 SOU 2000:89 s. 189.

20 Prop. 2000/01:111 s. 43.

belägenhet och art inte gör en koncession olämplig. Bergmästaren ska också göra en bedömning enligt hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB, vilket jag behandlar under nästkommande rubrik.

På samma sätt som vid ansökan om undersökningstillstånd gäller först till kvarn vid konkurrerande anspråk (4 kap. 3 § MineralL). En skillnad är att koncessionen gäller för 25 år, vilket innebär att prospekterare kan avvakta med att påbörja brytning under en mycket lång tid. Så är till exempel fallet med Nickel Mountains koncession för den omtalade Rönnbäcksgruvan, där projektet står still på grund av bristande lönsamhet i nickelbranschen.²¹

2.4 Begränsad miljöprövning 2.4.1 Uppdelad prövning

Som jag avhandlat har gruvprövningen den särarten att den sker enligt två spår, eller uppdelat. Vid prövningen av en bearbetningskoncession ska Bergmästaren därför endast ta hänsyn till en begränsad del av de miljörättsliga frågor som gruvverksamheten kan tänkas ge upphov till. Många frågor ska alltså bedömas i en senare miljöprövning enligt MB. Av 4 kap. 2 § MineralL framgår att Bergmästaren ska göra en bedömning enligt hushållningsbestämmelserna i MB:s 3 och 4 kap, samt en specifik miljöbedömning i enlighet med ändringarna i 6 kap. MB som trädde i kraft den 1 januari 2018.²² Enligt avfattningen av 4 kap. 2

§ MineralL är det däremot inte meningen att Bergmästaren ska göra någon slutlig bedömning enligt hänsynsreglerna i 2 kap. MB eller miljökvalitetsnormer enligt 5 kap MB. Dessa frågor ska istället behandlas inom ramen för en prövning av miljötillstånd eller vattenverksamhet enligt balken (miljöprövning). Ordningen motiveras av lagstiftaren enligt följande: “Prövningen av bearbetningskoncession sker på ett tidigt stadium då verksamhetens närmare utformning inte är bestämd och miljöeffekterna ofta är oklara. När utformningen har bestämts och miljöeffekterna närmare kan förutses skall verksamheten tillståndsprövas enligt

21 http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=109&artikel=6283204, hämtad 2017-11-17.

22 Prop. 2016/17:200.

miljöbalken”²³. Motiven framhåller också risken för motstridiga bedömningar vid en dubbelprövning av MB:s hänsynsregler.²⁴

Det är möjligt att samordna koncessionsprövningen och miljöprövningen i tiden, men Bergsstatens uppfattning är att prospekterare oftast väljer att göra koncessionsprövningen först, och vänta med miljöprövningen till ett senare skede.²⁵

2.4.2 Hushållningsbestämmelserna i 3-4 kap. MB

I MB 3-4 kap. finns bestämmelser om hushållning som Bergmästaren alltså ska utgå från i bedömningen av mark- och vattenanvändning. Bestämmelserna anknyter till balkens övergripande mål i 1 kap. 1 § om främjande av hållbar utveckling,²⁶ som i sin tur hämtar ledning från Riksdagens 16 miljökvalitetsmål.²⁷ Portalbestämmelsen i 3 kap. 1 § uttrycker att markanvändningen ska främja en god hushållning, vilket avser såväl ekologiska som sociala och ekonomiska överväganden.²⁸ Medan 1 § är allmänt hållen anger 3 kap. 2-9 §§ avvägningsregler för specifika situationer där mark- och vattenanvändning ger upphov till konflikter med vissa angivna riksintressen.

Vid närmare läsning ger reglerna också uttryck för hur lagstiftaren valt att prioritera mellan intresset att bevara och exploatera. En ansökan om bearbetningskoncession kommer att aktivera 3 kap. 7 § och skyddet för värdefulla ämnen eller material. Dessa ska så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan försvåra utvinningen påtagligt. Om en bedömning aktualiserar flera oförenliga ändamål ska företräde ges till den användning som på lämpligast sätt främjar en långsiktig hushållning med mark, vatten och fysisk miljö, 3 kap.

