Juridiska institutionen Höstterminen 2019
Examensarbete i folkrätt, särskilt mänskliga rättigheter 30 högskolepoäng
Medborgarskapet – en mänsklig rättighet eller ett privilegium?
Om skyddet för rätten till medborgarskap vid återkallelse på grund av terrorism
Citizenship – a human right or a privilege?
About the protection of the right to citizenship at deprivation because of terrorism
Författare: Siri Stjernfeldt
Handledare: Rebecca Thorburn Stern
”Illa vox et imploratio ¨Civic Romanus sum¨, quae saepe multis in ultimis terris opem inter barbaros et salutem tulit”1
1 ”Jag är romersk medborgare – denna förklaring och vädjan som hjälpt och räddat så många bland barbarer i fjärran länder”
– Cicero, In Verrem 1, 4.
Innehållsförteckning
1 INLEDNING ... 7
1.1 RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP ... 7
1.2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 8
1.3 AVGRÄNSNINGAR ... 9
1.4 METOD OCH MATERIAL ... 10
1.5 DISPOSITION ... 12
2 BETYDELSEN AV MEDBORGARSKAP ... 13
2.1 DEFINITION AV BEGREPPET MEDBORGARSKAP ... 13
2.2 RÄTTSLIG INNEBÖRD AV MEDBORGARSKAP ... 14
2.3 MEDBORGARSKAPET I FÖRHÅLLANDE TILL TERRORISM ... 17
3 DET INTERNATIONELLA SKYDDET FÖR MEDBORGARSKAP ... 18
3.1 INTRODUKTION ... 18
3.2 FOLKRÄTTSLIGT SKYDD ... 18
3.2.1 Medborgarskap som en mänsklig rättighet ... 18
3.2.2 Folkrättens skyddsnät för medborgarskapet ... 19
3.3 EUROPAKONVENTIONENS SKYDD ... 22
3.3.1 Inledning ... 22
3.3.2 Rätten till liv enligt artikel 2 och förbud mot tortyr enligt artikel 3 ... 23
3.3.3 Begränsningar enligt artikel 8 om rätten till privat- och familjeliv ... 25
3.3.4 Förbud mot utvisning av medborgare enligt artikel 3 tilläggsprotokoll 4 ... 34
3.3.5 Rätten till rättvis rättegång enligt artikel 6 och ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 ... 35
3.3.6 Förbud mot diskriminering enligt artikel 14 ... 37
3.4 SAMMANFATTANDE KOMMENTAR ... 38
4 BEGRÄNSNINGAR AV RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP ... 39
4.1 INTRODUKTION ... 39
4.2 BEGRÄNSNINGAR ENLIGT STATSLÖSHETKONVENTIONEN ... 39
4.3 BEGRÄNSNINGAR ENLIGT EUROPEISKA MEDBORGARSKAPSKONVENTIONEN ... 43
4.3.1 Allmänt om europeiska medborgarskapskonventionen ... 43
4.3.2 Återkallelse på grund av frivillig tjänstgöring i främmande stats försvarsmakt . 44 4.3.3 Återkallelse på grund av uppförande som allvarligt skadar statens vitala intressen ... 46
4.4 SAMMANFATTANDE KOMMENTAR ... 51
5 MEDBORGARSKAPET I SVENSK RÄTT ... 52
5.1 RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP ... 52
5.2 MEDBORGARSKAPETS SKYDDSNÄT I SVENSK RÄTT ... 53
5.3 SAMMANFATTANDE KOMMENTAR ... 55
6 INTERNATIONELL UTBLICK ... 55
6.1 INLEDNING ... 55
6.2 DANMARK ... 56
6.3 NEDERLÄNDERNA ... 58
6.4 SAMMANFATTANDE KOMMENTAR ... 61
7 HUR STARKT SKYDDAD ÄR RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP? ... 63
7.1 MÖJLIGHETERNA ATT ÅTERKALLA MEDBORGARSKAP PÅ GRUND AV TERRORISM ... 63
7.2 KONSEKVENSER FÖR DEN ENSKILDE ... 65
7.3 PROBLEM OCH RISKER MED EN BEGRÄNSNING AV RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP .... 67
1 Inledning
1.1 Rätten till medborgarskap
Att var och en ska ha rätt till medborgarskap är en mänsklig rättighet som kommer till uttryck i både svensk och internationell reglering. Sverige garanterar rätten till medborgarskap i grundlag och internationellt sett gäller principen att alla har rätt till ett medborgarskap och förbudet mot att göra en person statslös. Trots de garantier för medborgarskap som satts upp i rättsliga instrument lever runt tio miljoner människor idag som statslösa.2 På grund av det upplevda hotet från terrorism har ett flertal länder under det senaste decenniet infört reglering som lättare möjliggör återkallelse av medborgarskap.3 Rätten till medborgarskap är således ingen absolut rättighet som är fredad från inskränkningar, och möjligheten att återkalla medborgarskap utgör idag en stor del av hur rättigheten begränsas.
Möjligheten att återkalla det svenska medborgarskapet blev våren 2019 en högaktuell fråga efter att den Islamiska staten (IS) rapporterades besegrad och de svenska IS-krigarna befarades börja återvända hem till Sverige. Riksdagspartierna Moderaterna och Sverigedemokraterna gick ut och förespråkade en lagändring för att möjliggöra återkallelse av medborgarskap för dessa svenskar som gjort sig skyldiga till terroristbrott och nu vill återvända till Sverige.4 I en intervju med Expressen säger Moderaternas partiledaren Ulf Kristersson bland annat att ”[m]an måste kunna pröva om människor som har dubbla medborgarskap bryter mot allt det som Sverige står för – om de ska förtjäna sitt medborgarskap i Sverige”.5 Sverigedemokraterna gick ett steg längre och menade att även möjligheten att göra en IS-återvändare statslös måste utredas.6
Diskussionen kring möjligheten att återkalla det svenska medborgarskapet är emellertid ingen nyhet bara för att IS har besegrats, utan har diskuterats tidigare. Redan 2004 tillsattes en statlig utredning för att undersöka om det skulle vara möjligt att begränsa rätten till medborgarskap.7 Då var motiven dock att undersöka möjligheten att återkalla beslut om medborgarskap som getts på felaktiga grunder eller annat felaktigt
2 FN:s flyktingkommissariat, Arbete mot statslöshet.
3 Boekestein, Deprivation of nationality as a counter-terrorism tool, s. 23.
4 Strömmer, Folkrättslig grund för att dra in IS-terroristers medborgarskap, Dagens industrioch Svensson, SD-förslaget: Gör IS-terroristerna statslösa, Aftonbladet.
5 Pehrson, Morgan Johansson: ”Nu passar Sverige plötsligt”, Expressen.
6 Svensson.
7 SOU 2006:2 Omprövning av medborgarskap.
sätt.8 År 2014, tio år senare, skickades ett flertal motioner in med förslag att begränsa rätten till medborgarskap, men då med motiven att stoppa terrorresor och våldsbejakande extremism.9 Idag tycks motivet till att begränsa medborgarskapet ha skiftat en aning, framför allt från år 2004, och syftar till att återkalla medborgarskapet från de svenskar som har eller tros ha begått terroristbrott. Det kan således konstateras att frågan om begränsning av rätten till medborgarskap diskuterats under flera omgångar. Ur debatten framkommer att viljan till en möjlig begränsning av rättigheten inte är ny i sig – den tar bara olika skepnader baserat på olika grunder.
