4. BEFINTLIGA ALTERNATIV TILL VINSTDRIVANDE KOMMUNALA AKTIEBOLAG
5.4 Ny lagstiftning för kommunala aktiebolag med vinstsyfte?
Det faktum att kommuner äger och driver aktiebolag kan kanske inte i alla sammanhang tyckas helt passande. Det är exempelvis inte alltid som bolagskoncerner inom en kommun fungerar och är uppbyggda på samma sätt som traditionella aktiebolagsrättsliga koncerner, varför de ibland kallas orena koncerner.182 Vidare genererar flera av de kommunala aktiebolagen vinster
som, i enlighet med intervjurespondenternas svar vid intervjuerna inför denna uppsats, delas ut till kommunerna.183 Detta torde egentligen ske i strid med
KL:s självkostnadsprincip, vilken har införts för att förhindra att kommuner gör vinst på kommunmedlemmars behov.184 Mot bakgrund av vad som nu
sagts, kan en tanke vara att aktiebolag, som de ser ut idag, inte riktigt passar in i det kommunala sammanhanget och att det således kanske skulle behövas en ny eller annan lösning när det gäller kommuners sätt att bedriva verksamhet.
Att kommunala aktiebolag inte är en bra idé torde emellertid inte vara givet. Det har tidigare i uppsatsen framhållits att det, enligt Adrell, i dagsläget inte finns någon bolagsform i Sverige som lämpar sig bättre än aktiebolaget att bedriva verksamhet av affärsmässig karaktär i.185 Den undersökning som
har gjorts av möjliga alternativ till de kommunala aktiebolagen i uppsatsens fjärde kapitel visar också att varken stiftelser, ekonomiska föreningar, ideella föreningar eller privata utförare generellt sett, och rakt av, torde kunna ersätta aktiebolaget. Med hänsyn till detta kanske de kommunala aktiebolagen ska fortsätta att existera och bedrivas precis som de gör idag. I så fall kommer emellertid vinstsyftet i ABL och principerna i KL som utgångspunkt även fortsättningsvis att utgöra motsättningar till varandra. Det torde därför, enligt min mening, finnas ett behov av ny lagstiftning för kommunala aktiebolag med (möjligtvis underordnade) vinstsyften.
Frågan är hur en ny reglering skulle kunna ta sig uttryck eller vad den skulle innebära. Ett sätt för att enkelt slippa regelkonflikten mellan ABL och KL vore att förbjuda kommuner att äga aktiebolag. Det kanske, som tidigare nämnts, är så att aktiebolag inte passar in i den kommunala sfären och att kommuner helt enkelt inte ska ägna sig åt vinstdrivande affärsverksamhet, utan istället borde överlåta det till det privata näringslivet. Genom denna åtgärd skulle det inte längre existera några frågetecken kring kommunala aktiebolag och kommunerna skulle kanske lättare kunna förhålla sig till förbudet mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincipen, i och
182 Se avsnitt 2.4.1. 183 Se avsnitt 2.4.2. 184 Se avsnitt 1.1. 185 Se avsnitt 2.3.
med att det i så fall inte finns något vinstsyfte att också ta hänsyn till på samma sätt som vid verksamhet bedriven i aktiebolag. Samtidigt som detta kanske skulle kunna vara en lösning är det möjligt att det är nödvändigt att även kommuner bedriver verksamhet av affärsmässig karaktär, exempelvis i form av bostadsaktiebolag. Detta mot bakgrund av att det kanske finns så pass stora behov hos allmänheten, exempelvis av hyresbostäder, som privata aktörer inte har möjlighet att tillfredsställa.