10 §. Avfattningen av 3 kap. 1 §, 3 kap. 10 § och övriga materiella bestämmelser, så som skyddet för rennäringen i 3 kap. 5 § eller naturvärden i 3 kap. 6 §, kan lätt

23 Prop. 1997/98:90 del II s. 216 ff.

24 A.st.

25 Intervju med företrädare för Bergsstaten.

26 Prop. 1997/98:45 del II s. 28 f.

27 Prop. 2004/05:150 s. 375.

28 Prop. 1997/98:45 del II s. 245.

ge intrycket att lagstiftaren har eftersträvat en jämnvikt mellan bevararande och exploatering. Av motiven till naturrersurslagen (vilken ersattes av 3-4 kap. MB), som fortfarande utgör rättskälla på hushållningsområdet,²⁹ framgår dock att en samhällsekonomisk bedömning måste göras, där en utgångspunkt anges vara målen för den ekonomiska politiken.³⁰ Lagstiftaren erkänner att ekologiska och sociala aspekter kan få betydelse vid den ekonomiska bedömningen.³¹ Jag tolkar dock motiven som innebärande att intresset att exploatera mineral i de flesta fall kommer att ha företräde framför ekologiska eller sociala överväganden. Motiven har tolkats på samma sätt i doktrinen.³²

Ett viktigt undantag från konkurrensregeln i 3 kap. 10 § MB finns i samma paragraf st. 2 som anger att ett beslut om prioritering inte får strida mot 4 kap.

MB. I 4 kap. MB listas vissa utpekade områden som i sin helhet utgör riksintresse. Gruvbranschen har dock en särställning som innebär 4 kap. inte utgör hinder för utvinning av mineral (4 kap. 1 § st. 2 MB). Samtidigt finns en viktig stoppregel i 4 kap. 8§ MB som innebär att beslut enligt 3 och 4 kap. MB inte får fattas i strid med Natura 2000-reglerna i 7 kap. MB.

2.4.3 Specifik miljöbedömning och Miljökonsekvensbeskrivning

Lagstiftaren har nyligen infört en ändring av 4 kap. 2 § MineralL som följer en reform av 6 kap. MB, bland annat på grund av krav enligt MKB-direktivet. Den nya lydelsen, som trädde i kraft 1 januari 2018, kräver att en så kallad specifik miljöbedömning ska göras i koncessionsprövningen.³³ Enligt den äldre lydelsen av 4 kap. 2 § hänvisades endast till ett begränsat antal bestämmelser i 6 kap. MB, vilket bland annat innebar att samrådskravet var slopat.

MineralL kräver nu att 6 kap. 28-46 §§ MB ska tillämpas inom ramen för koncessionsprövningen. Innehållskravet på MKB:n enligt 6 kap. 35 § MB ska

29 Prop. 1997/98:45, del II, s. 29.

30 Prop. 1985/86:3 s. 152.

31 A.st.

32 Bäckström a a s. 191.

33 Prop. 2016/17:200 s. 39 och s. 220.

överensstämma med kraven enligt MKB-direktivets artikel 5.³⁴ MKB:n ska bland annat innehålla uppgifter om lokalisering, alternativa lösningar, miljöeffekter, förebyggande åtgärder och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. MB. I 6 kap. 37 § finns en motsvarighet till den gamla 6 kap. 7 § om att uppgifternas omfattning och detaljeringsgrad ska anpassas till vad som är rimligt med hänsyn till kunskaper och bedömningsmetoder samt att en motiverad slutsats ska kunna dras om verksamhetens väsentliga miljöeffekter.³⁵ På vissa håll har uppfattningen varit att MKB:n inte ska vara mer omfattande än vad som behövs för att Bergmästaren ska kunna göra en heltäckande bedömning av markanvändningsfrågan enligt 3 och 4 kap. MB.³⁶ Som jag tolkar förarbetena menar lagstiftaren att det aldrig går att “anpassa bort” innehållskraven i 6 kap. 35

§ och MKB-direktivets artikel 5.1 a-f, men däremot att själva omfattningen och detaljeringsgraden av uppgifterna kan anpassas efter omständigheterna.³⁷ Att anpassa bort innehållskraven är inte heller förenligt med MKB-praxis, eftersom MKB:n ska ha en självständig betydelse som bedömningsunderlag bortom den aktuella prövningen.³⁸ Alla möjliga effekter av verksamheten som helhet ska alltså behandlas.³⁹ Uppfattningen att miljöbedömningen kan begränsas till vad som är nödvändigt för att göra en hushållningsbedömning enligt 3 och 4 kap. MB är alltså inte gångbar. Bergmästaren, som mot bakgrund av MKB:n ska göra en slutlig och samlad miljöbedömning, 6 kap. 43 §, kommer alltså förutom 3 och 4 kap. MB även att behöva beakta frågor som anknyter till hänsynsreglerna i 2 kap.

