Aktörers roller

Politiker

Politiker förefaller ha en central roll i Göteborgs Stads innovationsstrategi. Själva

utgångspunkten för Göteborgs Stads innovationsprogram är ett yrkande i budgeten 2016 från Miljöpartiet, Socialdemokraterna och Vänsterpartiet till Stadsledningskontoret om att ta fram en strategi för innovationsarbete. Arbetet med framtagandet av strategin har sedan skett enligt den handlingsplan som kommunstyrelsen fattade beslut om år 2016 (GBG, 2017a:3; se även GBG, 2016 & 2017b).

Vidare är innovationsprogrammet, i egenskap av styrande dokument, ett verktyg för politiker att ”… beskriva hur de vill realisera den politiska viljan… ” (GBG, 2017a:1). Givet att

40 innovationsprogrammet utformats som ett styrande dokument kan det betraktas vara ett nytt policyramverk som anger ramarna för hur staden ska arbeta med innovationer. Dessutom menar man att ”krav och förväntningar från den politiska ledningen” i ”mycket stor”

utsträckning varit en bidragande faktor till att kommunen arbetar med innovation (GBG, 2018b). Politikerna i Göteborgs Stad har således en avgörande roll vad gäller initiering och utformning av innovationsprogrammet. En tolkning är därmed att Göteborgs Stad har idéer om politikers roll som relaterar till TPA – politiker som ”visionära entreprenörer” som initierar policyramverk och som ”commanders” som anger ramarna och eventuellt fattar beslut om nya, men som däremellan håller sig utanför det faktiska innovationsarbetet (Waldorff et al, 2014; Hartley, 2005).

En vidare och mer generös tolkning kan dock vara att politikernas relativa passivitet efter initiering och beslutsfattning, i kombination med att de fattat beslut om insatser som inbegriper samverkan och nätverk, utgör en idé om att de har en roll som underlättar för skapandet av självreglerande nätverk. Denna roll refereras ofta till ”metagovernors” och återfinns i idealtypen för NPG (Waldorff et al., 2014). Dock är det svårt att avgöra om den relativa passiviteten bör tolkas utifrån NPG eller TPA då politikers roll i TPA är att hålla sig utanför det faktiska innovationsarbetet. Dessutom är det kommunstyrelsens ansvar att följa upp programmets mål och vid större avvikelser mot planen ska det lyftas till

kommunstyrelsen för omprioritering och/eller ställningstagande (GBG, 2018a:4) vilket kan tolkas som att det finns idéer om att politikerna ska ha en fortsatt roll som ”commanders”

snarare än ”metagovernors”.

Sammanfattningsvis går det att rekonstruera idéer om politikers roller som relaterar till TPA vilka tenderar att vara mer framträdande i en initierande och beslutsfattande fas för att därefter bli något mindre aktiv men fortfarande närvarande. Idéanalysen kan dock även tolkas utifrån idéer om NPG där politikernas roller efter initiering och beslutsfattning övergår till att agera metagovernors.

Public managers

Public managers kan definieras som dem som ”manage people and/or programs that serve the public” (Feldman & Khademian, 2007:305) och utgörs här av av chefer och andra

medarbetare med en ledande befattning (t.ex. projektledare). Public managers förefaller ha en viktig roll i stadens strategiska arbete med innovationer då det finns såväl strategier som

41 insatser riktade mot dem. Rollen för public managers tycks dock inte vara entydig utan går att koppla till idéer om både TPA och NPG.

I idealtypen för TPA har public managers rollen som experter som implementerar och förfinar politiska idéer samtidigt som personliga åsikter hålls utanför (Waldorff et al., 2014; Hartley, 2005). Till följd av att innovationsprogrammets är ett styrande dokument så innebar

kommunfullmäktiges godkännande av programmet att målen och strategierna gäller för samtliga nämnder och styrelser (GBG, 2017a) vilket medför att de ska implementeras i

stadens alla förvaltningar och bolag. Då public managers är ansvariga för att leda och styra sin organisation eller projekt är det också dem som oftast är ansvariga för att realisera

organisationens uppdrag. Givet detta går det att identifiera en idé om att public managers ska implementera politiska idéer utifrån det ramverk som innovationsprogrammet utgör. Liknande idéer går även att identifiera i handlingsplanen där det anges vilka insatser som ska

genomföras för att uppnå målen och inom vilka ramar det ska ske (GBG, 2018a). Eftersom handlingsplanen är beslutad av kommunfullmäktige och då insatserna tilldelats olika nämnder och styrelser så är det även här rimligt att tolka att public managers har en roll som

”implementerare”.

Förutom idéer om TPA går det också att rekonstruera idéer som relaterar till NPG. I NPG innebär public managers roll att hantera och leda interaktioner i nätverk och delta som experter (Waldorff et al. 2017). De är också ”utforskare” där de tillåts använda

initiativförmåga och fantasi (Moore, 1995:299 i Hartley, 2005:30). Dessa idéer går bland annat att finna när Göteborgs Stad uttrycker vilka utmaningar de har med innovationer. Som lokala hinder för innovation identifierades bland annat ”brist på organisering och strategisk samverkan rörande innovation mellan stadens förvaltningar och bolag” (GBG, 2017b:4).

