Centrum för kommunstrategiska studier
Linköpings universitet
Genom denna rapport publiceras den studentuppsats vid Linköpings
universitet som av Centrum för kommunstrategiska studier (CKS) har
tilldelats uppsatspriset 2020. Uppsatsen är examensarbete i
affärsju-ridik och diskuterar lagar för styrning av kommunala bolag.
Diskussionen bygger på analys av lagtexter och intervjuer av
verk-samma kommunjurister med avseende på hur de uppfattar att lagarna
kan stå i konflikt till varandra och skapa dilemman för styrning av
kommunala bolag.
Uppsatsen är skriven av Johanna Wistrand på masterprogrammet i
Affärsjuridik vid Linköpings universitet.
Ny lagstiftning för kommunala
aktiebolag med vinstsyfte?
CENTRUM FÖR KOMMUNSTRATEGISKA STUDIER
Rapport 2020:6Ny lagstiftning för kommunala
aktiebolag med vinstsyfte?
Ny lagstiftning för
kommunala aktiebolag
med vinstsyfte?
Titel: Ny lagstiftning för kommunala aktiebolag med vinstsyfte?
Författare: Johanna Wistrand
Omslagsbild: Pixabay
Centrum för kommunstrategiska studier Rapport 2020:6
ISBN: 978-91-7929-723-7 ISSN: 1402-876X
Linköpings universitet
Centrum för kommunstrategiska studier Campus Norrköping
601 74 Norrköping
Telefon: 011-36 30 00 (växel) www.liu.se/cks
INNEHÅLL
FÖRORD 5 FÖRFATTARENS FÖRORD 7 SAMMANFATTNING 9 FÖRKORTNINGAR 10 1. INLEDNING 11 1.1 Problembakgrund 11 1.2 Syfte och problemformulering 12 1.3 Metodologiska utgångspunkter 12 1.4 Avgränsningar 16 1.5 Disposition 17 2. VARFÖR KOMMUNALA AKTIEBOLAG? 19 2.1 Inledande kommentar 19 2.2 Kommunal organisation och förvaltning 19 2.3 Kommunal bolagsverksamhet 20 2.4 Koncerners roll i det kommunala sammanhanget 22 3. LAGREGLERING KRING KOMMUNALA AKTIEBOLAGSVINSTER 27
3.1 Inledande kommentar 27 3.2 Aktiebolagsrättslig reglering 27 3.2.1 Vinstsyftet i ABL 27 3.3 Kommunalrättslig reglering 28 3.4 Sammanfattning av och förhållandet mellan regleringarna 34 4. BEFINTLIGA ALTERNATIV TILL VINSTDRIVANDE
KOMMUNALA AKTIEBOLAG 37 4.1. Inledande kommentar 37 4.2 Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning 37 4.2.1 Vad innebär denna kategori av aktiebolag? 37 4.3 Övriga eventuella alternativ 39
5. ANALYS 47
5.1 Kommunala aktiebolag – en viktig samhällsföreteelse? 47 5.2 ABL vs. KL? 49 5.3 Befintliga fullgoda alternativ till kommunala aktiebolag? 52 5.4 Ny lagstiftning för kommunala aktiebolag med vinstsyfte? 53
6. SLUTSATS 55
REFERENSER 59
Käll- och litteraturförteckning 59 BILAGA – INTERVJUGUIDE 63
FÖRORD
Centrum för kommunstrategiska studier (CKS) arbetar med att stödja och bedriva kommunstrategiskt relevant forskning. Vi arbetar med att återföra nyvunnen kunskap till kommunerna och med att skapa möten mellan kommunföreträdare och forskare. Som en del av vår verksamhet genomför vi varje år en uppsatstävling, där studenter vid Linköpings universitet uppmuntras att delta. Det vinnande bidraget koras till ”årets bästa kommunuppsats”. Tävlingen har pågått i många år, och det finns en stor ämnesbredd i de bidrag som vunnit. Antalet uppsatser som har inkommit till CKS för bedömning har ökat från 15 uppsatser år 2000 till 24 uppsatser år 2010 och 52 uppsatser år 2020.
Årets vinnare heter Johanna Wistrand. Hon har tilldelats priset för sin uppsats Ny lagstiftning för kommunala aktiebolag med vinstsyfte? Detta är ett examensarbete från Masterprogrammet i Affärsjuridik – Affärsrätt, vid Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling (IEI). I uppsatsen diskuteras styrning av kommunala aktiebolag med utgångspunkt i hur Aktiebolagslag (2005:551, ABL) och Kommunallag (2017:725, KL) förhåller sig till varandra. Uppsatsens resonemang bygger på analys av lagtexter och intervjuer av verksamma kommunjurister med avseende på hur de uppfattar relationerna och konflikter mellan principerna för dessa lagar och som innebär dilemman. CKS gratulerar pristagaren och hoppas att denna uppsats ska bidra till en fortsatt diskussion om den angelägna frågan om hur kommuner styr sina kommunala bolag.
Brita Hermelin
FÖRFATTARENS FÖRORD
Fem år av studier börjar snart att närma sig sitt slut. Masteruppsatsen har förstås alltid utgjort en stor milstolpe men samtidigt gett upphov till viss oro – hur ska jag klara av att genomföra ett så omfattande arbete helt själv? Efter fem månader av mycket jobb står jag nu med min färdiga uppsats i händerna. Vägen hit har inte varit en självklarhet, men under studietiden har jag lärt mig en viktig sak (absolut inte bara en, jag har lärt mig massor) – på ett eller annat sätt löser det sig alltid, och så även denna gång.
Jag vill rikta ett stort tack till min handledare vid universitetet för givande diskussioner och värdefulla tips som har hjälpt mig på vägen till att uppnå mitt avsedda syfte och önskade resultat med denna uppsats. Vidare vill jag tacka samtliga personer som ställde upp på intervjuer till denna framställning och därmed bidrog till ett mycket betydelsefullt intervjumaterial – er kunskap och erfarenhet har varit till stor hjälp. Till sist vill jag även framföra ett tack till vänner och familj för stöttning och hejarop längs vägen. Nu är examen minsann inte långt borta!
Johanna
SAMMANFATTNING
Idag äger majoriteten av Sveriges kommuner aktiebolag. Dessa kommunala aktiebolag ska bedrivas i enlighet med såväl regleringen i aktiebolagslagen (2005:551) som med regleringen i kommunallagen (2017:725). I den förstnämnda lagen återfinns en bestämmelse som utgår från att samtliga aktiebolag ska bedrivas i syfte att generera vinst för utdelning till bolagets ägare. I den sistnämnda lagen återfinns kommunalrättsliga principer, vilka bland annat stipulerar att de näringsverksamheter som drivs av kommuner inte ska bedrivas med det primära syftet att frambringa vinst samt att kommuner inte ska ta ut högre avgifter för sina tjänster/nyttigheter än vad det kostar dem att tillhandahålla tjänsterna/nyttigheterna. Dessa lagar utgör således, som utgångspunkt, motsättningar till varandra i detta sammanhang.
I denna uppsats framkommer, i överensstämmelse med uppfattningen hos praktiskt verksamma kommunjurister, ett resultat som visar att det så kallade vinstsyftet i aktiebolagslagen torde vara underordnat de kommunalrättsliga principerna i kommunallagen. Genom en utförlig analys av regleringarna och till dem hörande undantag, är emellertid min bedömning att vinstsyftet teoretiskt sett väger tyngre, och har starkare juridisk genomslagskraft, än principerna. Det kan åtminstone konstateras att regleringarna, såsom de ser ut idag, utgör varandras motsatser. Med hänsyn till detta uppstår frågan huruvida det skulle underlätta med ny lagstiftning beträffande kommunala aktiebolag med vinstsyfte.
De befintliga alternativ som finns till kommunala aktiebolag i form av stiftelser, ekonomiska föreningar, ideella föreningar och privata utförare torde med största sannolikhet inte kunna ersätta det kommunala aktiebolaget annat än i vissa enstaka, specifika fall. Det är dock möjligt att så kallade aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning skulle kunna utgöra ett fullgott alternativ till dagens kommunala aktiebolag och samtidigt göra det möjligt för landets kommuner att leva upp till de kommunalrättsliga principerna. Under förutsättning att denna kategori av aktiebolag kan börja nyttjas av kommunerna, torde det förmodligen inte finnas behov av ny lagstiftning på området för vinstdrivande kommunala aktiebolag. Eftersom denna särskilda aktiebolagskategori emellertid förekommer i mycket begränsad utsträckning, kan det eventuellt vara förknippat med svårigheter att motivera kommuner att använda sig av den. Mot bakgrund av det är det troligt att det finns utrymme för ny lagstiftning, exempelvis i form av en egen associationsform för dagens kommunala aktiebolag.
