Formulering av vindkraftpolicy och påverkansfaktorer Sättande av dagordning

Den nationella vindkarteringen är helt avgörande för sättandet av dagordningen i de båda kommunerna. Den har således haft stor påverkan på planeringen, liksom

vindkraftsföretagens tidiga intresse med ansökningar och förfrågningar. Till detta kommer en politisk vilja att vara öppen för vindkraft, vilket det råder samsyn om i båda kommunerna.

Dessa komponenter, samt i Karlstads kommuns fall, tidigare etableringar och

översiktsplaner, sätter dagordningen i de båda kommunerna. Länsstyrelse, medborgare, omkringliggande kommuner och eventuella andra aktörer, har liten eller ingen påverkan på sättandet av dagordningen. Vindkarteringens betydelse avtar sedan i fas 2 och 3; det finns exempel från båda kommunerna på att bra vindlägen undantas då andra intressen väger tyngre. Vindkraftsföretagens påverkan avtar också i fas 2 och 3 men finns dock kvar i den mån vindkraftsföretagens intressen är i linje med kommunens policy. I Säffle kommun ges medborgaropinionen i processens senare faser genomgående företräde i planeringen gentemot vindkraftsföretagens intressen. I Karlstads kommun fortsätter vindkraftsföretagen att påverka mer då kommunen där är mer öppen för vindkraftsutbyggnad även i områden med mer konflikt.

En viktig skillnad mellan kommunerna är att vindkraftsutbyggnaden redan tidigare påbörjats i Karlstads kommun. Efter slutfasen har kommunen planerat för vindkraft i de flesta bra vindlägen alternativt planerat s.k. restriktionsområden, där friluftsliv och naturvärden istället kommer att prioriteras i framtiden. Mindre vindkraftsanläggningar kan fortfarande anläggas utanför planen, men knappast några större. Den huvudansvarige vindkraftsplaneraren har också bytt jobb. I Säffle kommun är vindkraftsfrågan däremot helt ny, och det är inte osannolikt att det i framtiden någon gång kan ske en revidering av den planering som nu påbörjats. I Säffle kommun finns bra vindlägen kvar som eventuellt i framtiden åter skulle kunna bli intressanta för vindkraftsintressenter.

Länsstyrelsens och Energimyndighetens roller

Uppsatsen visar att det är fullt möjligt för kommunen att planera mot Länsstyrelsens uppfattning. Det finns i materialet två särskilt tydliga exempel på det. I Säffle kommun rör det sig om området Torserud som i processens slutfas till största delen tas bort, p.g.a.

påverkan från en stark medborgaropinion. Här väger medborgaropinionen tyngre än den påverkan som fanns från i detta fall Länsstyrelse, Energimyndighet och projektör. I Karlstads kommun gäller det området Galterud, som planerats för vindkraft mot Länsstyrelsens uppfattning, mot den politiska oppositionens och stora medborgargruppers åsikt. Här vägde kommunens vindkraftspositiva policy liksom påverkan från markägare och projektör tyngre.

57

Energimyndighetens riksintressen för vindbruk hör inte i någon av kommunerna till de faktorer med starkast påverkan, varken i början eller slutet av processen. Uppsatsen visar att riksintressen för vindbruk kan ge en viss tyngd när de sammanfaller med vad som är

kommunens egen vindkraftspolicy. Men denna fallstudie visar att kommunerna i slutfasen gör andra bedömningar när riksintressena för vindbruk inte sammanfaller med kommunens vindkraftspolicy. Båda kommunerna anser att riksintressen för vindbruk bör grundas på kommunernas färdiga vindkraftsplaner, där avvägningar gentemot andra intressen gjorts.

Det kan också verka rimligt med tanke på att det funnits en politisk vilja till vindkraft i båda kommunerna. Man kan ju dock inte utgå från att denna positiva grundsyn alltid finns.

Dessutom visar uppsatsen att vindkraftspolicyn kan förändras ganska mycket under processens gång.

Frågan om riksintressen för vindbruks betydelse är komplex och underlaget i dessa två kommuner är för litet för att några säkra slutsatser kan dras. Fler kommuner skulle behöva undersökas med fokus just på riksintressen för vindbruk för att tydliggöra betydelsen av detta styrmedel och eventuella alternativ till denna form.

De traditionella riksintressen, för friluftsliv och naturvård, utövar dock, av uppsatsen att döma, en betydligt större påverkan på utformningen av vindkraftsplaneringen i

kommunerna än riksintressena för vindbruk. Denna påverkan är ju dock av ”negativ”

karaktär, då den hindrar vindkraft. Riksintressen för vindbruk påverkar istället ”positivt”, allt sett i ett perspektiv som ska främja vindkraftsutbyggnad i landet. Man kan här fundera över Länsstyrelsens dubbla roller, både som försvarare av natur- och kulturvärden och som representant för Energimyndighetens intressen. Av det empiriska materialet att döma är bevarandeuppgiften, d.v.s. Länsstyrelsens traditionella uppgift, fortfarande myndighetens huvudfokus även om enstaka exempel finns på att man också argumenterar för

vindkraftsutbyggnad. I båda de här kommunerna har en politisk vilja funnits. Men man kan fråga sig vad som händer om den viljan inte finns i en kommun. Hur påverkar då

Länsstyrelsens inriktning på natur- och kulturvärdesskydd vindkraftens utbyggnad?

