4. BEFINTLIGA ALTERNATIV TILL VINSTDRIVANDE KOMMUNALA AKTIEBOLAG
5.1 Kommunala aktiebolag – en viktig samhällsföreteelse?
Aktiebolag som ägs av landets kommuner får, som vi har sett, anses utgöra en relativt vanlig företeelse.150 Frågan är dock huruvida denna samhällsföreteelse
har en viktig praktisk funktion för såväl kommunerna som för andra aktörer och intressenter. Denna fråga kan ha betydelse för och inverkan på uppfattningen om huruvida det eventuellt skulle underlätta med ny eller annan lagstiftning beträffande vinstdrivande kommunala aktiebolag.
Organisationen inom en kommun är förhållandevis omfattande och, jämfört med den i ett aktiebolag, ganska komplex. Kommunfullmäktige har i uppgift att fatta alla för verksamheten övergripande beslut, kommunstyrelsen ska leda den kommunala förvaltningen samt tillse de kommunala nämnderna och aktiebolagen och slutligen ska nämnderna handha de förvaltande verksamheterna.151 I och med verksamhet bedriven i ett aktiebolag uppnås bland
annat snabbare beslutsprocesser, vilket torde leda till ett effektivare arbete och därmed en mer lyckosam och resultatrik verksamhet. Detta lär givetvis vara gynnsamt för kommunerna men också för kommuninvånarna och näringslivet i sig. Kommuninvånare torde kunna dra fördel av effektivt och framgångsrikt bedrivna verksamheter samtidigt som andra aktörer (exempelvis privata aktiebolag) får lättare att, genom de kommunala aktiebolagen, samspela med kommuner och vice versa. Sett ur detta perspektiv tycks de kommunala aktiebolagen utgöra en betydelsefull beståndsdel i samhället, inte bara för kommunerna själva.
Något som dock kan sägas tala emot påståendet om att kommunala aktiebolag utgör en viktig samhällsföreteelse är det faktum att det i doktrin, exempelvis av Adrell, framhålls att flera i kommunala aktiebolag bedrivna verksamheter idag läggs ned eller säljs av.152 Anledningarna till detta kan vara
många. En skulle kunna tänkas vara just att regelverket kring kommunala aktiebolag är snårigt och att det således är krångligt att bedriva dessa.153 Det
skulle även kunna vara så att vissa av verksamheterna lika gärna kan ingå i och bedrivas inom den kommunala förvaltningen som i aktiebolag, vilket i sin tur skulle kunna tala emot kommunala aktiebolag som en betydelsefull samhällsföreteelse. Kring detta är det, åtminstone i det här sammanhanget, bara möjligt att spekulera och antalet kommunala aktiebolag har trots allt, totalt sett, fortsatt att öka under de senaste åren.154
Med hjälp av kommunala aktiebolag kan marknaden, eller allmänheten, lättare få inblick i och följa verksamheten än om den hade bedrivits inom
150 Se avsnitt 1.1 och 2.3. 151 Se avsnitt 2.2. 152 Se avsnitt 2.3. 153 Ibid. 154 Se avsnitt 2.3.
kommunal förvaltning.155 Detta faktum torde utgöra en klar fördel sett ur
allmänhetens (folkets) perspektiv, varför det i detta sammanhang kan talas om kommunala aktiebolag som en viktig samhällsföreteelse. Transparensen som de kommunala aktiebolagen medför innebär sannolikt att allmänheten/ kommuninvånarna lättare kan se hur kommunens medel används, vilket givetvis är fördelaktigt ur dess/deras synvinkel och också troligtvis ett incitament för kommunerna att bedriva bolagen ”på rätt sätt”. De kommunala aktiebolagen reducerar även risken för hopblandning och korsfinansiering av den kommunala näringsverksamheten och skattekollektivet.156 Mot bakgrund
av detta torde det vara möjligt att se kommunala aktiebolag som en hjälp till en tydlig struktur och ordning inom den kommunala verksamheten, både för allmänhet/kommuninvånare och kommunerna.