FÖRKORTNINGAR
ABL Aktiebolagslag (2005:551)
Befogenhetslagen Lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter
Bet. Betänkande
EFL Lag (2018:672) om ekonomiska föreningar
f. följande sida ff. följande sidor GABL Aktiebolagslag (1975:1385) GKL Kommunallag (1991:900) HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen
Ibid Ibidem (latin för ”på samma ställe”, det vill säga samma källa som den senast nämnda)
KKV Konkurrensverket
KL Kommunallag (2017:725)
NJA Nytt juridiskt arkiv
Prop. Proposition
RÅ Regeringsrättens årsbok
SL Stiftelselag (1994:1220)
SOU Statens offentliga utredningar
SvJT Svensk Juristtidning
1. INLEDNING
1.1 Problembakgrund
Trenden att driva en stor del av den kommunala verksamheten i aktiebolagsform sträcker sig långt tillbaka i tiden. Redan under 1800-talet inrättades Sveriges första kommunala aktiebolag och idag äger majoriteten av alla kommuner ett eller flera bolag. Bolagen utgörs exempelvis av gasverk, spårvägar, flygplatser, hotell- och restaurangrörelser samt hamnar. Många kommuner har även bolagiserat de allmännyttiga bostadsbestånden, vilket kan sägas ha fått stor betydelse för samhällsekonomin i allmänhet och den kommunala ekonomin i synnerhet.1 De kommunala aktiebolagen är i mångas ögon betydelsefulla och
har därför länge varit föremål för debatt i olika sammanhang, inte minst i form av huruvida det är bra eller dåligt att kommuner överför sin verksamhet till och bedriver den i aktiebolag. Något som också är omdiskuterat är konflikten mellan de olika rättsområden som kommer i fråga för kommunala aktiebolag.22
Eftersom kommunala aktiebolag är just aktiebolag har de att följa den aktiebolagsrättsliga regleringen, aktiebolagslagen (2005:551) (ABL).33 Av
3 kap. 3 § ABL kan utläsas att det primära syftet med ett aktiebolag är att bereda vinst åt aktieägarna. Om verksamhetens syfte ska utgöras av något annat ska detta anges i bolagsordningen. I 2 kap. kommunallagen (2017:725) (KL) återfinns ett antal stadganden som kan sägas ge uttryck för de så kallade kommunalrättsliga principerna som alla kommuner har i uppgift att efterleva.44 Av 2 kap. 7 § KL följer att kommunal näringsverksamhet vars
syfte är att generera ekonomisk vinst till kommunen inte är tillåten. Enligt samma paragraf ska syftet med näringsverksamheten istället vara att erbjuda kommunmedlemmarna allmännyttiga tjänster eller anläggningar. Stadgandet om otillåtet vinstsyfte benämns i förarbetena till den tidigare kommunallagen (1991:900) (GKL) som förbudet mot att driva spekulativa företag.55 I 2 kap.
6 § KL återfinns vidare den så kallade självkostnadsprincipen som innebär att de avgifter som en kommun tar ut för exempelvis de tjänster den erbjuder ska motsvara dess kostnader för desamma. Principen är således tänkt att förhindra att kommunen gör vinst på kommunmedlemmarnas behov.66
Trots de begränsningar som de kommunalrättsliga principerna uppställer när det gäller kommunala aktiebolags vinstsyften, förekommer det att dessa typer av bolag genererar stora vinster. Som exempel kan nämnas kommunägda
1 Adrell, R., Moldén, R. (2014). Juridik i kommunala bolag. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 17. 2 Stattin, D. (2007). Kommunal aktiebolagsrätt. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 13 f. 3 Ibid, s. 19.
4 Björkman, U., Lundin, O. (2018). Kommunen och lagen – en introduktion. Iustus Förlag AB: Uppsala, s. 42.
5 Prop. 1990/91:117 s. 151.
6 Björkman, U., Lundin, O. (2018). Kommunen och lagen – en introduktion. Iustus Förlag AB: Uppsala, s. 61.
aktiebolag verksamma inom området för energiförsörjning, vatten och avfall. Detta överensstämmer i och för sig med vad som stipuleras i 3 kap. 3 § ABL, det vill säga att ett aktiebolags primära syfte presumeras vara att bereda aktieägarna vinst, men står samtidigt i kontrast till KL:s bestämmelser. Frågan är hur ovan nämnda regleringar egentligen samspelar och mer precist hur det kommer sig att kommunala aktiebolag, kommunallagstiftningen till trots, i praktiken genererar inte obetydliga vinster.
1.2 Syfte och problemformulering
Syftet med denna uppsats är att utreda hur regleringarna beträffande vinstsyfte, när fråga är om kommunala aktiebolag, i ABL respektive KL förhåller sig till varandra. Mot bakgrund av det försöker jag finna svar på hur det är möjligt att enskilda kommunala aktiebolag, trots de begränsningar som de kommunalrättsliga principerna medför, genererar ansenliga vinster till kommunerna. Syftet är vidare att ta ställning till huruvida det finns behov av och eventuellt skulle underlätta med ytterligare eller annan lagstiftning på området, exempelvis i form av införande av en egen associationsform för dagens kommunala aktiebolag. I samband med undersökningen av det sistnämnda tas hänsyn till bland annat befintliga verksamhetsformer som skulle kunna ha potential att utgöra alternativ till det kommunala aktiebolaget.
För att uppnå det nyss nämnda syftet med uppsatsen, har jag identifierat, formulerat och valt att ta avstamp i följande frågeställningar:
• Hur förhåller sig 3 kap. 3 § ABL till förbudet mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincipen i KL?
• Skulle det underlätta med ny lagstiftning beträffande kommunala aktiebolag med vinstsyfte?
1.3 Metodologiska utgångspunkter
1.3.1 Allmänt om metodval
För att besvara problemformuleringarna och uppnå syftet med uppsatsen tillämpas i huvudsak två typer av metodologiska inriktningar. Uppsatsen bygger till stor del på en juridisk metod av rättsdogmatisk karaktär, vilken kortfattat kan förklaras på så sätt att lösningen på ett problem kan nås genom att på detta applicera en rättsregel. Utgångspunkten för användandet av en sådan metod består i att söka svar i de allmänt accepterade rättskällorna, vilka traditionellt sett utgörs av lagstiftning, lagförarbeten, rättspraxis och juridisk doktrin.7 Som komplement till den i uppsatsen tillämpade typen
av rättsdogmatisk metod används en samhällsvetenskapligt inriktad metod som bygger på empiriinsamling, närmare bestämt en form av så kallad
7 Kleineman, J. om Rättsdogmatisk metod i Nääv, M., Zamboni, M. (red.) (2018). Juridisk metodlära. Studentlitteratur AB: Lund, s. 21.
rättssociologisk metod. Rättssociologi kännetecknas, enligt Hydén, främst av att den grundar sig i systematiska studier av hur verkligheten ser ut och fungerar, i detta fall av hur rätten de facto tillämpas.8
1.3.2 Rättsdogmatisk metod
För att söka svar på hur 3 kap. 3 § ABL och de kommunalrättsliga principerna förhåller sig till varandra, det vill säga den första av de två problemformuleringarna, tillämpas huvudsakligen en rättsdogmatisk metod. De lagar som främst är aktuella är givetvis ABL och KL. Eftersom regleringen avseende ett aktiebolags vinstsyfte har existerat sedan långt tillbaka i tiden, tas hänsyn inte bara till förarbeten till nuvarande ABL utan även till förarbeten till tidigare upplagor av lagen, exempelvis aktiebolagslagen (1975:1385) (GABL). I syfte att erhålla en djupare förståelse för och kunskap om vinstsyftet, under-söks både propositioner och en SOU, vilka får värderas högt i fråga om vilka argument som ligger till grund för regleringen. De ifrågavarande förarbetena innehåller relativt omfattande information och utgör således viktigt material för att kunna söka svar på den ovan nämnda problemformuleringen. Likt ABL:s vinstsyfte återfinns också de kommunalrättsliga principerna i nästintill samma lydelse i den tidigare upplagan av KL, här kallad GKL, varför även den tillsammans med dess förarbeten har relevans för den förevarande utred-ningen. Anledningen till detta är att det i förarbetena återfinns överväganden kring och argument för respektive mot principerna, vilka får anses grundläggande för att i nästa steg förstå hur förbudet mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincipen förhåller sig till vinstsyftet i ABL. Ett antal olika förarbeten, främst propositioner, används således och kompletteras i vissa fall med för utredningen och förståelsen relevant rättspraxis.
I syfte att besvara den första problemformuleringen, tillämpas tillväga-gångssätt som används vid så kallade normkonflikter. Det är ett fenomen som innebär att en viss rättslig situation kan regleras med hjälp av två eller flera lagbestämmelser, vilka är tillämpliga samtidigt och inte nödvändigtvis behöver resultera i samma rättsföljd. Detta för med sig att ett val måste göras avseende vilken regel som ska ges företräde, och således tillämpas, framför den andra. Valet behöver givetvis motiveras, vilket kan göras med utgångspunkt i allmänna principer.9 I detta fall regleras driften av kommunala aktiebolag
av såväl 3 kap. 3 § ABL som förbudet mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincipen i KL, vilka kan sägas ge motstridiga direktiv om hur bolagen ska/får drivas. Mot bakgrund av det tas därför hänsyn till de aktuella principerna som äger tillämpning vid normkonflikter när den första problemformuleringen ska besvaras.10
8 Hydén, H. om Rättssociologi: om att undersöka relationen mellan rätt och samhälle i Nääv, M., Zam-boni, M. (red.) (2018). Juridisk metodlära. Studentlitteratur AB: Lund, s. 209 f.