Varför frågan om just medborgarskap är viktig kan illustreras av den kända formuleringen ”the right to have rights” av Hannah Arendt.10 Medborgarskapet garanterar individen fulla rättigheter i medborgarskapsstaten och även internationellt skydd av staten i andra länder.11 Rätten till medborgarskap är således en rättighet som automatiskt garanterar individen andra rättigheter och skydd vilket gör den till en grundläggande mänsklig rättighet väl värd att skydda. En utveckling mot att rättigheter är något som ska
”förtjänas” riskerar att försvaga ett sådant skydd.
1.2 Syfte och frågeställningar
Det övergripande syftet med denna framställning är att undersöka hur starkt skyddad rätten till medborgarskap är. För att konkretisera syftet behandlar uppsatsen rätten till medborgarskap för svenskar som har eller tros ha begått terroristbrott. Konkretiseringen motiveras av att förslagen att återkalla medborgarskapet för dessa svenska medborgare illustrerar hur debatten om återkallelse av medborgarskap ser ut idag. Det är dessa personer som skulle få ta konsekvenserna om en inskränkning av rättigheten skulle ske på så sätt som föreslagits av Moderaterna och Sverigedemokraterna, varför just detta exempel belyser problemet i en aktuell kontext. Det utgör även en lämplig utgångspunkt för att diskutera de eventuella konsekvenser och problem en begränsning av rätten till medborgarskap skulle innebära för den enskilde.
Att använda svenska IS-återvändare som utgångspunkt aktualiserar även diskussionen kring hur skyddet för en rättighet förhåller sig till dagens samhälleliga och politiska
8 SOU 2006:2, s. 3.
9 Motion 2014/15:1606 Stoppande av terrorresor, Motion 2014/15:2996 Åtgärder mot terrorism och våldsbejakande extremism.
10 Arendt, The origins of Totalitarianism, s. 370.
11 Ersbøll, The right to a Nationality and the European Convention on Human Rights, [Ersbøll], s.
249.
förändringar, eftersom frågan om terrorism och svenska IS-återvändare är en relativt ny fråga i den svenska samhällsdebatten. Mänskliga rättigheter bör vara konstanta för att uppfylla syftet att skydda individen mot olika övergrepp av staten, oavsett aktuell ledare eller politik, varför en begränsning av en mänsklig rättighet utifrån ett nytt samhällsproblem kan ifrågasättas.
Utifrån syftet blir det även aktuellt att undersöka om skyddet för medborgarskap ser olika ut för olika personer, framför allt för personer med enkelt respektive dubbelt medborgarskap. Detta motiverar att undersöka innebörden av återkallelse av medborgarskap för den enskilde.
Följande specifika frågeställningar används för att uppfylla det övergripande syftet:
• Vilka möjligheter finns det att begränsa rätten till medborgarskap för svenska medborgare som har eller misstänks ha begått terroristbrott?
• Vilka konsekvenser skulle en sådan begränsning av medborgarskapet få för den enskilde?
• Vilka problem och risker finns det med att införa en sådan begränsning?
1.3 Avgränsningar
En avgränsning av framställningens innehåll görs redan genom konkretiseringen av syftet. Andra grunder för att återkalla medborgarskap, som exempelvis förvärv av medborgarskap genom osanna uppgifter eller bedrägligt förfarande behandlas inte. Det är vidare möjligheten att frånta någon ett redan erhållet medborgarskap som redogörs för, inte möjligheterna att bevilja någon ett. Förutsättningar för att förvärva ett medborgarskap diskuteras därför inte.
Avseende de rättsliga instrument som reglerar rätten till medborgarskap är det främst svensk reglering och internationella konventioner som används i framställningen. Urvalet görs utifrån vilka internationella instrument Sverige är bundet av och vilka som behandlar den allmänna rätten till medborgarskap. Rätten till medborgarskap för en specifik grupp, exempelvis barn, är inte relevant för framställningens syfte och faller därför utanför.
Förutom i det avsnitt där jämförande reflektioner görs med andra länder berörs inte andra nationers lagreglering om skyddet för medborgarskap.
Frågan om återkallelse av svenskt medborgarskap aktualiserar även EU-rätten.
Återkallelse av ett svenskt medborgarskap innebär nämligen förlust av
unionsmedborgarskapet vilket kan påverka den enskilde på flera sätt.12 Detta gäller framför allt i förhållande till rörelsefriheten inom unionen, rösträtt till Europaparlamentsvalet och skydd från andra medlemsstaters diplomatiska och konsulära myndigheter i tredje land.13 Trots att den EU-rättsliga aspekten kan vara av stor betydelse väljer jag att avgränsa uppsatsen till relationen mellan den internationella regleringen och den nationella, i syfte att undersöka skyddet för medborgarskapet utifrån den relationen.
1.4 Metod och material
Syftet med uppsatsen är som nämnts att undersöka hur starkt skyddad rätten till medborgarskap är och hur stark den rätten står sig i förhållande till samtidens förändringar. Detta görs genom att utreda vilka möjligheter det finns i svensk och internationell reglering att införa begränsningar för rätten till medborgarskap. Utifrån dessa regleringar dras sedan slutsatser och analyser för att uppfylla framställningens frågeställningar. En lämplig metod för detta syfte är den rättsdogmatiska metoden, då denna används för att lösa juridiska problem eller frågeställningar genom att applicera gällande rätt på desamma.14
Utgångspunkten för hur rätten till medborgarskap formulerats återfinns i både folkrättsliga och svenska regleringar, varför rättskällor från dessa rättsordningar är relevanta för framställningen. De primära folkrättsliga rättskällorna återfinns i Internationella domstolens stadga (ICJ) artikel 38, och utgörs av internationella konventioner, sedvanerätt, allmänna rättsgrundsatser, rättsliga avgöranden samt doktrin.
Vid tolkning av folkrättsliga konventioner tillämpas 1969 års Wienkonventionen om traktaträtten som utgångspunkt. I artikel 31 stadgas en allmän regel om att traktat ska tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte. Av artikel 32 i samma konvention följer att förarbeten till traktaten och omständigheter vid dess ingående utgör supplementära tolkningsmedel. Avseende tolkning tillämpas även den svenska tolkningsregeln om fördragskonform tolkning som innebär att den svenska lagregeln ska ges den tolkning som överensstämmer med internationella konventioner som ratificerats av Sverige.15
12 Fördraget om Europeiska Unionen, artikel 9.
13 Bernitz, s. 97.
14 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, s. 21.
15 Bring, Mahmoudi & Wrange, Sverige och folkrätten, s. 59 f.
Vid författandet av denna uppsats ligger ICJ:s uppräknade rättskällor till grund för urvalet av folkrättsliga instrument. Främst är det FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 (FN:s allmänna förklaring), 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet (statslöshetskonventionen) och 1997 års Europeiska konvention om medborgarskap (medborgarskapskonventionen) som behandlas.
Tillämpningen av detta material motiveras av Sveriges internationella åtaganden och att de därför påverkar hur svensk reglering kring medborgarskap kan ske. Här kan skillnaden mellan deklarationer, såsom FN:s allmänna förklaring, och bindande folkrättsliga traktat, såsom statlöshetskonventionen, uppmärksammas. Deklarationer är endast bindande till den del de utgör sedvanerätt, medan traktat är bindande för de stater som ratificerat dem.
