Begränsningar enligt artikel 8 om rätten till privat- och familjeliv

Berövande av medborgarskap har tidigare varit en fråga som Europadomstolen kontinuerligt avvisat med hänvisning till att medborgarskap inte är en konventionsgrundad rättighet.83 Anledningen till att bestämmelsen ändå är relevant för denna uppsats beror på att domstolens tidigare inställning under de senaste årtionden luckrats upp. I fallet Karassev mot Finland84 (1999) öppnade Europadomstolen upp för att godtyckligt nekande av medborgarskap i vissa fall kan påverka den enskildes privatliv på så sätt att artikel 8 aktualiseras.85 Domstolen utvecklade sedan detta förhållningssätt i Genovese mot Maltaı86 (2011), och framhöll att medborgarskapet var en del av ens sociala

79 Danelius, s. 93.

80 East African Asians mot Förenade kungariket, 14 december 1973, D.R. 78 A-A, September 1994.

81 Ersbøll, s. 262.

82 Se t.ex. Ramadan mot Malta no. 76136/12, § ..., 21 June 2016.

83 Ramadan mot Malta, p. 84.

84 Karrassev mot Finland (dec.), no. 31414/96, § ..., ECHR 1999-II.

85 Karassev mot Finland.

identitet och därmed skyddad under artikel 8.87 Berövande av medborgarskap togs dock först upp i fallet Ramadan mot Malta88 (2016). I domen fastslogs att berövande av medborgarskap kan ha samma, om inte större, inverkan på en persons privat- och familjeliv som godtyckligt nekande av medborgarskap kan ha, och att samma typ av bedömning gällande dessa fall ska tillämpas.89 Berövande av medborgarskap i samband med artikel 8 har efter Ramadan bedömts av Europadomstolen i fallen K2 mot Förenade kungariket90 (2017), Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland91 (2018) och Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark92 (2019). Vid författandet av denna uppsats väntar ett antal fall avseende berövande av medborgarskap på grund av terrorist-relaterade handlingar på att bli prövade av domstolen.93 Rättsområdet kan därför sägas vara under utveckling.

Bedömningen i fallen om medborgarskap har skilt sig något från den bedömning som normalt görs gällande artikel 8. I vanliga fall prövar domstolen om inskränkningen är proportionerlig och därmed kan anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Det är statens intresse av att skydda sig mot brottslighet eller att begränsa invandringen som vägs mot den enskilda personens intresse av att leva tillsammans i en familjegemenskap.94

Bedömningen av om berövande av medborgarskap strider mot artikel 8 görs däremot utifrån två andra steg, nämligen huruvida berövandet var godtyckligt och hur långtgående konsekvenserna varit för den enskilde.95 Godtyckligheten bedöms utifrån tre kriterier; om beslutet hade stöd i lag, om nödvändiga processuella säkerhetsgarantier följdes och om myndigheterna agerat skyndsamt och aktsamt.96

Artikel 8 skyddar därmed medborgarskapet på så sätt att en återkallelse inte får ske godtyckligt eller innebära för långtgående konsekvenser för den enskilde. För att utröna den närmare innebörden av godtyckligt berövande och långtgående konsekvenser ska Europadomstolens bedömning i dessa fyra fall undersökas. Först ska emellertid en översiktlig redogörelse av de fyra avgörandena göras.

87 Genovese mot Malta, p. 33.

88 Ramadan mot Malta no. 76136/12, § ..., 21 June 2016.

89 Ramadan mot Malta, p. 85.

90 K2 mot Förenade kungariket, (dec.), no. 42387/13, 7 February 2017.

91 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, nos. 7549/09 and 33330/11, § ..., 12 June 2018.

92 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, 74411/16, 22/01/2019.

93Bl.a. Ghoumid mot Frankrike, application no. 52273, communicated on 23 May 2017.