9 Samuelsson, J., Melander, J. (2003). Tolkning och tillämpning. Iustus Förlag AB: Uppsala, s. 161. Jfr även Ramberg, C. (2018). Rättskällor – en introduktion i kritiskt tänkande. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 21 ff.
Även när det gäller uppsatsens andra problemformulering, det vill säga huruvida det skulle underlätta med ny lagstiftning för kommunala aktiebolag med vinstsyfte, används en metod med rättsdogmatisk inriktning för att komma fram till ett svar. I detta fall ligger fokus främst på lagrummen i, och propositionens författningskommentarer till, 32 kap. ABL, det vill säga det kapitel i ABL som reglerar aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegräsning. I övrigt utreds, visserligen i en relativt begränsad omfattning, även huruvida stiftelser och föreningar kan utgöra alternativ till vinstdrivande kommunala aktiebolag, varför lagarna med avseende på dessa organisationsformer blir aktuella.
Vid utredningen av såväl den första som den andra problemformuleringen kompletteras de ovan nämnda rättskällorna med doktrin på aktiebolagsrättens, kommunalrättens och den kommunala bolagsrättens områden, exempelvis för att få förståelse för vilken funktion ABL:s vinstsyfte har i teorin. I förhållande till tidigare nämnda rättskällor, såsom förarbeten och rättspraxis, spelar doktrin en underordnad roll. Detta faktum avspeglar sig i uppsatsen genom att information primärt hämtas från de förstnämnda källorna och därefter kompletteras med information från den sistnämnda typen av källor.
I syfte att påvisa att det inte bara finns ett synsätt på eller en innebörd av rättsdogmatik som metod, kan nämnas att metoden har ifrågasatts av till exempel Sandgren. Han menar att det inte är helt klart vad rättsdogmatik faktiskt innebär. Mot bakgrund av detta är det oklokt att rubricera den rättsvetenskapliga praktiken som dogmatisk. En relativt fri argumentation kan sägas vara utmärkande för praktiken, vilket medför att en analys av en eventuell lösning på en svårbedömd fråga kan vara bunden till rättskällorna i olika stor utsträckning. Vidare är det exempelvis inte möjligt att finna svar inom ett i förhållande till omvärlden avgränsat system med ett konstant och givet innehåll. Systemet är öppet och influeras kontinuerligt av samhällets debatter och klimat. Ett mer lämpligt begrepp för dagens rättsdogmatiska metodinriktning vore således, enligt Sandgren, exempelvis analytisk rättsvetenskap eller rättsanalytisk forskning.1111
1.3.3 Rättssociologi – empiriskt underlag
Som komplement till den rättsdogmatiska metodinriktningen används till viss del empiriskt underlag. Detta underlag utgörs av ett urval av information från verkligheten som framtagits genom kvalitativa intervjuer och sökningar i databasen Retriever Business. Det primära syftet med intervjuerna har varit att studera vilken uppfattning eller åsikt en grupp personer har i en viss fråga.1212 För att åstadkomma en väl underbyggd argumentation angående
de ovan nämnda problemformuleringarna har ett antal kommunjurister och en koncernredovisningscontroller intervjuats, vilka har bidragit med sina
11 Sandgren, C. (2008). Är rättsdogmatiken dogmatisk? Tidsskrift for Rettsvitenskap, s. 649 ff. 12 Hydén, H. om Rättssociologi: om att undersöka relationen mellan rätt och samhälle i Nääv, M.,
uppfattningar, kunskaper och erfarenheter beträffande vinstgenererande kommunala aktiebolag. I syfte att kunna framföra och presentera ett, för denna framställning, representativt empiriskt material har så kallade djupintervjuer tillämpats i omfattningen fem olika intervjuer.13 Materialet
består av information från jurister och en controller som arbetar på totalt tre olika kommuner och som inhämtats under hösten/vintern år 2019. Noteras bör att intervjumaterialet inte är att se som en rättskälla men däremot som en verklighetsbaserad uppfattning av den för problemformuleringarna aktuella juridiken. Att empiriskt material av förevarande typ har viss betydelse för denna framställning bottnar bland annat i avsaknaden av vägledande rättspraxis på området.14
Det är i sammanhanget värt att nämna att det finns en medvetenhet kring att information från fem respondenter utgör ett förhållandevis begränsat underlag till uppsatsen. Vissa av dessa respondenter har dock lång erfarenhet av branschen, vilket kan sägas ha stor betydelse för den vikt som kan läggas vid de angivna svaren.
Vid val av en empirisk metodinriktning är det möjligt att välja mellan två typer av så kallade forskningsintervjuer – kvalitativa och kvantitativa.15
Kvantitativa intervjuer kommer främst till användning vid undersökningar som exempelvis baseras på hur många procent av befolkningen som har åsikter av det ena eller andra slaget, det vill säga mängden av någonting. Som nämnts i tidigare stycke har vid framställningen av denna uppsats kvalitativa intervjuer tillämpats, vilka kan sägas utgöra ett tillvägagångssätt för att förstå eller finna mönster.16 Begreppet kvalitativ har sitt ursprung i det latinska ordet
qualitas som ger uttryck för beskaffenhet, egenskap eller sort. Kvalitativa
intervjuer används således i syfte att utforska, uppdaga eller få förståelse för hur någonting är konstruerat.17 Till min hjälp har jag använt vissa på förhand
13 Ibid, s. 226.
14 Jfr Sandgren, C. (1995). Om empiri och rättsvetenskap (del II). Juridisk Tidskrift, s. 1037.
15 Starrin, B., Renck, B. om Den kvalitativa intervjun i Svensson, P-G., Starrin, B. (red.) (1996). Kvalita-tiva studier i teori och praktik. Studentlitteratur AB: Lund, s. 53.
16 Trost, J. (2010). Kvalitativa intervjuer. Studentlitteratur AB: Lund, s. 31 f.
17 Starrin, B., Renck, B. om Den kvalitativa intervjun i Svensson, P-G., Starrin, B. (red.) (1996). Kvalita-tiva studier i teori och praktik. Studentlitteratur AB: Lund, s. 53.
Tabell 1. Tabell upprättad av uppsatsförfattaren i syfte att ge läsaren en bild av vilka personer som har
utgjort intervjurespondenter
RESPONDENT 1 2 3 4 5
KOMMUN A B A C A
KÖN Kvinna Kvinna Kvinna Kvinna Kvinna
TJÄNST Jurist Jurist Controller Jurist Jurist
ÅLDER 60–65 60–65 35–40 35–40 45–50
ÅR I KOMMUNAL
identifierade frågor, vilka finns bifogade till uppsatsen.18
Den främsta anledningen till användningen av intervjumaterial i denna uppsats är att försöka få en bild av om och på vilket sätt de frågor och teoretiska problem som behandlas i uppsatsen tar sig uttryck i praktiken (eller ”verkligheten”). För att kunna svara på hur vinstsyftet i 3 kap. 3 § ABL förhåller sig till förbudet mot att driva spekulativa företag och självkostnadsprincipen i KL, är det betydelsefullt att få kännedom om hur kommuner går till väga för att tillse att deras aktiebolag uppfyller båda regleringarna, trots att dessa i vissa fall utgör motsättningar till varandra. Likaså är det av stor vikt att, för att kunna svara på om det skulle underlätta med ny lagstiftning beträffande kommunala aktiebolag med vinstsyfte, få vetskap om bland annat hur viktigt aktiebolaget anses vara för den kommunala verksamheten och vilka rimliga alternativ som kommunjurister anser att det finns till kommunala aktiebolag idag. Intervjuerna är således av betydelse för att kunna svara på båda problemformuleringarna. Svaren får förhoppningsvis en relativt hög grad av verklighetsanknytning.
I syfte att undersöka huruvida och i vilken utsträckning kommunala aktiebolag utgörs av aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning enligt 32 kap. ABL, inhämtas information från databasen Retriever Business. Denna information baserar sig, likt intervjumaterialet, på uppgifter från samhället och tillför således också uppsatsen ett empiriskt inslag.19 Mer
specifikt torde informationen vara att hänföra till ekonomiska data som utgör ett typiskt exempel på empiriskt material.20 Informationen inhämtas främst
som en del i utredningen av uppsatsens andra problemformulering, nämligen huruvida aktiebolag enligt 32 kap. ABL kan tänkas utgöra ett fullgott alternativ till kommunala aktiebolag med vinstsyfte.