Konventionerna kan därför sägas inneha en högre status gällande dess bindande verkan.
I framställningen hänvisas även till så kallad ”soft law” som innefattar icke-bindande normer från exempelvis FN:s generalförsamling, FN:s råd för mänskliga rättigheter och Europarådet.16 Även om soft law inte är bindande kan de utgöra led i en process som kan leda fram till en konvention eller bildandet av en sedvanerättslig regel.17 De internationella organisationerna spelar därför en betydande roll i den internationella rätten vilket motiverar användandet av soft law.18
Även Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (Europakonventionen) används i stor utsträckning. Konventionen ratificerades av Sverige år 1953, och är sedan 1995 inkorporerad i svensk rätt genom lag (1994:1219) om den europeiska konventionen. I Regeringsformen (1974:152) (RF) 2 kap. 19 § anges att lag eller annan bestämmelse inte får meddelas i strid med Sveriges åtagande enligt Europakonventionen. En sådan bestämmelse skulle därmed stå i strid med svensk grundlag, vilket ger Europakonventionen vad som brukar kallas en semikonstitutionell status. Avseende tolkning av Europakonventionen ska nämnas något om den dynamiska tolkningsmetod Europadomstolen använder sig av. Metoden innebär att konventionen tolkas i ljuset av den allmänna utvecklingen och de rådande samhällsförhållandena.19 Domstolen kan således ändra sin tidigare tolkning av konventionen genom nya avgöranden. Därutöver tillämpas samma tolkningsinstrument och principer som för övriga internationella konventioner som ratificerats av Sverige. Europakonventionen
16 Bring, Mahmoudi & Wrange, s. 32.
17 Bring, Mahmoudi & Wrange, s. 32.
18 Bring, Mahmoudi & Wrange, s. 98.
19 Victor, Svenska domstolars hantering av Europakonventionen, SvJT 2013 s. 343, s. 382.
ställer upp ett minimikrav på skyddet för de rättigheter var och en av konventionsstaterna har förbundit sig att garantera. Konventionen är därmed relevant för uppsatsen, eftersom en begränsning av rätten till medborgarskap inte får innebära att någon av konventionsrättigheterna inskränks.
De traditionella rättskällorna inom svensk rätt avser lag, förarbeten, praxis och doktrin och har i framställning legat till grund för fastställande av svensk gällande rätt på området.
Främst är det RF och lag (2001:82) om svenska medborgarskap (MedbL) som behandlas.
På grund av den knappa svenska praxis på området har svenska domstolsavgöranden inte använts. Detta motiveras även av att skyddet för rätten till medborgarskap inte varit under diskussion i svensk praxis.
Ett avsnitt av uppsatsen utgör en internationell utblick. I avsnittet jämförs olika länders rättsregleringar i syfte att bilda en uppfattning om hur svensk lagstiftning eventuellt skulle kunna utformas vid en begränsning. Länderna som jämförs är Danmark och Nederländerna som valts på grundval av att de dels är bundna av samma internationella konventioner som Sverige, dels att deras rättsordningar medger återkallelse av medborgarskap på grund av terrorism. Hänsyn tas även till ländernas likheter med svensk rättsordning. Detta motiveras av att en jämförelse med en rättsordning allt för olik Sveriges skulle tappa i relevans, eftersom vissa regleringar skulle kunna vara svåra att genomföra ur ett lagstiftningsperspektiv. I avsnittet behandlas dansk och nederländsk lagstiftning samt viss internationell doktrin i syfte att underlätta tillgodogörandet och förståelsen för den utländska regleringen.
1.5 Disposition
Uppsatsen redogör inledningsvis för vad begreppet medborgarskap innebär och vikten av medborgarskap som en mänsklig rättighet. I detta avsnitt behandlas även vissa begrepp som kommer vara till nytta för förståelsen av uppsatsen. Avsnitt tre behandlar den rättsliga regleringen av rätten till medborgarskap i internationell rätt. Här behandlas ramarna för det skydd som ställs upp för rätten till medborgarskap. Följande avsnitt fyra går utifrån dessa ramar igenom vilka möjligheter det finns att begränsa rätten till medborgarskap. Avsnitt fem behandlar den svenska regleringen i ljuset av den internationella rätten. I avsnitt sex görs en internationell utblick på regleringarna i Danmark och Nederländerna. Framställning avslutas med ett sjunde kapitel där en sammanfattande slutsats görs och uppsatsens frågeställningar besvaras.
2 Betydelsen av medborgarskap
2.1 Definition av begreppet medborgarskap
Inledningsvis nämndes formuleringen ”the right to have rights” av Hannah Arendt som en illustrering av varför medborgarskapet är så viktigt. Formuleringen indikerar att medborgarskapet berättigar en person andra rättigheter, men vilka dessa rättigheter är kanske inte är helt självklart. Många av de rättigheter vi har idag på grund av vårt medborgarskap tar vi nog ofta för givna, eftersom de flesta av oss aldrig behövt fundera över dem. Att åka på semester och komma tillbaka till Sverige utan problem är exempelvis inget som bekymrar gemene man, och inte heller att uttrycka sin åsikt i tal och skrift eller att utöva det yrke man själv valt. Medborgarskapet utgör grunden till att kunna utföra dessa handlingar (näst intill) fritt.
För att förstå vad vi pratar om när vi pratar om medborgarskap kan det inledningsvis vara upplysande med ett förtydligande kring begreppet. Innebörden av begreppet medborgarskap varierar nämligen beroende på vilket sammanhang det används i. Till exempel kan innebörden skilja sig åt om medborgarens hemland är en diktatur eller en demokrati, och definitionen kan variera beroende på vilken vetenskaplig teori begreppet diskuteras utifrån.20 I denna framställning åsyftar begreppet medborgarskap den rättsliga, formella innebörden.
Inom folkrätten definieras medborgarskapet som det rättsliga förhållandet mellan stat och individ.21 Enligt 1930 års Haagkonvention för lösande av konflikter mellan vissa medborgarskapslagar22 (1930 års Haagkonvention) artikel 2 ska bedömningen av om en viss person är medborgare i en stat göras av staten i fråga. Frågan om medborgarskap är således något som staterna har en exklusiv rätt att bestämma över och är starkt förknippad med statssuveräniteten.23 På grund av detta har staterna kunnat utforma sina regelverk om medborgarskap med stort handlingsutrymme, varför både den formella och materiella innebörden kan skilja sig åt mellan stater.24
I svensk rätt har medborgarskapet definierats i MedbL 1 §. Av lagen följer att det svenska medborgarskapet är ett rättsligt förhållande mellan medborgaren och staten som
20 Bernitz, s.44.
21 SOU 2013:29 Det svenska medborgarskapet, s. 74.
22 SÖ 1937:9.
23 Bremdal, Rätt till medborgarskap?, s. 15.
24 Bremdal, s. 17.
medför rättigheter och skyldigheter för båda parter. Medborgarskapet förenar alla medborgare och står för samhörighet med Sverige samt representerar det formella medlemskapet i det svenska samhället och är en grund för folkstyrelsen.
