4. BEFINTLIGA ALTERNATIV TILL VINSTDRIVANDE KOMMUNALA AKTIEBOLAG
4.3 Övriga eventuella alternat
4.3.1 Stiftelser
I 3 kap. 11 § KL stipuleras att en kommun får, i enlighet med de begränsningar som framgår av lag, överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till bland annat stiftelser. I 10 kap. KL återfinns mer detaljerade regler avseende överlämnande av kommunala angelägenheter. Sådana regler återfinns även i
speciallagstiftning, exempelvis i socialtjänstlagen (2001:453).125
För att en stiftelse ska anses vara för handen krävs enligt 1 kap. 2 § stiftelselagen (1994:1220) (SL) att egendom genom en viljeförklaring från en eller flera stiftare har avskilts i syfte att förvaltas varaktigt och självständigt för ett bestämt ändamål. Egendomen ska anses avskild när den har omhändertagits av någon som har åtagit sig att förvalta den i överensstämmelse med stiftelseförordnandet. Det som således typiskt sett kännetecknar en stiftelse är att den inte har en ägare. Stiftelsen kan därmed inte sägas utgöra en förmögenhetstillgång för stiftaren.126
Det finns som utgångspunkt två typer av ”vanliga” stiftelser, nämligen avkastningsstiftelser och verksamhetsstiftelser. En avkastningsstiftelse kan kort förklaras som en stiftelse som uppfyller sitt syfte genom att, ofta till fysiska personer, utge kontanta bidrag härrörande från den löpande avkastningen på förmögenheten. Förmögenheten utgörs oftast av behållningar på bankkonton eller värdepapper. Till skillnad från en avkastningsstiftelse, uppfyller en verksamhetsstiftelse sitt syfte genom att bedriva näringsverksamhet. Vad förmögenheten i denna typ av stiftelse består av beror på vilken verksamhet styrelsen ska bedriva. Verksamhetsstiftelser återfinns exempelvis inom bostadssektorn, sjukvården samt det massmediala området. Vid en jämförelse med andra företagsformer utgör verksamhetsstiftelser ingen vanlig företeelse. I sammanhanget kan nämnas att det för en längre tid sedan har funnits förhållandevis många stiftelser inom den offentliga sektorn, vilka har varit beroende av fortlöpande resurstillskott för att överleva. Dessa organisationer benämns anslagsstiftelser eller anslagsberoende stiftelser och har framför allt förekommit inom kultursektorn. Eftersom dessa stiftelser inte uppfyller kravet på varaktighet kan några nya sådana inte längre bildas.127 Vid en utredning som
tillsattes av regeringen år 1994 var en gemensam uppfattning att aktiebolaget och den ideella föreningen utgjorde lämpliga verksamhetsformer när fråga var om att tillgodose framtida behov av privaträttsliga former för så kallad anslagsberoende verksamhet.128 Hemström anför även att svb-aktiebolag
skulle kunna utgöra ett relevant alternativ till de tidigare anslagsstiftelserna.129
Stiftelser är, till skillnad från bolag och föreningar, inga associationer i och med att de inte har några delägare eller medlemmar. Vad som däremot förenar de olika verksamhetsformerna är att de alla är bundna av det ändamål som bestämts för dem.130 Vidare har de gemensamt att de utgör egna juridiska
personer. Av 1 kap. 4 § SL framgår att en stiftelse kan förvärva rättigheter och ådra sig skyldigheter samt föra talan inför domstol. I motsats till bolag
125 Prop. 2016/17:171 s. 308.
126 Adrell, R., Moldén, R. (2014). Juridik i kommunala bolag. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 28. 127 Hemström, C. (2010). Stiftelsernas rättsliga ställning. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 20 f. och
26.