94 Danelius, s. 416.

95 Se Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 108.

3.3.3.1   Fyra avgöranden från Europadomstolen

I Ramadan mot Malta förvärvade en man maltesiskt medborgarskap till följd av giftermål med en maltes. Några år senare annullerades äktenskapet eftersom det hade ingåtts endast på den grunden att mannen skulle få stanna i Malta och erhålla maltesiskt medborgarskap, varpå medborgarskapet återkallades och mannen blev statslös. Gällande bedömningen om återkallelsen gjorts godtyckligt konstaterade domstolen att beslutet om att återkalla medborgarskapet hade haft klart stöd i maltesisk lag och följt de processuella säkerhetsåtgärder som krävs.97 Eftersom beslutet om återkallelse baserades på annulleringen av äktenskapet, men dröjde åtta år att verkställas, ifrågasatte domstolen huruvida de maltesiska myndigheterna handlat skyndsamt och aktsamt.98 På grund av att fördröjningen inte hade varit till nackdel för klaganden och eftersom han hade fortsatt att dra fördel av sitt medborgarskap och varit medveten om att myndigheterna när som helst skulle kunna dra in hans medborgarskap på grund av annulleringsbeslutet, ansågs emellertid så inte vara fallet.99 Dessutom framhöll domstolen att den aktuella situationen uppstått på grund av mannens egna bedrägliga beteende och var ett resultat av hans egna beslut och handlingar.100 Gällande konsekvenserna för den enskilde framhöll domstolen att mannen inte hotades av utvisning från Malta, hans barn hade inte blivit av med sina medborgarskap och han kunde fortsätta driva sitt företag och vistas i landet samt ansöka om arbets- och uppehållstillstånd för att så småningom erhålla medborgarskap.101

Domstolen bedömde därför att en kränkning av artikel 8 inte hade skett i och med berövandet av medborgarskapet.102

Fallet K2 mot Förenade kungariket gällde en man som, i strid med sitt permissionsförbud, hade lämnat landet. Medan han befann sig utomlands hade myndigheterna återkallat hans medborgarskap på grund av att det ansetts vara i enighet med ”the public good”, och även förvisat honom på grund av att han varit involverad i terroristrelaterade aktiviteter och hade kopplingar till islamistiska extremister. Domstolen konstaterade att talan var uppenbart ogrundad. Gällande godtyckligheten fann domstolen utan problem att de brittiska myndigheterna hade handlat både i enighet med lagen och

97 Ramadan mot Malta, p. 86–87

98 Ramadan mot Malta, p. 88.

99 Ramadan mot Malta, p. 88–89.

100 Ramadan mot Malta, p. 89.

101 Ramadan mot Malta, p. 90–91.

skyndsamt och aktsamt.103 De processuella säkerhetsgarantierna hade enligt domstolen också uppfyllts trots att K2 anfört att hans möjlighet att överklaga myndighetens beslut varit begränsad på grund av det säkerhetsklassade materialet och svårigheterna med att kommunicera med sina juridiska ombud från Sudan.104 De omständigheter som togs i beaktning i frågan om konsekvenser för den enskilde var att han inte blivit statslös eftersom han även innehade ett sudanskt medborgarskap, att han självmant lämnat Storbritannien innan beslutet om återkallelse av medborgarskap och att hans fru och barn inte levde kvar i Storbritannien och kunde besöka honom och även bo i Sudan om de ville, vilket även gällde hans övriga familj.105

I Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland hade två före detta sovjetiska medborgares ryska pass ogiltigförklarats på grund av felaktigheter i den administrativa processen i samband med utfärdandet.106 Detta ledde till att klagandena blev statslösa under ett antal år innan de till slut erhöll ryskt medborgarskap.107 I fråga om beslutet hade skett godtyckligt ansåg domstolen att beslutet hade haft stöd i lag och tillgodosett de processuella säkerhetsgarantierna.108 De administrativa oegentligheter som hade lett till besluten om passåterkallelse hade emellertid varit ett stort problem i Ryssland och hade uppmärksammats av en ombudsman år 2007, men de ryska myndigheterna hade först 2013 vidtagit åtgärder för att lösa problemet.109 Att det dröjde så pass länge att lösa problemet ansågs stå i strid med kravet på aktsamhet.110 Gällande de konsekvenserna passåterkallelsen hade haft för klagandena framhöll domstolen att de till följd av passåterkallelsen blivit statslösa och också utan giltig legitimation.111 Detta hade haft långtgående konsekvenser på klagandenas vardagliga liv eftersom det i Ryssland krävs giltig ID-handling ovanligt ofta (exempelvis för att köpa tågbiljett, söka jobb eller gå till läkaren).112 Konsekvenserna för klagandena ansågs därför också innebära en kränkning av artikel 8.113

103 K2 mot Förenade kungariket, p. 52–53

104 K2 mot Förenade kungariket, p. 55–56.

105 K2 mot Förenade kungariket, p. 62.

106 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 110.

107 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 104.

108 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 117–118.

109 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 123–126.

