6 Internationell utblick
6.3 Nederländerna
Nederländerna är precis som Danmark part till medborgarskapskonventionen och statslöshetskonventionen och har inte deklarerat att de vill behålla en rätt att begränsa medborgarskapet enligt statslöshetskonventionen artikel 8.3.206
Återkallelse av medborgarskap regleras i den nederländska medborgarskapslagen, Rijkswet op het Nederlanderschap.207 I artikel 14.2.b anges att medborgarskap kan återkallas om något av de brott som regleras under artikel 83, 134.a eller 205 i den nederländska strafflagen, Wetboek van Strafrecht208 har begåtts. I strafflagen artikel 83 listas en rad brott av allmän karaktär som klassas som terrorism förutsatt att de begås i syfte att främja terrorism. I artikel 205 kriminaliseras rekryteringen av en person till väpnad strid eller utländsk styrka. Artikel 134.a i strafflagen infördes år 2016 genom ett tillägg till medborgarskapslagen och innebar en vidare tillämpning av medborgarskapslagen artikel 14.2.b. Enligt artikel 134.a kriminaliseras handlingar där en person avsiktligen förser sig själv eller annan med medel eller information för att begå eller förbereda eller underlätta terroristbrott. Även den som förvärvar kunskap eller färdigheter för det syftet eller lär ut någon annan omfattas av bestämmelsen. Artikeln möjliggör därmed ett berövande av medborgarskap på grund av en mängd olika förberedande åtgärder. Medborgarskapet kan utifrån dessa grunder dock endast återkallas
205 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, p. 16.
206 FN:s fördragssamling, Convention on the Reduction of Statelessness.
207 Rijkswet op het Nederlanderschap, BWBR0003738.
efter en straffrättslig dom, och beslutet måste därmed granskas av domstol. Enligt medborgarskapslagen 14.8 kan återkallelse endast ske om personen inte blir statslös.
Under 2017 infördes ett ytterligare tillägg till den nederländska medborgarskapslagen.209 Denna lagändring befästes i artikel 14.4 och öppnade upp för berövande av medborgarskap på grund av ”statens säkerhetsintresse”. Bestämmelsen ger justitieministern en vid handlingsfrihet att besluta om berövande av medborgarskap för en person som befinner sig utomlands om dennes beteende visar att personen har anslutit sig till en organisation som ägnar sig åt internationell eller nationell väpnad konflikt och som hotar den nationella säkerheten. En person ska anses ha anslutit sig till en sådan grupp antingen när det kan fastslås bortom rimligt tvivel att personen stöttar organisationens syften och har för avsikt att ansluta till den, eller när individen utför handlingar för, eller till främjandet av, organisationen.210 Bestämmelsen syftar till att fylla den lucka i lagstiftningen som inte möjliggör verkställande av de domar som fällts mot personer som lyckats ta sig ut ur landet och ansluta till en terroristgrupp, men inte återvänt till Nederländerna.211 En person som blir av med sitt medborgarskap blir även av med sin inreserätt i landet och förklaras som persona non grata i syfte att hindra dennes återkomst till Nederländerna. Bestämmelsen kan endast tillämpas på medborgare med dubbelt medborgarskap för att förhindra uppkomst av statslöshet.
Tilläggen till den nederländska medborgarskapslagen har inte undgått kritik.212 I och med tillägget från 2017 har återkallelse av medborgarskap kopplats ifrån straffrätten och är nu möjlig att göra redan innan ett terroristbrott har skett, förberetts eller ens planerats. Även om beslutet kan anses vara av straffrättslig natur faller det under nederländsk administrativ rätt och behöver således inte följa de processuella säkerhetsgarantierna som krävs vid en straffrättslig rättegång.213 Därutöver har tillämpningen av lagen ansetts kunna bli diskriminerande eftersom den endast kan bli aktuell för personer med dubbelt medborgarskap. Den lista på terroristorganisationer vars medlemmar kan få sitt medborgarskap återkallat enligt tillägget från 2017 är begränsad och specifikt inriktad på islamistiska terrororganisationer som Al-Qaida och IS. Utifrån vilka personer som i störst grad ansluter sig till dessa organisationer har det ansetts vara mer sannolikt att de med
209 Boekestein, s. 53.
210 Boekestein, s. 54.
211 Boekestein, s. 54.
212 Se exempelvis Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter, Letter to Dutch Ministers of the Interiror and Kingdom Relations and Security and Justice, (2 November 2016), [Muižnieks].
arabisk bakgrund blir föremål för tillämpningen av lagen. Av detta följer att dessa personer kan bli indirekt diskriminerade.214
Att den nederländska bestämmelsen är diskriminerande får även stöd av Europarådets människorättskommissionär Nils Muižnieks. Inför lagförslagets ikraftträdande ställde han kritiska frågor till den nederländska inrikesministern och justitieministern angående lagförslagets förenlighet med internationell reglering.215 Bland annat ifrågasätter han att bestämmelsen fokuserar på de personer som anslutit till en islamistisk organisation och endast är tillämplig på personer med dubbelt medborgarskap. Det problematiska med en sådan tillämpning är att hälften av alla nederländska medborgare med dubbelt medborgarskap innehar sitt andra medborgarskap i Marocko eller Turkiet. De personer som faller inom denna grupp riskerar därför att bli utpekade och i större utsträckning bli träffade av bestämmelsen, och som följd av detta utsättas för negativa sociala följder.216 Den nederländska regleringen kan således sägas innebära indirekt diskriminering på grund av etnicitet för medborgare med flera medborgarskap, vilket även Europarådet framhåller.217 Här ska påminnas om fallet East African Asians mot Förenade kungariket som öppnade upp för att diskriminering på grund av etnicitet kan utgöra förnedrande behandling enligt artikel 3 i Europakonventionen och därmed utgöra diskriminering enligt artikel 14 i samma konvention. Det är inte helt otänkbart att den nederländska regleringen skulle kunna aktualisera ett sådant fall av diskriminering.