2.2 Rättslig innebörd av medborgarskap
Nu när vi vet vad begreppet medborgarskap betyder ska vi undersöka vad medborgarskapet faktiskt innebär för den enskilde. Eftersom utformandet av medborgarskapet till stora delar överlåts till staterna att själva reglera om är den materiella innebörden av medborgarskap enligt folkrätten relativt begränsad. Mänskliga rättigheter formuleras ofta på så sätt att de tillfaller alla människor oberoende av om de är medborgare i en stat eller inte. Det finns emellertid några rättigheter som särskilt tillfaller en stats medborgare enligt folkrätten. I 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter25 stadgas vissa specifika rättigheter för medborgare. Av artikel 12 följer att ingen godtyckligt får förvägras rätten att resa in i sitt eget land. Varje medborgare ska även ha rätt och möjlighet att delta i skötseln av allmänna angelägenheter, rösta och bli vald till periodiska och reella val och få tillträde på lika villkor till offentlig tjänst i sitt land enligt artikel 25.
Den rättsliga innebörden av medborgarskap blir tydligare när man ser till den nationella regleringen. I Sverige finns en del rättigheter som är förbehållna svenska medborgare. Av särskild relevans för denna framställning är skyddet mot landsförvisning och den ovillkorliga rätten att resa in i landet i RF 2 kap. 7 § och rätten att röra sig inom landet och lämna det enligt RF 2 kap. 8 §. Till detta ska även nämnas rätten att erhålla svenskt pass. En annan betydelsefull rättighet återfinns i RF 3 kap. 4 §, som stadgar att endast svenska medborgare har rösträtt och är valbara till riksdagen. Vidare är vissa yrken förbehållna svenska medborgare. Som exempel kan nämnas statsråd enligt RF 6 kap. 2 §, ordinarie domare enligt RF 11 kap. 11 § och vissa offentliga anställningar såsom militär, polis och åklagare enligt lag (1994:260) om offentligt anställning 5 §. Slutligen omfattar tryckfrihetsförordningens (1949:105) och yttrandefrihetsgrundlagens (1991:1469) skydd i varderas 1 kap. 1 § endast svenska medborgare. Den tydliga skillnaden mellan svenska medborgare och icke-medborgare framgår av bestämmelsen i RF 2 kap. 25 §, som föreskriver att begränsningar får göras i fråga om vissa fri- och rättigheter för andra än
25 SÖ 1971:42.
svenska medborgare. Dessa rättigheter är bland annat yttrandefriheten, skydd mot kroppsligt ingrepp och skydd mot ingrepp på grund av åskådning.
Dessa rättigheter utgör en viktig skillnad mellan att vara och att inte vara svensk medborgare. Medborgarskapet kan sägas ge likvärdig tillgång till möjligheterna till politisk påverkan genom att kunna rösta i nationella val, och är även av symbolisk innebörd då det utgör ett erkännande av att man är en del av samhället fullt ut.26 Som exempel kan nämnas de personer som var bosatta i Storbritannien vid omröstningen för Brexit, men inte kunde rösta eftersom de inte var brittiska medborgare. De riskerar nu att få ta konsekvenserna av ett beslut som de själva inte hade möjlighet att påverka. I denna framställning är rätten till rörelsefrihet inom och utom landet central, eftersom svenskt medborgarskap ger en garanterad rätt att återvända till Sverige och att stanna i Sverige.
Medborgarskap kan för en del människor innebära dubbla rättigheter och skyldigheter då vissa personer innehar ett så kallat dubbelt medborgarskap. Dubbelt medborgarskap innebär att en person anses vara medborgare i två stater, och därmed innehar de medborgerliga rättigheter och skyldigheter som följer av respektive lands reglering.27 En person med dubbelt medborgarskap har bland annat rätt att bo och arbeta i respektive land, röra sig fritt mellan dessa länder och har dubbel rösträtt, men kan också bli underkastad dubbelbeskattning och dubbelvärnplikt, samt bristande möjlighet till diplomatiskt bistånd från det ena medborgarskapslandet när personen befinner sig i det andra medborgarskapslandet.28 Ett tydligt exempel på det sistnämnda är fallet med den svensk-kinesiske förläggaren Gui Minhai som blivit fängslad i Kina av kinesiska myndigheter och förvägras svenskt diplomatiskt bistånd.29 Dubbelt medborgarskap strider inte mot internationellt rätt och eftersom det är upp till staterna att besluta om regler för medborgarskap är det både relativt vanligt och något som är svårt att undvika.30 I diskussionen om återkallelse av medborgarskap och vad konsekvenserna blir för den enskilde, är det avgörande om personen i fråga innehar fler än ett medborgarskap eftersom reglerna om statslöshet kan aktualiseras och påverka diskussionen.
Betydelsen av medborgarskap blir framför allt tydlig i diskussionen om statslöshet.
Att vara statslös kan både innebära att personen är statslös de jure eller statslös de facto.
26 Spång, Svenskt medborgarskap: Reglering och förändring i ett skandinaviskt perspektiv, Rapport 2015:5, s. 29.
27 Bernitz, s. 258.
28 Bernitz, s. 258 f.
29 Se bland annat Grönlund & Sima Mötet om Gui Minhai: Detta har hänt, Svt.
30 Bernitz, s. 259.
Till statslös de jure räknas de personer som inget land anser vara medborgare enligt sin lagstiftning. Till statslös de facto räknas de personer som har ett medborgarskap men som inte åtnjuter det landets beskydd.31 Vanligast är att personer är statslösa de jure, vilket framför allt beror på att de har förlorat sitt medborgarskap utan att förvärva något nytt, men även för att de inte fått något medborgarskap vid födseln.32 Anledningarna till statslöshet är bland annat att staterna har en ensidig rätt att bestämma vem som ska få vara medborgare och möjligheten att beröva en person medborgarskapet.33
Följderna av att vara statslös är bland annat att personen räknas som utlänning var hen än befinner sig. En statslös person kan hindras från att studera, inneha egendom, arbeta eller erhålla sjukvård.34 Den statslöse kan inte heller erhålla diplomatiskt skydd, hemlandspass eller rösta i nationella val. Även rörelsefriheten begränsas och det finns ingen garanti att få stanna i sitt hemland. Inte heller de förmåner som nationer erbjuder varandras medborgare enligt internationella överenskommelser kan åtnjutas.35 Som exempel på de allvarliga konsekvenser som statslöshet innebär kan nämnas personer med palestinskt ursprung. Många flydde från Palestina under kriget 1948 och sökte sig till bland annat Gulfländerna. De erhöll dock aldrig något medborgarskap i dessa områden vilket nu resulterat i att de blivit statslösa.36 Ett annat exempel är de kurder som lever i Syrien som blev fråntagna deras syriska medborgarskap under 1960-talet, vilket resulterat i att det idag uppskattas leva ca. 300 000 statslösa kurder i området.37
FN har som mål att avskaffa statslöshet till år 2024.38 Det internationella ramverket för att ta itu med statslöshet utgörs av 1954 års FN-konvention om statslösa personers rättsliga ställning, som innehåller bestämmelser om bästa möjliga behandling av statslösa, och statslöshetskonventionen, som innehåller regler för när en stat ska ge en person medborgarskap för att undvika statslöshet.39 94 stater har undertecknat 1954 års konvention och 75 stater har undertecknat statslöshetskonventionen.40
31 Bernitz, s. 57.
32 Bernitz, s. 203.
33 Bernitz, s. 203.
34 FN:s flyktingkommissariat, What would life be like if you had no nationality?
35 Bernitz, s. 204.
36 Se exempelvis: Ferm, Professorn: statslösa palestinier hamnar i ett limbo, Svt och Jonblat &
Ljungberg, Statslös palestinier: vi är i ett vakuum, Sveriges radio.