Värt att nämna i denna kontext är det ”dilemma” som togs upp vid intervjuerna inför denna framställning, nämligen att det i de kommunala aktiebolagens styrelser ofta sitter politiker. I ett (privat) aktiebolags styrelse arbetar normalt personer med relevant kompetens för det aktuella uppdraget.157
Mot bakgrund av detta kan det tänkas att det är nästintill ofrånkomligt för de styrelsemedlemmarna med politisk bakgrund (exempelvis med uppdrag i kommunfullmäktige) att blanda in politik i styrelsebesluten. Med det sagt kan det ifrågasättas huruvida de kommunala aktiebolagen egentligen styrs på ett ändamålsenligt sätt eller, annorlunda uttryckt, på ett sätt så att
bolagets bästa främjas. Detta kan i sin tur leda vidare till frågan huruvida
aktiebolag i själva verket passar in i den kommunala sfären. Sett ur detta perspektiv är känslan att kommunala aktiebolag utgör en tveksam företeelse i samhället och att regleringarna, det vill säga den aktiebolagsrättsliga och den kommunalrättsliga, inte riktigt matchar varandra. Som en parentes kan tilläggas att detta resonemang egentligen utesluter stiftelser med anknuten förvaltning som ett alternativ till kommunala aktiebolag, eftersom den formen innebär att kommunen i så fall utgör förvaltare.158 Med tanke på
att kommunen i princip styrs av kommunfullmäktige, torde det medföra att politiker till stor del skulle vara inblandade i förvaltningen.159
Enligt majoriteten av respondenterna vid intervjuerna inför denna uppsats är en stor anledning till att kommuner bedriver verksamhet i aktiebolag att olika typer av värdeöverföringar kan ske mellan bolagen, vilka ofta resulterar i ekonomiska fördelar.160 Värdeöverföringarna utgörs av antingen
koncernbidrag eller utdelningar. Koncernbidrag betraktas inom skatterätten som en tillåten form av vinstreducering och skapar i många fall skattemässiga fördelar. Utdelning sker inte sällan från kommunala aktiebolag, som genererar
155 Ibid. 156 Ibid. 157 Ibid. 158 Jfr avsnitt 4.3.1. 159 Jfr avsnitt 2.2. 160 Se avsnitt 2.3.
vinst, till kommunerna.161 Det faktum att aktiebolag i kommunkoncerner dels
kan hjälpa till att reducera statlig skatt, dels kan generera en hel del medel till kommunerna torde givetvis tala för att de kommunala aktiebolagen, sett ur kommunernas perspektiv, utgör en viktig beståndsdel i deras organisation och verksamhet. Om bolagen, förutom att generera, hjälper till att ”spara” pengar, torde det även vara möjligt att säga att också kommuninvånarna gynnas, eftersom mer pengar (åtminstone teoretiskt sett) torde kunna leda till exempelvis bättre resurser, produkter etcetera. I och med att kommuninvånarna har möjlighet att ta del av de varor och tjänster som kommunerna erbjuder, exempelvis olika typer av upplevelser/nöjen och kollektivtrafik, torde det vara relativt självklart att en förhöjd standard kommer kommuninvånarna till del. Med hänsyn till den vikt som kommunerna lägger vid möjligheten att mellan aktiebolag kunna lämna koncernbidrag, kan det i sammanhanget påtalas att svb-aktiebolagens impopularitet bland kommuner framstår som förståelig. Detta mot bakgrund av det förbud mot värdeöverföringar från svb-aktiebolag i koncerner som stipuleras i 32 kap. 8 § ABL.162
5.2 ABL vs. KL?
I avsnitt 3.4 presenterades ett svar på uppsatsens första frågeställning, vilket tycktes stämma överens med intervjurespondenternas uppfattning i frågan. Vinstsyftet i ABL får, med hänsyn till den i kapitel 3 förevarande utredningen och med stöd i principen om lex specialis, anses vara underordnat den kommunalrättsliga regleringen, närmare bestämt underordnat förbudet mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincipen. En fråga som dock kan ställas är hur regleringarna praktiskt kan tyckas förhålla sig till varandra baserat på exempelvis skälen till dem och de undantag som finns. Ett annat sätt att uttrycka frågan på vore kanske vilken av regleringarna som, åtminstone teoretiskt sett, torde väga tyngst.