MB och beakta miljökvalitetsnormer i 5 kap.

En annan sak är att bearbetningskoncessionen enligt motiven meddelas på ett tidigt stadium då kunskapen om verksamhetens närmare utformning inte är

34 Direktiv 2014/52/EU om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

35 Direktivets språkbruk skiljer sig en aning där innehållskravet är “uppgifter som skäligen kan behövas för att nå en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan, med hänsyn till rådande kunskaper och bedömningsmetoder”, se artikel 5.1 st. 2.

36 Se t.ex. SveMin, Remissvar angående departementspromemorian Miljöbedömningar (Ds 2016:25).

37 Prop 2016/17:200 s. 133 f.

38 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 204 f. Författarna hänvisar till målet om citytunneln i Stockholm, MÖD 2007:50. Som också påpekas av författarna är praxisen inte entydig på området, jfr MÖD 2002:18.

39 Darpö, “Miljö”, i: Makt, myndighet och människa, s. 250.

bestämd och miljöeffekterna ofta är oklara⁴⁰ Det kommer förstås att påverka innehållet i MKB:n och möjligheten att dra säkra slutsatser i miljöbedömningen.

Den här problematiken återkommer jag till under avsnitt 6.

Om en bearbetningskoncession bedöms aktivera Natura 2000- bestämmelserna i 7 kap. MB ska MKB:n innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området, en redogörelse för andra alternativ samt övriga uppgifter av betydelse för den tillståndsprövningen (6 kap. 36 § st. 1 § MB). Om MKB:n upprättas enbart för en Natura 2000-prövning krävs endast de uppgifter som behövs för den prövningen (6 kap. 36 § st. 2). I praxis har den gamla bestämmelsen tolkats som att den planerade verksamhetens hela livscykel måste beaktas. Kraven på MKB:n blir alltså i princip lika omfattande som vid en miljöprövning.⁴¹ Länsstyrelsen, som prövar Natura 2000-tillstånd, är del av samrådet i den specifika miljöbedömningen (6 kap. 29-32 §§ MB). Innehållskraven på en koncessions- MKB och en Natura 2000-MKB kommer som utrett att överlappa. Det är därför troligt att en prospekterare kommer att samordna en gemensam MKB som bedöms enligt 6 kap. 43 § MB av Bergmästaren för bearbetningskoncessionen, och av länsstyrelsen för Natura 2000-frågan.

2.4.4 Hushållningsbedömningens bindande verkan

Den tidiga hushållningsbedömningen är enligt förarbetena ett undantag som motiveras av gruvbranschens speciella situation.⁴² Syftet bakom att tillämpa 3-4 kap. MB redan i samband med koncessionsprövningen anges vara att det är det bästa tillfället att avgöra markanvändningsfrågan.⁴³

Av 4 kap. 2 § MineralL följer därför att Bergmästarens bedömning enligt 3- 4 kap. MB ska ha bindande rättsverkan i den senare miljöprövningen. I förarbetena påtalas att den senare miljöprövningen visserligen kan resultera i att

40 Prop. 1997/98:90 del II s. 216 ff.

41 MÖD 2003:95.

42 Prop. 1985/86:3 s. 93.

43 Prop 1988/89:92 s. 58.

gruvdriften förbjuds, men att miljöprövningen framförallt syftar till att bestämma ramar för den markanvändning som Bergmästaren redan har beslutat om.⁴⁴ Bergmästarens bedömning fungerar alltså i praktiken som ett sorts förhandsbesked att den utpekade marken kommer kunna användas för mineralbrytning. Enligt motiven till MB är dock Bergmästarens bedömning inte att jämställa med en tillåtlighetsprövning.⁴⁵

Ordningen med en tidig och bindande hushållningsbedömning har kritiserats i doktrinen. Kritiken består i att mineralbrytningens tillåtlighet i praktiken prövas utan att Bergmästaren har tillgång till ett fullständigt underlag om beslutets miljökonsekvenser.⁴⁶ En anknytande invändning, som jag återkommer till under avsnitt 6, är om hushållningsbedömningen verkligen kan ha rättskraft när ett Natura 2000-tillstånd har meddelats av länsstyrelsen, eftersom EU-rätten ställer krav på en samlad bedömning av Natura 2000-frågor.