37 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
38 FN:s flyktingkommissariat, Arbete mot statslöshet.
39 Inledande anmärkning till statslöshetskonventionen, s. 3.
40 FN:s fördragssamling, Convention relating to the Status of Stateless Persons och FN:s fördragssamling, Convention on the Reduction of Statelessness.
2.3 Medborgarskapet i förhållande till terrorism
Eftersom uppsatsen ämnar undersöka skyddet för medborgarskapet vid återkallelse på grund av terrorism är det för förståelsen av framställningen relevant att även nämna några ord om begreppet terrorism och hur det kommer att användas i det följande. Detta motiveras framför allt av att terrorism är ett värdeladdat begrepp som på grund av ideologiska och politiska skillnader varit svårt att ge en enhetlig internationell definition.
Diskussionen om terrorism har även behövt inkludera vad som ska klassas som politisk våldsanvändning, vilket ytterligare försvårat en internationell överenskommelse eftersom synen på politisk våldsanvändning skiljer sig åt internationellt.41
Begreppet terrorism introducerades i den svenska lagstiftningen i och med lag (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen). Definitionen av terroristbrott är hämtad från EU-direktivet om bekämpande av terrorism.42 Enligt terroristbrottslagens 2 § döms för terroristbrott den som begår vissa kriminaliserade gärningar om gärningen allvarligt kan skada en stat och avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, otillbörligen tvinga ett offentligt organ att vidta eller avstå från att vidta en viss åtgärd eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat. De kriminaliserade gärningar räknas upp i lagens 3 § i en uttömmande lista och innefattar bland annat mord, grov skadegörelse, sabotage, kapning, vapenbrott, smuggling m.m. Ytterligare bestämmelser om terroristbrott finns i lag (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och lag (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen).
Terrorism kan således innefatta många olika handlingar som varierar i svårhetsgrad och är riktade till olika intressen, vilket innebär att en terroristhandling kan utgöra allt från ett inlägg på sociala medier till ett bombattentat. De partier som lagt fram förslaget om att det ska göras möjligt att återkalla medborgarskapet på grund av terrorism har inte närmare redogjort för vilka handlingar detta ska innefatta. Det är därför oklart om alla de handlingar som faller in under definitionen terroristbrott i lagens mening åsyftas eller om det endast gäller vissa specifika handlingar. I uppsatsen kommer begreppet terrorism användas som ett öppet begrepp med utgångspunkt i nämnda lagstiftning.
41 Saul, Defining terrorism in internationel law, s. 5.
42 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism.
3 Det internationella skyddet för medborgarskap
3.1 Introduktion
För att få en förståelse för varför rätten till medborgarskap är viktig behandlades i föregående avsnitt medborgarskapets betydelse och vilka rättigheter medborgarskapet innebär för den enskilde. Rätten till medborgarskap och de rättigheter den för med sig är emellertid inte av mycket värde om de inte finns ett rättsligt skydd för dem.
Framställningen kommer därför i det följande gå över till att presentera den rättsliga regleringen gällande medborgarskap för att undersöka hur skyddet faktiskt ser ut, i syfte att besvara frågan hur starkt skyddad rätten till medborgarskap är. I det följande kommer regleringen i den internationella rätten att presenteras för att ge en överblick och introducera hur själva rätten till medborgarskap kommer till uttryck i de olika internationella instrumenten.
3.2 Folkrättsligt skydd
3.2.1 Medborgarskap som en mänsklig rättighet
Första gången rätten till medborgarskap fastslogs som en mänsklig rättighet i folkrätten var i FN:s allmänna förklaring från 1948, där det i artikel 15 stadgas att ”envar har rätt till en nationalitet”. Den allmänna förklaringen är ingen juridiskt bindande traktat men stora delar av den, artikel 15 inkluderat, anses utgöra internationell sedvanerätt och därför vara juridiskt bindande.43 Anledningen till att rätten till medborgarskap inte stadgades redan i 1930 års Haagkonvention är att staterna inte kunde komma överens i frågan.44 Inte heller i Europakonventionen återfinns en nedskriven rätt till medborgarskap, vilket troligtvis beror på att Europarådets stater ansåg att frågan föll inom staternas suveränitet och ville undvika att den skulle bli föremål för prövning av Europadomstolen.45 Det var först i och med den Europeiska medborgarskapskonventionen från 1997 som rätten till medborgarskap fastslogs i en bindande konvention, där artikel 4 garanterar vars och ens rätt till ett medborgarskap. Konventionen är öppen för alla länder och inte bara Europarådets medlemsstater, men har endast ratificerats av 21 länder, varav Sverige den 28 juni år 2000.46 Utöver dessa instrument har rätten till medborgarskap förstärkts för
43 SOU 2013:29, s. 75.
44 Hall, The European Convention on Nationality and the Right to have Rights, s. 589.
45 Bernitz, s. 180.
46 Europarådet, Chart of signatures and ratifications of Treaty 166.
kvinnor, barn och andra grupper i andra konventioner som faller utanför denna framställnings avgränsning.47
Det finns således två folkrättsliga instrument som kan sägas garantera en generell rätt till medborgarskap, FN:s allmänna förklaring och den Europeiska medborgarskaps- konventionen. Skyddet till denna rättighet har emellertid omsatts i praktiken i andra konventioner genom att ställa upp vissa regler som hindrar staterna från att återkalla medborgarskapet från individen i vilken utsträckning som helst. Nedan kommer redogöras för hur dessa internationella konventioner reglerar skyddet för individen att behålla sitt medborgarskap.
3.2.2 Folkrättens skyddsnät för medborgarskapet
Rätten till medborgarskap är ingen absolut rättighet och en stat får i sin nationella reglering bestämma när ett berövande av medborgarskap kan ske. Statens handlingsfrihet på området är endast begränsad av statens internationella åtaganden.48 Av dessa åtaganden följer vissa regler som ger uttryck för att ett berövande av en individs medborgarskap i vissa fall skulle stå i strid med internationell rätt. Det finns således några situationer där en individ har rätt att behålla sitt medborgarskap, vilka kommer behandlas i det följande.
För det första ska nämnas att berövande av medborgarskap inte får ske godtyckligt.
Detta gäller enligt både FN:s allmänna förklaring artikel 15.2 och medborgarskapskonventionen artikel 4.c. Vad som ska anses utgöra ett godtyckligt berövande av medborgarskap har diskuterats av FN:s Generalsekreterare i en rapport om mänskliga rättigheter och godtyckligt berövande av medborgarskap.49 I rapporten ställs tre krav upp för att berövande av medborgarskap ska vara förenligt med internationell rätt. Dessa tre krav innefattar ett krav på att åtgärden ska tjäna ett legitimt syfte, utgöra den minst ingripande åtgärden för att uppnå detta syfte och vara proportionerligt i förhållande till de aktuella intressena.50 Ett berövande som leder till statslöshet kan dock
47 1989 års Barnkonvention från FN, 1966 års Internationella FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, 1954 års konvention om statslösa personers rättsliga ställning, 1966 års FN- konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, 1957 års FN-konvention om gifta kvinnors medborgarskap, och i 1979 års FN-konventionen om avskaffande av all slags diskriminering mot kvinnor.
48 Bernitz, s. 208.
49 FN:s råd för mänskliga rättigheter, Human rights and arbitrary deprivation of nationality, Report of the Secretary-General,A/HRC/25/28, 2013 [FN:s råd för mänskliga rättigheter, A/HRC/25/28].
