Örebro Universitet
Akademin för humaniora, utbildning och samhällsvetenskap Statskunskap
Spelet om vindkraftverken
– en komparativ analys av översiktsplanering för vindkraft i två kommuner vid Vänern
Författare: Mattias Andersson Handledare: Prof. Jan Olsson Masteruppsats, 15 hp
Seminariedatum: 2012-02-14
2 Abstract
The Game of Wind Power Planning. A comparative analysis of planning for wind power in two municipalities at Lake Vänern. Master thesis by Mattias Andersson, Jan 2012. Tutor: Prof. Jan Olsson
The aim of the thesis is to study municipal planning for wind power in two Swedish municipalities, Karlstad and Säffle. The planning process is divided into three phases which are examined. The thesis discusses aspects of power and democracy of the cases as well as citizen participation and local issues concerning wind power at Lake Vänern. These are the research questions:
- How is the wind power policy framed in the three phases of the planning process?
- Which are the influence factors of the wind power policy in the three phases and what degree of influence have each of the influence factors?
- Which values are most influential in the planning process and which groups of actors express them - in the beginning of the planning process?
- in the termination of the planning process?
- How is the democratic legitimacy of the planning process, in terms of the models ´liberal democracy´ and ´participatory democracy´?
- What are the conditions of planning for wind power at Lake Vänern - by the coast?
- in the open water area?
Influential factors of the first phase of the process are the national wind survey, applications from wind power enterprises as well as a political will and consensus. In the second and third phases factors within the local administration management as well as the regional administrative board and a neighbouring municipality, are of importance in the municipality of Karlstad. In the municipality of Säffle citizen participation from a local opinion is of importance. The thesis discusses also the influence of the national energy authority, which has defined some areas as ´national interests of wind power’. These areas may be influential when supporting the municipal wind power policy. But in the termination of the planning process both municipalities make decisions which are not in favour of wind power in these areas. The planning process is democratic legitimate from a view of the model ´liberal democracy´ in the municipality of Karlstad and the model ´participatory democracy´ in the municipality of Säffle. In the municipality of Säffle values of preserving nature by the coasts are influential in the beginning of the process as well as a political will to promote wind power. The municipality is initially part of the same value group as the regional administrative board. In the termination of the process the municipality and a local opinion group express the same values in favour of social support among citizens and a lesser amount of new wind power areas. In the
municipality of Karlstad values in favour of the wind power industry dominate in the beginning of the process. Later values of preserving an area of Lake Vänern from exploitation dominate. Initially the municipality is in the same value group as the wind power enterprises; in the later parts of the process the municipality is in the same value group as a neighbouring municipality with other opinions on wind power as well as the regional administrative board. In the termination of the process a new group of actors appears in Karlstad municipality. This group of actors wants to preserve a national heritage from nearby exploitation but is not successful. Local issues concerning wind power by Lake Vänern are finally also discussed. The coastal area has a strong protection for wind power; a protection that is weaker in the open water area. Remaining issues are about the interaction within the groups of actors.
3
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
sid.
1. INLEDNING 6
1.1. Ämnesval – vindkraftsutbyggnaden i Sverige 1.2. Problembild: vindkraft och kommunal planering 1.3. Kommunalpolitiken och vindkraftsfrågan
1.4. Vindkraft som miljöfråga
2. SYFTE OCH FORSKNINGSFRÅGOR 10
3. BAKGRUND 11
3.1. Vindkraftens miljöpåverkan
3.2. Vindkraften plats i elsystemet och vindkraftens egenskaper 3.3. Regler för vindkraftens policyprocesser
4. TEORI 14
4.1. Begreppet policy och policyprocess 4.2. Makt och påverkan
4.3. Demokratimodeller 4.4. Medborgardeltagande
4.5. Social förankring av vindkraftsanläggningar
5. METOD 22
5.1. Den komparativa fallstudien 5.2. Val av fall
5.3. Indelning av planeringsprocessen 5.4. Empiriskt material
5.5. Definition av vindkraftspolicy
5.6. Begreppet påverkan, graderingar och översikt över påverkansfaktorer 5.7. Värden, grupperingar av aktörer samt planeringens demokratiska legitimitet 5.8. Reliabilitet
6. BAKGRUND TILL FALLEN 30
6.1. Kommunfakta 6.2. Naturförutsättningar 6.3. Förekomst av riksintressen
6.4. Infrastrukturförutsättningar och befintliga vindkraftsanläggningar 6.5. Vindkarteringen
6.6. Energimyndighetens riksintressen för vindbruk 6.7. Gällande planer
6.8. Tjänstemannaorganisationen och politiska utgångspunkter i de båda kommunerna
7. PLANERINGSPROCESSENS FÖRSTA FAS – SÄTTANDE AV DAGORDNING 35 7.1. Formulering av vindkraftspolicy
7.1.1. När börjar sättandet av dagordningen?
4
7.1.2. Gemensamma värden i de båda kommunernas vindkraftspolicy 7.1.3. Olika värden i de båda kommunernas vindkraftspolicy
7.2. Påverkan i fas 1
7.2.1. Hög påverkansgrad 7.2.2. Medel påverkansgrad 7.2.3. Låg påverkansgrad
7.2.4. Övriga påverkansfaktorer i fas 1 7.2.5. Ingen påverkan
7.2.6. Summering fas 1
8. PLANERINGSPROCESSENS ANDRA FAS – VAL AV RIKTNING 43 8.1. Ett oväntat kommunstyrelsebeslut
8.2. Formulerad vindkraftspolicy i fas 2 8.3. Påverkan i fas 2
8.3.1. Hög påverkansgrad 8.3.2. Medel påverkansgrad 8.3.3. Låg påverkansgrad 8.3.4. Summering fas 2
9. PLANERINGSPROCESSENS TREDJE FAS – STÄLLNINGSTAGANDEN
INFÖR BESLUT 49
9.1. Olika arbetssätt
9.2. Formulerad vindkraftspolicy i fas 3 9. 3. Påverkan i fas 3
9.3.1. Hög påverkansfaktor 9.3.2. Medel påverkansfaktor 9.3.3. Låg påverkansfaktor 9.3.4. Summering fas 3
10. SLUTSATSER OCH DISKUSSION 56
10.1. Formulering av vindkraftspolicy och påverkansfaktorer 10.2. Värden och grupper av aktörer
10.3. Medborgardeltagande och planeringens demokratiska legitimitet 10.4. Efter processerna – om möjligheterna till social förankring
10.5. Förslag på fortsatt forskning
KÄLLFÖRTECKNING 66
BILAGOR
5
Tabeller:
1. Empiriskt material
2. Värden i vindkraftsfrågan
3. Formulering av vindkraftspolicy i fas 1 4. Formulering av vindkraftspolicy i fas 3
5. Värden och dominerande aktörsgrupper i Säffle kommun 6. Värden och dominerande aktörsgrupper i Karlstads kommun 7. Värden och aktörer i konfliktområdet Galtryggen
Bilagor:
1. De mest omdiskuterade vindkraftsområdena i de båda kommunerna 2. Fas 1, Karlstads kommun
3. Fas 2, Karlstads kommun 4. Fas 1, Säffle kommun 5. Fas 2, Säffle kommun 6. Fas 3, Säffle kommun
6
1. INLEDNING
1.1. Ämnesval – vindkraftsutbyggnaden i Sverige
Vindkraften har blivit en allt viktigare energikälla i Sverige, och både antalet vindkraftverk och vindkraftverkens effekt har ökat. Planer för en storskalig expansion av vindkraften finns och har redan i någon mån kommit igång. Riksdagens mål är att vindkraften år 2020 ska producera 30 TWh per år (år 2007 producerades som jämförelse 1,4 TWh; 2,5 TWh år
20091). Av Sveriges elförsörjning år 2010 kom 166 TWh (20102) från kärnkraft (brutto) och 67 TWh från vattenkraft och 15,5 TWh från bränslebaserad värmekraft (mest biobränslen).