44 Prop. 1991/92:161 s. 10.

45 Prop. 1997/98:90 s. 215.

46 Se bl.a. Bengtsson, Miljöbalkens återverkningar, s 110 samt Bäckström a a s. 249.

3 Natura 2000

3.1 Inledning

I det här avsnittet ska jag behandla de rättsliga ramarna för EU:s nätverk av skyddsområden för känsliga arter och habitat, Natura 2000. Först presenterar jag en bakgrund till Natura 2000-områden i Sverige. Därefter går jag igenom den EU-reglering som ligger till grund för skyddet, samt hur bestämmelserna har implementerats i svensk rätt. Slutligen gör jag en översikt av domstolspraxis med betydelse för Natura 2000-skyddet i den gruvrättsliga kontexten.

3.2 Natura 2000 i Sverige

Natura 2000 är ett nätverk av områden i EU som syftar till att skydda och bevara den biologiska mångfalden samt hindra att viktiga livsmiljöer förstörs. I Sverige finns för närvarande cirka 4 000 Natura 2000-områden som upptar drygt 15 procent av hela landets yta, eller ungefär sex miljoner hektar.⁴⁷ Skyddet berör alltså en mycket stor del av Sveriges landområden. Vid en flyktig jämförelse mellan Naturvårdsverkets GiS-databas “skyddad natur” och SGU:s kartvisare

“mineralrättigheter” är förekomsten av Natura 2000-skydd inte obetydlig runt mineralrika områden. Ett konkret exempel är att LKAB:s gruvor i Kiruna, Svappavaraara och Malmberget samtliga berör Natura 2000-området Torne och Kalix älvsystem. Sammantaget ligger drygt 15 procent av landets bearbetningskoncessioner i eller inom 500 meters avstånd från Natura 2000- områden.⁴⁸

47 http://www.naturvardsverket.se/natura2000, hämtad 21 nov 2017.

48 Naturvårdsverket, “Förhållandet mellan minerallagen och miljöbalken”, s. 19 f.

3.3 EU-rätt 3.3.1 Direktiven

Nätverket av skyddade områden har tillskapats genom fågeldirektivet⁴⁹ samt art- och habitatdirektivet.⁵⁰ Genom direktiven är medlemsstaterna förpliktigade att främja biologisk mångfald och upprätthålla eller skapa hållbara livsmiljöer för olika arter och växtliv. I bilagorna till direktiven listas drygt 170 naturtyper och 900 typer av flora och fauna som ska skyddas. Förteckningarna är en utgångspunkt för medlemsstaterna när de ska identifiera skyddsvärda områden.

Områdesskyddet är ett led i att utpekade arter och livsmiljöer ska uppnå gynnsam bevarandestatus. Direktiven skiljer mellan art- och habitatdirektivets särskilda bevarandeområden, som formellt fastställs av kommissionen efter nationellt utpekande, och fågeldirektivets särskilda skyddsområden, som endast kräver regeringens utpekande.

3.3.2 Direkt effekt och fördragsenlig tolkning

En viktig del av EU-rättens företräde framför nationell rätt är principen om direkt effekt, som bland annat innebär att direktiv under vissa förutsättningar blir direkt tillämpliga i den nationella rättsordningen. Den grundläggande principen är att ovillkorliga och tillräckligt precisa direktivsbestämmelser utesluter eller ersätter regler på nationell nivå.⁵¹ En utgångspunkt för det här arbetet är att den svenska implementeringen av direktiven bygger på bestämmelser som har direkt effekt.⁵² För att EU-rätten ska få genomslag kan prövande myndigheter och domstolar vara skyldiga att bortse från motstridig nationell lagstiftning och tillämpa EU- regeln direkt. I vissa fall kan det aktualisera frågor om processuell autonomi och kräva en avvägning mellan kraven på rättssäkerhet och unionsenlig rättstillämpning.⁵³ I övriga fall ska rättstillämparen ta hänsyn till kravet på