Till att börja med kan koncernbidragets roll i samband med regleringarnas, det vill säga ABL:s och KL:s, förenlighet poängteras. Kommunala aktiebolag som genererar ett positivt resultat lämnar ofta koncernbidrag till kommunala aktiebolag som genererar ett negativt resultat. På så sätt kan underskott jämnas ut och överskott elimineras.163 Detta torde, teoretiskt sett, i sin tur
innebära att bolagen i princip åstadkommer nollresultat, vilket bör kunna anses överensstämma med förbudet mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincipen. Samtidigt bör även ABL:s vinstsyfte kunna anses ha tillgodosetts, eftersom (åtminstone vissa av) bolagen ”till en början” kan visa upp en vinst. Under förutsättning att detta händelseförlopp sker torde det alltså eventuellt vara möjligt att anse att regleringarna kring kommunala aktiebolag kompletterar varandra på ett fungerande sätt.
161 Se avsnitt 2.4.2. 162 Se avsnitt 4.2.1. 163 Se avsnitt 2.4.2.
I propositionen till ABL anges att lagen utgår från att samtliga aktiebolag drivs i syfte att generera vinst.164 Detta kan, som utgångspunkt, anses utgöra en
stark presumtion. Det får dock införas andra syften i bolagsordningen.165Mot
bakgrund av det skapas alltså en möjlighet att frångå vinstsyftet. Enligt Skog förekommer sådana andra syften än vinst i princip uteslutande i aktiebolag som ägs av staten eller kommuner.166 Med stöd i den till denna framställning
utförda empiriinsamlingen, i form av intervjumaterial, kan Skogs påstående bekräftas. Respondenterna framförde, som framhållits i avsnitt 3.4, att majoriteten av aktiebolagen som ägs av de tre kommunerna har ett annat primärt syfte än vinst inskrivet i sina bolagsordningar. Detta bör, enligt min bedömning, indikera att så också är fallet när det gäller den absoluta majoriteten av de kommunala aktiebolagen i landet.
För att visa på betydelsen av ABL:s vinstsyfte, kan vikten av det i teorin lyftas. Om vinstsyftet inte hade funnits, eller getts en så stark presumtion, kan det ifrågasättas huruvida hela idén med aktiebolag över huvud taget hade fungerat. Aktiebolag är beroende av att aktieägare investerar kapital, riskkapital, i dem för att existera. Eftersom aktieägarna, normalt sett, inte torde vara intresserade av att förlora sitt investerade kapital, behöver verksamheten i aktiebolaget bedrivas på ett ekonomiskt fördelaktigt sätt – med andra ord generera vinst.167 Detta torde kunna sägas vara en av vinstsyftets viktigaste
funktioner, nämligen att få idén med aktiebolag att fungera genom att hjälpa till att göra det möjligt för aktiebolag att anskaffa risk- eller startkapital. Om presumtionen om vinst inte fanns, är det svårt att tänka sig att någon skulle vilja starta och investera kapital i ett aktiebolag. Enkelt uttryckt torde det vara möjligheten att tjäna pengar som utgör det stora incitamentet till att starta och driva aktiebolag. Mot bakgrund av att vinstsyftet därmed tycks utgöra en så pass grundläggande förutsättning för aktiebolag som fenomen, får det anses vara av stor betydelse och således väga mycket tungt. Utan det hade aktiebolag högst troligt inte funnits i alls samma utsträckning som de gör idag.