Vindkraften stod för endast 3,5 TWh el år 2010.3 EU-kommissionens mål är att 20 % av den totala energimixen i Europa år 2020 ska utgöras av förnybar energi, och där spås vindkraft, både till havs och på land, vara det energislag som ökar mest. För Sverige är målet satt till 49
% förnybara energikällor i energimixen år 20204, vilket av Riksdagen har höjts till 50 %.5 Bakgrunden till vindkraftens expansion i Sverige är särskilt klimatfrågans genomslag i samhällsdebatten, liksom behovet av en förnyelse av svensk energipolitik, som länge till mycket stor del byggt på energi från uteslutande vattenkraft och kärnkraft. I Sverige har båda de politiska blocken kommit att förespråka en utbyggnad av vindkraften. En anledning till detta har jag skrivit om i d-uppsatsen som handlar om centerpartiets förändring i
kärnkraftsfrågan. Centerpartiet har kunnat bevara en del av sin miljövänliga ideologi liksom sitt interna stöd genom att driva en satsning på vindkraft samtidigt som man svängt till större acceptans av kärnkraften. Tanken är att partiet nu ska vara för det förnybara istället för att enbart vara mot kärnkraft som man tidigare varit.6 Det här är en politik som den borgerliga alliansregeringen har tagit upp och fört. På den andra sidan blockgränsen finns Miljöpartiet som ideologiskt förknippas med en stark tro på expansion av vindkraften. Detta har sammantaget skapat ett starkt politiskt mandat till förmån för vindkraftens utbyggnad.
Även om blockpolitiken skulle luckras upp i svensk politik är det troligt att ett politiskt mandat för vindkraft kommer att finnas kvar. Vindkraft är, till skillnad från t.ex. kärnkraft, en politiskt okontroversiell energikälla.
Utbyggnaden av vindkraften går fort och det är osäkert hur pass involverade och engagerade medborgare känner sig i de här frågorna. Det är oklart vilka möjligheter som finns för
människor att påverka en vindkraftsetablering och vem som egentligen har makten över frågan. Vilka möjligheter finns att påverka sådant som omfattning och lokalisering av vindkraftverk? Vem har mest inflytande över en vindkraftsetablering? Är det kommunala tjänstemän eller kommunala politiker? Eller vindkraftsbolagen? Markägarna eller
1 www.energimyndigheten.se
2 Elproduktion från kärnkraft räknas brutto. Avdraget omvandlingsförluster i kärnkraft producerar kärnkraften 58 TWh
3 www.energimyndigheten.se, ”Energiläget 2011”
4 EU:s hemsida, ”Renewable Energy”, ec.europa.eu/energy/renewables/targets_en
5 www.energimyndigheten.se
6 Andersson, M., Centerpartiet och kärnkraften. En studie av förändring i ett parti, 2009
7
allmänintresset? Och i vilken mån kan en kommun planera för vindkraft utifrån egna beslut och egen planering? Är det kommunen eller är det staten, i form av länsstyrelse och/eller Energimyndigheten, som egentligen har makten över vindkraftsutbyggnaden? Det finns många frågor och oklarheter kring vindkraftsutbyggnaden att söka reda ut och skapa klarhet i.
1.2. Problembild - vindkraft och kommunal planering
Vindkraften har stor utbyggnadspotential i Sverige och skulle därför kunna utgöra ett energipolitikens ”tredje ben”, en åsikt som exempelvis Centerpartiet och Miljöpartiet, på olika sidor av de politiska blocken, drivit. Vindkraft beskrivs ofta som ”grön el”, ett rent energialternativ, relativt oproblematiskt och med stor potential i de många områden med tillräcklig vindkapacitet, utmed kuster, på slätter, i fjällen, i höglänta skogsområden som finns i Sverige. Emellertid finns även problem kring vindkraftsetableringar. Det finns
frågeställningar kring vindkraften som energikälla i sig (t.ex. att det inte alltid blåser), vilket dock inte utgör ämne för denna uppsats. Men det finns också frågeställningar kring de policyprocesser som föregår etablering och utplacering av vindkraft. Det är det som är den här uppsatsens tema.
Vindkraftens policyprocesser är komplexa processer som kommunerna har huvudansvaret för, men som utgår från de direktiv som Riksdag och Regering via Energimyndigheten och Länsstyrelserna beslutar om och utarbetar. I den s.k. vindkraftspropositionen Miljövänlig el med vindkraft – åtgärder för ett livskraftigt vindbruk (2005/06:143) betonas just
kommunernas viktiga roll för vindkraften. Här framhålls den kommunala översiktsplanen som ett utmärkt redskap för vindkraftsplaneringen i kommunerna. Att kommunen i förväg utsett vissa områden som lämpliga för vindkraft bör kunna underlätta senare beslut kring vindkraft samt gör att tiden för beredning av vindkraftärenden kan kortas ned. Här framhålls också fördelen för vindkraftsintressenter och nätägare. Vidare framhålls att samrådsprocess och eventuell belysning i massmedia innebär att medborgare informeras och en dialog gentemot medborgare ökar acceptans och förståelse för vindkraften. 7 Här ska nämnas att en kommunal översiktsplan inte är juridiskt bindande utan är vägledande vid kommande behandling av ansökningar, vid prövning och planering. Översiktsplanen anses dock i praktiken ha stort inflytande över den fortsatta processen.8
Det finns därför starka skäl för att se kommunernas roll i vindkraftsplaneringen som en viktig och intressant fråga att studera. Med en lyckad kommunal planering kring vindkraftsfrågorna torde möjligheterna vara goda för en större mix av förnybar energi i energiförsörjningen i Sverige. En god kommunal planering kan också skapa nya möjligheter till
medborgarengagemang och medinflytande. Med en mindre lyckad kommunal planering
7 Miljövänlig el med vindkraft – åtgärder för ett livskraftigt vindbruk (Regeringens proposition, 2005/06:143) samt www.energimyndigheten.se, Översiktsplanering, 2011-05-05
8 Se bl.a. Ebbesson, J., 2003 eller Karlstads kommun, Tematiskt tillägg till översiktsplan, vindkraft.
Samrådshandling 2009-10-20, s. 9
8
riskerar vindkraftsanläggningarna däremot att hamna på ställen med dåliga
vindförutsättningar eller med höga kostnader. Konflikter kan uppstå mellan människor av olika åsikter om vindkraft. Grannar kan ställas mot grannar, särintressen mot
allmänintressen. Medborgare kan komma att känna vanmakt och misstro mot såväl tjänstemän och politiker på kommunal nivå, liksom gentemot vindkraftsföretag. En
misslyckad policyprocess kan också tänkas leda till ett minskat intresse för klimatfrågorna, som ju ändå initialt varit en av de viktigaste anledningarna till vindkraftssatsningen.
1.3. Kommunalpolitiken och vindkraftsfrågan
I den här uppsatsen studeras vindkraftsplanering i två kommuner med olika
befolkningsstorlek och med olika politiska majoriteter. Vilken betydelse har det för
vindkraftsfrågan? Enligt Olof Petersson finns det ingen optimal storlek på en kommun. Det finns exempel på viktiga demokratiska värden, såsom delaktighet och personlig kontakt med politiker, vilka lättare kan infrias i den mindre kommunen. Det finns också viktiga
demokratiska värden kring individuell frihet och mångfald, som vanligtvis den större kommunen har lättare att bemöta.9
Röstutfallet i olika kommuner i Sverige varierar också kraftigt, och det är mer regel än undantag med avsevärda skillnader mellan röstutfall i kommuner och i landet som helhet.
Den geografiskt betingade röstningen väger alltjämt tungt, trots tendensen i samhället i övrigt till ökad individualisering och minskat klassbundet röstbeteende. Kommunalpolitiken har dock, enligt Petersson, på många sätt närmat sig rikspolitiken. Det gäller inte minst en högre grad av partipolitisering. Tidigare, innan kommunsammanslagningarna på 50- och 60- talen, var de politiska motsättningarna inom kommuner ofta små och konsensus
dominerade. Det var låg grad av partipolitisering och debatten inom kommunen fördes i mycket lägre grad ut till väljare. Det förekom att flera partier gemensamt gick fram med listor, såsom ”För kommunens bästa”, ”För en sund samhällsutveckling”, ”Kommunens väl”
o.s.v.10 Efter kommunsammanslagningarna så försvann delvis grunden för sådana konsensus-grupperingar och istället så antog kommunalpolitiken mer av rikspolitikens former. Fler politiska alternativ finns i kommunerna idag och information och debatt har ökat möjligheterna att göra egna val. 11
Det kan därför vara intressant att se vindkraftsfrågorna i detta perspektiv, inte minst mot bakgrund av den relativa samsyn som råder nationellt som beskrivits här. Finns konsensus i kommunen kring vindkraftsfrågorna? Eller spelar politiska skiljelinjer inom kommunen en stor roll? Och vilken betydelse har de rådande majoritetsförhållandena i kommunen för vindkraftens utbyggnad? Spelar det någon roll vilka partier som styr i kommunen eller är det andra faktorer som påverkar mer?