128 SOU 1994:147 s. 9.
129 Hemström, C. (2010). Stiftelsernas rättsliga ställning. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 27. 130 Hemström, C., Giertz, M. (2011). Föreningar – om ekonomiska och ideella föreningar samt något om
och föreningar förekommer inom vissa stiftelser ibland avsaknad av egna ledningsorgan. Dessa stiftelser kan i sådana fall förvaltas av en annan juridisk person och brukar, under de omständigheterna, ofta kallas fonder. Den förvaltande juridiska personen kan utgöras av såväl ett aktiebolag eller en ideell förening som en offentlig myndighet. Om förvaltningen av stiftelsens egendom handhas av ett eget ledningsorgan är det fråga om egen förvaltning. Sker förvaltningen istället via en annan juridisk person, exempelvis en kommun, talas det om anknuten förvaltning.131 Om en kommun åtar sig
uppdraget att ansvara för förvaltningen av en stiftelses egendom, medföljer även rollen som förvaltare för stiftelsen.132 Angående stiftelsens förvaltning
gäller generellt att föreskrifterna i stiftelseförordnandet ska eftersträvas, såvida de inte strider mot någon regel i SL. Detta kan utläsas ur 2 kap. 1 § SL. För tillsyn av stiftelser med såväl egen som anknuten förvaltning svarar länsstyrelsen, vilket stipuleras i 9 kap. 1 § SL.
Användningen av stiftelseformen har, enligt Adrell, under flertalet år utgjort en nedåtgående trend. Stiftelser bedrivna i kommunal regi har framför allt förekommit inom området för bostadsförsörjning. Vid SL:s tillkomst år 1994 avvecklades många av de kommunala stiftelserna och verksamheterna överfördes därmed till kommunala aktiebolag.133
För att knyta an till stycket ovan, kan nämnas att det vid intervjuerna framkom information om att en av kommunerna driver sitt allmännyttiga bostadsbolag i stiftelseform. Trots detta menade samtliga respondenter att stiftelser inte kan sägas utgöra ett, till aktiebolaget, fullgott alternativ och att det, bland annat på grund av ”kantig lagstiftning”, inte vore förmånligt att flytta över de verksamheter som kommunerna idag bedriver i aktiebolag till stiftelser.134
4.3.2 Sammanfattande reflektioner
För att stiftelser ska kunna anses utgöra ett alternativ till kommunala aktiebolag, behöver det vara fråga om verksamhetsstiftelser i vilka det är möjligt att bedriva näringsverksamhet. Den andra typen av stiftelse, avkastningsstiftelse, utgör således inte ett alternativ. Stiftelser är, likt svb-aktiebolag, inte speciellt vanligt förekommande men verksamhetsstiftelser skulle vara möjliga att använda inom exempelvis bostadssektorn, sjukvården samt det massmediala området. De får dock inte vara beroende av fortlöpande resurstillskott, det vill säga utgöra så kallade anslagsstiftelser. Mot bakgrund av vad som har framhållits i föregående avsnitt, kan känslan sägas vara att det har varit, och förmodligen också är, mer fördelaktigt för kommuner att gå från stiftelser till aktiebolag än tvärtom. Trots att stiftelser, likt aktiebolag, utgör juridiska personer och är möjliga att använda för att bedriva näringsverksamhet, tycks
131 Hemström, C. (2010). Stiftelsernas rättsliga ställning. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 43. 132 Adrell, R., Moldén, R. (2014). Juridik i kommunala bolag. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 29. 133 Ibid.
aktiebolaget vara att föredra. Detta tyder på att verksamhetsstiftelser troligen inte kan sägas utgöra ett fullgott alternativ till dagens kommunala aktiebolag.