Vindkraft i kustnära miljöer i Vänerlandskapet

Båda kommunerna har i slutändan agerat likadant och inte planerat för vindkraft i kustnära områden (på land). Från början hade här Karlstads kommun en annan inriktning, men bytte inriktning i fas 2, påverkad särskilt av några av de egna förvaltningarna, av grannkommunens intressen samt av Länsstyrelsen. En slutsats av uppsatsen är att kustnära områden runt Vänern har ett väldigt starkt skydd mot vindkraftsutbyggnad. Riksintresset enligt

Miljöbalkens kapitel 4, Vänern med öar och stränder, täcker ett mycket stort geografiskt område (även in över land) och ger ett starkt skydd. Dessutom finns områdesspecifika skydd för friluftsliv och naturvärden i kustområden. I jämförelse har vindkraftsutbyggnad på öppet vatten ett svagt skydd, då vindkraft till sjöss ligger geografiskt utanför de här

riksintresseskydden. Man kan fråga sig om det ändå inte någonstans runt denna stora sjö kunde vara möjligt att anlägga en vindkraftsanläggning i kustzonen, givetvis en anläggning av

58

rimliga proportioner. Det är ju inte säkert att en vindkraftsanläggning på land alltid behöver ge större miljöpåverkan än en anläggning några kilometer ute på öppet vatten med den landskapspåverkan som en sådan anläggning skapar i en insjö. Uppsatsen väcker frågor om regional samordning av vindkraftsplaneringen runt Vänern, både mellan kommuner och mellan de två berörda länsstyrelserna. Är det önskvärt att på någon eller några platser göra ett undantag från riksintresseskyddet Vänern med öar och stränder? Och hur ska man hantera frågan om vindkraft i själva sjön om de tekniska och ekonomiska möjligheterna till sådan vindkraftsproduktion blir större? Hur värderas då t.ex. en fri horisont? Och hur påverkas fågelliv, fiske och vattenmiljön i stort? Är mer sådan vindkraft önskvärd?

Riksintressen för kulturmiljö

Uppsatsen visar att kommuner kan göra olika bedömningar av riksintressen för kulturmiljö.

Ingen av de undersökta kommunerna planerar för vindkraft i ett sådant område, men i Karlstads kommun planeras för vindkraft i närheten av ett riksintresseområde för kulturmiljö där vindkraftverken, enligt fotomontage, kommer att bli väl synliga. Enligt Länsstyrelsens utlåtande så kan detta komma att skada de kulturvärden som riksintresset ska skydda. Detta visar på en oklar fråga beträffande vindkraft och riksintresseskydd. Påverkar vindkraft ett riksintresse även om vindkraften geografiskt är placerad utanför själva området? Vindkraft är en ganska ny företeelse i Sverige och när de olika riksintresseskydden en gång

definierades var inte vindkraft en fråga på agendan. Hur ska vindkraftens

omgivningspåverkan bedömas när den, trots allt, är placerad utanför ett kulturvärderat område? Mer filosofiska frågor som också väcks av detta fall är frågan om när en

vindkraftsanläggning egentligen blir en del av en kulturmiljö, hur många år måste gå? Eller kommer en industriell anläggning såsom en vindkraftsanläggning aldrig riktigt att kunna integreras i en miljö av kulturhistoriskt värde?

Man kan konstatera att det jämförelsevis i båda kommunerna finns stora ytor klassade som naturvärden och väldigt få områden med kulturvärde. Vindförutsättningar är dessutom generellt betydligt bättre i områdena med naturskydd. Det är därför en smula

anmärkningsvärt att det är just ett kulturvärde som avsätts till vindkraftsutbyggnad. Det kunde vara intressant att jämföra detta fall med andra kommuner, om det faktiskt är så att kulturvärden allmänt väger lätt vid vindkraftsplanering jämfört med andra riksintresseskydd.

Medborgarintressen

De avgörande förändringarna i policy sker vid olika tillfällen i de båda kommunerna. I

Karlstads kommun sker det avgörande vägvalet i fas 2. Efter detta är möjligheten att påverka mycket liten i Karlstads kommun, det gäller även möjligheten att lägga till nya förslag. I Säffle kommun sker de avgörande förändringarna i fas 3, vilket där föranleder en extra utställning.