9 Petersson, 2006, s. 60 ff
10 ibid., s. 106
11 ibid., s. 110
9
1.4. Vindkraft som miljöfråga
Vindkraft väcker känslor och inte sällan viss ambivalens bland människor. Vindkraftsfrågan är ovanlig i så mening att den ställer miljövänner mot miljövänner. Den ställer de som vill utöka andelen förnybar energi mot de som vill bevara lokala naturvärden och ekosystem orörda.
En viktig fråga är hur de här övergripande frågorna om hållbar utveckling står sig när
frågorna blir lokala och specifika. Är det så att de storslagna formuleringarna kring framtida generationer och resurshushållning tappar i betydelse till förmån för andra mer närliggande och lokala frågor? Eller lyckas planerarna även artikulera de mer övergripande
miljöfrågorna? Detta är också intressanta frågor att ha med sig när man studerar vindkraftens policyprocesser.
10
2. SYFTE OCH FORSKNINGSFRÅGOR
Syftet med uppsatsen är att studera och jämföra planeringsprocessen för vindkraft i två kommuner. Närmare bestämt är syftet att studera formulering av vindkraftspolicy, vilka faktorer som påverkar formulering av vindkraftspolicy, vilka värden som olika grupper av aktörer står för, samt hur planeringsprocessen får sin demokratiska legitimitet.
Det finns även gemensamma lokala frågeställningar i de två studerade kommunerna, då båda är kommuner som ligger vid Vänern med jämförbara naturförutsättningar och möjligheter till vindkraft. Ytterligare ett syfte med uppsatsen är därför att diskutera frågan om vindkraft i Vänerområdet.
Följande forskningsfrågor ställs för var och en av kommunerna:
1. Hur formulerar kommunen sin vindkraftspolicy i planeringsprocessens tre faser?
2. Vilka påverkansfaktorer finns på kommunens vindkraftspolicy i de tre faserna och vilken grad av påverkan har de här påverkansfaktorerna?
3. Vilka värden dominerar i planeringsprocessen och vilka grupper av aktörer står för dem
- i inledningen av planeringsprocessen?
- i avslutningen av planeringsprocessen?
4. Hur får planeringsprocessen sin demokratiska legitimitet, sett utifrån demokratimodellerna ”liberal demokrati” och deltagardemokrati”?
5. Hur ser de planeringsmässiga förutsättningarna för vindkraftsutbyggnad vid Vänern ut
- i kustnära miljöer?
- på öppet vatten?
En indelning av planeringsprocessen görs i tre faser. Bakgrund om vindkraft som energikälla finns i kapitel 3. I kapitel 4 redovisas den statsvetenskapliga teoretiska bakgrunden. Valen av fall, begreppen och graderingar förklaras och operationaliseras i metodkapitlet, kap. 5.
Kapitel 6-9 innehåller bakgrund till fallen samt den empiriska undersökningen av de tre faserna, policy och gradering av påverkansfaktorer. Slutligen, i kapitel 10 redovisas svar på forskningsfrågor, slutsatser och diskussion. Som bilaga finns de olika plankartorna.
11
3. BAKGRUND
3.1. Vindkraftens miljöpåverkan
Boken Vindkraft i teori och praktik av Tore Wizelius beskriver kunskapsläget kring svensk vindkraft, både med avseende på planering, miljöaspekter och rent tekniska aspekter.
Vindkraftens miljöpåverkan är, enligt Wizelius, både global, regional och lokal. Globalt kan vindkraftsproduktion, enligt Wizelius, bidra till minskad elproduktion med fossila bränslen och då bidra med en klimatnytta.12 I vilken mån vindkraften gör detta beror på egenskaperna i det elsystem där vindkraften producerar. I ett elsystem med hög grad av fossileldad
elproduktion blir klimatnyttan större. Mer vindkraft i elsystemet ger ett nettotillskott av elproduktion som förmår ersätta elproduktion med fossila bränslen inom detta elsystem. I takt med att vindkraftens andel av elproduktionen ökar så kommer dock dess klimatnytta att minska, då den kan komma att ersätta mer fossilfria energikällor som kärnkraft och
vattenkraft.13
Minskad elproduktion med fossila bränslen har även en regional miljönytta, då detta kommer bidra till minskade utsläpp av svavel- och kväveoxider, som annars skapar försurning och övergödning.14
Den lokala miljöpåverkan handlar om markanspråk, påverkan på djur och växter (särskilt fåglar), påverkan på rörligt friluftsliv, ljudutbredning, skuggor och reflexer och påverkan på landskapsbild.15 Vindkraftverk har ovanliga egenskaper då de fysiskt inte upptar särskilt mycket plats, men ändå förmår påverka och förändra väldigt stora land- och sjöområden i kraft av sin synlighet och ev. ljudstörningar. Miljöpåverkan lokalt kan ibland upplevas olika av olika människor. Detta beror på de värderingar som man har: till vindkraft som energikälla eller till en plats. Attityderna till vindkraft hänger också ofta samman med attityderna till kärnkraft.16
3.2. Vindkraftens plats i elsystemet och vindkraftens egenskaper
Olika energikällor har olika funktion i elsystemet. Kärnkraft är, enligt Wizelius, exempel på
”baskraft”. Det är en energikälla med jämn energitillförsel och stor kapacitet att producera el. Den är däremot långsam att starta upp och svår att reglera efter de skiftande behov som finns dag för dag av elektricitet. Vattenkraften är exempel på s.k. ”reglerkraft”. Den har just den egenskapen att den kan reglera tillförseln av el efter de aktuella behoven.
Kraftvärmeverk och gasturbiner är exempel på ”spetskraft”; de kan leverera när behovet är
12 Wizelius, T., 2007
13 ibid., s. 191
14 ibid.
15 Boverket, 2009
16 Waldo, Å. och Klintman, M., Attityder och delaktighet vid etablering av vindkraft till havs, s. 30 f
12
som störst, t.ex. kalla vinterdagar. Då kan även import av el vara viktig såsom spetskraft.17 Vindkraften är, enligt Wizelius, en ny företeelse i elsystemet då den varken kan fungera som bas-, regler- eller spetskraft. Vindkraftsel innebär däremot ett nettotillskott av elektricitet till elsystemet. Eftersom vindkraftselen ofta konsumeras nära där den produceras minskar också förlusterna i elsystemet i samband med överföring av el över längre sträckor. När det inte blåser får elen däremot tas från andra energikällor eller från vindkraft som produceras där det blåser.18
Vindens energiinnehåll är avgörande för om det är bärkraftigt att producera vindkraft på en plats. Den beräknade årsmedelvinden ger en uppfattning om vindens energiinnehåll, där årsmedelvindar över 6,0 m/s idag anses utgöra gränsen för ett ekonomiskt lönsamt bruk av vindkraft på land och 6,5 m/s för vindkraft på vatten.19 Den effekt som ett vindkraftverk producerar beror dock också på frekvensen av olika vindhastigheter på en plats, liksom av vindkraftverkens höjd, samt av den omgivande terrängen, där skog, byggnader och andra hinder nära vindkraftverket minskar energiinnehållet. Lägg därtill att vinden varierar
naturligt på en plats år för år så inser man att det inte är helt enkelt att avgöra om vindkraft ska byggas och var de i så fall ska placeras.20
3.3. Regler för vindkraftens policyprocesser
I Sverige finns ett s.k. kommunalt planmonopol. Det innebär att kommunerna, enligt Plan- och Bygglagen, har i uppgift att planera mark- och vattenområden inom kommunen.
Länsstyrelsen ska granska om vindkraftsplaneringen följer lagstiftningen enligt Miljöbalken.