4.3.3 Ekonomiska och ideella föreningar
Av 3 kap. 11 § KL framgår att kommuner även får överlämna kommunala angelägenheter till föreningar. Det finns i detta sammanhang två typer av föreningar, vilka innefattas i den så kallade organisationsrätten, nämligen ekonomiska föreningar och ideella föreningar.135
Bestämmelser avseende ekonomiska föreningar återfinns i lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar (EFL). Denna lag bygger på ett kooperativt synsätt, innebärande att medlemmarna ska vara direkt involverade och engagerade i verksamheten. För att klassificeras som en ekonomisk förening, ska den i enlighet med 1 kap. 4 § EFL bedriva verksamhet av affärsmässig karaktär i syfte att tillgodose medlemmarnas ekonomiska intressen. Om dessa villkor inte uppfylls, kan föreningen istället klassificeras som en ideell förening eller eventuellt inte ens som en juridisk person.136 Kravet på att föreningen ska
tillgodose medlemmarnas ekonomiska intressen medför att föreningen inte ska uppnå ett eget vinstsyfte, utan istället utgöra ett verktyg för att tillfredsställa
medlemmarnas intressen av ekonomisk art.137 För att erhålla rättskapacitet
måste den ekonomiska föreningen registreras. Registrering förutsätter dock att vissa kriterier är uppfyllda, däribland att föreningen i överensstämmelse med 2 kap. 1 § EFL består av minst tre medlemmar. Därutöver ska medlemmarna antaga, i förhållande till en ideell förening, relativt omfattande stadgar.138 Vad
som vidare utmärker en ekonomisk förening är att den i princip måste hållas öppen, det vill säga tillåta inträde för alla de som uppfyller medlemskraven såvida det inte finns särskilda skäl för vägran. Detta kan utläsas ur 4 kap. 1 och 2 §§ EFL.
Den ekonomiska föreningen utgör i dagsläget ingen vanligt förekommande verksamhetsform hos kommunerna. Exempel på användningsområden som den tidigare fanns representerad inom är interkommunal samverkan av olika slag, särskilt för bildandet av konsultföretag inom det tekniska området. Adrell framhäver att den ekonomiska föreningen sannolikt inte utgör en mer förmånlig verksamhetsform än aktiebolaget. Den torde emellertid lämpa sig bäst för så kallad massamverkan, i vilken det är fördelaktigt med ett större antal deltagare.139
Ideella föreningar regleras i Sverige inte av någon särskild lagstiftning. Mot bakgrund av detta skapas möjligheter till varierande uppbyggnad av
135 Hemström, C., Giertz, M. (2011). Föreningar – om ekonomiska och ideella föreningar samt något om
stiftelser. LitteraturCompagniet AB: Stockholm, s. 7.
136 Adrell, R., Moldén, R. (2014). Juridik i kommunala bolag. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 29. 137 Mallmén, A., Andersson, S. m.fl. (2018). Lagen om ekonomiska föreningar: En kommentar. Norstedts
Juridik AB: Stockholm, s. 43 f.
138 Hemström, C. (2011). Organisationernas rättsliga ställning: Om ekonomiska och ideella föreningar. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 44.