110 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 126.

111 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 112–113.

112 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 113–114.

Fallet Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark114 handlade om en dansk-marockansk man som fick sitt danska medborgarskap återkallat efter att ha blivit dömd för att ha främjat terrorism. Även i detta fall hade beslutet fattats i enlighet med lagen, de processuella säkerhetsgarantierna hade följts och beslutet hade tagits skyndsamt och aktsamt.115 Beslutet kunde därmed inte anses vara godtyckligt.116 Likt fallet Ramadan framhöll domstolen att situationen uppstått på grund av klagandens egna handlingar och beslut.117 Gällande konsekvenserna för klaganden framhöll domstolen att mannen inte blivit statslös till följd av återkallelsen. Domstolen vägde allvarligheten av det begångna brottet mot hur stor påverkan återkallelsen skulle ha på hans familje- och privatliv. Baserat på att mannen hade kommit till Danmark först vid 24 års ålder, pratade begränsad danska, varit utan arbete och erhållit sociala förmåner sedan 1994, hade fyra vuxna barn och en fru med marockanskt ursprung ansåg domstolen att återkallelsen inte skulle innebära en kränkning av hans privat- och familjeliv enligt artikel 8.118 Domstolen konstaterade sedan att talan var uppenbart ogrundad.119

Det kan således konstateras att Europadomstolen inte i något fall funnit att berövande av medborgarskap på grund av terrorism inneburit en kränkning av artikel 8. Det enda fallet där domstolen ansåg att en kränkning förelegat är i fallet Alpeyeva och Dzhalagoniya, där det ju inte var tal om återkallelse på grund av terrorism, utan återkallelse skedde på grund av statens försumlighet.

3.3.3.2   Tolkning av Europadomstolens fyra avgöranden

Utifrån dessa avgöranden ska vi nu titta närmare på hur Europadomstolen tillämpar de kriterier som uppställs i bedömningen om berövande av medborgarskap enligt artikel 8. Som nämnts ovan utgår domstolen från om berövandet varit godtyckligt och hur långtgående konsekvenserna varit för den enskilde. Gällande godtyckligheten tar domstolen hänsyn till tre kriterier: om beslutet haft stöd i lag, om nödvändiga processuella säkerhetsgarantier följts och om myndigheten agerat aktsamt och skyndsamt.

Gällande det första kriteriet i bedömningen av godtycklighet kan konstateras att domstolen inte i något fall ansett att kravet på lagstöd inneburit ett problem för staten.

114 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, 74411/16, 22/01/2019.

115 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, p. 64–66.

116 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, p. 68.

117 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, p. 67.

118 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, p. 70.

Generellt sett innebär kravet på lagstöd att den nationella rätten ska vara tillräckligt tydlig, förutsebar och tillgänglig.120 Ingenting tyder på att kravet på lagstöd som uppställs i bedömningen om återkallelse av medborgarskap skulle innebära något annat.

Angående kravet på processuella säkerhetsgarantier har domstolen i Ramadan, Said Abdul Salam Mubarak och Alpeyeva och Dzhalagoniya snabbt kunnat konstatera att de processuella säkerhetsgarantier följts då klaganden haft möjlighet att överklaga beslutet och försvara sig själv med hjälp av juridiskt ombud i en process med muntlig och skriftlig bevisning.121

I K2 görs en mer ingående bedömning. I fallet utgjorde materialet till stor del hemlig bevisning som klaganden inte till fullo fick ta del av. Domstolen ansåg emellertid att de processuella säkerhetsgarantierna följts i denna del eftersom K2 fått en fullgod översikt över åtalet mot honom då han fått ta del av den öppna bevisningen. Han hade även haft särskilda advokater som kunnat ta del av den hemliga bevisningen i hans ställe. Den nationella migrationsdomstolen hade på grund av det ansett att åtalets karaktär var vida känt för honom.122 Flera processuella garantier verkar således riktigt ha iakttagits i enlighet med artikel 8. Intressant är emellertid att domstolen hänvisar till tidigare praxis där den brittiska migrationsdomstolen ansetts försäkra klaganden med tillräckliga processuella garantier i enlighet med artikel 8.123 Det framstår därmed som att domstolen använder ett tidigare korrekt förfarande av en nationell domstol som ett slags garanti för att även processen för K2 gått rätt till, utan att själv undersöka huruvida dessa garantier tillförsäkrats. Det finns inget som talar för att den brittiska migrationsdomstolen inte tillförsäkrar parterna en rättvis rättegång i dess förfarande, men att så är fallet borde vara Europadomstolens uppgift att säkerställa i varje enskilt fall.