1.4 Avgränsningar
I denna uppsats förekommer exempel på olika typer av kommunala aktiebolag som i dagsläget genererar påtagliga vinster till sina kommuner.21 Det är troligt
att kommunala aktiebolag genererar olika stora vinster, och vissa kanske inga vinster alls, beroende på inom vilka verksamhetsbranscher bolagen är verksamma. Huruvida, och eventuellt i vilken utsträckning, bolagens vinstgenereringar skiljer sig åt mellan olika branscher är inte föremål för utredning inom ramen för detta arbete.
KL innehåller bestämmelser för såväl kommuner som landsting, vilket kan utläsas redan inledningsvis i 1 kap. 1 § KL. Utredningen bygger i detta fall uteslutande på kommuner och således kommunägda aktiebolag, varför landsting och landstingsägda aktiebolag inte omnämns i uppsatsen. De
18 Se Bilaga – Intervjuguide
19 Hydén, H. om Rättssociologi: om att undersöka relationen mellan rätt och samhälle i Nääv, M., Zam-boni, M. (red.) (2018). Juridisk metodlära. Studentlitteratur AB: Lund, s. 225.
20 Jfr Sandgren, C. (1995). Om empiri och rättsvetenskap (del II). Juridisk Tidskrift, s. 1041. 21 Se t.ex. avsnitt 1.1 och 3.3.3.
slutsatser som denna framställning genererar i torde emellertid kunna tillämpas även i fråga om av landsting ägda aktiebolag.
I avsnitt 2.4 redogörs det för koncerner i kommunala sammanhang. Denna redogörelse har sin utgångspunkt i att moderbolaget i koncernen är ett aktiebolag. Andra associationsformer som kan förekomma i en kommunal bolagskoncern, såsom stiftelser, avgränsas således bort.
När det gäller befintliga alternativ till vinstdrivande kommunala aktie-bolag i uppsatsens fjärde kapitel, bör det påpekas att listan förmodligen inte är uttömmande samt att utredningen med största sannolikhet inte är fullständig på så sätt att hänsyn tas till samtliga, på ett eller annat sätt,relevanta parametrar, exempelvis skattemässiga effekter. Urvalet av alternativ har gjorts med utgångspunkt i respondenternas svar vid intervjuerna hos de tre olika kommunerna.
1.5 Disposition
Denna uppsats består av totalt sex kapitel. I kapitel 1 introduceras läsaren för det ämne som huvudsakligen behandlas i uppsatsen, nämligen relationen mellan ABL och KL i fråga om kommunala aktiebolag och deras eventuella överskott. Med utgångspunkt i detta presenteras sedan syftet med framställningen, de för uppsatsen centrala problemformuleringarna samt vilka metoder som ligger till grund för utredningen. I kapitel 2 ges en bakgrund till kommunala aktiebolag som fenomen. Kapitlet inleds med en kortare förklaring av hur kommuner fungerar och vad som typiskt sett kännetecknar den kommunala verksamheten. Därutöver beskrivs och diskuteras kommunal bolagsverksamhet samt uppbyggnaden av koncerner i det kommunala sammanhanget. I samband med beskrivningen av kommunkoncerner framhävs betydelsen av koncernbidrag och utdelning. I kapitel 3 undersöks bestämmelserna relaterade till kommunala aktiebolags vinster. För att skapa klarhet redovisas regleringen i ABL respektive KL var för sig. Framställningen är i denna del förhållandevis bunden till rättskällorna och mynnar ut i en sammanfattning samt ett svar på uppsatsens första problemformulering.
I kapitel 4 kartläggs vilka befintliga alternativ som finns till dagens kommunala aktiebolag i syfte att, med utgångspunkt i dessa, försöka utreda huruvida det skulle underlätta med ny lagstiftning beträffande kommunala aktiebolag med vinstsyfte. De alternativ som framförs är aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning enligt 32 kap. ABL, stiftelser, ekonomiska och ideella föreningar samt överlämnad verksamhet till privata utförare. I kapitel 5 sker en analys av det rådande rättsläget och en underbyggd argumentation förs angående vad som eventuellt skulle behöva justeras lagstiftningsmässigt för att juridiken ska spegla praktiken och vice versa. I kapitel 6, som utgör det avslutande kapitlet, presenteras en slutsats och i och med den även ett svar på uppsatsens andra problemformulering.
bestämt i kapitel 2, 3 och 4. Materialet lyfts till viss del även fram i kapitel 5 och ligger till grund för resonemang som, i olika stor utsträckning, har betydelse för svaren på de två problemformuleringarna.
2. VARFÖR KOMMUNALA AKTIEBOLAG?
2.1 Inledande kommentar
Detta kapitel syftar, som nämnts i avsnitt 1.5, till att ge en bakgrund till kommunala aktiebolag samt en förståelse för varför de existerar i samhället. Med utgångspunkt i denna information kan vi sedan i kapitel 3 titta närmare på de regleringar som de kommunala aktiebolagen lyder under, det vill säga ABL och KL. Det empiriska materialet, i form av intervjusvar, återfinns i detta kapitel i avsnitt 2.3 och 2.4.2. Kapitlet ligger till grund för den analys och vidareutveckling av fakta som, framför allt, sker i avsnitt 5.1, vilket handlar om huruvida kommunala aktiebolag kan sägas utgöra en viktig samhällsföreteelse.
2.2 Kommunal organisation och förvaltning
Bestämmelser som rör uppbyggnaden av en kommun och dess organisation återfinns i 3 kap. KL. Organisationen i en kommun kretsar kring det direktvalda organet bestående av de av folket utsedda politiska representanterna, nämligen kommunfullmäktige.22 Av 3 kap. 1 § KL framgår att kommunfullmäktige
utgör en beslutande församling i kommunen. Församlingen beslutar i frågor av, för kommunen, avgörande vikt. Exempel på ärenden som det kan vara fråga om uppställs i 5 kap. 1 § KL, bland annat fastställelse av budget, mål och riktlinjer för verksamheten samt val av revisorer. I paragrafen uppräknas de huvudsakliga uppgifterna som ankommer på kommunfullmäktige, men listan är inte uttömmande utan också andra ärenden kan falla inom detta beslutande organs beslutsområde. Avgörande är att det är fråga om ärenden eller beslut av fundamental natur eller generell räckvidd.23 Förutom kommunfullmäktige ska
i kommunens organisation även ingå en kommunstyrelse och revisorer, vilket stipuleras i 3 kap. 3 § respektive 10 § KL. Därutöver ska det också finnas en valnämnd, en överförmyndarnämnd samt, i enlighet med 2 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, en krisledningsnämnd. Så länge de uppräknade organen inkluderas i organisationen är kommunen, enligt Adrell, i övrigt i princip fri att organisera sig efter eget tycke och behov.24
Kommunstyrelsen utses av kommunfullmäktige och har, i enlighet med 6 kap. 1 § KL, i uppgift att leda och samordna den kommunala förvaltningen samt ha uppsikt över de kommunala nämnderna. Den ska även ha uppsikt över eventuella kommunala aktiebolag. Nämnderna har hand om kommunens förvaltande verksamheter och bereder ärenden som ska slutbehandlas i kommunfullmäktige.25 Det är kommunfullmäktige som, enligt 5 kap. 1 § 3 p.
KL, beslutar vilka nämnder kommunen ska ha och vad de ska arbeta med.
22 Adrell, R., Moldén, R. (2014). Juridik i kommunala bolag. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 39. 23 Prop. 2016/17:171 s. 327.
24 Adrell, R., Moldén, R. (2014). Juridik i kommunala bolag. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 40. 25 Bohlin, A. (2016). Kommunalrättens grunder. Wolters Kluwer Sverige AB: Stockholm, s. 43.
