Återkallelse på grund av uppförande som allvarligt skadar statens vitala intressen

Av medborgarskapskonventionen artikel 7.1.d följer att återkallelse av medborgarskap kan ske vid ”uppförande som allvarligt skadar konventionsstatens vitala intressen”. Vilka ”uppföranden” som åsyftas, vad ”allvarligt” innebär och vad ”vitala intressen” är måste således undersökas. En ärlig tolkning av den gängse meningen enligt Wienkonventionen artikel 31 av artikel 7.1.d är svår att göra eftersom ”uppförande”, ”allvarligt skadar” och ”vitala intressen” är vida begrepp som kan inneha en bred definition. Vad som ska anses utgöra ”uppföranden som allvarligt skadar statens vitala intressen” behandlades dock översiktligt i den förklarande rapporten och kan därför användas i enlighet med Wienkonventionen artikel 32.

Av rapporten följer att handlingar som står i strid med statens vitala intressen innefattar förräderi och andra aktiviteter som hänför sig direkt till den aktuella statens vitala intressen, såsom arbete för annan stats underrättelsetjänst.174 Brott av allmän karaktär innefattas dock inte av artikelns tillämpningsområde, oavsett hur grova brotten är.175 Mer

172 Mantu, Contingent Citizenship. The Law and Practice of Citizenship Deprivation in International, European and National Perspectives s. 78.

173 Se bl.a. Hodgson & Tadros, The Impossibility of Defining Terrorism, s. 522, 524, Guillaume, Terrorism and International Law, s. 544, Higgins, The general International Law of Terrorism, s. 28.

174 Explanatory Report, no. 166, p. 67.

ingående än så förklaras inte innebörden av artikeln. I rapporten framgår dock att skrivelsen ”conduct seriously prejudicial to the vital interests of the State Party” är tagen från statslöshetskonventionen artikel 8.3.a.ii och fördes över till artikel 7.1.d vid upprättande av medborgarskapskonventionen.176 Det är därför motiverat att försöka utröna bestämmelsens betydelse utifrån hur artikel 8.3.a.ii i statslöshetskonventionen har tolkats.

Med expertrapporten som tolkningsmedel kan inledningsvis konstateras att statlöshetskonventionens artikel 8.3 reglerar de fall där statens berövande av medborgarskap leder till statslöshet, och att tolkningen av artikeln i statslöshetskonventionen därmed utgår ifrån detta. Detta skulle kunna indikera att tröskeln för ”allvarligt skada” och ”vitala intressen” i medborgarskapskonventionen inte ska ställas lika högt. I medborgarskapskonventionen är det ju inte tal om att göra någon statslös varför konsekvenserna för individen inte blir lika långtgående som i statslöshetskonventionen, och kraven för återkallelse behöver därmed inte ställas lika högt. En sådan tolkning motsägs dock något av det faktum att ordalydelsen fördes över utan någon kommentar om en tänkt åtskillnad i bestämmelserna. Den hållningen stärks även av det faktum att de villkor för en stat som ställs för att de ska kunna tillämpa statslöshetskonventionens artikel 8.3177 tas upp i samband med tolkningen av artikel 7.1.d.178 Att en sådan passus görs utan någon kommentar att det skulle vara någon skillnad konventionerna emellan skulle kunna tala för att man ville framhäva de höga krav som ställs på en sådan bestämmelse i båda konventionerna.

Statslöshetskonventionen har som redogjorts för ovan tolkats i FN:s expertmöte. För att kort summera den tolkningen av artikel 8.3.a.ii som framkom under expertmötet kan sägas följande. Begreppen ”allvarligt skada” och ”vitala intressen” innebär att handlingen ska hota statens grund och organisation (”foundations and organizations of the State”), ”allvarligt skada” syftar till att personen i fråga ska ha kapacitet att påverka staten negativt och ”vitala intressen” innebär en högre tröskel än ”nationella intressen”.179 Brott av allmän karaktär är uteslutna oavsett svårhetsgrad, men förräderi, spioneri och, beroende på definitionen i nationell rätt, terrorism kan falla in under tillämpningsområdet.

176 Explanatory Report, no. 166, p. 67.

177 Enligt statslöshetskonventionen kan artikel 8.3 utgöra grund för återkallelse av medborgarskap endast om en sådan grund fanns i den nationella rätten och staten vid ratificering meddelade att den bibehöll den rätten.