Det kan röra sig om allmänna bestämmelser i Miljöbalken om skydd av ekologiskt känsliga mark- och vattenområden samt skydd av miljöer som är relativt opåverkade. Det kan också röra sig om bestämmelser för s.k. riksintressen (enligt Miljöbalken kapitel 3), exempelvis riksintressen för friluftsliv, natur- och kulturmiljö, Natura 2000-områden eller riksintressen för flyget eller yrkesfiske. Det finns även, enligt Miljöbalkens kapitel 4, geografiskt
definierade områden runtomkring i Sverige där särskilda skydd finns. Ett av dem är aktuellt i denna fallstudie och benämns ”riksintresset Vänern med öar och stränder”. Sedan 2004 finns det även riksintressen för vindbruk (reviderade 2008 samt 2011-12) utarbetade av Energimyndigheten. Även dessa ska Länsstyrelsen förhålla sig till, liksom till den allmänna omfattningen av kommunernas vindkraftsplanering och hur den kan bidra till de nationella målen för energiomställningen. Det ger Länsstyrelsen dubbla roller som rör både
exploatering samt naturskydds- och kulturvårdsfrågor.
Tillståndsprövning för två eller fler vindkraftverk över 150 meter ges av Miljödomstolen;
prövning av sju eller fler verk över 120 meter görs av Länsstyrelsen; tillståndsprövning för mindre grupper av vindkraftverk med lägre höjd görs av kommunen. Vindkraftverk till sjöss
17 Wizelius, a.a., 2007, s. 284
18 Wizelius, a.a., Kap. 16, ”Vindkraft i elsystemet”, s. 279 ff
19 Se t.ex. Karlstads kommun, Vindkraftsplan för Karlstads kommun, ”Samrådshandling”, s. 20
20 Boverket, 2009, s. 23 ff
13
eller till havs prövas av Miljödomstolen.21 Det innebär att de flesta av
vindkraftsanläggningarna som etableras i Sverige just nu tillståndsprövas av länsstyrelsen eller vid riktigt stora anläggningar Miljödomstolen. Detta minskar kommunernas roll. För att ändå säkerställa att kommunen behåller ett väsentligt inflytande, såsom Plan- och Bygglagen avser, så infördes 2009 ett s.k. ”kommunalt veto” i vindkraftshandläggningen, enligt 16 kap.
4 § Miljöbalken. Det innebär att en vindkraftsanläggning inte får uppföras i en kommun mot kommunens vilja:
Tillstånd till en anläggning för vindkraft får endast ges om den kommun där anläggningen avses att uppföras har tillstyrkt det.22
Det framkommer i lagtexten att regeringen visserligen kan tillstyrka en vindkraftsanläggning, mot kommunens vilja, om ”det anses synnerligen angeläget ur nationell synpunkt” 23. Detta kan dock troligtvis inte beaktas för den stora mängd vindkraftsanläggningar det rör sig om ute i kommunerna i Sverige idag. Förslag har framförts från tidigare miljöminister att det kommunala ”vetot” bör tas bort. Förslaget fick dock inget politiskt stöd.24
21 Se Karlstads kommun, Tematiskt tillägg till översiktsplan, Vindkraft. Samrådshandling 2009-10-20, s. 9 och Boverket, 2009, s. 87 ff
22 Miljöbalken 16.kap. 4 §
23 Miljöbalken, 17. kap. 6 §
24 Se t.ex. Dagens Nyheter, 2011-02-04, ”Inget alliansstöd för slopat veto”, angående miljöminister Andreas Carlgrens utspel i frågan
14 4. TEORI
4.1. Begreppet policy och policyprocess
Till skillnad från engelskan så gör svenskan inte någon skillnad på policy och politics, även om ordet policy kanske idag kan anses ha tagits upp även i svenskan. Enligt engelsk ordbok kan policy översättas så här:
…a course of action, especially one based on some declared and respected principle.25
Ordet är dock svårdefinierat och många definitioner, både mer allmänna och specifika, finns.
Policy kan, enligt Hill, enbart avse beslut, men kan också avse handlingar och agerande som inte nödvändigtvis har sin grund i ett specifikt beslut. Även icke-agerande eller icke-beslut, kan, enligt Hill, avses, eftersom policyn lika väl kan visa sig i de aktioner som inte vidtas eller i beslut som inte fattas, något som dock vanligtvis är mycket svårare att empiriskt belägga.
Återkommande bland definitioner är också att policy inte refererar till enbart ett beslut, utan avser flera beslut i ett sammanhang och under en längre tidsperiod.26
Ett sätt att beskriva vad policy är, är att utgå från värden, såsom Easton:
The essence of a policy lies in the fact that through it certain things are denied to some people and made accessible to others. A policy, in other words, whether for a society, for a narrow association, or for any other group, consists of a web of decisions and actions that allocates values. 27
Även denna definition pekar på att det rör sig om flera beslut i ett sammanhang snarare än enstaka beslut och handlingsval. Policyns grunduppgift är, enligt Easton, att fördela värden i samhället. Easton menar vidare att enbart beslut inte är tillräckligt för att det ska röra sig om en policy. Själva beslutet utgör policyns ”formella fas”. Men det krävs också att beslutet genomförs. Implementationen av ett beslut utgör därför policyns andra eller ”effektiva fas”:
When we act to implement a decision, therefore, we enter the second or effective phase of a policy.
In this phase the decision is expressed or interpreted in a series of actions and narrower decisions which may in effect establish new policy.28
Ett grundantagande som ofta görs är att en policyprocess är en alltigenom rationell process med specifika mål att uppnå. Den s.k. policycykeln, där olika stadier i en typisk policyprocess identifieras och definieras, är exempel på en modell som kan förstärka bilden av
policyprocessen som en rationell process. Modellen har stora fördelar då den ger möjligheter till beskrivning och analys av komplexa och svåröverskådliga policyfrågor.
Emellertid har policycykeln också kritiserats för att ge en alldeles för förenklad bild av vad
25 Hill, M., 2009, s. 14, från Chamber´s dictionary
26 Hill, M., a.a., s 14 ff
27 Easton, 1953, s. 130
28 ibid.
15
som sker i en policyprocess.29 En policyprocess låter sig analytiskt nämligen svårligen inordnas i olika stadier. Modellen har också kritiserats för ett utpräglat uppifrån och ned- perspektiv, med ett grundantagande just om en alltigenom rationell process. Den ger också lite utrymme åt den roll som initiativ från olika nivåer, såsom lokala, regionala, nationella eller exempelvis EU-nivåer, spelar i moderna policyprocesser. Vidare beaktar modellen i lägre grad vikten av ”politics”, mer maktrelaterade politiska aktiviteter i en beslutsfattande församling, där inte själva innehållet i en policy alltid står i förgrunden:
However, rather than being the main objective of political action, policy-making frequently results as a by-product of politics. 30
Den vanligaste indelningen av policyprocessen är sättande av agenda, formulering av policy, beslutsfattande, implementation och utvärdering. Att klart definiera skillnaden mellan sättandet av dagordningen och formuleringen av policy kan vara svårt, liksom att ge en exakt startpunkt för en policyprocess. De flesta frågor är inte helt nya utan kan vara resultat av tidigare genomförda policyprocesser.31
Jann och Wegrich menar dock att en indelning i olika stadier, trots de här svårigheterna, kan vara ett bra analys-verktyg. Det kan ge ett verktyg för att undersöka vad som händer i olika stadier av en policyprocess. Att sätta dagordningen, att formulera policy, att besluta och implementera är väsentligt olika företeelser. En indelning gör det möjligt att undersöka dessa aspekter i detalj, att jämföra mellan olika faser av en policyprocess och att jämföra samma policyprocess för olika enheter. Detta gör det möjligt att faktiskt undersöka hur utfallet av en policy-process avviker från det som man initialt tänkt sig och från en rationell process:
Central research questions in the academic policy literature as well as in applied research are (more or less explicitly) still derived from the heuristic offered by the policy cycle framework./---/…of course, it is still of central importance if and why a policy drifts away from the original design during implementation, or which actors are the most important ones in defining a policy problem or during the formal adoption of a particular policy. 32
Jag har i den här uppsatsen utgått från den här idén, att det faktiskt går att dela in en policyprocess och att det är intressant att se vad som händer i olika stadier. Det finns dock olika sätt att dela in en process, och ingen kan sägas vara den enda ”rätta” indelningen. Den indelning som gjorts i den här uppsatsen förklaras närmare i metodavsnittet, kapitel 5.3. I kapitel 5.5. utvecklas och definieras vad som i den här uppsatsen menas med
vindkraftspolicy.