Förutom att fatta dessa beslut ska kommunfullmäktige utfärda reglementen för nämnderna och kommunstyrelsen.26 Nämnderna har att följa direktiven
i och verkställa kommunfullmäktiges beslut, vilket innebär att den av nämnderna bedrivna verksamheten till viss del kan sägas vara av osjälvständig art. Detta tar sig uttryck i 13 kap. 2 § KL, i vilken föreskrivs att det inte är möjligt att överklaga beslut av rent förberedande eller verkställande art fattat av en nämnd. Nämnderna verkar dock till viss del självständigt på så sätt att de, i enlighet med 6 kap. 3 § KL, själva beslutar i frågor rörande förvaltningen, såsom om anställning av personal eller inköp av för verksamheten nödvändig utrustning. De beslutar även i frågor som de ansvarar för enligt lag eller mot bakgrund av att kommunfullmäktige har delegerat dem.27 Några exempel på
nämnder som kan finnas inom en kommun är bland annat arbetsmarknads- och vuxenutbildningsnämnd, socialnämnd, vård- och omsorgsnämnd samt byggnads- och miljöskyddsnämnd.28
2.3 Kommunal bolagsverksamhet
Som nämndes inledningsvis i avsnitt 1.1 är kommunala aktiebolag en gammal företeelse. Redan under 1800-talet gavs kommuner tillåtelse att teckna aktier i exempelvis teater-, badhus- och järnvägsaktiebolag. Utvecklingen av det kommunala aktiebolagets förekomst kan påvisas genom att se till antalet kommunala aktiebolag genom åren.29 År 1965 angavs i utredningen
Kommunala aktiebolag att det fanns 274 kommunala aktiebolag.30 Ett
decennium senare, alltså år 1975, uppmättes antalet till 731 och år 1996 fanns det så mycket som 1 278 kommunala aktiebolag.31 Enligt Statistiska
centralbyrån finns i dagsläget 1 687 stycken aktiva kommunala aktiebolag runt om i Sverige.32
Kommunal bolagsverksamhet förekommer inte bara i Sverige, utan förmodligen i de flesta västländerna. Tyskland och Norge utgör exempel på länder som har infört en särskild form av bolag som mer eller mindre motsvarar våra kommunala aktiebolag. I angloamerikansk rätt särskiljs inte kommuner och aktiebolag på samma sätt, utan de olika företeelserna utgör två olika typer av samma juridiska form, nämligen corporations. Som exempel kan nämnas Londons kommun som dels bedrivs genom Corporation of London, dels genom London County Council.33 Att kommuner, på flera håll i världen, väljer
och föredrar att bedriva vissa delar av sina verksamheter i bolagsform torde i grund och botten vara affärsmässigt motiverat. I Sverige finns det i dagsläget ingen bolagsform som kan mäta sig med aktiebolag när det gäller vilken som
26 Prop. 2016/17:171 s. 328.
27 Bohlin, A. (2016). Kommunalrättens grunder. Wolters Kluwer Sverige AB: Stockholm, s. 51 ff. 28 Se t.ex. https://www.norrkoping.se/organisation/sa-fungerar-kommunen/namnder.html (hämtad
2019-12-05).
29 Stattin, D. (2007). Kommunal aktiebolagsrätt. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 21. 30 SOU 1965:40.
31 Stattin, D. (2007). Kommunal aktiebolagsrätt. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 21 f.
32 https://www.foretagsregistret.scb.se/Rakna?RakneTyp=RAKNA_FORETAG (hämtad 2019-12-06). 33 Stattin, D. (2007). Kommunal aktiebolagsrätt. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 22.
lämpar sig bäst att bedriva verksamhet av affärsmässig karaktär i. Enligt Adrell är den verksamhet som främst bedrivs i kommunala aktiebolag av så kallad utförandekaraktär och utgörs nästintill aldrig av myndighetsutövning. En fördel med aktiebolag i kommunalrättsliga sammanhang är att marknaden får lättare att förhålla sig till och följa verksamheten. Ytterligare en fördel anses vara att den risk som finns för att blanda ihop och korsfinansiera den kommunala näringsverksamheten och skattekollektivet reduceras. En väsentlig nackdel i sammanhanget är dock att regelverket kring kommunala aktiebolag är snårigt och inte tycks ha tillkommit i syfte att främja kommunala näringsverksamheter.34 Detta kan bland annat bero på påståendet som,
enligt Stattin, existerar om att kommunala aktiebolag tenderar att snedvrida konkurrensen på de marknader som de verkar på. Betonas bör att det i så fall är verksamheten – inte formen i vilken verksamheten bedrivs – som kan utgöra ett problem ur konkurrenshänseende.35
Enligt de intervjuade kommunjuristerna är den stora anledningen till att kommuner flyttar över verksamheter från förvaltning till aktiebolag den snabbare beslutsprocess som uppnås via aktiebolagsformen. Noteras bör dock, som nämnts i avsnitt 2.2, att alla viktiga övergripande bolagsbeslut likväl måste lyftas i kommunfullmäktige. Trots detta medför ett kommunalt aktiebolag generellt sett, enligt intervjurespondenterna, kortare beslutsvägar och en effektivare förvaltning, vilket ses som positivt ur kommunernas perspektiv. Ännu en betydande anledning, som lyftes vid tre av intervjuerna, är de kommunala aktiebolagens bättre förutsättningar att samspela med andra aktörer, främst andra bolag. Det förekommer exempelvis att aktiebolag önskar göra affärer med kommunala aktiebolag och inte direkt med kommuner. Ytterligare en anledning kan sägas utgöras av ekonomiska fördelar i form av värdeöverföringar mellan de kommunala aktiebolagen. Sådana kan te sig olika men tar sig oftast uttryck i koncernbidrag eller utdelning, varom diskuteras mer i avsnitt 2.4.2 nedan. Till sist kan även nämnas det faktum att en anledning till existensen av kommunala aktiebolag kan vara försäljning av verksamhet eller, mer precist, att förpacka en verksamhet inför en försäljning.36
En anledning till att det i sammanhanget verksamhet bedriven i kommunala
aktiebolag talas om större effektivitet, i förhållande till verksamhet bedriven
inom den kommunala organisationen, torde vara att organisationen i ett aktiebolag finns tydligt reglerad i lag. Organisationen ska bestå av en bolagsstämma, en styrelse och eventuellt en verkställande direktör (VD), vilkas behörighet att handla och vidta åtgärder också stipuleras i lag. När det gäller den kommunala organisationen råder avsaknad av en i lag tydligt reglerad ordning avseende de olika organens och personernas behörighet att vidta åtgärder och fatta beslut. Istället framgår sådant av inom kommunerna upprättade så kallade delegationsordningar och chefsinstruktioner. Inom
34 Adrell, R., Moldén, R. (2014). Juridik i kommunala bolag. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 20 f. 35 Stattin, D. (2007). Kommunal aktiebolagsrätt. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 24.
kommunala bolag kan exempelvis beslut som innefattas i den löpande förvaltningen fattas direkt av VD:n, medan motsvarande beslut inom kommunen först ska förberedas för att sedan beslutas om i en nämnd alternativt kommunfullmäktige. Ett aktiebolag kan som utgångspunkt tillsätta en styrelse med i princip vilka personer som helst med relevant kompetens, samtidigt som nämnder endast får bestå av personer med rösträtt i kommunen. Mot bakgrund av detta kan sägas att styrelsen i ett aktiebolag normalt får anses ha en högre spetskompetens jämfört med vad som är fallet i nämnder.37 Det förekommer dock i flera kommuner, vilket har påpekats under
de genomförda intervjuerna, att det i de kommunala aktiebolagens styrelser tillsätts politiker som inte nödvändigtvis behöver besitta den kompetens som normalt hade varit till nytta, och förmodligen också funnits, i motsvarande privata aktiebolags styrelser.38
Trots att antalet kommunala aktiebolag genom åren har blivit allt fler arbetar, enligt Adrell, flera av våra svenska kommuner med omstruktureringar som innebär att många, inte sällan i bolagsform bedrivna, verksamheter läggs ned eller säljs av. Kommunerna tycks även fokusera på mer renodlade koncernbildningar med effektivitet och samordning som motiv. Dessutom framhålls att näringslivets organisationer bedriver en alltmer aktiv granskning av samt i större utsträckning utfärdar kritik mot offentligt bedrivna verksamheter.39
2.4 Koncerners roll i det kommunala sammanhanget
2.4.1 Aktiebolagsrättsliga koncerner inom kommuner
Idag är det vanligt förekommande att kommuner organiserar sina bolag likt aktiebolagsrättsliga koncerner. Bestämmelser avseende sådana koncerner återfinns framför allt i ABL samt i skatte- och redovisningslagstiftningen.40
Koncerner utgör en grupp av bolag och bildas genom att ett aktiebolag utövar kontroll över ett eller flera andra aktiebolag, vilket kan utläsas ur 1 kap. 11 § ABL. Det vanligaste torde vara att det kontrollerande bolaget får det bestämmande inflytandet genom att det innehar majoriteten av rösterna på bolagsstämman i det andra bolaget. I enlighet med vad som föreskrivs i 1 kap. 11 § ABL är det dock möjligt att kontroll uppkommer även mot bakgrund av att andra förhållanden föreligger.41
Vid bildandet av koncerner blir det kontrollerande bolaget – moderbolaget – ägare av det andra bolaget – dotterbolaget – och får således normalt rätt att utöva de rättigheter som följer med ägandet.42 Eftersom kommunen ofta har
37 Kastberg, P. (2019). Kommunala aktiebolag – en handbok. Jure Förlag AB: Stockholm, s. 24 ff. 38 Intervjumaterial, svar baserade på frågor i bilaga.
39 Adrell, R., Moldén, R. (2014). Juridik i kommunala bolag. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 22. 40 Stattin, D. (2007). Kommunal aktiebolagsrätt. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 50.