Uppsatsen visar tydligt för Säffle kommun att medborgarintressen kan påverka

vindkraftsplanering när påverkan sker genom gruppskrivelser så att en större opinion bildas eller eventuellt även genom olika former av vindkraftsföreningar. Denna bild är inte lika

59

tydlig i Karlstads kommun. I fas 2 har en medborgaropinion där genom en gruppskrivelse bidragit till påverkan (angående området Rudshalvön). Även vindkraftspositiva röster i form av gruppskrivelse om Galtryggen har sannolikt också påverkat att Karlstads kommun har hållit fast vid detta område. I båda fallen finns dock även andra viktiga påverkansfaktorer som har haft betydelse. Det finns också exempel på medborgaropinioner som avslagits i kommunen, dels de kritiska rösterna angående området Galtryggen, dels den lokala

opinionen, även stödd av Föreningen för svenskt landskapsskydd, i området Prediksstolarna.

De som yttrat sig kritiskt om Prediksstolarna framstår som en av planeringsprocessens förlorare.

Man kan också konstatera att engagemanget varit olika i de båda kommunerna, med ett betydligt bredare och livligare engagemang i Säffle kommun. I Karlstads kommun har man delvis, enligt planeraren, haft svårt att nå ut med information, särskilt i de inledande faserna av planeringen. Planeringen utmynnar i ett ”huvudområde” för vindkraftsutbyggnad i var och en av de båda kommunerna. I Säffle kommun rör det sig om Värmlandsnäs och i Karlstads kommun om vindkraftssatsningen i Vänern. Kontrasten mellan

medborgarengagemanget kring de båda projekten kunde inte vara större. Värmlandsnäs-området har gett upphov till stort och brett engagemang med många gruppskrivelser, både för och mot, med engagemang från föreningar, även på riksnivå. Vindkraftssatsningen i Vänern har däremot inte väckt något egentligt engagemang alls, varken för eller mot.

Faktum är att ytterst få inlägg finns kring detta projekt genom hela planeringsprocessen, något som planeraren på Karlstads kommun, varit mycket förvånad över. I Karlstads

kommun har diskussionen istället helt kommit att handla om den i kvantitet betydligt mindre vindkraftsplaneringen kring kulturmiljöområdet vid Galtryggen.

Uppsatsen visar att enskilda privatpersoner som är för vindkraft i ett område (oftast markägare) har goda möjligheter i båda kommunerna att få upp sitt förslag till behandling om detta sker tidigt i processen. Det kan dock hända, som i Säffle kommun, att förslaget avslås senare i processen, om andra intressen visar sig vara starkare. Enskilda privatpersoner mot vindkraft har däremot mycket svårt att göra sin röst hörd i de här processerna. I de mer perifera skogsområdena finns sådana exempel från båda kommunerna. I dessa områden bor ju ofta få människor och möjligheterna att mobilisera breda opinioner finns inte. Här är därför skyddet svagt mot vindkraftsutbyggnad, jämfört med i områden med större

befolkningar. I de mer perifera områdena kan det också vara avgörande om ett område finns med i kommunens naturvårdsprogram såsom en skyddsvärd miljö eller inte, eftersom dessa områden inte i lika hög grad har olika riksintresseskydd såsom i kustområdena. Detta ställer stora krav på kommunernas naturvårdsprogram och att de hålls aktuella.

En annan iakttagelse av undersökningen är också att föreningar har låg påverkan på planeringen (undantaget vindkraftsföreningarna på Värmlandsnäs). Det gäller såväl naturskyddsföreningen som kulturföreningar (de senare förekommer enbart i Karlstads

60

kommun). Båda väger lätt gentemot andra intressen i vindkraftsfrågorna. Det är dock svårt att generellt säga att det är så, utifrån endast två studerade fall.

Politiken och inomkommunala faktorer

Vindkraftsplaneringen i Karlstads kommun är i hög grad driven av Miljöpartiet, och det framkommer att de andra partierna oavsett politiskt block, har låtit Miljöpartiet föra talan i denna fråga. I Säffle kommun står alla partier tydligare bakom vindkraftsplaneringen med Centerpartiet som det dominerande partiet i kommunen. Initialt råder samsyn mellan partierna. Samsynen kvarstår i Säffle kommun, trots de policyförändringar som görs. I Karlstads kommun avtar samsynen, inte heller här p.g.a. policyförändringar, utan snarare p.g.a. kritik från en medborgaropinion och grupp av aktörer (se vidare kapitel 10.2), vilket gett upphov till ett konkurrerande förslag till vindkraftsplan när frågan till slut kommit upp i kommunstyrelsen och fullmäktige. Här kan också nämnas att egna förvaltningar i Karlstads kommun har identifierats som en viktig påverkansfaktor, där tjänstemannen också haft en betydelse för förslaget om en policyförändring i fas 2. Inomkommunala faktorer, utanför själva politiken, har sannolikt inte haft detta slags betydelse för utgången i Säffle kommun.