Muižnieks ställer sig vidare kritisk till bestämmelsens vaga skrivelse och syftar på begreppen ”baserat på dennes uppförande” (”based on his behaviour”) och definitionen av ”ansluta” (”joining”) till en organisation. Han frågar sig om detta kan stå i överensstämmelse med Europadomstolens krav på tydlighet och förutsägbarhet, och huruvida bestämmelsen står i enighet med medborgarskapskonventionens ”uppförande som allvarligt skadar statens vitala intressen”.218
Slutligen anför kommissionären även att alla beslut enligt medborgarskapskonventionen artikel 12 måste föregås av en administrativ eller juridisk granskning och personer måste kunna överklaga beslut om medborgarskap. Europakonventionen artikel 13 nämns också med hänvisning framför allt till de personer som får sitt medborgarskap återkallat när de befinner sig utomlands och därmed inte har 214 Boekestein, s. 57. 215 Muižnieks. 216 Muižnieks, s. 2. 217 Europarådet, Report 2018, s. 13. 218 Muižnieks, s. 2.
chans att överklaga beslutet på plats, och således skulle kunna innebära hinder för en rättvis rättegång.219
Att frånta någon medborgarskapet utan en föregående domstolsprövning medan personen befinner sig utomlands och saknar möjlighet att bestrida eller överklaga beslutet är minst sagt ingripande för en enskild. Rätten till medborgarskapet är en mänsklig rättighet, och att en sådan inskränkning inte föregås av en domstolsprövning torde strida mot både FN:s riktlinjer, Europakonventionens artikel 6 och 13 och den parlamentariska församlingens resolution. En sådan reglering, som även är för handen i fallet K2, skulle därutöver strida mot konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter artikel 12.4, eftersom en person inte får hindras från att resa in i det land där denne har sin hemvist, oavsett om hen är medborgare eller inte.220
Europarådet har i en rapport framfört att berövande av medborgarskap skulle kunna provocera fram en ”export of risks” i de fall en medborgare blir av med sitt medborgarskap på grund av terrorism. Personen kanske stannar kvar i terroristorganisation permanent vilket leder till att terrorrisken flyttas från ett europeiskt land till krigszoner som Syrien och Irak och därmed blir svårare att eliminera. Det blir också svårare, om inte omöjligt, att åtala dessa personer. Staterna undviker på så sätt deras skyldighet att utreda och väcka åtal för terroristbrott vilket strider mot principen om internationella samarbeten.221
6.4 Sammanfattande kommentar
Avsnitten ovan har gett en inblick i två andra staters rättsordningar avseende återkallelse av medborgarskap. Som nämnts valdes just Danmark och Nederländerna på grundval av att de är bundna till samma internationella konventioner som Sverige, och att det därmed går att få ledning av hur dessa länder har implementerat de internationella bestämmelserna om återkallelse av medborgarskap.
Både dansk och nederländsk rätt tillåter återkallelse av medborgarskap på grund av terrorism. Implementering i Danmark är inte lika långtgående som Nederländernas, men väcker vissa tvivel huruvida den är i enlighet med den internationella regleringen, framför allt i förhållande till att handlingar ska skada Danmarks vitala intressen. I Nederländernas fall kan medborgarskapet återkallas enligt tillägget från 2017 när någon ansluter sig till
219 Muižnieks, s. 3.
220 FN:s generalförsamling, A/HRC/19/43, p. 9.
en terroristorganisation som hotar ”statens säkerhetsintresse”. Huruvida denna skrivelse är jämförbar med ”statens vitala intressen” är inte helt tydlig, men med tanke på den kritik lagstiftningen fått kan det tänkas att den nederländska regleringen står i strid med den medborgarskapskonventionen och även andra internationella regleringar.
Vidare kan sägas att den preventiva tendensen är tydligare i Nederländerna jämfört med Danmark, då det varken krävs en straffrättslig dom eller en domstolsprövning för att kunna återkalla en person medborgarskap. Syftet med de preventiva lagstiftningsåtgärderna är att minska hoten mot statens säkerhet som terroristorganisationer innebär. Men i stället för att försöka lösa just det problemet har Nederländerna, och till viss del även Danmark, genom sin lagstiftning sett till att de personer som utgör ett sådant hot inte kan återvända och bli ställda inför rätta. Förutom att stanna kvar i terroristorganisationen, (som vi ovan diskuterat kan leda till ”export of risk”) kan dessa personer välja att återvända till sitt andra medborgarskapsland. Dessa ”andra” medborgarskapsländer är i sin tur nödgade att ta emot de personer som beslutar sig för att återvända eftersom att återkalla medborgarskapet skulle leda till statslöshet och kränka internationell rätt. En oturlig följd av en sådan lagstiftning skulle kunna vara att stater börjar ”tävla” om vilken stat som fortast kan återkalla medborgarskapen för dessa personer. Det i sin tur skulle kunna trigga länder till att införa allt mindre rättssäkra lagstiftningar för att så fort som möjligt kunna återkalla ett medborgarskap. En sådan reglering vore knappast önskvärd ur ett människorättsperspektiv. Förhoppningsvis kan resolutionen som nämnts tidigare påverka att nuvarande reglering revideras och, framför allt i Nederländernas fall, ändras för att bättre stå i linje med mänskliga rättigheter.