41 Eklund, K., Stattin, D. (2016). Aktiebolagsrätt och aktiemarknadsrätt. Iustus Förlag AB: Uppsala, s. 366 och 371.
utgjort den enda ägaren av aktierna i de kommunala aktiebolagen har det dock ankommit på denna, och inte på ett moderbolag, att förhålla sig till och handha ägarfrågorna. Meyer framhåller att i och med detta, samt sett ur ett demokratiskt perspektiv, kan ett direktägande av de kommunala aktiebolagen förespråkas. Poängteras bör dock att KL, oavsett hur organisationen ser ut, utgår från att all ledning och styrning ankommer på de av folket utsedda representanterna, det vill säga kommunfullmäktige. Detta sker bland annat genom så kallade ägardirektiv, eventuellt i kombination med företagspolicyer.43
De mest grundläggande bestämmelserna om ett kommunalt aktiebolags syfte och verksamhetsföremål anges i bolagets bolagsordning. Aktieägardirektiven innehåller mer specifika och utförliga bestämmelser om exempelvis avkastning, finansiering och samverkan inom den aktuella koncernen.44 För att markera
att relationen mellan kommunen och aktiebolagen i en koncern inte alltid kan liknas vid ett aktiebolagsrättsligt koncernförhållande, i vilket ägandet utövas av ett aktiebolag, kallas kommunkoncerner ibland orena koncerner.45
Meyer menar att inspirationen till kommunala koncernbildningar har hämtats från det privata näringslivet. Genom dessa koncernkonstellationer har kommunerna försökt att uppnå fördelar av ekonomiskt slag. Vid en aktieförsäljning till det förvärvande bolaget (som utgörs av ett av kommunen ägt moderbolag) frigörs kapital som kan göras räntebärande, i och med att det förvärvande bolaget med största sannolikhet måste låna pengar av kommunen och till följd därav ställer upp avkastningskrav gentemot dotterbolagen. Organisation i form av en koncern skapar också utrymme för så kallade koncernbidrag46.47 Vidare torde andra anledningar till koncernbildning vara
bland annat gemensam administration och samordnad förvaltning som i sin tur kan leda till effektivitetsvinster.48
2.4.2 Ekonomiska fördelar – koncernbidrag och utdelning
Koncernbidrag kan i aktiebolagsrättsliga sammanhang enkelt beskrivas som en värdeöverföring till eller från aktiebolag som ingår i en koncern. För att ett sådant ska få skattemässiga fördelar förutsätts att moderbolaget innehar minst 90 % av aktierna i dotterbolagen.49 ABL innehåller ingen särskild reglering
avseende koncernbidrag, utan begreppet härrör från skatterätten och utgör egentligen – i överensstämmelse med vad som nyss nämndes – en beteckning för en förmånlig behandling av transaktioner mellan bolag i samma koncern.50
43 Meyer, L. (2009). Kommunala bolag – Ägarroll och styrelsefunktion: Det kommunala bolaget i juridik
och praktik. Studentlitteratur AB: Lund, s. 34 f.
44 Stattin, D. (2007). Kommunal aktiebolagsrätt. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 44 f. 45 Ibid, s. 54 f.
46 Se avsnitt 2.4.2.
47 Meyer, L. (2009). Kommunala bolag – Ägarroll och styrelsefunktion: Det kommunala bolaget i juridik
och praktik. Studentlitteratur AB: Lund, s. 34.
48 Adrell, R., Moldén, R. (2014). Juridik i kommunala bolag. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 177. 49 Eklund, K., Stattin, D. (2016). Aktiebolagsrätt och aktiemarknadsrätt. Iustus Förlag AB: Uppsala, s.
307.
50 Dotevall, R. (2015). Aktiebolagsrätt: Fördjupning och komparativ belysning. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 433.
Koncernbidrag kan sägas utgöra en vederlagsfri gåva från givarbolaget till mottagarbolaget, vilken normalt är avdragsgill vid det förstnämnda bolagets beskattning och skattepliktig hos det sistnämnda bolaget. Inom skatterätten betraktas koncernbidraget som en tillåten form av vinstreducering.51
Vid koncernbidrag uppfattas, till skillnad från i andra sammanhang, varje bolag som ingår i koncernen som en egen juridisk enhet. För att koncernbidrag från dotter- till moderbolag ska vara tillåtet måste transaktionen uppfylla kraven som ställs på vinstutdelning i fråga om hur stort belopp som är möjligt att överföra. Vid en överföring från moder- till helägt dotterbolag ökar värdet på aktierna i dotterbolaget i motsvarande utsträckning, varför en sådan transaktion inte är att anse som en värdeöverföring. Det är möjligt att lämna koncernbidrag när som helst under ett pågående räkenskapsår. Om så sker brukar transaktionen vara att se som en så kallad förskottsutdelning.52
En sådan utdelning kan enligt rättspraxis vara förenlig med lag under förutsättning att beslut om vinstutdelning fattas i efterhand och det aktuella koncernbidraget ryms inom de utdelningsbara vinstmedlen i aktiebolaget vid beslutstidpunkten.53 Utöver de nyss nämnda situationerna med moder- och
dotterbolag, kan koncernbidrag lämnas även till andra bolag inom en koncern, det vill säga även sidledes.54
I de fall kommunala aktiebolag går med vinst kan tänkas att dessa önskar lämna koncernbidrag till ägarkommunen eller till något av de andra kommunala aktiebolagen inom koncernen.55 I och med att en förutsättning
för att en aktiebolagsrättslig koncern ska anses föreligga är att moderbolaget är ett aktiebolag, kan koncernbidrag, som en konsekvens därav, inte lämnas mellan en kommun och ett kommunalt aktiebolag. Detta kan dock lösas genom att kommunen bildar ett holdingbolag som samlar ägandet av de övriga kommunala aktiebolagen, vilka därmed blir dotterbolag. Om dessa förhållanden föreligger, är holdingbolaget med tillhörande dotterbolag att betrakta som en aktiebolagsrättslig koncern, vilket resulterar i att koncernbidrag kan lämnas mellan bolagen.56 Enligt Meyer används koncernbidrag i syfte
att jämna ut underskott i ett dotterbolag och eliminera överskott i ett annat koncernbolag. Detta leder till att statlig skatt kan reduceras, vilket kan sägas vara gynnsamt för kommunens medlemmar.57
Vid intervjuerna som genomfördes inför denna uppsats, berättade respondenterna att överskott i kommunala aktiebolag hanteras och används på olika sätt. Sådana kan antingen ligga kvar i bolagen och exempelvis
51 Sandström, T. (2017). Svensk aktiebolagsrätt. Wolters Kluwer Sverige AB: Stockholm, s. 314. 52 Dotevall, R. (2015). Aktiebolagsrätt: Fördjupning och komparativ belysning. Norstedts Juridik AB:
Stockholm, s. 433 och Sandström, T. (2017). Svensk aktiebolagsrätt. Wolters Kluwer Sverige AB: Stockholm, s. 314 f.
53 Se t.ex. NJA 1995 s. 742.
54 Sandström, T. (2017). Svensk aktiebolagsrätt. Wolters Kluwer Sverige AB: Stockholm, s. 314 f. 55 Kastberg, P. (2019). Kommunala aktiebolag – en handbok. Jure Förlag AB: Stockholm, s. 104. 56 Ibid, s. 279.
57 Meyer, L. (2009). Kommunala bolag – Ägarroll och styrelsefunktion: Det kommunala bolaget i juridik
användas vid framtida investeringar eller utgöra värdeöverföringar, såväl i form av koncernbidrag till andra bolag som utdelning till kommunen. Det är även möjligt att överskott, eller delar av överskott, från dotterbolag stannar i moderbolaget. Hur överskott ska användas är upp till kommunfullmäktige att avgöra, men en gemensam uppfattning hos intervjurespondenterna är att koncernbidrag inom kommunala bolagskoncerner är en relativt vanlig företeelse. Detta kan exempelvis, enligt respondenterna, sägas bero på att det ofta redan på förhand är känt att vissa bolag kommer att gå med vinst medan andra kommer att göra ett förlustresultat.58
3. LAGREGLERING KRING KOMMUNALA
AKTIEBOLAGS VINSTER
3.1 Inledande kommentar
I detta kapitel ligger fokus uteslutande på de två lagar som, på olika vis, reglerar kommunala aktiebolags vinster – ABL och KL. I kapitlets sista avsnitt, 3.4, görs en sammanfattning av de olika regleringarna och därefter besvaras uppsatsens första frågeställning. För att tydliggöra, är detta svar, eller frågeställningen, emellertid föremål för analys i kapitel 5, mer precist i avsnitt 5.2. I nyss nämnda avsnitt sker en vidareutvecklad diskussion och argumentation som bygger på den i detta kapitel förevarande utredningen.
3.2 Aktiebolagsrättslig reglering
3.2.1 Vinstsyftet i ABL
Regleringen avseende ett aktiebolags vinstsyfte återfinns som framgått i 3 kap. 3 § ABL. I detta lagrum stadgas att i det fall syftet med ett bolags verksamhet ska utgöras av något annat än att bereda aktieägarna vinst, ska detta anges i bolagsordningen. Av paragrafens andra mening framgår att det i ett sådant fall också ska anges på vilket sätt bolagets behållning och tillgångar ska användas vid en eventuell likvidation.