29 Handbook of Public Policy Analysis, 2007, Jann w. och Wegrich, K.,”Theories of the Policy Cycle”, 2007
30 ibid., s. 56
31 Ibid., s 45 ff
32 ibid., s. 58
16
4.2. Makt och påverkan
Maktbegreppet är ett annat grundbegrepp inom statsvetenskapen med ett otal definitioner och teoretiska resonemang. Robert A. Dahl är en av de mest framträdande
maktteoretikerna. ”A har makt över B i den utsträckning han kan få B att göra något som denne i annat fall inte skulle göra”, är exempel på en definition av Dahl från 1950-talet.33 Dahl har senare utvecklat och förändrat sin syn på maktbegrepp. I ett arbete från 2002 definierar han makt eller inflytande så här (avser engelskans ”influence”):
…a relation among human actors such that the wants, desires, preferences, or intentions of one or more actors affect the actions, or predispositions to act, of one or more actors in a direction consistent with – and not contrary to – the wants, preferences, or intentions of the influence- wielder(s).34
Just Dahls syn på maktbegreppet kritiseras i ett mycket inflytelserikt arbete om makt av Steven Lukes från 1970-talet. Lukes kritiserar Dahls definitioner, som beskrivs som ensidigt inriktade på observerbart beteende och beslutsmakt, utan att beakta exempelvis makten över dagordningen eller makt över språk och tanke. Lukes har därför utvecklat ett synsätt på makt där makten ges tre uttrycksformer eller tre ansikten, där han menar att Dahl enbart täcker in den första. Det första ansiktet handlar, enligt Lukes, just om beslutsmakt. Här är fokus på handling och agerande som är observerbart. Aktörernas resurser och förmåga att använda resurserna i förhandlingar är det intressanta. Vilket tillträde till beslutsarenorna har olika aktörer? frågar man sig. Det andra ansiktet handlar om makten över dagordningen. Att en aktör med stor makt kan förhindra att vissa frågor förs upp till diskussion, kan vara ett avgörande uttryck för maktutövning. Härvid spelar tillgång (eller brist på tillgång) till information stor roll, liksom hur hela policyprocessen från början utformats, vilka
möjligheter till inflytande som olika aktörer ges. Maktens tredje ansikte är Lukes specifika bidrag. Det handlar om makt över tanken eller ideologisk makt. Denna dimension av maktutövning kan röra sig på ett omedvetet plan. Det kan handla om hur en fråga beskrivs och i vilket ideologiskt sammanhang den sätts. Det kan handla om vilka alternativa lösningar på en fråga som framförs och vilka lösningar som får berättigande och vilka som inte får berättigande. Det kan handla om att människor inte protesterar mot något, eftersom man uppfattar det som lönlöst. Konflikten är då latent. 35
Det finns alltså många olika uppfattningar om makt i statsvetenskapen. Trots de skilda åsikterna finns ändå några gemensamma punkter, där man kan sägas vara överens. Khakee och Johansson sammanfattar det som de flesta är överens om angående maktbegreppet:
- att det finns en relation mellan aktörerna
- att relationen är asymmetrisk, d.v.s. att den ena parten kan påverka mer än den andra parten
33 Lukes, 2008, s. 25
34 Dahl, R. m.fl., 2003, s. 17.
35 Lukes, a.a.
17
- att det råder någon form av ömsesidighet, d.v.s. att även den med liten makt har förmåga att påverka. Absolut maktlöshet eller maktfullkomlighet är inte tänkbar.
Makt kan, enligt Khakee och Johansson, beskrivas på två sätt: som resultatmakt, d.v.s. vad en aktör har makt att göra, samt som social makt. Resultatmakt syftar på den förmåga en aktör har att driva igenom något, att uppnå ett resultat. Social makt innebär att aktören ”har förmåga att ändra incitamentsstrukturen, politikens rambetingelser, för andra aktörer”.36 Jag har i denna uppsats valt att använda begreppet ”påverkan”. Definitionen av ”påverkan”
ligger nära det som här beskrivs som ”resultatmakt”. Begreppet definieras och diskuteras närmare i metodavsnittet, i kapitel 5.6.
4.3. Demokratimodeller
I en svensk doktorsavhandling från 2006 av Birgitta Henecke genomförs fallstudier av samrådsprocesser och medborgardeltagandet i samband med väg- och järnvägsbyggen och stadsbyggnadsprojekt i fyra kommuner. 37 I avhandlingen analyseras fallen både med avseende på makt- och demokratiteori. Tre demokratimodeller används härvid för att analysera fallen: den pluralistiska eller liberala, den medborgardemokratiska samt den deliberativa demokratmodellen. De här modellerna är av intresse även för de fall som studeras i den här uppsatsen och kommer därför att här refereras.
Den första modellen, den liberala eller pluralistiska, lägger stor vikt vid att makten är utspridd mellan olika aktörer och inte bara finns i den representativa församlingen.
Förhandlingar mellan aktörer och politiska representanter, även påtryckningar och lobbying, ges stor vikt. Aktörerna främjar sina egenintressen; att dessa skulle ge uttryck för
allmänintresset ses, enligt den pluralistiska demokratimodellen, som orealistiskt. Att sammanställa olika intressen och göra avvägningar mellan oförenliga åsikter är kärnan i demokratin, enligt detta synsätt, liksom att medborgare har rätt att utkräva ansvar av politiker för fattade beslut. Ett problem med denna modellen är att informella kontakter ges stor betydelse. Detta minskar öppenheten för medborgare och därmed möjligheten att utkräva ansvar. Vidare kan vissa aktörer ha väldigt mycket större makt än andra som riskerar att bli marginaliserade.38 Modellen har sitt ursprung i amerikansk statsvetenskap på 1950- och 60-talen med just Robert A. Dahl som en av förgrundspersonerna.
Den deltagardemokratiska modellen framhåller vikten av att medborgare ges möjlighet att delta i beslutsfattandet och att detta deltagande faktiskt får reell betydelse. Diskussion är ett centralt värde för den deltagardemokratiska modellen och att så många som möjligt deltar eller åtminstone ges möjlighet att delta. Ansvar är också ett viktigt värde, men detta utsträcker sig även till att gälla tjänstemän och medborgare, enligt den
36 Khakee, A. och Johansson, 2009, s. 156-157
37 Henecke, B., Plan och protest. En sociologisk studie av kontroverser, demokrati och makt i den fysiska planeringen, 2006
38 ibid., s. 151 f
18
deltagardemokratiska modellen. Problem för modellen kan vara att vissa medborgargrupper kan ha sämre resurser än andra att delta. Ett annat problem är att det till syvende och sist är i de representativa organen som ändå avgörandena sker. 39 En svensk statsvetare som argumenterat för deltagardemokrati eller medborgardemokrati är Lennart Lundquist.40 Den deliberativa demokratimodellen liknar den deltagardemokratiska, men utgår från kvalitén i kommunikationen mellan aktörer och beslutsfattare. De bästa argumenten vinner vid en idealisk kommunikation dessa emellan och detta kommer att främja allmänintresset, enligt denna modell. Målet är konsensus snarare än att föra fram sitt egenintresse följt av majoritetsbeslut i en politisk församling. Ömsesidighet är ett viktigt värde, att de deltagande parterna respekterar och lyssnar på varandra och att de därmed kan ändra sin egen
ståndpunkt. Socialt lärande kan uppstå om en deltagare möter ett bättre argument. Problem med denna modell liknar dem för den deltagardemokratiska modellen, d.v.s. att alla inte har samma möjligheter att delta. Här kan också nämnas att formen på samtalet kan riskera att helt utestänga vissa röster som inte riktigt ”passar in” eller att konsensussträvande i ett tidigt skede av kommunikationen också gör att vissa röster inte kommer att bli hörda.