den ideella föreningen.140 Som utgångspunkt kan sägas att det finns tre slag
av ideella föreningar; för det första föreningar som inte ägnar sig åt vare sig näringsverksamhet eller att tillgodose medlemmarnas ekonomiska intressen, för det andra föreningar som arbetar för att främja medlemmarnas ekonomiska intressen men utan att bedriva näringsverksamhet och för
det tredje föreningar som ägnar sig åt näringsverksamhet men inte i syfte
att tillgodose medlemmarnas ekonomiska intressen. Som exempel på föreningar hörande till den första kategorin kan nämnas politiska partier och idrottsföreningar. Till den andra kategorin räknas exempelvis fackföreningar och hyresgästföreningar. Slutligen kan till den tredje kategorin hänföras exempelvis hemslöjdsföreningar.141 För att en ideell förening ska klassificeras
som en juridisk person, måste den ha antagit stadgar och utsett en styrelse. Den svarar som huvudregel själv för sitt rättshandlande i föreningens namn och har inte ansvar för sina medlemmar. Den ideella föreningen förekommer endast i liten utsträckning inom det kommunala området. Ett exempel på en ideell förening utgörs av Sveriges Kommuner och Regioner (SKR)142.143
Med beaktande av samtliga respondenters resonemang kring möjliga befintliga alternativ till kommunala aktiebolag vid de genomförda intervjuerna, kan slutsatsen dras att ingen av dem förespråkar föreningar som ett fördelaktigt alternativ. Denna typ av verksamhetsform används i princip inte av kommunerna.144
4.3.4 Sammanfattande reflektioner
Mot bakgrund av vad som nämnts i det föregående avsnittet, kan som utgångspunkt framhållas att ekonomiska föreningar högst troligt skulle kunna utgöra ett rimligt alternativ till kommunala aktiebolag. I ekonomiska föreningar ska verksamhet av affärsmässig karaktär bedrivas, vilket kan liknas vid vad som normalt gäller för aktiebolag. Det som dock, enligt min bedömning, skulle kunna skapa problem är det faktum att föreningen ska bestå av minst tre medlemmar samt att den i princip måste hållas öppen för andra potentiella medlemmar. Med hänsyn till dessa parametrar känns den ekonomiska föreningen inte längre som ett så fördelaktigt alternativ för en kommun, såvida det inte är fråga om exempelvis massamverkan av något slag. Dessutom måste förbudet mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincipen fortfarande tas i beaktande, vilket torde innebära att det finns begränsningar när det gäller i vilken utsträckning verksamheten i en ekonomisk förening kan bedrivas affärsmässigt. Vad som därutöver, enligt min mening, talar emot den ekonomiska föreningen, är att inte heller den är särskilt vanligt förekommande i kommunala sammanhang i dagsläget samt
140 Ibid, s. 30.
141 Hemström, C., Giertz, M. (2011). Föreningar – om ekonomiska och ideella föreningar samt något om
stiftelser. LitteraturCompagniet AB: Stockholm, s. 32 f.
142 https://skr.se/ (hämtad 2020-03-02).
143 Adrell, R., Moldén, R. (2014). Juridik i kommunala bolag. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 30. 144 Intervjumaterial, svar baserade på frågor i bilaga.
att det i doktrin påtalas att den inte utgör ett bättre alternativ än aktiebolaget. Ideella föreningar kan, enligt min bedömning, i princip enbart bli aktuella som ett alternativ till kommunala aktiebolag om de är sådana som ägnar sig åt näringsverksamhet men inte i syfte att tillgodose medlemmarnas ekonomiska intressen, det vill säga sådana som utgörs av den tredje uppräknade varianten av ideella föreningar i avsnittet ovan. Detta beror på att förbudet mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincipen måste tillgodoses, varför medlemmarnas (alltså åtminstone en kommuns) ekonomiska intressen inte kan tillgodoses om dessa likställs med att tjäna pengar på verksamheten. Om dessa ekonomiska intressen tillgodoses, torde effekten bli att principerna motarbetas. Även ideella föreningar utgör en förhållandevis ovanlig företeelse i kommunala sammanhang, vilket torde kunna tyda på att de inte utgör en bättre verksamhetsform än aktiebolag.
Sammanfattningsvis kan sägas att varken ekonomiska föreningar eller ideella föreningar, enligt min bedömning, skulle kunna användas istället för eller ersätta dagens befintliga kommunala aktiebolag. Föreningarna skulle möjligtvis kunna användas i enstaka fall, men torde inte utgöra fullgoda alternativ till aktiebolagsformen.
4.3.5 Överlämnad verksamhet till privata utförare
I 3 kap. 12 § KL föreskrivs att kommuner får överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till privata utförare, under förutsättning att det sker i överensstämmelse med de begränsningar som framgår av lag.