När det gäller förbudet mot att driva spekulativa företag är utgångspunkten att kommunala aktiebolag inte ska generera vinst.168 I propositionen till KL
föreskrivs att förbudet inte utgör något absolut förbud mot vinstgenererande kommunala näringsverksamheter.169 Detta torde således innebära att det
finns en möjlighet att låta ABL:s vinstsyfte få företräde framför det aktuella förbudet. Kommuner äger, enligt propositionen, rätt att ägna sig åt så kallad ”sedvanlig kommunal affärsverksamhet”.170 En hel del av de verksamheter
som hör till detta område torde kommuner, i förhållande till privata aktörer, ha ett visst försprång i eller enklare att bedriva, exempelvis kollektivtrafik
164 Prop. 2004/05:85 s. 539 f. 165 Ibid, s. 540. 166 Se avsnitt 3.2.1. 167 Se avsnitt 3.2.2. 168 Se avsnitt 3.3.1. 169 Prop. 2016/17:171 s. 303. 170 Ibid, s. 303 f.
och bostadsuthyrning. Mot bakgrund av detta kan det te sig märkligt att kommunala aktiebolag med nyss nämnda typer av verksamheter äger rätt att generera inte obetydliga vinster.171 Det skulle, inte osannolikt, kunna kallas för
att ”kommuner gör vinst på kommunmedlemmarnas behov”, i detta fall behov i form av att exempelvis kunna ta sig till jobbet och att ha tak över huvudet. Just detta har ju självkostnadsprincipen kommit till för att förhindra.172
Samtidigt torde risken vara stor att konkurrensen snedvrids och slutar att fungera effektivt om kommuner endast tillåts att ta betalt i enlighet med självkostnadsprincipen. I ett sådant fall skulle förmodligen samtliga privata aktörer behöva sänka prisnivån för att kunna vara med och konkurrera om konsumenterna, vilket troligen skulle leda till för dem sämre ekonomiska marginaler. Eftersom aktiebolag, som utgångspunkt, behöver generera överskott för sin fortlevnad, skulle det förmodligen inte vara hållbart i det långa loppet.
Självkostnadsprincipen går ju, som redan har framgått, ut på att kommuner inte får ta mer betalt för någonting än vad det kostar dem att tillhandahålla det.173 Utgångspunkten är därmed att det inte är möjligt för kommuner att
bedriva aktiebolag med vinstsyfte. En hel del undantag från principen har dock gjorts och införts och diskussioner om att det inte finns tillräckliga skäl att upprätthålla den har även lyfts vid ett flertal tillfällen.174 Mot bakgrund av detta
kan principen förstås ifrågasättas. Frågan är vad vitsen med den egentligen är när undantag uppenbarligen kan införas både genom lag och rättspraxis. Dessutom är det inte nödvändigt att den beräknade självkostnaden i ett visst fall stämmer överens med de verkliga intäkterna och överskott får således genereras så länge det inte sker under en längre period. Ett överskott med 18 % har i ett fall ansetts utgöra ett väsentligt överuttag.175 Det torde dock vara
svårt att ha det som ett riktmärke för vad som är ett tillåtet/otillåtet överskott, eftersom alla verksamheter är olika och 18 % i vissa fall kan motsvara väldigt mycket och i vissa fall förhållandevis lite pengar. Av vad som nu har framförts torde en slutsats kunna dras i form av att självkostnadsprincipen är relativt oklar och på flera håll skapar utrymme för ABL:s vinstsyfte.
Sammanfattningsvis kan sägas att ovanstående, enligt min bedömning, tyder på att ABL:s vinstsyfte rent praktiskt torde väga tyngre, eller ha en starkare genomslagskraft, än KL:s förbud mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincip. Detta beror framför allt på de många undantag som finns från dessa kommunalrättsliga principer samt på vinstsyftets förmodade betydelse för aktiebolag som fenomen. Med hänsyn till detta, kan svaret på uppsatsens första problemformulering, som framhållits i avsnitt 3.4, möjligen ifrågasättas. 171 Se avsnitt 3.3.3. 172 Se avsnitt 1.1. 173 Se avsnitt 3.3.2. 174 Se avsnitt 3.3.2 och 3.3.3. 175 Se avsnitt 3.3.2.