Modellen har särskilt utvecklats av den tyske statsvetare Jürgen Habermas.41
Samtliga modellerna är normativa och säger inte hur det faktiskt ser ut i verkligheten. Den deltagardemokratiska samt deliberativa modellen ligger närmare en direkt form av
demokrati och den pluralistiska modellen ligger närmare indirekt demokrati. Märk dock att ingen av dessa modeller tänker sig att medborgarmedverkan fullt ut ska ersätta den
representativa församlingen. Den liberala och deltagardemokratiska modellen utgår från att motsättningar finns mellan olika intressen och att dessa aldrig helt kan överbryggas. De här två demokratimodellerna har dock olika metoder för att hantera motsättningarna: genom förhandlingar mellan olika aktörer samt avvägningar på tjänstemannanivå för den liberala teorin; genom medborgarmedverkan, brett engagemang och diskussion och eventuellt majoritetsbeslut för den deltagardemokratiska modellen. Den deliberativa teorin menar däremot att det finns ett enhetligt intresse för samtliga aktörer, en ömsesidighet som kan uppnås vid en ideal kommunikation.
4.4. Medborgardeltagande
I Sverige infördes en ny plan- och bygglag 1987, som sedan har reviderats, och som också ersattes 2011 av en ny lag.42
Plan- och bygglagen från 1987 innebar genomgripande förändringar och gav större ansvar till kommunerna för att hantera plan- och byggfrågor och att balansera enskilda intressen och allmänna intressen. Ett syfte var att öka intresset bland människor för plan- och byggfrågor;
det gav bl.a. möjlighet för medborgare att lämna synpunkter i flera steg under processens
39 Henecke, a.a., s. 150 ff
40 Lundquist, 2001, s. 153 ff
41 Henecke, B., a.a., s. 154-155
42 Lagen från 2011 har dock inte varit aktuell under den här studerade processen.
19
gång vid arbetet med detaljplaner. Revideringen 1996 gav även en starkare ställning för översiktsplanen med fler samrådsmöjligheter även där.43 Henecke skriver att ”det
bakomliggande syftet” för översiktsplanen var ” av deliberativt slag”.44 Det gällde att i ett tidigt skede höra så många röster som möjligt och att förutsättningslös föra en dialog med medborgare om olika allmänna intressen. För detaljplanerna var syftet däremot av
”pluralistisk karaktär”, d.v.s. att göra de möjligt för närmast berörda att föra fram sina egenintressen.45
Henecke gör i sin avhandling inledningsvis en grundläggande kategorisering av de olika
”samhällssfärer” som vanligtvis ingår i sådana här processer, nämligen marknadssfären, den politiskt-administrativa sfären samt närsamhället.46 En liknande indelning görs av Lundquist i de tre styrsystemen, ”politiskt system”, ”ekonomiskt system” och ”socialt system”. 47 Målet för marknadssfären eller det ekonomiska systemet är produktion till lägsta möjliga pris för att vara konkurrenskraftig och erhålla tillväxt. Den politiskt-administrativa sfären är i likhet med marknadssfären organiserad, men också mer komplex. I planfrågor handlar det för kommuner om att förhålla sig till allmänna intressen av olika slag samt ge utrymme åt medborgardemokrati. Kommunen ska också ha ett framtidsperspektiv samt ta ställning till miljö- och kulturvärden, liksom sociala och kommunalpolitiska aspekter. Kommunen måste också förhålla sig till de ramar som staten sätter upp. Dessutom kan det från marknadssfären finnas ett tryck att korta ned handläggningstider för att få en snabb och effektiv process.
Närsamhället beskrivs som den minst enhetliga av dessa kategorier och den mest svårbeskrivna. Här finns många olika intressen och värderingar som ofta är helt oorganiserade:
Den spontana integration och sammanhållning som skulle kunna legitimera gemensamma handlingar kan inte heller betraktas som en given tillgång i vårt moderna samhälle, möjligen inte ens i äldre samhällen.48
Att närsamhället är ”naturligt oorganiserad” är en egenskap där den skiljer sig från marknadssfären och den politiskt-administrativa sfären. Det kan innebära ett underläge i förhandlingar och en starkt försvårande faktor för att göra sin röst hörd. Dessutom
tillkommer resursfrågan, att närsamhällets möjlighet att mobilisera sig och göra sin röst hörd beror på dess kapital, både ekonomiskt och kulturellt. I planprocesser kan dock ibland ses att sammanhållande krafter försöker mobilisera stöd för en åsikt och att olika medborgar-
aktionsgrupper bildas. Man kan i dessa grupper hävda lokala värden. Som Henecke skriver så kan en gemensam fiende ofta utgöra en bra grund för en gemenskap.49
43 Henecke, a.a., s. 156 ff
44 ibid., s. 158
45 Ibid.
46 Henecke, a.a., s. 68 ff
47 Lundquist, 2001, s. 47 ff
48 Henecke, a.a., s. 70
49 Ibid.
20
I avhandlingen beskrivs några teorier om orsaker till motstånd mot ett projekt från
närsamhället. En vanlig förklaring är det som kallas för ”place attachement”, ”en stark känsla för platsen och dess befintliga bruksvärden”. 50Det vanliga är att ”place attchement”
används som förklaring för motstånd mot ett projekt. Jag utesluter dock inte att ”place attachement” även kan innebära att man faktiskt vill ha ett projekt, t.ex. ett vindkraftverk, till en plats. Det kan ge lokala inkomster som man inte haft förut och kanske tillföra ett nytt värde till en plats.
I en studie från forskningsprogrammet Vindval om två havsbaserade vindkraftsanläggningar, Lillgrund i Öresund och Utgrunden 2 i Kalmarsund, diskuterar Klintmann och Waldo,
förankring och stöd för dessa projekt.51 Båda projekten har, enligt rapporten, mött ett relativt lågt engagemang från närboende, men, som alla sådana här projekt, naturligtvis både positiva och negativa röster. Stödet är från början störst för Utgrund, som är en
fortsättning på vindkraftsutbyggnaden i Kalmarsund. Tendensen är att permanentboende är mer positiva och sommarstugeägare och fritidsbefolkning är mer negativa. Den första gruppen ser en potential för lokal utveckling och vindkraftsanläggningar ses som en naturlig del av lokalsamhället. För fritidsboende är det estetiska värden samt även tvivel på
vindkraftens ekonomiska bärkraftighet och energieffektivitet som dominerar. Även de här författarna intresserar sig särskilt för de medborgare som gör motstånd, vilka här benämns
”aktiva” respektive ”passiva avståndstagare”. 52 De aktiva avståndstagarna går aktivt till handling t.ex. i samrådsprocesser eller genom andra kontakter eller genom att t.ex. skriva insändare. De passiva avståndstagarna är dock de som dominerar i båda de beskrivna projekten. En anledning till passivt avståndstagande, enligt författaren, är att vindkraft ses som politiskt korrekt och det kan därför finnas ett tryck från det omgivande samhället att man helst bör vara för vindkraft. En annan anledning är att man inte anser sig kunna
påverka, att man inte tror sig klara av att genomföra eller organisera en aktiv handling så att den blir framgångsrik. Avsaknad av aktivt motstånd i en process bör därför inte tolkas som en garanti för att en vindkraftsanläggning har ett brett stöd, enligt rapporten. I fallet med Lillgrund uttrycks, enligt rapporten, en förvåning både från myndigheter och närboende att reaktionerna varit så få. I fallet Utgrund finns från början ett större stöd, med en tendens att stödet börjar minska i takt med planerna på en storskalig utbyggnad av anläggningen. I dessa båda fall hade dessutom centrala beslut en avgörande betydelse, vilket förmodligen har minskat förväntningarna på att faktiskt kunna påverka.53
4.5. Social förankring av vindkraftsanläggningar
I en annan rapport från Vindval, Erfarenheter av vindkraftsetablering: Förankring, acceptans och motstånd, berörs frågan om människors attityder vid planering av vindkraft och om
50 Henecke, a.a., s 71
51 Klintmann, M., och Waldo, Å., Attityder och delaktighet vid etablering av vindkraft till havs, Vindval 2010
52 ibid., s. 22 ff
53 Ibid.
21
attityderna förändras efter att vindkraft byggts.54 I rapporten konstateras, utifrån ett antal fall i olika europeiska länder, att attityderna till vindkraft efter byggnation, inte förändras avsevärt. De redan positiva fortsätter att vara positiva, och de som är negativa under planeringsprocessen, fortsätter att vara negativa när vindkraftverken är på plats. Här refereras dock även annan forskning som pekar mot att de positiva attityderna ökar i takt med att vindkraftsanläggningar byggs, acceptansen blir större och den uttalade kritiken avtar. Social förankring av projektet, resignation och fortsatt eller t.o.m. intensifierad konflikt är alla således möjliga scenarior efter en planeringsprocess för vindkraft.