50 FN:s råd för mänskliga rättigheter, A/HRC/25/28, p. 4.
sällan anses tjäna ett legitimt syfte eftersom det vore så pass ingripande för den enskilde.51 Berövande av medborgarskap som inte leder till statslöshet men som inte tjänar ett legitimt syfte eller är oproportionerligt ska anses vara godtyckligt och därmed otillåtet.52 I övrigt kan förbudet mot godtycklighet sägas innefatta krav på lagstöd och att processuella säkerhetsåtgärder följs.53
FN:s folkrättskommission stadgade i en rapport ett förbud mot att beröva någons medborgarskap endast i syfte att kunna utvisa denna person. Ett sådant handlande ansågs strida mot FN:s allmänna förklaring artikel 15, och bör således också falla under förbudet mot godtyckligt berövande.54 Rapporten framhåller emellertid att förbudet inte hindrar stater från att återkalla medborgarskap på grunder i enlighet med nationell lag.
Förbud mot godtycklighet följer även av konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter artikel 12.4, i vilken föreskrivs att ingen godtyckligt får förvägras rätten att resa in i sitt eget land. FN:s kommitté för mänskliga rättigheter har tolkat skrivelsen ”eget land” på så sätt att den tar sikte på både medborgare och personer med särskilda band till landet. Detta innebär att återkallelse av medborgarskap skulle kunna ske, men att personen ändå skulle ha rätt att resa in i landet förutsatt att särskilda band mellan personen och staten föreligger. Denna tolkning innebär att rätten att få vistas i sitt hemland skulle kunna fortgå trots att medborgarskapet är återkallat.55
För det andra får berövande av medborgarskap inte heller göras på diskriminerande grunder. FN:s allmänna förklaring artikel 2 fastslår att åtskillnad inte får göras gällande de rättigheter och friheter som följer av deklarationen och i artikel 7 stadgas allas likhet inför lagen och berättigande till samma skydd utan diskriminering av något slag. Detta förbud framkommer även i medborgarskapskonventionen artikel 5 och i statslöshetskonventionen artikel 9. I konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter artikel 26 fastslås att lagen ska förbjuda all diskriminering och garantera var och en ett likvärdigt och effektivt skydd mot all slags diskriminering såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. Konventionen kan därmed anses ge skydd åt berövande av medborgarskap om det sker på någon av dessa grunder, även om
51 FN:s råd för mänskliga rättigheter, A/HRC/25/28, p. 4.
52 FN:s råd för mänskliga rättigheter, A/HRC/25/28, p. 40.
53 Europarådet, Report, Withdrawing nationality as a measure to combat terrorism: a human rights- compatible approch?, [Report 2018], s. 6.
54 FN:s folkrättskommission, Report, 66th session, 2014, article 8.
55 Ersbøll, s. 258.
konventionen i sig inte fastslår en faktisk rätt till medborgarskap.56 Skyddet kan dock sägas bli indirekt eftersom konventionen i sig inte garanterar en rätt till medborgarskap, utan ger uttryck för ett diskrimineringsförbud i konventionsstaternas nationella lagar.
Förbudet mot diskriminering har kommit att anses som en internationell rättsprincip, vilket innebär att även stater som inte är bundna av statslöshetskonventionen är bundna till principen om icke-diskriminering.57 Skyddet innebär vidare att även om stater får begränsa vissa mänskliga rättigheter, får detta aldrig ske i strid med förbudet mot diskriminering.58
För det tredje får berövande av medborgarskap inte heller ske om det leder till att personen i fråga blir statslös. Statslöshetskonventionen är den konvention som främst reglerar detta område och syftar till att begränsa uppkomsten av statslöshet genom åtgärder från statens sida. I konventionens artikel 8.1 föreskrivs ett förbud mot att återkalla medborgarskap för en enskild om det leder till statslöshet. Förbudet är dock inte absolut, utan två undantag följer av artikeln vilka kommer redogöras för i avsnitt 4.2.
Utöver dessa tre skyddsgrunder för medborgarskapet stadgas vissa rättigheter som indirekt kan tänkas ge ett skydd för medborgarskapet. I konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter listas rättigheter som staterna är bundna av, som till stor del även framgår av FN:s allmänna förklaring. Eftersom konventionen är bindande för de stater som tillträtt den, och därmed skiljer sig från FN:s allmänna förklaring, utgår uppsatsen från rättigheterna i denna. Dessa har ingen direkt koppling till själva medborgarskapet, men kan aktualiseras i de fall återkallelse av medborgarskap sker. De mest centrala rättigheterna för denna uppsats är rätten till effektivt rättsmedel och en rättvis rättegång i artikel 2.3.a, 9 och 14 samt rätten till familjeliv i artikel 23.
Med detta avsnitt har rätten att behålla sitt medborgarskap presenterats så som den kommer till uttryck i de internationella konventionerna. Individens skydd för rätten till medborgarskap förankras därmed i förbudet mot godtyckligt berövande, berövande på diskriminerande grunder samt berövande som leder till statslöshet. Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter ställer upp ett slags indirekt skydd genom att ingen får diskrimineras eller vägras de rättigheter som uppställs däri. Dessa rättigheter kan tänkas aktualiseras i vissa specifika fall och fungerar därför inte som ett generellt skydd. I det följande ska skyddet så som det uttrycks i Europakonventionen behandlas.
56 Hall, s. 593.
57 Schram, Article 15, s. 235.
58 FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, CCPR General Comment No. 15, p. 2 och 7.
3.3 Europakonventionens skydd 3.3.1 Inledning
Europakonventionen är till skillnad från exempelvis medborgarskapskonventionen en sluten konvention, vilket innebär att endast stater som är medlemmar av Europarådet kan tillträda den.59 För dessa stater är konventionen bindande och de är även ställda under Europadomstolens jurisdiktion.60 Även om Europakonventionen inte stadgar en rätt till medborgarskap och Europadomstolen därmed inte kan utöva någon jurisdiktion över staterna i den frågan, kan enligt Europadomstolens praxis vissa rättigheter i konventionen påverkas vid frågor som rör bestämmelser om medborgarskap.61 En anledning till att konventionsrättigheterna påverkas är att återkallelse av medborgarskap på grund av terrorism ofta syftar till att staten vill kunna utvisa personen eller hindra personen från att resa in i landet. Det i sin tur kan innebära en begränsning av andra rättigheter.62 Urvalet av de rättigheter med störst relevans för denna framställning har gjorts utifrån vilka Europarådet ansett vara de viktigaste rättigheterna i Europakonventionen gällande återkallande av medborgarskap.63
Värt att nämna i detta avseende är att de rättigheter som Europakonventionen stadgar och som kommer att behandlas även till stora delar återfinns i FN:s allmänna förklaring och i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Rättigheterna innebär inte ett direkt skydd för medborgarskapet, varken i FN:s reglering eller i Europakonventionen, utan aktualiseras snarare i samband med, eller som en konsekvens av, återkallelse av medborgarskapet. Anledningen till att de behandlas djupgående i detta avsnitt är på grund av Europadomstolens jurisdiktion över medlemsstaterna och de verkställbara domarna som staterna har att följa vid kränkning av en konventionsrättighet. Europakonventionen innebär med andra ord ett mer effektivt skydd för dessa rättigheter än andra internationella instrument.
