4 Begränsningar av rätten till medborgarskap
4.2 Begränsningar enligt statslöshetkonventionen
Statslöshetskonventionen utgör, som nämnts ovan, tillsammans med 1954 års konvention grunden för det internationella regelverket gällande frågan om statslöshet. Statslöshetskonventionen föreskriver i vilka fall stater inte får återkalla ett medborgarskap i syfte att förhindra förekomsten av statslöshet och anses vara det ledande internationella instrumentet på området. Genom att begränsa staters rätt att återkalla medborgarskap som leder till statslöshet ger konventionen effekt åt innehållet i artikel 15 i FN:s allmänna förklaring, det vill säga att alla har rätt till en nationalitet. Sverige ratificerade konventionen den 19 februari 1969.149
Bestämmelser om berövande av medborgarskap återfinns i konventionens artikel 8. Som nämndes i föregående avsnitt föreskrivs att berövande av medborgarskap inte får ske om det leder till statslöshet, men bestämmelsen innehåller som sagt två undantag. Det första undantaget finns i artikel 8.2.b enligt vilken medborgarskap kan återkallas om det förvärvades genom osanna uppgifter eller bedrägligt förfarande, även om återkallelsen leder till statslöshet. En återkallelse av medborgarskapet på denna grund faller utanför uppsatsens syfte och kommer därför inte diskuteras i det följande.
Det andra undantaget framgår av artikel 8.3, som föreskriver att en konventionsstat på vissa bestämda grunder får bibehålla rätten att beröva en person sitt medborgarskap även om det skulle leda till statslöshet. Det krävs dock att det vid tiden för signering, ratifikation eller tillträde till konventionen fanns sådana möjligheter i den nationella rätten samt att staten vid denna tidpunkt meddelat att den behåller en sådan rätt. En av dessa bestämda grunder är artikelns punkt a.ii, som stadgar att en handling som allvarligt skadar konventionsstatens vitala intressen kan utgöra grund för återkallelse av medborgarskap även vid statslöshet som följd.
Undantaget i artikel 8.3.a.ii, är centralt för uppsatsen eftersom dess ordalydelse indikerar på handlingar som kan tänkas inbegripa terrorism. Sverige meddelade dock inte att de ville bibehålla någon av de möjliga grunder till begränsning som artikeln erbjuder när de tillträdde konventionen, och dessutom fanns i dåvarande lag (1950:382) om svenskt medborgarskap ingen bestämmelse som möjliggjorde återkallelse av medborgarskap i enlighet med någon av dessa grunder. Sverige kan därmed inte tillämpa något av de undantagen fastställda i artikel 8.3.
Med utgångspunkt i att konventionen har några år på nacken kan det likafullt vara av intresse att undersöka hur den skulle tolkas idag vid en eventuell lagändring i Sverige. Framför allt är det motiverat eftersom en alternativ tolkning än den ovan skulle kunna leda till att det öppnas en möjlighet för Sverige att återkalla medborgarskap även i de fall det leder till statslöshet. Enligt Wienkonventionen artikel 31 ska den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av traktatens ändamål och syfte vara vägledande vid tolkning. Detta har i litteraturen tolkats som att den gängse meningen i en traktat ska förstås på så sätt att det som tolkas överensstämmer med konventionellt språkbruk så som det tedde sig då traktaten ingicks.150 Om det kan fastställas att det som tolkas är föränderligt ska dock traktaten tolkas så som det ter sig
vid tolkningstillfället.151 Statslöshetskonventionen ändamål och syfte vid dess tillkomst var att minska uppkomsten av statslöshet vid födsel samt att förhindra statslöshet senare i livet.152 Den gängse meningen måste således ha varit att försöka minska förekomsten av statslöshet i världen. Även om konventionens innehåll är föränderligt finns det inget som tyder på att den gängse meningen avseende statslöshet skulle ha ändrats och att en annan tolkning därmed ska göras.