En annan möjlig lösning skulle kunna vara att införa en ny (egen) bolagsform motsvarande dagens kommunala aktiebolag. Detta har gjorts i bland annat Tyskland och Norge.186 Eftersom regleringarna i ABL och KL inte
riktigt överensstämmer med varandra, torde det eventuellt vara fördelaktigt för Sverige att ta efter detta. Det kan tänkas att denna nya bolagsform i så fall kanske skulle, åtminstone i viss utsträckning, likna svb-aktiebolag, eftersom dessa kan sägas tillgodose både regleringen i ABL (det vill säga 32 kap.) och förbudet mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincipen i KL relativt väl.187 Det skulle således inte krävas några större förändringar
rent lagstiftningsmässigt om en jämförelse sker med hur lagstiftningen ser ut i nuläget. Ytterligare ett alternativ vore att införa ett krav på kommuner innebärande att de aktiebolag som de bedriver måste vara svb-aktiebolag.
Mot bakgrund av vad som nu har framhållits kan konstateras att det torde finnas utrymme för ny lagstiftning för kommunala aktiebolag med vinstsyfte. Det är emellertid inte helt klart hur denna i så fall skulle se ut utan det torde, enligt min bedömning, finnas flera olika alternativ som alla, på sitt sätt, kan tyckas rimliga och relevanta.
186 Se avsnitt 2.3.
6. SLUTSATS
Kommunala aktiebolag tycks i dagsläget spela en förhållandevis viktig roll i samhället, såväl för de ägande kommunerna som för andra aktörer och intressenter. Det finns dock samtidigt en del tveksamheter kring deras existens och driften av dem, exempelvis vad gäller förekomsten av politiker på kommunala aktiebolags styrelseposter. Det som i avsnitt 5.1 har framhållits tyder på att det på många sätt vore en förlust om kommunala aktiebolag inte fanns, men att de på samma gång inte utgör en helt optimal lösning för kommuner att bedriva verksamhet i. Det kan således konstateras att det som utgångspunkt finns förbättringspotential när det gäller former eller sätt för kommuner att bedriva verksamhet. Detta tyder även den ”konflikt” som kan sägas råda mellan regleringarna kring kommunala aktiebolags vinster i ABL å ena sidan och KL å andra sidan på. Enligt min mening väger vinstsyftet i ABL tungt i förhållande till förbudet mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincipen i KL. Detta grundar sig främst i de undantag som finns, både i lag och rättspraxis samt i form av förtydliganden i förarbeten, från de kommunalrättsliga principerna. Samtidigt menar de intervjuade kommunjuristerna, som vi har sett i avsnitt 3.4, att ABL:s vinstsyfte är underordnat de kommunalrättsliga principerna. Det skulle förmodligen te sig märkligt om deras uppfattning hade sett annorlunda ut, eftersom den kommunalrättsliga regleringen med största sannolikhet står (och bör stå) i fokus för samtliga kommuner. Mot bakgrund av detta kan det åtminstone konstateras att det inte tycks finnas en helt tydlig överensstämmelse mellan ABL och KL när det gäller kommunala aktiebolag och deras eventuella överskott. Rent krasst skulle en uppfattning kunna vara att förbudet mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincipen tyvärr tycks ha tappat sin, förmodligen från början, avsedda funktion och i dagsläget mest utgör ”fina” utgångspunkter möjliga att göra avsteg från. Som en slutsats gällande svaret på uppsatsens första frågeställning, kan sägas att detta inte tycks vara helt klart. Det i avsnitt 3.4 framförda svaret torde inte på något sätt kunna klassas som felaktigt, men det kan, mot bakgrund av den förevarande utredningen, ifrågasättas och i viss utsträckning eventuellt omvärderas med hänsyn till hur regleringarna, rent praktiskt, torde kunna sägas förhålla sig till varandra. Med detta sagt, skulle det kunna anses finnas behov av ny eller annan lagstiftning när det gäller kommunala aktiebolag med vinstsyfte.