Om det funnits en allmänt positivt syn på vindkraft från början bland en befolkning, har projektet också goda möjligheter att bli socialt förankrat, enligt rapporten. Det kan ju t.o.m.
ha varit en grupp markägare som tagit initiativet till projektet. I de flesta fall är dock social förankring, enligt rapporten, beroende av någon form av ekonomisk avkastning eller överföring av medel från exploatör till lokalsamhälle, det som ibland har kallats
”bygdepeng”. Det finns dock också, enligt rapporten, exempel på fall där attityderna svängt från negativa till positiva av andra skäl. Det hänger samman med att man lyckats göra vindkraftsanläggningen till en del av den lokala identiteten. Den kommer då att mer ses som en tillgång än en börda för samhället. Detta kräver att myndigheter och projektörer är aktiva. I rapporten formuleras det som att man lyckas att göra ”kopplingar till områdets ursprungliga användning”. 55
Resignation kan dock också uppstå efter en process. Det kan bero på en allmänt negativ syn på vindkraft eller att man inte är nöjd med själva processen, en känsla av maktlöshet eller besvikelse över möjligheten att påverka. Resignation kan övergå både i acceptans (”Det blev inte så illa som jag trodde”) eller konflikt. Det kan finnas kritiska vindkraftsföreningar kvar som är fortsatt aktiva i sitt motstånd.56
En annan aspekt på vindkraft är vem som ska anses berörd av en vindkraftsanläggning. Ett projekt kan eventuellt socialt förankras genom ekonomiska incitament eller att en
vindkraftsentreprenör har kontakt med och kommunicerar med omkringboende. Hur är det då med allmänintresset? Vindkraft är nästan alltid, mer eller mindre, också en angelägenhet för förbipasserande, människor som utövar friluftsliv i ett område, turister,
sommarstugeägare eller bara för dem som åker förbi med bil eller tåg. Vilken betydelse ska deras intressen ha vid anläggandet av vindkraftsanläggningar? Och är det något för
planeraren att ta hänsyn till egentligen? 57
54 Klintmann, M. och Waldo, Å., Erfarenheter av vindkraftsetablering. Förankring, acceptans och motstånd, Vindval 2008, s. 26 ff
55 Ibid.
56 ibid.
57 Ibid.
22
5. METOD
5.1. Den komparativa fallstudien
Uppsatsen är en komparativ kvalitativ fallstudie.
I en komparativ fallstudie får man göra avkall något på detaljer, jämfört med i en ren fallstudie. Å andra sidan får man i en komparativ studie jämförelsepunkter som kan
analyseras. I övrigt är ju nackdelen med alla fallstudier, även komparativa, att fallen är för få för att säkra generaliseringar ska kunna göras. Om den här kritiken mot fallstudier skriver Flyvbjerg:
One can often generalize on the basis of a single case, and the case study may be central to scientific development via generalization as supplement or alternative to other methods. But formal
generalization is overvalued as a source of a scientific development, whereas ’the power of the good example’ is underestimated. 58
Falsifieringar kan t.ex. göras i fallstudier, inte minst i komparativa fallstudier. Falsifieringar innebär att om ett förhållande gäller i t.ex. en kommun men inte i en annan så kan man utesluta att det rör sig om en generellt giltig kunskap. Däremot kommer ett förhållande som inte påträffas i någon undersökningsenhet, men som kan finns i andra enheter, aldrig att uppmärksammas i en komparativ fallstudie. Det utgör därför en begränsning.
Jag tror dock, som Flyvbjerg, att ”det goda exemplet” är värdefullt och av intresse i sig. Jag är däremot osäker på om generellt giltig kunskap är möjlig att uppnå med enbart två fall som de här.
5.2. Val av fall
Jag har studerat och jämfört planeringsprocessen i Säffle och Karlstads kommuner.
När en forskare väljer fall att studera så gör man, enligt Flyvbjerg, först antingen ett slumpmässigt urval eller ett ”informations-orienterat” urval.59 De senare urvalen görs på grundval av de förväntningar man har kring den information som fallen kan ge. Här kan, enligt Flyvbjerg, fyra olika val av fall göras:
- Extrema/avvikande fall: fall som är särskilt bra, problematiska eller avvikande på något specifikt sätt
- Fall med maximal variation: fall som på någon variabel är väldigt olika, såsom beträffande storlek, organisation, budget mm
- Kritiska fall: fall med bättre förutsättningar att ge slutledningar såsom ”om detta gäller för det här fallet så gäller det även för andra”
58 Flyvbjerg, 2001, s. 79
59 ibid., s. 77
23
- Paradigmatiska fall: fall som tjänar som utgångspunkt för att utveckla ett nytt förhållningssätt eller ett nytt sätt att se på ett fenomen.60
Säffle kommun är ett intressant fall på många sätt. Det här är en kommun i stort sett utan tidigare vindkraft och belägen i en del av Sverige där vindkraften ännu är så gott som outbyggd. Processen i Säffle kommun har väckt engagemang, även på nationell nivå, där exempelvis Föreningen Svenskt landskapsskydd varit engagerad och även rikskända
miljödebattörer som Björn Gillberg uttalat sig. Att Säffle kommun har goda förutsättningar för vindkraft, både till sjöss och på land, samt att etableringsintresse från vindkraftindustrin är stort, är också intressant för fallets kvalité. Säffle kommun är det fall som i
utgångspunkten kan förväntas ha rikast och intressantast information att ge.
Jag har jämfört vindkraftsplaneringen i Säffle kommun med motsvarande process och planering i Karlstads kommun. Utifrån Flyvbjergs uppställning kan de här fallen närmast beskrivas som ”fall med maximal variation”. Det gäller på två punkter. Den ena punkten avser skillnader mellan de politiska majoriteterna i de båda kommunerna. I Karlstads kommun drivs vindkraftsfrågan av Miljöpartiet, trots relativt liten representation i kommunfullmäktige, medan vindkraftsfrågan i Säffle kommun är konsensus-driven med Centerpartiet som klart dominerande parti. Även i fråga om medborgardeltagandets intensitet visade det sig finnas exempel på mycket stor variation mellan de här kommunerna. Det finns också skillnader mellan de här kommunerna beträffande befolkningens storlek. Men det finns också liknande drag. De båda kommunerna är geografiskt närliggande och planeringsprocesserna har skett vid ungefär samma tidpunkt (Säffle kommunligger ett år före i planeringsprocessen). De är till ytan ungefär lika stora och de omfattar både öppen sjö samt kust- och landområden vid Vänern. Jag tänker mig att den problematik som de här kommunerna har kring frågan om vindkraft i Vänerlandskapet, är gemensam för kommunerna kring Vänern. Fler likheter och skillnader i de lokala
förutsättningarna, liksom en närmare beskrivning av de olika politiska majoriteterna i kommunerna, beskrivs i kapitel 6.
Båda kommunerna har använt sig av ett tematiskt tillägg till översiktsplanen för sin
vindkraftsplanering, enligt direktiven från statsmakterna och Energimyndigheten. Man skulle kunna valt att även studera fall där den kommunala översiktsplanen inte använts som
planeringsredskap. Detta hade på ett annat sätt kunnat belysa utfallet av det här planeringsverktyget i förhållande till andra sätt att planera för vindkraft. Denna aspekt kommer uppsatsen därför inte att fånga. Man skulle också kunna valt två fall från helt olika delar av Sverige och under olika länsstyrelser eller från olika länder i EU. Det är ju sannolikt att två geografiskt närliggande kommuner, som här, påverkar varandra. Man hade t.ex.
kunnat se om länsstyrelser på olika håll i Sverige gör liknande bedömningar eller om
möjligheter till vindkraft bedöms olika av kommuner på olika geografisk plats i Sverige. Den
60 Flyvbjerg, a.a., s. 77
24
här uppsatsen fångar inte heller detta. För att kunna verifiera eller falsifiera resultaten från denna studie får därför resultaten jämföras med andra kommuner i Sverige.