En privat utförare kan, mot bakgrund av vad som föreskrivs i lagen, förklaras som den som handhar vården av en kommunal angelägenhet. Denne kan utgöras av ett aktiebolag, ett handelsbolag, en förening eller en stiftelse men också av en fysisk person. Viktigt att notera är att det är fråga om en helt privat aktör och inte exempelvis ett kommunalt aktiebolag. Trots att kommunen överlämnar skötseln av den kommunala angelägenheten till en entreprenör, är det kommunen som är ytterst ansvarig för förvaltningsuppgifterna. I 10 kap. KL återfinns mer detaljerade regler avseende överlämnad verksamhet. Kommunen ska bland annat på förhand skapa utrymme för möjligheten att kontrollera och följa verksamheten. Förutom att skapa denna möjlighet, ska kommunen vidta direkta åtgärder för kontroll och uppföljning. Vidare åligger det kommunen att tillse att, i det fall skötseln av en kommunal angelägenhet överlämnas till en privat utförare, denna genom avtal tillförsäkras relevant information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i verksamheten.145
Den privata utföraren är således inte fri att agera helt på egen hand. Kommunfullmäktige ska även, enligt 5 kap. 3 § KL, för varje mandatperiod anta ett upprättat program avseende mål och riktlinjer för de kommunala angelägenheter som ligger hos privata utförare.146 Eftersom privata utförare
145 Lindquist, U., Lundin, O. m.fl. (2016). Kommunala befogenheter. Wolters Kluwer Sverige AB: Stock- holm, s. 165 f.
kan handha olika verksamheter (som exempel kan nämnas avfallshantering och drift av återvinningscentraler)147 och således finnas inom ett antal
områden, kan ett flertal program som avser de olika verksamhetsområdena behöva skapas. De i programmet föreskrivna riktlinjerna kan bland annat innehålla information om huruvida verksamheten ska upphandlas eller ett valfrihetssystem ska inrättas.148
Vid de genomförda intervjuerna framhöll respondenterna både för- och nackdelar med privata utförare som alternativ till verksamhet bedriven i kommunala aktiebolag. En fördel sades vara att styrelsen i ett privat aktiebolag (som privat utförare) torde vara sammansatt med hänsyn till relevant kompetens, medan en nackdel sades vara den försämrade insyn som kommunerna får i verksamheter som överlämnas till privata utförare. Någon generell bedömning av huruvida privata utförare utgör ett fullgott alternativ till kommunala aktiebolag är enligt respondenterna svår att göra – varje verksamhet torde behöva bli föremål för en enskild bedömning.149
4.3.6 Sammanfattande reflektioner
Kommuner kan överlämna skötseln av en del kommunala angelägenheter och således använda sig av privata utförare i viss utsträckning, men i enlighet med vad som ovan nämnts finns det begränsningar i lag. Det torde innebära att det inte är helt säkert att privata utförare kan ersätta, eller utgöra ett alternativ till, alla kommunala aktiebolag, eftersom det kan finnas begränsningar när det gäller vissa verksamheter. Vidare är det inte möjligt för en kommun att helt ”släppa” en, till en privat utförare, överlämnad kommunal angelägenhet, utan kommunen måste ha verktyg för att kunna följa upp och kontrollera verksamheten. Detta torde, givetvis beroende på hur omständigheterna ser ut, kunna kosta kommunen (tjänstemännen) både tid och pengar. Mot bakgrund av detta skulle frågan kunna ställas huruvida det är lättare och mer fördelaktigt för kommunen att bedriva verksamheten i egen regi – kanske i vissa fall och i andra inte. Med detta sagt, skulle en möjlig slutsats kunna vara att privata utförare skulle kunna vara ett alternativ till vissa kommunala aktiebolag, men att de inte i alla delar utgör en optimal lösning.
147 Intervjumaterial, svar baserade på frågor i bilaga.
148 Lindquist, U., Lundin, O. m.fl. (2016). Kommunala befogenheter. Wolters Kluwer Sverige AB: Stock- holm, s. 167.