Hur bestämmelsen om återkallelse av medborgarskap som resulterar i statslöshet bör tolkas har diskuterats vid FN:s flyktingkommissariats expertmöte om tolkning av statslöshetskonventionen.153 Huruvida detta möte kan anses jämförbart med ett supplementärt tolkningsmedel i enlighet med Wienkonventionen artikel 32 är inte helt självklart. Supplementära tolkningsmedel kan antingen tillämpas för att bekräfta den mening som framkommer efter tillämpning av artikel 31, eller i de fall då en tolkning enligt artikel 31 inte undanröjer traktatets oklarheter eller leder till ett resultat som uppenbarligen är orimligt.154 Att FN:s flyktingkommissariat har utarbetat detta underlag bör emellertid indikera på att det inte är helt tydligt hur konventionen ska tolkas, och att expertmötet därmed kan tjäna som ett tolkningsmedel. Om inte annat har flyktingkommissariatet använt sig av Wienkonventionen för att tolka innehållet i statslöshetskonventionen, och dess tolkning torde kunna tas för legitim.155 I det följande kommer mötesprotokollet att användas som ett tolkningsinstrument.
På ett generellt plan fastställdes att återkallelse av medborgarskap måste vara reglerat i lag, icke diskriminerande, tjäna ett legitimt syfte som är förenligt med internationell rätt och stå i proportion till det intresse som staten försöker skydda.156 Vidare fastställdes att hänsyn måste tas till vissa principer vid berövande av medborgarskap, även om berövandet inte leder till statslöshet.157 Dessa principer innebär att berövande av medborgarskap endast får ske i enlighet med lag följt av processuella säkerhetsgarantier, såsom rätt till rättvis domstolsprövning.158
151 Linderfalk, s. 111.
152 Statslöshetskonventionen, inledande anteckning, s. 3 f.
153FN:s flyktingkommissariat, Expert Meeting – Interpreting the 1961 Statelessness Convention and Avoiding Statelessness resulting from Loss and Deprivation of Nationality [Expert Meeting], p. 68.
154 Wienkonventionen artikel 32. Se även Linderfalk, s. 263.
155 Expert Meeting, p. 2.
156 Expert Meeting, p. 16–20.
157 Expert Meeting, p. 25.
Vidare framkommer av protokollet från expertmötet att undantagen i artikel 8.3 ska tolkas restriktivt. Denna tolkning står i överensstämmelse med de mål och syfte som konventionen hade vid dess tillkomst och bekräftas genom de avtalsslutande staternas intention. På grund av den utveckling som skett på området för mänskliga rättigheter har de omständigheter som rättfärdigar ett undantag minskat avsevärt sedan konventionens uppförande.159 Vid tolkning av artikel 8.3.a.ii vidhölls att bestämmelsen utgör en hög tröskel för att beröva någon medborgarskapet då det leder till statslöshet. Bland annat innebär ordalydelsen ”allvarligt skada” och ”vitala intressen” att handlingen måste hota statens grund och struktur. ”Allvarligt skada” innebär även att personen i fråga ska ha kapacitet att negativt påverka staten.160 Spioneri, förräderi och, beroende på den nationella lagtolkningen, terrorism ansågs kunna utgöra sådana brott som faller inom artikelns tillämpningsområde, medan brott av allmän karaktär faller utanför oavsett hur allvarliga de är. Slutligen krävs att handlingarna står i strid med lojalitetsplikten gentemot medborgarskapsstaten och därmed allvarligt skadar medborgarskapsstatens vitala intressen, inte en annan stats intressen.161
Att tolka statslöshetskonventionen på så sätt att Sverige kan införa en reglering som medger berövande av medborgarskap trots att det leder till statslöshet skulle således inte bara strida mot konventionens ordalydelse. Utifrån syftet med statslöshetskonvention, ett syfte som knappast kan sägas ha förändrats med hänsyn till FN:s ansträngning för att avskaffa statslöshet till år 2024, verkar en tolkning som strider mot ordalydelsen i konventionen enligt min mening inte rimlig. Ett alternativ för Sverige vore att frånträda konventionen, för att sedan ratificera den på nytt med förbehåll att kunna återkalla medborgarskap trots att det leder till statslöshet i enlighet med artikel 8.3. Giltigheten av ett sådant förfarande skulle dock vara tveksamt med hänsyn till principen pacta sunt servanda och principen om att reservationer inte får göras efter tillträde. Ett sådant alternativ är därmed inte särskilt troligt. Skyddet för rätten till medborgarskap enligt statslöshetskonventionen får därmed anses relativt starkt, åtminstone i statslöshetshänseende.
159 Expert meeting, p. 53.
160 Expert meeting, p. 68.