Efter att ha undersökt vilka möjligheter det finns att ersätta dagens kommunala aktiebolag med någon annan verksamhetsform, kan det konstateras att stiftelser, ekonomiska föreningar, ideella föreningar och privata utförare inte utgör fördelaktiga (och möjliga ”permanenta”) alternativ jämfört med aktiebolaget. Däremot torde, enligt min bedömning, svb-aktiebolag kunna utgöraett fullgott alternativ till kommunala ”vanliga” aktiebolag. Detta förutsätter dock att de i 32 kap. ABL uppställda utdelningsbegränsningarna
försvagar incitamentet att bedriva svb-aktiebolag i syfte att generera vinst. Om överskott endast förekommer i mycket begränsad omfattning eller inte alls, torde båda de kommunalrättsliga principerna, det vill säga förbudet mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincipen, kunna anses vara tillgodosedda. Så länge detta fungerar skulle det förmodligen inte behövas någon ny eller annan lagstiftning när det gäller kommunala aktiebolag, eftersom det i så fall finns ett befintligt alternativ som tränger undan den regelkonflikt som kan sägas råda mellan vinstsyftet i ABL och principerna i KL. Problemet som möjligen finns med svb-aktiebolag är att kommunerna inte ser behovet av dem och att de därmed kan bli svåra att implementera i kommunala sammanhang. I dagsläget verkar det som att kommunerna får kommunala aktiebolag att fungera i enlighet med lagstiftningen genom att, åtminstone till synes, låta ABL:s vinstsyfte vara underordnat de allmännyttiga syftena samt genom att, i den mån det är möjligt, tillämpa undantagen från principerna. Så länge detta kan utgöra en lösning kan det eventuellt bli svårt att motivera en övergång till svb-aktiebolag.
Eftersom aktiebolaget i dagsläget tycks utgöra den bästa bolagsformen i Sverige att bedriva affärsmässig verksamhet i samt att det inte synes finnas någon annan rimlig verksamhetsform för kommuner, är det troligt att de kommunala aktiebolagen fortsätter att existera och bedrivas på samma sätt som idag. Det innebär i så fall att ABL och KL även fortsättningsvis kommer att utgöra kontraster. Detta leder i sin tur fram till svaret på uppsatsens andra frågeställning, det vill säga huruvida det skulle underlätta med ny lagstiftning beträffande kommunala aktiebolag med vinstsyfte. Enligt min bedömning är det troligt att det vore fördelaktigt, inte minst för kommunerna, om det införs en ny reglering som ”suddar ut” motsättningarna som vinstsyftet i ABL och principerna i KL ger upphov till när fråga är om kommunala aktiebolag. Även om det, som nämnts i stycket ovan, kan sägas finnas en befintlig lösning på problemet i och med svb-aktiebolag, är det inte sannolikt att kommuner plötsligt börjar använda sig av dem. Det finns i dagsläget förhållandevis få svb- aktiebolag och det är svårt att tro att dessa, utan någon form av påtryckning, tar fart och blir vanligt förekommande. Som framförts i avsnitt 5.3, torde det vara en fördel och önskvärt för kommunerna att själva kunna styra huruvida vinstmedel från de kommunala aktiebolagen ska delas ut. Detta talar emot att kommuner utan vidare börjar använda svb-aktiebolag. Med hänsyn till detta finns det, enligt min bedömning, behov av ny lagstiftning beträffande dagens kommunala aktiebolag. I och med att de tycks fylla en viktig funktion för både kommunerna och andra intressenter, kan det vara oklokt att införa ett förbud för kommuner att äga och driva aktiebolag. En bättre lösning vore kanske att införa en egen bolagsform motsvarande kommunala aktiebolag som, till skillnad från stiftelser, ekonomiska föreningar, ideella föreningar och privata utförare, är rimlig för kommuner att använda i syfte att bedriva verksamhet och som för med sig fördelar likt dagens kommunala aktiebolag. Det skulle
även kunna vara ett alternativ att införa ett krav på kommuner att endast bedriva svb- aktiebolag. Vilken lösning som är mest effektiv och fördelaktig får framtiden utvisa, om behov anses finnas av att förändra (förbättra) den befintliga lagstiftningen beträffande kommunala aktiebolag med vinstsyfte.