49 Direktiv 79/409/EEG.

50 Direktiv 92/43/EG.

51 Van Gend & Loos C-26/62, Van Duyn C-41/74.

52 Darpö, “Direkt effekt och processuell autonomi - omigen om Bunge-domen och EU-rättens genomslag”, s. 739.

53 NJA 2013 s. 613 p. 15.

fördragsenlig tolkning, som innebär att de svenska reglerna tolkas i ljuset av EU- rätten. I en tolkningssituation ska företräde ges till den tolkning som stämmer bäst överens med den relevanta EU-rätten.⁵⁴

3.4 Svensk reglering 3.4.1 Tillståndsplikt

Direktiven har implementerats i svensk rätt huvudsakligen genom 7 kap. 27-29 b

§§ MB samt förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

(OF) 15-20 a §§. Den grundläggande bestämmelsen är att särskilt tillstånd krävs för verksamheter som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område på ett betydande sätt (7 kap. 28 a § MB). Bestämmelsen ska fånga in typiskt sett skadliga verksamheter under tillståndsprövningen.⁵⁵ Det är huvudsakligen länsstyrelserna som ansvarar för tillståndsbedömningar enligt 7 kap. 28 a och b

§§ MB. Frågorna kan också prövas av miljödomstolarna inom ramen för andra tillståndsprövningar.

Enligt förarbetena är det tillräckligt att det finns en sannolikhet för betydande påverkan på området för att tillståndsplikten ska aktiveras.⁵⁶ Med andra ord krävs inte faktisk vetskap, utan redan risken för påverkan kan räcka.

Vid tveksamma fall styr försiktighetsprincipen, som kommer till uttryck genom 2 kap. 3 § st. 2 MB och artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet. I Bunge formulerar HD försiktighetsprincipen som att tillstånd måste sökas så snart en betydande påverkan är trolig.⁵⁷ Kravet i ljuset av direktivet och EUD-domstolens praxis är att tillstånd måste sökas så länge det enligt objektiva kriterier inte kan uteslutas att planen eller projektet kan ha en betydande påverkan på det berörda området, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt.⁵⁸

54 Michanek & Zetterberg a a s. 75.

55 Jfr t.ex. MÖD 2003:100.

56 Prop. 2000/01:111 s. 68.

57 NJA 2013 s. 613.

58 Mål C-127/02 p. 45.

3.4.2 Tillståndsprövningen

Själva tillståndsbedömningen i 7 kap. 28 b § MB ska behandla om verksamheten i) kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas eller ii) medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna. Enligt Naturvårdsverket är det svårt att ange gränsvärden för skador och störningar, men en utgångspunkt kan vara huruvida en försämring sker utifrån kravet på gynnsam bevarandestatus (15 § OF).⁵⁹ Exempel kan vara att en utbredningsyta minskar eller att en central funktion för livsmiljön förstörs.

Ledning kan också hämtas från de bevarandeplaner som länsstyrelserna är skyldiga att upprätta enligt 17 § OF. I planerna ska bevarandesyfte och bevarandemål för områdena anges.⁶⁰

Vid bedömningen ska prövningsmyndigheten ta hänsyn till kumulativa effekter från andra verksamheter eller fysiska omständigheter som kan påverka.⁶¹ Det avgörande är inte om verksamheten ligger i eller utanför ett Natura 2000- område, utan huruvida den kan medföra effekter inuti området.⁶² I nämnda Bunge-målet anknöt HD till de så kallade Waddenzee-kriterierna och uttalade att alla aspekter av planen eller projektets konsekvenser för området ska bedömas ur ett vetenskapligt perspektiv. För att tillstånd ska kunna lämnas krävs att det inte föreligger några rimliga vetenskapliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan på området.⁶³ Som jag avhandlat under avsnitt 2.4.3 ska en tillståndsansökan enligt innehålla en MKB för Natura 2000-prövningens syften (6 kap. 36 § MB).

Direktiven innebär också en skyldighet för medlemsstaterna att vidta bevarandeåtgärder som bidrar till att förtecknade arter och habitat uppnår eller bibehåller en gynnsam bevarandestatus, vilket har införlivats i svensk rätt genom OF. Bortom tillståndsförfarandet enligt MB finns andra åtgärder som staten kan

59 Prop. 2000/01:111, s. 68 f.

60 Naturvårdsverket, “Natura 2000 i Sverige”, s. 57.

61 A a s. 51.

62 Prop. 2000/01:111 s. 68.

63 Mål C-127/02 p. 59, NJA 2013 s. 613 .

vidta för att uppnå målen med direktiven. Exempel på det är naturreservat, nationalparker eller naturvårdsavtal.⁶⁴