Vidare kunde K2 på grund av exklusionsbeslutet inte kommunicera med sina ombud på annat sätt än på distans. Gällande denna punkt ansåg Europadomstolen att K2 inte varit begränsad i sin kommunikation med sina ombud eftersom han kunde resa till ett tredje land om han inte ville riskera repressalier från de sudanska myndigheterna.124 Därutöver framhåller domstolen att anledningen till att K2 hade vissa processuella svårigheter

120 Se bl.a. Amann v. Schweiz [GC], no. 27798/95, § ..., ECHR 2000-II, p. 50.

121 Ramadan mot Malta, p. 87, Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark p. 65, Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 118.

122 K2 mot Storbritannien, p. 55.

123 K2 mot Storbritannien, p. 55.

berodde på hans egna beslut att lämna Storbritannien.125 Utifrån detta kan således konstateras att varken en beskärd del av bevisningen eller att klaganden måste föra sin talan från distans utgör hinder för att säkerställa de processuella säkerhetsgarantier som krävs enligt artikel 8.

Gällande en skyndsam och aktsam hantering kan konstateras att det till viss del har skiljt sig åt i domstolens bedömning. I Ramadan ansågs beslutet ha gjorts skyndsamt och aktsamt, trots att det tagit åtta år från det att händelsen som återkallelsen grundades på inträffade, till dess att återkallelsen skedde. I Alpeyeva och Dzhalagoniya tog det fem år från det att myndigheten uppmärksammat problemet som lett till passåterkallelse till dess att problemet åtgärdades, vilket domstolen ansåg strida mot kravet på aktsamhet. Själva tidsspannet verkar således i sig inte ha någon betydelse, utan det är snarare omständigheterna i övrigt som räknas. I Ramadan verkar det vara av betydelse att klaganden kunde fortsätta dra nytta av medborgarskapet, och det faktum att han var medveten om att myndigheten när som helst kunde dra in det på grund av beslutet om annulleringen. Skillnaden i domstolens bedömning av vad som ska anses som aktsamt kan i dessa två fall ha att göra med att det i Alpeyeva och Dzhalagoniya ledde till att klaganden fick vänta på att få tillbaka sitt medborgarskap som de felaktigt förlorat, medan det i Ramadan innebar att klaganden kunde nyttja sitt medborgarskap som egentligen skulle ha återkallats. Intresset av att få upprättelse för ett felaktigt beslut ställs eventuellt högre än intresset av att (ovetandes) invänta ett negativt beslut. Domstolens förhållningssätt i Ramadan kan emellertid ifrågasättas eftersom en enskild bör kunna lita på att ett beslut om något så grundläggande som medborgarskap inte ska grunda sig på handlingar som ligger flera år tillbaka i tiden. Enskilda riskerar då att invaggas i en falsk trygghet gällande sin rättsliga ställning.

Avseende vilka konsekvenser återkallelsen har för den enskilde kan följande slutsatser dras. I både Said Abdul Salam Mubarak och K2 fick båda klaganden sitt medborgarskap återkallat, och blev därmed föremål för utvisning respektive exklusion vilket innebar risk för separation från deras familjer. Förvisso gjorde domstolen utifrån omständigheterna i fallen bedömningen att separationen från hemlandet inte skulle utgöra tillräckligt långtgående konsekvenser för att en kränkning av artikel 8 skulle föreligga, men det är trots allt värt att uppmärksamma med tanke på de höga krav på restriktivitet som ställs vid återkallelse av medborgarskap. En tänkbar förklaring till domstolens förhållningssätt

kan vara att klaganden i fallen båda gjort sig skyldiga till terroristbrott, och att den omständigheten vägs in i ett slags proportionalitetsbedömning mellan statens nationella säkerhetsintresse och klagandens intresse till privat-och familjeliv. En sådan proportionalitetsbedömning är som bekant vad domstolen brukar använda sig av gällande artikel 8. När det gäller terrorism kan statens intresse av att skydda landet och dess befolkning rimligen tänkas väga tyngre än den enskildes rätt till familjeliv, och därmed förklara domstolens restriktivitet i dessa fall.