Till att börja med kan nämnas att syftet i detta sammanhang är att jämställa med rörelsens ändamål, det vill säga vilket mål bolaget ska ha i förhållande till dess ägare.59 I propositionen anges att lagen utgår från att alla aktiebolag drivs
i syfte att generera vinst till fördelning mellan aktieägarna. I överensstäm-melse med paragrafens lydelse är det dock möjligt att tillföra bolagsordningen föreskrifter om att bolagets syfte helt eller delvis ska utgöras av något annat än att alstra förmögenhet.60 Exempel på sådana andra syften kan vara att bolaget
ska stödja vissa typer av forskning eller välgörande ändamål.61 Av förarbetena
till GABL framgår att syftet exempelvis kunde vara att för aktieägarnas räkning köpa och sälja varor utan marginaler för vinst. Syftet kunde även vara rent politiskt eller kulturellt men även blandat på så sätt att viss del av vinsten exempelvis användes som bidrag till ett ideellt arbete, medan resterande del tillkom aktieägarna.62 Ett alternativt syfte diskuterades också i samband med
införandet av 1944 års aktiebolag, varvid stipulerades att ett aktiebolags syfte bland annat kunde utgöras av att främja ett utomstående bolags ekonomiska intressen.63 Observeras bör att föreskrifter om särskilt syfte inte får utformas
59 Sandström, T. (2017). Svensk aktiebolagsrätt. Wolters Kluwer Sverige AB: Stockholm, s. 22. 60 Prop. 2004/05:85 s. 539 f.
61 Sandström, T. (2017). Svensk aktiebolagsrätt. Wolters Kluwer Sverige AB: Stockholm, s. 65. 62 Prop. 1975:103 s. 476.
med avsikt att kringgå lagens borgenärsskyddsregler.64 Det kan tilläggas att
bolagsordningsbestämmelser som innehåller ett annat syfte än vinstsyfte i dagsläget är en mycket ovanlig företeelse. Enligt Skog förekommer sådana oftast enbart i statligt eller kommunalt ägda bolag.65
För privata aktiebolag finns möjligheten att besluta att de ska vara aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning i enlighet med 32 kap. ABL.66 Som
kan utläsas av benämningen gäller för sådana bolag särskilda begränsningar i möjligheterna till vinstutdelning. De utfärdade bestämmelserna om dessa begränsningar gäller oaktat förekomsten av sådana föreskrifter om särskilt syfte som 3 kap. 3 § ABL tar sikte på.67
3.2.2 Vinstsyftets roll i teorin
ABL:s vinstsyfte kan sägas ha en betydelsefull funktion i det hänseendet att de beslutande bolagsorganen, det vill säga bolagsstämma, styrelse och VD, inte tillåts att fatta beslut eller vidta åtgärder som strider mot idén att verksamheten ska generera vinst. Detta förutsätter förstås att inget annat syfte än just vinstsyftet är inskrivet i bolagsordningen. Vinsten tillkommer aktieägarna genom utdelning efter att ersättning har lämnats till exempelvis långivare som har rätt till en på förhand bestämd fast ersättning i form av ränta. Aktieägarna brukar i detta sammanhang kallas för residualtagare och det kapital som de investerar i ett bolag kallas för riskkapital. Eftersom aktieägarna tar en viss risk när de investerar i ett aktiebolag, är det förståeligt att de har ett behov av att bli försäkrade att verksamheten bedrivs på ett för dem, sett ur ett ekonomiskt perspektiv, förmånligt sätt. Det faktum att ABL utgår från att ett aktiebolag ska bedrivas i syfte att generera vinst kan sägas utgöra en form av garanti för att aktieägarnas starka önskemål om ett överskott i bolaget tillgodoses. Om denna utgångspunkt hade sett annorlunda ut, hade bolagens anskaffande av riskkapital utgjort en svår utmaning. Vinstsyftet är därmed av största betydelse för aktiebolaget som samhällsföreteelse.68
3.3 Kommunalrättslig reglering
3.3.1 Förbudet mot att driva spekulativa företag
Förbudet mot att driva spekulativa företag återfinns i 2 kap. 7 § KL. Av paragrafen framgår att kommuner tillåts bedriva näringsverksamhet under förutsättning att syftet med verksamheten inte är att generera vinst utan istället utgörs av att erbjuda kommunmedlemmarna allmännyttiga anläggningar eller tjänster. Genom denna reglering görs en tydlig åtskillnad mellan den privata och kommunala affärsverksamheten, eftersom det klart dominerande intresset
64 Prop. 2004/05:85 s. 540.
65 Skog, R. (2015). Om betydelsen av vinstsyftet i aktiebolagslagen. SvJT, s. 13 f. 66 Se avsnitt 4.2.1.
67 Andersson, S., Johansson, S. m.fl. (2019). Aktiebolagslagen: En kommentar. Del I. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 3:10.
inom den privata bolagssfären är just vinstintresset.69
I förarbetena till lagen anges att bestämmelsen inte innebär något absolut förbud mot en kommunal vinstgenererande näringsverksamhet.70
Bestämmelsen ska således inte förstås som att ett kommunalt aktiebolag aldrig får uppnå ett ekonomiskt överskott. Vad lagstiftaren, genom bestämmelsen, snarare tar sikte på är det faktum att bolagsbildning i kommunala sammanhang inte ska ske med det bakomliggande och primära syftet att frambringa vinst.71 I
vilken omfattning en kommunal näringsverksamhet tillåts generera överskott ska bedömas med hänsyn till självkostnadsprincipen.72 Enligt Björkman kan
förbudet mot spekulativ verksamhet infalla i en situation vid vilken höga avkastningskrav sätts på en verksamhet, eftersom fokus i ett sådant fall inte torde ligga på verksamheten som en allmännyttig prestation.73 Kommuner äger
dock inte rätt att bedriva verksamhet i aktiebolagsform, och frambringa vinst, inom vilket verksamhetsområde som helst. I propositionen nämns att det ska vara fråga om ”sedvanlig kommunal affärsverksamhet”. Tydliga exempel på sådan typ av verksamhet återfinns framför allt inom kommunikationsväsendet och energiförsörjningen.74 Var gränsen för verksamhet som kommuner
tillåts ägna sig åt går är enligt Madell inte speciellt omdebatterad, utan har successivt uppenbarat sig genom bland annat rättspraxis. Det handlar främst om att kommunerna har att tillgodose kommunmedlemmarnas gemensamma och typiskt sett standardiserade behov i form av exempelvis kollektivtrafik, renhållning och sportanläggningar.75 I de flesta fall är det möjligt att redan på
förhand avgöra vilka verksamheter som kan hänföras till sedvanlig kommunal affärsverksamhet, eftersom kommunerna enligt lag är förpliktade att fullgöra dessa. Som exempel kan nämnas VA-verksamhet enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.76
Från sedvanlig kommunal affärsverksamhet ska skiljas ”det egentliga
näringslivet”, vilket sedan länge är förbehållet den privata företagsamheten.
Till detta verksamhetsområde hör inte sådana allmännyttiga prestationer som kommuner förväntas tillhandahålla.77 Inom denna del av näringslivet
är kommunerna istället starkt begränsade att driva näringsverksamhet eller vidta åtgärder annat än under mycket specifika rådande omständigheter.78
I sammanhanget bör bestämmelserna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet som uppställs i 3 kap. 27– 32 §§ konkurrenslagen (2008:579)
69 Bohlin, A. (2016). Kommunalrättens grunder. Wolters Kluwer Sverige AB: Stockholm, s. 119. Jfr även avsnitt 3.2.1.
70 Prop. 2016/17:171 s. 303.
71 Bohlin, A. (2016). Kommunalrättens grunder. Wolters Kluwer Sverige AB: Stockholm, s. 119. 72 Prop. 2016/17:171 s. 303. Se även bet. 2002/03:KU21 s. 7.