3.5 Bunge – krav på samlad bedömning

I det omtalade målet rörande tillstånd till en kalktäkt på norra Gotland aktualiserades frågor om EU-rättens företräde och effektiva genomförande i förhållande till det svenska institutet av tillåtlighetsprövning med senare tillståndsprövning. Redan år 2009 hade MMD vid Nacka tingsrätt meddelat avslag för bolaget bland annat med hänsyn till risk för påverkan på hotade arter i närliggande Natura 2000-områden. Domen överklagades till MÖD som beslutade om tillåtlighet för verksamheten och återförvisade målet till underinstansen som skulle bestämma närmare villkor och bestämmelser för tillståndet. MMD meddelade återigen avslag, och när målet överklagades till MÖD uttalades där att

“prövningsordningen förutsätter att underinstansen lojalt följer processuella anvisningar vid en återförvisning”. Domstolen meddelade därefter tillstånd för verksamheten. Avgörandet överklagades till HD, som prövade om MÖD:s tillåtlighetsprövning svarade mot de aktuella bestämmelserna med direkt effekt i art- och habitatdirektivet.⁶⁵ HD uttalade mot bakgrund av kraven enligt direktivet och EUD-praxis att “en samlad bedömning ska göras i något skede av prövningen, och att denna bedömning ska vara fullständig, exakt och slutlig” (p.

13 domskälen). Enligt HD stod det klart att MÖD hade ansett att verksamhetens tillåtlighet var rättskraftigt avgjord och därför begränsat sin prövning till de återstående tillståndsfrågorna i förhållande till skyddet för de aktuella Natura 2000-områdena. Enligt HD kunde en sådan uppdelning inte anses förenlig med kraven på en samlad prövning enligt art- och habitatdirektivets artikel 6.3.

Rättsfallet är ett exempel på att prövande myndigheter enligt principen om direkt effekt kan vara skyldiga att bortse från motstridig nationell lagstiftning, även med beaktande av statens processuella autonomi.

64 Naturvårdsverket, Natura 2000 i Sverige, s. 29.

65 NJA 2013 s. 613.

3.6 Norra Kärr

HD:s avgörande har fått konsekvenser på gruvrättens område. I Norra Kärr⁶⁶ hänvisade HFD till Bunge när domstolen avgjorde ett mål om bearbetningskoncession. Bakgrunden till målet var att ett kanadensiskt gruvbolag hade beviljats bearbetningskoncession för brytning av flertalet tunga sällsynta jordartsmetaller norr om Gränna i Jönköpings kommun. Koncessionsområdet låg i närheten av flera Natura 2000-områden. Bergmästarens koncessionsbeslut överklagades till regeringen, som meddelade avslag. Regeringens beslut överklagades sedan till HFD, som rättsprövade koncessionsbeslutet.

Klagandena, bl.a. Naturskyddsföreningen, anförde att beslutet hade meddelats i strid med 4 kap. 8 § MB, som kräver att beslut om markanvändning enligt 3-4 kap. MB inte får meddelas i strid med Natura 2000-bestämmelserna i 7 kap. MB. HFD uttalade i sina domskäl att hänsyn till Natura 2000-områden ska finnas med på det tidiga planeringsstadiet av en verksamhet, men att det i ett tidigt skede kan vara svårt att förutse alla konsekvenser av verksamheten. HFD konstaterade att bolagets koncessionsansökan inte omfattade markanvändning för driftsanläggningar, vilket medförde att länsstyrelsen inte ansåg sig ha tillräckligt underlag för att bedöma hur anläggningarna skulle förhålla sig till bestämmelserna i 3-4 kap. MB. Av Länsstyrelsens yttrande till Bergmästaren framgick att driftsanläggningarna kunde få stor påverkan på områden som låg upp till en kilometer från “gruvhålet”. Därför kunde det enligt HFD inte uteslutas att angränsande Natura 2000-områden skulle kunna påverkas på ett betydande sätt. Alltså saknade Bergmästarens och regeringens beslut en sådan Natura 2000- prövning som krävs enligt 4 kap. 8 § MB, och koncessionsbeslutet upphävdes.

I det följande ska jag gå över till att sammanväga bakgrunden i avsnitten 2 och 3 och analysera vilket genomslag Natura 2000-reglerna får vid de olika momenten i gruvprövningen.

66 HFD 2016 ref. 11.