Även Europarådets parlamentariska församling kan sägas inge skydd för mänskliga rättigheter genom deras resolutioner och rekommendationer. Även om dessa dokument
59 Se artikel 59.1 Europakonventionen.
60 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis s. 20.
61 Explanatory report, no. 166, p. 16 [Explanatory Report, no. 166]. Se bland annat fallen Abdulazis, Cabales and Balkandali, 28 May 1985, Vol. 94; Berrehab, 21 June 1988, Vol. 138; Moustaquim, 18 February 1991, Vol. 193; Cruz Varas, 20 March 1991, Vol. 201; Beldjoudi, 26 March 1992, Vol.
234-A; Nasri, 13 July 1995, Vol. 324; Gül, 19 February 1996; Boughanemi, 24 April 1996 (Report of judgments and decisions, 1996-II).
62 Boekstein, s. 23.
63 Explanatory Report, no. 166, p. 16.
inte rättsligt bindande för Europarådets medlemsstater kan de sägas utgöra en europeisk konsensus och standard.64 Den parlamentariska församlingen har kontakt med bl.a.
regeringar och internationella organisationer och sätter på så vis agendan för Europarådet.
Därmed är dess dokument inte helt utan relevans.65 Relevant för denna framställning är församlingens resolution 2263 om återkallelse av medborgarskap66, där Europarådets medlemsstater påkallas att bland annat tillförsäkra säkerhetsgarantier mot statslöshet i nationell lag, avstå från att tillämpa lagstiftning som medger återkallelse av medborgarskap på grund av terrorism samt avskaffa eller avstå från att använda administrativa förfaranden för att återkalla medborgarskap som inte grundas på en straffrättslig dom.67 Därutöver sägs att beslut om återkallelse på grund av terrorism endast ska göras av en brottmålsdomstol.68 I samband med resolutionen upprättades även rekommendation 2145 av församlingen.69 Däri rekommenderas Ministerrådet att upprätta riktlinjer gällande berövande av medborgarskap, och även riktlinjer för vilka åtgärder mot terrorism som kan användas i stället.70
3.3.2 Rätten till liv enligt artikel 2 och förbud mot tortyr enligt artikel 3
När en person blir av med sitt medborgarskap är det som nämnts ovan en relativt vanligt följd att hen blir utvisad ur landet eftersom denne inte längre kan grunda sin rätt att vistas i landet på sitt medborgarskap. Syftet med återkallelsen kan ha varit att hindra personen från att stanna i landet eller resa in i det som ett sätt för staten att försäkra sig om att personen inte kommer begå fler terroristbrott. Europakonventionen innehåller inget förbud mot utvisning eller utlämning av en person till ett annat land. Det är dock etablerad praxis att utvisning eller utlämning kan strida mot konventionen om det skulle innebära att personen utsätts för grym behandling.71 Europadomstolen har bland annat i sitt avgörande F.G mot Sverige (2016)72 anfört att det följer av både artikel 2 och 3 att en stat inte får utvisa en person, om det finns starka skäl att anta att personen i fråga löper en reell risk att bli utsatt för dödstraff, tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling i
64 Nilsson, SvJT 1996 s. 549 Europarådet och dess juridiska arbete, s. 554.
65 Europarådets parlamentariska församling, The powers of the Assembly.
66 Europarådets parlamentariska församling, Resolution 2263 (2019) [Resolution 2019].
67 Resolution 2019, p. 9.4, 9.6, 9.7.
68 Resolution 2019, p. 7.
69 Europarådets parlamentariska församling, Recommendation 2145 (2019) [Recommendation 2019].
70 Recommendation 2019, p. 1.1–1.2.
71 Danelius, s. 92.
72 F.G. v. Sweden [GC], no. 43611/11, § ..., 23 March 2016.
mottagarlandet.73 Det är därför relevant att diskutera hur rätten till liv i artikel 2 och förbudet mot tortyr i artikel 3 påverkar skyddet för rätten till medborgarskap. Artiklarna behandlas gemensamt eftersom de aktualiserar snarlika frågor och bedömning.
Rätten till liv enligt Europakonventionen artikel 2 innebär både en negativ skyldighet för staterna att avhålla sig från uppsåtligt dödande och en allmän positiv förpliktelse att skydda rätten till liv. Artikeln är upptagen i konventionens artikel 15 och innebär att avsteg därmed inte får göras ens under extraordinära förhållanden. Artikeln innehåller dock vissa undantag för staterna. Bland annat kan rätten till liv inskränkas vid verkställighet av dödsstraff.74 Undantaget har idag knapp praktisk betydelse för konventionsstaterna eftersom staterna antingen avskaffat dödsstraffet eller genom senare tillagda tilläggsprotokoll åtagit sig att inte tillämpa dödsstraff i fredstid (artikel 2 sjätte tilläggsprotokollet) eller att helt avskaffa det (artikel 1 trettonde tilläggsprotokollet).75 Dessa tillägg blir emellertid av stor relevans när landet dit en konventionsstat vill utvisa en person fortfarande tillämpar dödsstraff.
Ett exempel på fall där Europadomstolen har ansett att en stat genom utvisningen bryter mot artikel 2 är fallet Bader m.fl. mot Sverige, (2005)76. Det gällde utvisning av en man som dömts till döden i Syrien. Dödsdomen hade meddelats i mannens frånvaro och det var osäkert om han efter återkomst till Syrien skulle få en ny rättegång. Med hänsyn till detta och eftersom det fanns en verklig risk att dödsstraffet skulle verkställas fann Europadomstolen att utvisning till Syrien skulle strida mot artikel 2.77
Förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling i Europakonventionen artikel 3 är en undantagslös bestämmelse och får i likhet med artikel 2 inte göras avsteg från enligt artikel 15. Vad som innefattas av artikeln har inte fullt ut definierats, men Europadomstolen har i praxis fastställt att en behandling kräver ”a minimum of severity” för att bestämmelsen ska bli tillämplig.78
Vissa allmänna principer gällande utvisning och utlämning i anslutning till artikel 3 har utarbetats i Europadomstolens praxis. Utöver att personen måste löpa en reell risk för
73 F.G mot Sverige, p. 110.
74 De andra undantagen är dödsfall som är en följd av våld som var absolut nödvändigt för att försvara någon mot olaglig våldsgärning, för att verkställa en laglig arrestering eller för att hindra någon som lagligen är berövad friheten att undkomma, eller för att i laglig ordning stävja upplopp eller uppror.
75 Danelius, s. 61 ff.
76 Bader m.fl. mot Sverige (8.11.2005).
77 Liknande resonemang fördes i fallet Al Nashiri mot Polen, som gällde en överföring av en misstänkt terrorist till Guantanamobasen. Även där ansåg Europadomstolen att den risk för dödsstraff som förelåg medförde en kränkning av artikel 2 i förening med artikel 1 i sjätte tilläggsprotokollet.
78 Danelius, s. 78.
att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling ska bedömningen göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vidare är skyddet enligt artikel 3 generellt och undantagslöst, och det har därför ingen betydelse vad personen i fråga har begått för brott eller om hen utgör en säkerhetsrisk i vistelselandet.79
En annan aspekt av artikel 3 framgår av Europadomstolens avgörande i fallet East African Asians mot Förenade kungariket (1973)80, där det fastslogs att olikbehandling av en grupp på grund av etnisk härkomst kan utgöra förnedrande behandling enligt artikel 3.