73 Björkman, U., Lundin, O. (2018). Kommunen och lagen – en introduktion. Iustus Förlag AB: Uppsala, s. 51 f.
74 Prop. 2016/17:171 s. 303 f.
75 Madell, T., Lundin, O. (2019). Kommunallagen: En kommentar. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 66.
76 Prop. 2016/17:171 s. 304.
77 Bohlin, A. (2016). Kommunalrättens grunder. Wolters Kluwer Sverige AB: Stockholm, s. 120. 78 Prop. 2016/17:171 s. 304.
nämnas. Kortfattat innebär 3 kap. 27 § att kommuner, efter prövning av Patent- och marknadsdomstolen, kan förbjudas att bedriva säljverksamhet om den snedvrider förutsättningarna för eller hämmar en effektiv konkurrens på marknaden. Ett förbud bör emellertid inte utfärdas om den aktuella verksamheten kan anses försvarbar ur allmän synpunkt, det vill säga om den tillfredsställer ett allmänintresse som väger tyngre än intresset av en fungerande konkurrens.79 Förbud ska heller inte utfärdas om verksamheten
är förenlig med lag, framför allt kommunalrätten.80
I syfte att försöka illustrera vilka typer av kommunala verksamheter som torde kunna anses försvarbara ur allmän synpunkt, kan nämnas ett beslut fattat av Konkurrensverket (KKV) att inte ytterligare utreda ett ärende rörande av AB Storstockholms Lokaltrafik (SL) inrättad pendeltågstrafik till och från Arlanda Flygplats. Ärendet uppkom i samband med att ett privat flygbussbolag anförde att SL ägnade sig åt ett konkurrensbegränsande förfarande genom att skattesubventionera de aktuella pendeltågsresorna. Detta ansågs försvåra situationen för de privata aktörer som trafikerade samma sträcka. KKV ansåg, trots det faktum att de olika aktörerna delvis skulle komma att konkurrera om samma kunder, att det inte fanns tillräckliga skäl att föra ärendet vidare. Anledningen till detta utgjordes bland annat av skälen till reglerna i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik, vari stipuleras att det finns behov av mer kollektivtrafik än vad som är kommersiellt motiverat samt att det är viktigt med samordning av den regionala kollektivtrafiken inom ett visst område för att resenärerna ska lockas att välja denna.81 Detta
skulle enligt uppsatsförfattaren kunna utgöra ett exempel på en verksamhet vilken tillgodoser ett allmänintresse som väger tyngre än intresset av en väl fungerande konkurrens.
3.3.2 Självkostnadsprincipen
Självkostnadsprincipen tar sig uttryck i 2 kap. 6 § KL. Principen innebär att kommuner inte är berättigade att ta ut högre avgifter än som svarar mot vad det kostar dem att tillhandahålla tjänsterna eller nyttigheterna. Denna bestämmelse gäller för all kommunal verksamhet, även sådan som bedrivs i aktiebolagsform, och i förhållande till såväl kommunmedlemmar som andra.82 Principen har störst inflytande på avgiftsfinansierad kommunal
verksamhet, såsom VA och avfall.83 Den är emellertid inte tillämplig på
enskilda affärsuppgörelser av kommersiell karaktär, på kommunal fastighets-förvaltning i form av bland annat upplåtelse av fast egendom eller på kommunal medelsförvaltning.84 Det huvudsakliga syftet med principen är
79 Bohlin, A. (2016). Kommunalrättens grunder. Wolters Kluwer Sverige AB: Stockholm, s. 123 f. 80 Madell, T., Lundin, O. (2019). Kommunallagen: En kommentar. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s.
68.
81 Konkurrensverket, Dnr 567/2012. 82 Prop. 2016/17:171 s. 302.
83 Adrell, R., Moldén, R. (2014). Juridik i kommunala bolag. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 36. 84 Prop. 2016/17:171 s. 302.
att förhindra att pengar förflyttas från avgiftskollektivet till skattekollektivet genom att kommuner tar ut högre avgifter än vad som egentligen är befogat.85
Om principen inte hade varit fastslagen i lag finns risk för att kommunerna hade utnyttjat den monopolställning som i flera fall är för handen vid avgiftsfinansierad kommunal verksamhet.86 År 1994 framhöll regeringen dock
att det enligt denna inte fanns skäl att upprätthålla självkostnadsprincipen i de fall fler aktörer än kommunen tillhandahöll kommunmedlemmarna sina varor och tjänster. I dessa fall ansågs inget skydd mot monopolprissättning vara nödvändigt, eftersom den befintliga konkurrensen och allmänna privaträttsliga regler löste det potentiella problemet. Trots detta resonemang utfärdades vid det tillfället inget generellt undantag från självkostnadsprincipen vid konkurrensutsatt kommunal verksamhet.87
Det förekommer, som nämnts i stycket ovan, att det i speciallagar återfinns beskrivningar och reglering avseende avgifter som är baserade på principen om självkostnad. Så är fallet i fråga om exempelvis avgifter för bygglov, avgifter för bortförsel av fordon, avgifter för sociala tjänster, gatukostnadsersättningar, VA-avgifter och renhållningsavgifter. Skrivningarna kan variera men anses trots det ta fasta på en och samma självkostnadsprincip.88 Ett intygande
av detta synsätt kan sägas ha skett redan i och med förarbetena till GKL, i vilka det konstaterades att självkostnaden kan variera från verksamhet till verksamhet mot bakgrund av att beräkningen kan utföras på olika sätt.89
Självkostnadsprincipen tar sikte på en verksamhets totala avgiftsuttag och således inte på kostnaderna i enskilda fall. Detta betyder dock inte att kostnaderna för flera verksamheter får läggas samman och användas som utgångspunkt vid självkostnadsberäkningen, utan varje verksamhet ska var för sig utgöra föremål för beräkning.90 Det är exempelvis inte
tillåtet att sammanräkna VA-kollektivet med renhållningskollektivet.91 I
självkostnadsberäkningen ska i princip samtliga affärsmässigt motiverade kostnader inkluderas, såväl direkta som indirekta kostnader. Förutom externa kostnader och intäkter ska hänsyn i vissa fall även tas till interna poster.92
Hit hör bland annat personal- och försäkringskostnader.93 Vilka kostnader
som ska ingå i beräkningen och vilka som klassificeras som externa eller interna samt direkta eller indirekta varierar och beror på organiseringen av den aktuella verksamheten.94 Det föreligger dock ingen egentlig faktor vid
85 Adrell, R., Moldén, R. (2014). Juridik i kommunala bolag. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 37. 86 Bohlin, A. (2016). Kommunalrättens grunder. Wolters Kluwer Sverige AB: Stockholm, s. 131. 87 Prop. 1993/94:188 s. 83.
88 Prop. 1990/91:117 s. 113 och Madell, T., Lundin, O. (2019). Kommunallagen: En kommentar. Nor-stedts Juridik AB: Stockholm, s. 60.
89 Prop. 1990/91:117 s. 113. 90 Prop. 2016/17:171 s. 302.
91 Madell, T., Lundin, O. (2019). Kommunallagen: En kommentar. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 62.
92 Prop. 2016/17:171 s. 302 f.
93 Madell, T., Lundin, O. (2019). Kommunallagen: En kommentar. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 62.
beräkningen som håller nere verksamhetens kostnader.95 Kravet är bara att
alla medräknade kostnader måste ingå i bokföringen.96 Ytterligare ett krav är
att värdet av de tjänster som kommunen själv tillgodogör sig inte får räknas med i det underlag som ligger till grund för avgiftsuttaget.97
Eftersom en självkostnadskalkyl görs utifrån antaganden, är det möjligt att beräkningen av kostnaderna inte alltid stämmer överens med de verkliga intäkterna. Detta är tillåtet så länge intäkterna inte väsentligen överstiger verksamhetens självkostnader och så länge överskott inte genereras under en längre period.98 Madell poängterar att ett överskott med 18 % i ett fall har
ansetts utgöra ett väsentligt överuttag.99 En kommun får exempelvis inte
skattesubventionera vissa tjänster under en period för att sedan jämna ut mellanskillnaden genom att ta ut högre avgifter under en senare period.100
3.3.3 Undantag från självkostnadsprincipen
I samband med införandet av GKL fick stat- kommunberedningen i uppdrag att undersöka vissa frågor relaterade till självkostnadsprincipen. Beredningen fann att det förelåg starka skäl att förkasta eller i vart fall omarbeta den kommunala principen om självkostnad, främst när fråga var om redan konkurrensutsatt kommunal verksamhet, men också sådan verksamhet som genom ändrad lagstiftning skulle kunna komma att bli utsatt för konkurrens. Den anförde vidare att det dock kunde finnas anledning att bevara någon form av självkostnadsprincip i de fall taxor togs ut i samband med myndighetsutövning.101 Som framgått i avsnittet ovan existerar principen än
idag och är framför allt fortfarande fastslagen i lag. Till saken hör dock att det i viss lagstiftning finns särskilda bestämmelser för avgiftsuttaget i kommunala verksamheter som utgör undantag och således frångår den allmänna självkostnadsprincipen.
Två påtagliga undantag från principen om självkostnad påträffas i 2 § lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag respektive i 1 kap. 3 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (befogen-hetslagen).102 Av den första regleringen framgår att trots existensen av
självkostnadsprincipen (och förbudet mot att driva spekulativa företag) ska ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag bedrivas på affärsmässiga grunder. I propositionen anges att marknadsmässiga avkastningskrav ska ställas på de kommunala bostadsaktiebolag som konkurrerar med andra aktörer på marknaden. De ifrågavarande bolagen ska tjäna som långsiktiga och stabila
95 Adrell, R., Moldén, R. (2014). Juridik i kommunala bolag. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 37. 96 Madell, T., Lundin, O. (2019). Kommunallagen: En kommentar. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s.
60.
97 Prop. 2016/17:171 s. 303. 98 Ibid.
99 Madell, T., Lundin, O. (2019). Kommunallagen: En kommentar. Norstedts Juridik AB: Stockholm, s. 63.
100 Prop. 2016/17:171 s. 303. 101 SOU 1990:107 s. 9 f. 102 Prop. 2016/17:171 s. 302.
