Återinförandet av rekvisitet normalt förekommande arbete 25

Efter bara ungefär fem år med rehabiliteringskedjan i kraft var det återigen dags för en ny reform. Den här gången kom förändringen att bestå i att bedömningsgrunden normalt förekommande arbete, år 2012, fördes in i lagtexten och därmed övergavs bedömningen mot den reguljära arbetsmarknaden. Införandet av den tidigare bedömningsgrunden, normalt förekommande arbete, och dess praxis fick sitt startskott i och med att en rad olika betänkanden utarbetades av socialförsäkringsutskottet.113 Ett återinförande av begreppet normalt förekommande arbete motiverades i betänkandena bl.a. utifrån den grunden att bedömningen mot den reguljära arbetsmarknaden tog sikte på en i princip fiktiv arbetsmarknad.114 _{Det betonades i betänkandet att det fanns akuta rättssäkerhetsproblem som}

behövde lösas. I brist på praxis som kunde tjäna som vägledning för vad som skulle inrymmas i begreppet reguljär arbetsmarknad, ansågs det uppkomma en stor osäkerhet kring tolkningen av bedömningsgrunden. Vidare uttalas de att det i ett långsiktigt perspektiv måste givas utrymme för att kunna göra individuella bedömningar, men att det vid tiden för skrivelsen saknades en sådan lösning.115 Förutom tolkningssvårigheterna kring det nya arbetsmarknadsbegreppet bedömdes det även vara för långtgående att den försäkrade skulle få sin arbetsförmåga prövad mot i princip alla arbeten på hela arbetsmarknaden.116 Regeringen framhåller dock i sin proposition att det finns svårigheter med båda arbetsmarknadsbegreppen vad avser förståelsen kring hur de ska tillämpas, men också vart gränsen för rätten till ersättning går.117

I samband med att idéen om ett återinförande av begreppet normalt förekommande arbete hade väckts av socialförsäkringsutskottet, fick Försäkringskassan ett regeringsuppdrag. Uppdraget gavs till myndigheten under mitten av 2010 och innefattade bl.a. att de skulle analysera vilken följd det skulle kunna tänkas få att ändra bedömningen mot den reguljära arbetsmarknaden och istället återinföra det tidigare begreppet normalt förekommande arbete. Myndigheten skulle även ta ställning till om den föreslagna ändringen skulle kunna tänkas medföra ökad rättssäkerhet samt legitimitet.

I början av 2012 redovisade Försäkringskassan utredningen i en rapport med namnet-

Arbetsmarknadsbegrepp och arbetsförmågebedömning.118 _{Försäkringskassan presenterar, i}

sin rapport, ett resultat som visar på att skillnaden vad avser tillämpningen mellan de olika arbetsmarknadsbegreppen tycks vara marginell. Myndigheten uttalar att det inte verkar ha någon avgörande roll vilket av de två arbetsmarknadsbegreppen som tillämpas och att samma resonemang sannolikt kan tillskrivas också ett eventuellt nytt arbetsmarknadsbegrepp. Myndigheten uttrycker även att det som talar för att det finns legitimitetsproblem i bedömningen mot den reguljära arbetsmarknaden inte är att koppla till själva

113 _{Se bet. 2010/11:SfU11,bet. 2010/11:SfU12, bet. 2011/12:SfU1.} 114 _{Bet. 2010/11:SfU11, s. 12 samt bet. 2010/11:SfU12, s.7.} 115 _{Bet. 2010/11:SfU11, s. 12.}

116 _{Mannelqvist, Ruth, Karlsson, Berndt, Järvholm, Bengt, Arbete och arbetsmarknad i sjukförsäkringen,}

Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, rapport 2016:6, s. 16.

117 _{Prop. 2011/12:113 s. 12.} 118 _{Ibid, s. 10.}

26 arbetsmarknadsbegreppet, då samma problematik torde uppstå oavsett val av begrepp. Problematiken bedöms snarare ligga i det faktum att de försäkrade får sin arbetsförmåga prövad i förhållande till andra arbeten än det ordinarie.119

I rapporten redogörs dock ett potentiellt behov av ett nytt begrepp vid bedömning av den försäkrades arbetsförmåga. Men också att det därtill tillkommer tydligare ställningstaganden till vad som omfattas av begreppet, dess innebörd samt hur begreppet ska användas. Försäkringskassans rapport menar på att förtydligandena kan verka som en förutsättning för att utveckla metoder som kan bidra till en ökad rättssäkerhet och ökad legitimitet i myndighetens handläggning.120 _{För att kunna upprätthålla rättssäkerheten är det även av}

värde att förutsättningar för en transparant och spårbar tillämpning av regelverket ges. Som exempel nämns det i rapporten att det måste finnas en god möjlighet för den försäkrade att, vid begäran om omprövning av beslut, kunna ta del av information och tydliga referenser som underlättar ifrågasättandet av det beslut som fattats.121

I ett senare betänkande från socialförsäkringsutskottet där utskottet behandlar den proposition122 som utarbetats av regeringen inför ett återinförande av begreppet normalt förekommande arbete så redogör utskottet för regeringens ståndpunkt i frågan. Utskottet framhåller att regeringen delar åsikten om att det enbart bör röra sig om en tillfällig lösning. Enbart ett återinförande av begreppet normalt förekommande arbete kommer, enligt regeringen, inte att medföra en ökad rättssäkerhet och likhet i rättstillämpningen. Det är därför av central vikt att inom kort arbeta fram ett nytt begrepp som bättre upprätthåller rättssäkerheten.123 I propositionen anges anledningen till att återinförandet enbart ska ses som en tillfällig lösning grunda sig i att även bedömningen mot ett normalt förekommande arbete tenderar att utgöras av en fiktiv arbetsmarknad.124

Någon utförligare motivering till varför rättssäkerheten skulle komma att stärkas i och med ett återinförande av den tidigare bedömningsgrunden utvecklas inte i någon vidare mån varken i betänkandena från socialförsäkringsutskottet eller i regeringens proposition. Det ska här uppmärksammas att en ökad rättssäkerhet i sjukförsäkringen varit ett uttalat mål både i betänkandena men även i regeringens proposition från 2011. En del av det uppdrag som givits till Försäkringskassan avsåg också det att utreda om en ändring skulle kunna bidra till en ökad rättssäkerhet och legitimitet. Försäkringskassan redovisade sitt resultat cirka fyra månader innan lagändringen trädde i kraft. Trots att genomgående kritik från utskottet, Försäkringskassan och regeringen själva fanns uttalat vad avsåg en förbättrad rättssäkerhet så genomfördes alltså lagändringen ändå. Återinförandet skedde utan någon förändring eller närmare definition av begreppets innebörd, detta också det i ljuset av uttalade svårigheter

119 _{Försäkringskassan, Arbetsmarknadsbegrepp och arbetsmarknadsbedömning. Redovisning av ett}

regeringsuppdrag, 2012, s. 4. 120 _{Ibid, s. 5.} 121 _{Ibid, s. 14.} 122 _{Prop. 2011/12:113.} 123 _{Bet. 2011/12:SfU14, s. 8.} 124 _{Prop. 2011/12:113 s. 12.}

27 kring den faktiska tillämpningen av regelverket från både utskottet, regeringen och myndigheten.