Detta har framför allt betydelse i frågan om diskriminering enligt artikel 14 i konventionen. Eftersom artikel 14 inte utgör en självständig grund och endast kan åberopas tillsammans med en annan konventionsrättighet, öppnar domstolens avgörande i East African Asians upp möjligheten att åberopa diskriminering på grund av etnicitet i frågor som rör medborgarskap.81
Utifrån vad som anförts ovan kan konstateras att artikel 2 och artikel 3 i Europakonventionen ställer upp ett visst skydd för rätten till medborgarskap. Skyddet blir dock endast indirekt, eftersom en stat kan tänkas återkalla ett medborgarskap utan att i sin tur utvisa personen.82 Artiklarna ställer snarare upp ett skydd mot de mest allvarliga följderna av att bli berövad medborgarskapet, det vill säga utvisning till ett land där man riskerar exempelvis dödsstraff eller tortyrliknaden behandling.
3.3.3 Begränsningar enligt artikel 8 om rätten till privat- och familjeliv
Berövande av medborgarskap har tidigare varit en fråga som Europadomstolen kontinuerligt avvisat med hänvisning till att medborgarskap inte är en konventionsgrundad rättighet.83 Anledningen till att bestämmelsen ändå är relevant för denna uppsats beror på att domstolens tidigare inställning under de senaste årtionden luckrats upp. I fallet Karassev mot Finland84 (1999) öppnade Europadomstolen upp för att godtyckligt nekande av medborgarskap i vissa fall kan påverka den enskildes privatliv på så sätt att artikel 8 aktualiseras.85 Domstolen utvecklade sedan detta förhållningssätt i Genovese mot Maltaı86 (2011), och framhöll att medborgarskapet var en del av ens sociala
79 Danelius, s. 93.
80 East African Asians mot Förenade kungariket, 14 december 1973, D.R. 78 A-A, September 1994.
81 Ersbøll, s. 262.
82 Se t.ex. Ramadan mot Malta no. 76136/12, § ..., 21 June 2016.
83 Ramadan mot Malta, p. 84.
84 Karrassev mot Finland (dec.), no. 31414/96, § ..., ECHR 1999-II.
85 Karassev mot Finland.
86 Genovese mot Malta, no. 53124/09, § ..., 11 October 2011.
identitet och därmed skyddad under artikel 8.87 Berövande av medborgarskap togs dock först upp i fallet Ramadan mot Malta88 (2016). I domen fastslogs att berövande av medborgarskap kan ha samma, om inte större, inverkan på en persons privat- och familjeliv som godtyckligt nekande av medborgarskap kan ha, och att samma typ av bedömning gällande dessa fall ska tillämpas.89 Berövande av medborgarskap i samband med artikel 8 har efter Ramadan bedömts av Europadomstolen i fallen K2 mot Förenade kungariket90 (2017), Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland91 (2018) och Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark92 (2019). Vid författandet av denna uppsats väntar ett antal fall avseende berövande av medborgarskap på grund av terrorist-relaterade handlingar på att bli prövade av domstolen.93 Rättsområdet kan därför sägas vara under utveckling.
Bedömningen i fallen om medborgarskap har skilt sig något från den bedömning som normalt görs gällande artikel 8. I vanliga fall prövar domstolen om inskränkningen är proportionerlig och därmed kan anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Det är statens intresse av att skydda sig mot brottslighet eller att begränsa invandringen som vägs mot den enskilda personens intresse av att leva tillsammans i en familjegemenskap.94
Bedömningen av om berövande av medborgarskap strider mot artikel 8 görs däremot utifrån två andra steg, nämligen huruvida berövandet var godtyckligt och hur långtgående konsekvenserna varit för den enskilde.95 Godtyckligheten bedöms utifrån tre kriterier; om beslutet hade stöd i lag, om nödvändiga processuella säkerhetsgarantier följdes och om myndigheterna agerat skyndsamt och aktsamt.96
Artikel 8 skyddar därmed medborgarskapet på så sätt att en återkallelse inte får ske godtyckligt eller innebära för långtgående konsekvenser för den enskilde. För att utröna den närmare innebörden av godtyckligt berövande och långtgående konsekvenser ska Europadomstolens bedömning i dessa fyra fall undersökas. Först ska emellertid en översiktlig redogörelse av de fyra avgörandena göras.
87 Genovese mot Malta, p. 33.
88 Ramadan mot Malta no. 76136/12, § ..., 21 June 2016.
89 Ramadan mot Malta, p. 85.
90 K2 mot Förenade kungariket, (dec.), no. 42387/13, 7 February 2017.
91 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, nos. 7549/09 and 33330/11, § ..., 12 June 2018.
92 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, 74411/16, 22/01/2019.
93Bl.a. Ghoumid mot Frankrike, application no. 52273, communicated on 23 May 2017.
94 Danelius, s. 416.
95 Se Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 108.
96 Se Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 109.
3.3.3.1 Fyra avgöranden från Europadomstolen
I Ramadan mot Malta förvärvade en man maltesiskt medborgarskap till följd av giftermål med en maltes. Några år senare annullerades äktenskapet eftersom det hade ingåtts endast på den grunden att mannen skulle få stanna i Malta och erhålla maltesiskt medborgarskap, varpå medborgarskapet återkallades och mannen blev statslös. Gällande bedömningen om återkallelsen gjorts godtyckligt konstaterade domstolen att beslutet om att återkalla medborgarskapet hade haft klart stöd i maltesisk lag och följt de processuella säkerhetsåtgärder som krävs.97 Eftersom beslutet om återkallelse baserades på annulleringen av äktenskapet, men dröjde åtta år att verkställas, ifrågasatte domstolen huruvida de maltesiska myndigheterna handlat skyndsamt och aktsamt.98 På grund av att fördröjningen inte hade varit till nackdel för klaganden och eftersom han hade fortsatt att dra fördel av sitt medborgarskap och varit medveten om att myndigheterna när som helst skulle kunna dra in hans medborgarskap på grund av annulleringsbeslutet, ansågs emellertid så inte vara fallet.99 Dessutom framhöll domstolen att den aktuella situationen uppstått på grund av mannens egna bedrägliga beteende och var ett resultat av hans egna beslut och handlingar.100 Gällande konsekvenserna för den enskilde framhöll domstolen att mannen inte hotades av utvisning från Malta, hans barn hade inte blivit av med sina medborgarskap och han kunde fortsätta driva sitt företag och vistas i landet samt ansöka om arbets- och uppehållstillstånd för att så småningom erhålla medborgarskap.101 Domstolen bedömde därför att en kränkning av artikel 8 inte hade skett i och med berövandet av medborgarskapet.102
Fallet K2 mot Förenade kungariket gällde en man som, i strid med sitt permissionsförbud, hade lämnat landet. Medan han befann sig utomlands hade myndigheterna återkallat hans medborgarskap på grund av att det ansetts vara i enighet med ”the public good”, och även förvisat honom på grund av att han varit involverad i terroristrelaterade aktiviteter och hade kopplingar till islamistiska extremister. Domstolen konstaterade att talan var uppenbart ogrundad. Gällande godtyckligheten fann domstolen utan problem att de brittiska myndigheterna hade handlat både i enighet med lagen och
97 Ramadan mot Malta, p. 86–87
98 Ramadan mot Malta, p. 88.
99 Ramadan mot Malta, p. 88–89.
100 Ramadan mot Malta, p. 89.
101 Ramadan mot Malta, p. 90–91.
102 Ramadan mot Malta, p. 95.