Om vi antar att domstolen väver in en proportionalitetsbedömning i sina avgöranden blir en jämförelse av bedömningarna i Ramadan och Alpeyeva och Dzhalagoniya intressant. I båda fallen blev klagandena statslösa, men en kränkning ansågs endast föreligga i det sistnämnda fallet. De konkreta följderna i Alpeyeva och Dzhalagoniya var förutom statslöshet avsaknad av identitetshandlingar vilket försvårade vardagslivet för klagandena. I Ramadan innebar återkallelse av medborgarskapet i stället en risk för utvisning till ett annat land och separation från sin familj, konsekvenser som alltså inte var för handen i Alpeyeva och Dzhalagoniya. Domstolens förhållningssätt till hur konsekvenserna för den enskilde ska bedömas kan enligt min mening därmed ifrågasättas, då separation från land och familj torde anses mer långtgående än ett försvårat vardagsliv. Utifrån dessa två fall verkar det som att liknande konsekvenser (statslöshet) värderas av domstolen på olika sätt. Med tanke på konsekvenserna av statslöshet för den enskilde, den folkrättsliga principen om att inte göra någon statslös samt FN:s arbete mot att avskaffa statslöshet till år 2024 kan en sådan argumentation ifrågasättas. Domstolens förhållningssätt rimmar dessutom illa med stadgandet i FN:s rapport där ett berövande som leder till statslöshet sällan kan anses tjäna ett legitimt syfte eller vara proportionerligt eftersom det är så pass ingripande för den enskilde.126 Det är anmärkningsvärt att Europadomstolen inte intar en annan hållning i denna fråga i Ramadan.

En tänkbar förklaring till skillnaden i bedömningen gällande Ramadan och Alpeyeva och Dzhalagoniya skulle kunna vara att domstolen lägger vikt vid huruvida klaganden själv gjort sig skyldig till den aktuella situationen. Denna omständighet framhålls nämligen även i K2 och Said Abdul Salam Mubarak. Om domstolen tar hänsyn till en sådan omständighet i dess proportionalitetsbedömning skulle det kunna tala för att tröskeln för en kränkning av artikel 8 i praktiken sätts högre i de fall klaganden gjort sig skyldig till brott. En sådan bedömning kan visserligen anses befogad eftersom en person

rimligen bör ansvara för sina handlingar och ta konsekvenserna för dem. Frågan är dock om statslöshet borde vara en sådan konsekvens, oavsett brott.

Till sist ska något sägas om Europadomstolens bedömning av frågan om berövande av medborgarskap. Domstolen utgår från samma bedömning i frågan om berövande av medborgarskap som i frågan om nekande av medborgarskap.127 Detta är enligt min mening anmärkningsvärt, eftersom de två frågorna har olika status i förhållande till mänskliga rättigheter och statssuveränitet. Frågan om nekande av medborgarskap är en fråga som till stor del överlåtits till staterna att själva reglera om eftersom det är upp till staterna att inom vissa internationella ramar besluta om vem som ska anses vara medborgare i staten. Att en större bedömningsmarginal överlåts till staterna är därmed befogat. Frågan om berövande av medborgarskap har däremot varit föremål för flera internationella konventioner som satt upp specifika situationer och krav för att begränsa staternas möjlighet att beröva medborgare sina medborgarskap. Frågan kan därmed inte på samma sätt anses vara en fråga nära besläktad statssuveränitet. Bedömningsmarginalen torde därför vara mindre för staterna.

Frågan om berövande av medborgarskap syftar således inte på att skydda statens suveränitet, utan snarare individens rätt till medborgarskap. Europadomstolens bedömning av berövande av medborgarskap borde följaktligen stå i proportion till hur viktig den frågan är, och på ett mer adekvat sätt spegla de principer som återfinns i de internationella regelverken om medborgarskap och statslöshet. Utifrån de redogjorda fallen ovan har domstolen istället utgått från en bedömning i vilken statssuveränitet varit det skyddsvärda intresset – inte mänskliga rättigheter. Det är därför inte konstigt att bedömningen gällande berövande av medborgarskap blir till nackdel för den enskilde.

En mer rättvis bedömning skulle kunna innefatta att mer tyngd läggs vid konsekvenserna av att bli av med sitt medborgarskap för individen. Exempelvis skulle omständigheter såsom statslöshet och risken att bli utvisad eller separerad från sin familj värderades tyngre än vid nuvarande bedömning. Även möjligheterna i nationell rätt att på andra sätt sanktionera beteendet som lett till berövandet skulle kunna vägas in, framför