178 Explanatory Report, no. 166, p. 68.

Handlingen måste slutligen stå i strid med lojalitetsplikten gentemot aktuell stat, och följaktligen allvarligt skada den statens vitala intressen.180

För att ta reda på om terrorism faller in under artikelns tillämpningsområde, och därmed utgör en grund för återkallelse av medborgarskap, behöver vi undersöka vilka typer av handlingar som inkluderas av artikeln. En tydlig riktlinje för detta är den åtskillnad som görs mellan handlingar som å ena sidan utgör (allvarliga) brott av ”allmän karaktär” och å andra sidan handlingar som förräderi, spioneri och i vissa fall terrorism. Ett agerande som i och för sig utgör ett allvarligt brott är således inte tillräckligt för att det ska röra sig om ett uppförande som allvarligt skadar statens vitala intressen. Detta indikerar att det måste vara av betydelse att det är statens intressen som den kriminella handlingen syftar att skada. Ett brott av allmän karaktär skadar ju brottsoffrets intressen, medan förräderi och spioneri syftar till att skada statens intressen. Skillnaden i vilket intresse handlingen syftar att skada kan vara anledning till att en åtskillnad görs mellan dessa typer av brott. Huruvida terrorism omfattas av sådana brott som allvarligt skadar statens vitala intressen (som spioneri och förräderi) beror enligt expertmötet på den nationella tolkningen av terrorism. Vi ska därför kika på hur terrorism definieras i svensk rätt.

Terrorism definieras i svensk rätt i terroristbrottslagen 2 §. För att en gärning ska klassas som terrorism krävs enligt bestämmelsen att den allvarligt kan skada en stat med avsikten att antingen injaga allvarlig fruktan hos befolkningen, att otillbörligen tvinga ett offentligt organ att vidta eller avstå från att vidta en viss åtgärd, eller att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i staten. De intressen som bestämmelsen kan sägas skydda genom denna kriminalisering skulle därmed kunna tänkas ta sikte på befolkningens trygghet, den styrande maktens oberoende och grundläggande samhälleliga funktioner. Dessa intressen torde vara de allra viktigaste för en stat då de är så pass essentiella för ett demokratiskt samhälles fortsatta funktion. En gängse tolkning av ”vitala intressen” enligt statlöshetskonventionen torde inbegripa intressen av just sådan natur, varför bestämmelsen i terroristbrottslagen bör kunna anses innefatta handlingar som syftar till att skada statens vitala intressen i statslöshetskonventionens mening.

Enligt förarbetena till terroristbrottslagen omfattar det objektiva rekvisitet ”allvarligt kan skada en stat” endast mycket allvarliga gärningar, för att på så sätt tillförsäkra en

restriktiv tillämpning av bestämmelsen.181 Gällande det subjektiva rekvisitet uttalades vidare att den fara handlingen kan medföra måste styrkas, vilket enligt regeringen säkerställer att endast de för samhället farligaste gärningarna bedöms som terroristbrott.182 Den svenska definitionen av terrorism verkar således innefatta endast de allra allvarligaste handlingarna. Detsamma kan sägas om statlöshetskonventionens ”allvarligt skada”, som innebär att personen som utför handlingen ska ha kapacitet att negativt påverka staten. En gängse tolkning av skrivelsen borde innebära att endast sådana handlingar som innefattar de allra allvarligaste brotten omfattas. De handlingar som terroristbrottslagen tar sikte på synes därmed uppfylla det krav på allvarlighet som ställs upp i statslöshetskonventionen, och kan därför anses omfattas av bestämmelsen i medborgarskapskonventionen.

Terrorism återfinns även i finansieringslagen och rekryteringslagen. I dessa lagar kriminaliseras handlingar som syftar till att främja ”särskilt allvarlig brottslighet”, där bland annat terrorism enligt definitionen i terroristbrottslagen 2 § innefattas. Huruvida även dessa handlingar skulle kunna utgöra ”allvarlig skada” och därmed innefattas av medborgarskapskonventionen artikel 7.1.d kan dock ifrågasättas. Exempelvis omfattas så kallade terrorresor av rekryteringslagen 5b §. Enligt bestämmelsen döms för terroristbrott den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att begå terroristbrott. Enligt förarbetena till bestämmelsen innebär det att den kriminaliserade gärningen fullbordas när resan kan anses påbörjad, alltså redan på hemmaplan.183 Ett annat exempel är finansieringslagen 3 § 2 p. där den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar i syfte att pengarna ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas av en person eller en sammanslutning av personer som begår terroristbrott döms för terroristbrott. Bestämmelsens innebörd har tolkats som att det räcker att pengarna används av en person eller grupp som begår terroristbrott, men pengarna i sig behöver inte finansiera terroristhandlingar.184 Terroristorganisationer har nämligen ansetts syssla med endast terrorism.185 För terrorgrupper såsom Hamas och Hizbollah som utför vissa statsliknande funktioner, som utbildning och sjukvård, innebär det alltså att det är brottsligt att bidra även till dessa verksamheter.186