5.3. Indelning av planeringsprocessen
Den här studien omfattar inte hela policycykeln utan begränsas till sättandet av
dagordningen, formulering av policy samt policyförändringar fram till före beslut. Själva beslutet i kommunfullmäktige, färdig vindkraftsplan, implementering och utvärdering avgränsas. Även sättandet av dagordningen nationellt avgränsas. Den studerade processen har delats in i tre faser, som nära anknyter till det empiriska materialet. I den första fasen sätts dagordningen slutgiltigt. Denna fas går i hög grad tillbaka på tidigare dokument och policyarbete. I den andra fasen gör kommunen de första vägvalen i det spel mellan aktörer och påverkansfaktorer som vindkraftsplaneringen utgör. Den tredje fasen innehåller de sista ställningstagandena inför beslut i kommunfullmäktige. Den indelning som gjorts här ska inte på något sett ses som den enda ”rätta”. Det ska istället ses som ett analysverktyg med stora fördelar för de här studerade fallen. Policyprocess avser vanligtvis hela policycykeln, från sättande av dagordning till utvärdering. Jag har därför valt termen planeringsprocess för de tre faser som studeras här.
5.4. Empiriskt material
Källmaterial är kommunernas samråds- och utställningshandlingar: tematiskt tillägg till översiktsplan angående vindkraft, samt samrådsredogörelserna. Samråds- och
utställningshandlingarna är primärkällor. Samrådsredogörelserna är däremot till största delen sekundärkällor, då de utgör referat, skrivna av kommunens handläggare, av inkomna remisser. Jag ser dock ingen anledning att betvivla att referaten överensstämmer
innehållsmässigt med originaldokumenten och har därför inte forskat i primärkällorna.
Dessutom tillkommer ytterligare kommunala dokument som föregått hela planeringsprocessen.
Så här kan de dokument som studeras struktureras:
Tabell 1. Empiriskt material Övriga kommunala dokument
Formulering av vindkraftspolicy (fas 1)
Planeringsprocessen (fas 2)
Planeringsprocessen (fas 3)
SÄFFLE KN
Översiktsplan 1990 Klimatplan 2009
Vindkraftspolicy 2007
Samrådshandling maj 2008
Samrådsredogörelse okt 2008
Utställningshandling okt 2008
Samrådsredogörelse jan 2009
Ny plankarta april 2009
Samrådsredogörelse aug 2009 och utlåtande
25
Säffle kommun håller på att utarbeta en ny översiktsplan. Den gamla har därför inte inbegripits i analysen i den mån det inte finns hänvisningar till den i andra plandokument eller vid intervjuer. Ett annat dokument av intresse är kommunernas naturvårdsprogram.
Karlstads kommun har ett naturvårdsprogram från 1995 och Säffle kommun har ett naturvårdsplan från 2007. Dessa har inte inbegripits i själva källmaterialet men jag har försökt att vara uppmärksam på om hänvisningar till de här dokumenten finns i det övriga empiriska materialet. Här kan också nämnas att Säffle kommun vindkraftspolicy från 2007 finns refererad i den första planhandlingen så detta dokument finns inte heller med i själva källmaterialet.
Dessutom har två intervjuer genomförts med ansvarig vindkraftsplanerare i var och en av kommunerna. Intervjuerna gjordes semi-strukturerade och genomfördes i maj respektive november 2011. Analysen grundar sig på texttolkning. I detta skede är det därför mycket viktigt att förklara de texttolkningar som gjorts och att källbelägga dem. Intervjuerna är en kompletterande källa, t.ex. när vissa faktauppgifter saknats, samt för att pröva de
texttolkningar som gjorts.
Företrädare för politiken i de båda kommunerna, t.ex. kommunalråd, hade också kunnat intervjuas. Jag har dock istället valt att göra djupintervjuer med de ansvariga tjänstemännen och där även frågat om politikens betydelse. Fördelen med detta är att få prata med en person som helt och hållet fokuserat på just denna fråga och som verkligen kan den, samt har förmåga att se på politik utifrån. Att massmedier påverkar ställningstaganden bland såväl tjänstemän, politiker och de som engagerat sig i frågan är också högst troligt. Jag har dock avgränsat det empiriska materialet till de officiella dokumenten och därmed utelämnat att studera debatt i media, lokaltidningar och teve på t.ex. insändarsidor, i debattartiklar och i nyhetsrapportering. Den eventuella påverkan som massmedier kan ha på sådana här processer, och som sannolikt är mer indirekt, ligger därför utanför uppsatsens fokus.
5.5. Definition av vindkraftspolicy
Jag har här tagit fasta på att policy avser en riktning. Likaså har jag tagit fasta på Eastons definition av att policyskapande handlar om att fördela värden. Begreppet ”vindkraftspolicy”
skulle då kunna definieras så här:
KARL- STADS KN
Översiktsplan 2006 Energiplan 2006 Programsamråd 2008
och
samrådsredogörelse
Samrådshandling nov 2009
Samrådsredogörelse jan 2011
Utställningshandling jan 2011
Samrådsredogörelse och
antagandehandling okt 2011
26
En riktning för kommunens vindkraftsplanering grundad på värden.
Jag kan här inte gå så långt som att vindkraftspolicy skulle kunna avse mål för
vindkraftsutbyggnaden. Målet för vindkraftsutbygganden står i ganska hög grad utanför kommunernas kontroll utan jag tycker därför att det är rimligare att undersöka en ”riktning”.
Jag har därför vid läsningen av de båda kommunernas program urskiljt olika värden som ligger till grund för deras riktning i vindkraftsplaneringen. En del värden finns i båda kommunerna och är ”kommungemensamma” medan några värden skiljer sig, det som här kallas för ”kommunspecifika” värden. De kommunspecifika värdena är i en komparativ analys av stort intresse, för där framträder särskilt tydligt hur kommunen formulerar sin vindkraftspolicy , den kommunspecifika vindkraftspolicyn. En annan möjlighet att få syn på den kommunspecifika vindkraftspolicyn är att studera konflikter. Vid en konflikt är det sannolikt att det kommer fram vilka värden som är utgångspunkt för planeringen, vilka värden som verkligen är de viktiga för kommunen.
5.6. Begreppet påverkan, graderingar och översikt över påverkansfaktorer Den andra forskningsfrågan för varje fas handlar om hur olika aktörer påverkar
utformningen av kommunernas vindkraftspolicy. I teoriavsnittet, kapitel 4.2., har teorier om makt refererats. I denna uppsats används begreppet ”påverkan” och inte ”makt”. En
anledning till det är att makt ofta anses föreligga i relationer mellan mänskliga aktörer, men här inbegrips även exempelvis riksintressen och vindkartering i analysen. Begreppet
”påverkan” ligger dock närmast ”resultatmakt”, se teorikapitlet. För att påverkan ska ske måste det som aktörerna påverkar vara betydelsefullt. I detta fall menas med
”betydelsefullt” att aktören påverkar någon aspekt av kommunens vindkraftspolicy. En gradering har gjorts om påverkansfaktorn i respektive fas är ”hög”, ”medel” eller ”låg”. I vilken mån en aktör lyckas tillföra ett nytt förslag ges här avgörande betydelse för att tolka en aktörs påverkansfaktor:
Hög grad av påverkan:
- Aktören påverkar kommunens vindkraftspolicy, och tillför ett nytt förslag
Medel grad av påverkan:
- Aktören påverkar kommunens vindkraftspolicy, i en fråga där de tycker lika
Låg grad av påverkan:
- Aktören lyckas inte tillföra ett nytt förslag till kommunens vindkraftspolicy
Om kommunen och en aktör tycker lika i en fråga (påverkansfaktor medel), är påverkan särskilt svårbedömd. Det kan då inte uteslutas att makt eller påverkan kan förekomma. Det