181 Prop. 2002/03:38Straffansvar för terroristbrott, s. 34.

182 Prop. 2002/03:38, s. 58 f.

183 SOU 2015:63, s. 115.

184 Cameron & Cornell, Terroristbrott – en översikt, s.769 f.

185 Cameron, Cornell, s. 720.

Frågan är om de handlingar som dessa två lagar tar sikte på, att exempelvis påbörja en resa till en terroristgrupp eller tillhandahålla pengar till en terroristgrupp som kanske eller kanske inte kommer användas till terroristhandlingar, är så allvarliga att de ”allvarligt kan skada en stats vitala intressen”. Personen som utför dessa handlingar ska ju som vi minns ha kapacitet att påverka staten negativt för att uppnå den grad av allvarlighet som krävs för att det ska anses vara en ”allvarlig skada”. Enligt min mening är det, med hänsyn till den restriktivitet som framhålls i expertmötet och de i övrigt höga krav som ställs på allvarlighet, tveksamt. Den svenska terroristlagstiftning kan därför inte i sin helhet sägas nå upp till de krav som krävs enligt medborgarskapskonventionen för att utgöra handlingar som kan läggas till grund för återkallelse av medborgarskap. Detta är värt att hålla i minnet vid diskussionen om i vilka fall av terrorism det ska vara tillåtet att återkalla någons medborgarskap. Att endast hänvisa till de fall då personen gjort sig skyldig till terrorism är utifrån vad som sagts nu inte tillräckligt eftersom begreppet terrorism synes alltför brett, och skulle i vissa fall kunna leda till en tillämpning i strid med medborgarskapskonventionen.

Slutligen kan utifrån expertmötet konstateras att endast handlingar som står i strid med ”duty of lojality to the State of nationality” inbegrips.187 Terrorhandlingar som riktas till att allvarligt skada en annan stats vitala intressen faller således utanför artikelns tillämpningsområde.188 Vid ett eventuell berövande av medborgarskap på grund av terrorism följer av denna tolkning att det är viktigt att utröna vilken stats intresse personen skadade eller försökte skada med sina handlingar. Om det inte är Sveriges vitala intressen kan ett berövande inte ske på denna grund. Det kan ifrågasättas om de handlingar som IS-krigare i Syrien utför kan sägas rikta sig till Sveriges vitala intressen, eftersom de utförs i ett annat land mot andra stater än Sverige och mot andra personer än svenska medborgare. Handlingarna skulle i så fall behöva ha stora internationella konsekvenser för att sägas inverka på Sveriges vitala intressen. Hur sådana handlingar annars skulle kunna skada Sveriges grund och organisation har jag svårt att se. Återkallelse av dessa personers medborgarskap skulle utifrån en sådan tolkning inte kunna göras på grund av terrorism i enlighet med medborgarskapskonventionen artikel 7.1.d.

Det kan således konstateras att artikel 7.1.d tillåter att vissa typer av handlingar som klassas som terrorism kan utgöra grund för återkallelse av medborgarskap. För att det inte

187 Expert Meeting, p. 68.

ska strida mot bestämmelsen ställs dock höga krav på vad denna handling ska anses innebära. Det krävs att handlingen utgör mer än ett allvarligt brott av allmän karaktär. Handlingen måste kunna skada statens vitala intressen, vilket innebär att endast de allvarligaste brotten mot Sveriges grundläggande samhälleliga struktur inbegrips. Detta krav borde innebära att brotten i terroristlagen omfattas, men att det är mer osäkert om detta även gäller brotten i finansieringslagen och rekryteringslagen. Det krävs vidare att det är Sveriges vitala intressen som riskerar att skadas, och inte någon annan stats intressen. Detta innebär att handlingar som i och för sig skulle kunna utgöra terroristbrott, men som syftar till att skada en annan stats befolkning eller statsapparat, faller utanför tillämpningsområdet. Att bestämmelsen i sig öppnar för en möjlighet till återkallelse av medborgarskap på grund av terrorism innebär att skyddet för rätten till medborgarskap försvagas. Kraven som bestämmelsen ställer upp innebär emellertid att återkallelse endast kan ske i fåtal fall och säkerställer på så sätt att skyddet för rätten till medborgarskap kvarstår till viss del.

4.4   Sammanfattande kommentar

Detta kapitel har syftat till att beskriva hur rätten till medborgarskap begränsas i internationell rätt. Sammanfattningsvis kan konstateras att den internationella regleringen möjliggör för Sverige att lagstifta om berövande av medborgarskap, men sätter upp begränsningar för när en sådan lagstiftning skulle strida mot folkrätten. I och med statslöshetskonventionens utformning är det uteslutet för Sverige att införa en reglering som skulle kunna leda till statslöshet, men det är i och med medborgarskapskonventionen möjligt att lagstifta om en sådan begränsning i de fall återkallelsen inte leder till statslöshet. Detta kan enligt ovan gjorda tolkningar förmodligen ske enligt både artikel 7.1.c och 7.1.d, även om det får anses oklart om en terroristorganisation kan utgöras av en statlig aktör enligt artikel 7.1.c. Gällande fall då Sveriges vitala intressen allvarligt skadats ställs relativt höga krav på handlingen för att återkallelse ska vara möjligt.

Ur ett folkrättsligt perspektiv kan slutsatsen därmed dras, att handlingar som ses som terroristbrott kan utgöra grund till att återkalla ett svenskt medborgarskap men att bestämmelserna är restriktiva. Dessa internationella regler måste därutöver implementeras i svensk rätt, varför en inblick i hur svensk reglering ser ut idag är relevant.