Detta antyder att det finns en idé om att organisering och strategisk samverkan mellan förvaltningar och bolag behöver stärkas för att överkomma innovationshinder. Då public managers organiserar och leder förvaltningar och bolag så indicerar detta att det finns en önskan att public managers behöver bli bättre i sin roll att hantera och leda samverkan (interaktioner i nätverk). Idén går även att identifiera i enkätsvaret till SKL:s

”Innovationsbarometern”. Där svarade Göteborgs Stad att en av de största utmaningarna för innovationer är ”låg kompetens bland chefer/ledare på innovation och komplexa

samverkansprocesser” (GBG, 2018b:2). Likt exemplet ovan kan detta tolkas som att

Göteborgs Stad har en idé om att ett framgångsrikt innovationsarbete kräver chefer och ledare

42 med hög kompetens gällande att verka inom komplexa samverkansprocesser. I

handlingsplanen återfinns vissa insatser som styrker denna tolkning. Bland annat syftar insats 5.4 – ”Vidareutveckla ”Utvecklingsgruppen”, stadens nätverk av innovationsansvariga…”

(GBG, 2017a) till att stärka det redan existerande nätverket av innovationsansvariga.

Sammanfattningsvis pekar idéanalysen på att Göteborgs Stads idéer om public managers roller relaterar till både TPA och NPG. Idéer om NPG uttrycks inte explicit men går att identifiera när Göteborgs Stad formulerar idéer om hur de önskar att public managers roll för att främja offentliga innovationer ska fungera. Samtidigt går det att urskilja idéer som antyder att public managers ska agera ”implementerare” (TPA). Dessa idéer är inte heller explicit uttryckta utan rekonstruerades i innovationsprogrammet och handlingsplanen i samband med dess utformning som styrande dokument och där utförandet av insatser tydliggörs.

Tjänstepersoner (medarbetare)

Även stadens övriga medarbetar ha en viktig roll i det strategiska innovationsarbetet. I underlaget för beslutsfattningen av innovationsprogrammet beskrivs ett centralt element för innovationsprogrammet vara att tillvarata medarbetarnas (och invånarnas) kreativa förmåga (GBG, 2017b:2). Detta återspeglas senare i innovationsprogrammets andra mål –

”medarbetare i Göteborgs Stads förvaltningar och bolag har goda förutsättningar att vara innovativa…” (GBG, 2017a:10). Ett annat exempel finns i rapporten ”Leda och organisera för hållbara samhällen” där innovationsprogrammets projektledare menar att ” vi vill … utveckla förutsättningar för stadens organisationer och dess mer än 50 000 medarbetare att bedriva ett riktigt bra innovationsarbete som är till nytta för göteborgaren” (Stoltz Ehn et al., 2017:19). Sammantaget kan dessa exempel i viss utsträckning tolkas som idéer om NPG. I NPG antas medarbetarnas vara ”underlättare” av tjänster och de syftar till att upptäcka och mobilisera medborgares resurser. Dessutom antas de vara drivna av inre motivationsfaktorer (Torfing & Triantafillou, 2016). I exemplen ovan finns ingen direkt koppling till att

Göteborgs Stad skulle se medarbetare som ”underlättare” eller att de syftar till att upptäcka och mobilisera resurser. Dock finns det en idé som indikerar att medarbetarna bör ta en aktiv roll i stadens strategiska innovationsarbete. Denna idé om att medarbetarna ska vara aktiva kan närmast kopplas till idéer om ”underlätta” och ”upptäcka”, snare än idéer om

”regelföljare” och ”tillhandahållare av tjänster” vilka är de konceptualiseringar av medarbetares roller i TPA respektive NPM (ibid) och som är av mer passiv karaktär.

43 Ett ytterligare exempel på idéer om NPG återfinns i innovationsprogrammet och strategi 3. I beskrivningen av strategin förklarar man att ”Göteborgs Stad ska utveckla processer och metoder som kan användas gemensamt av alla stadens verksamheter för att stärka

organisationer och medarbetare att tänka och göra nytt. Dessa arbetsformer ska förstärka brukar-, kund- och invånarsamverkan i olika faser av innovationsprocessen.” (GBG, 2017a:12). Formuleringen anger att medarbetare ska ges vissa verktyg för att dels stärka sin innovativa förmåga (tänka och göra nytt), dels att förstärka samverkan med brukare, kunder och invånare. Detta kan vidare tolkas som att det finns en idé om att medarbetarnas

arbetsformer ska vara tillgängliga för, och till och med förstärka, samverkan med

medborgarna. Det är därför inte orimligt att tänka att medarbetarna utifrån denna idé bör

”upptäcka och mobilisera medborgarnas resurser”.

Formuleringen ovan kan dock även tolkas utifrån TPA då strategins inriktning på processer, metoder och verktyg, samt formalisering, systematik och rutiner (GBG, 2018a:12) indikerar att det finns idéer om att medarbetare som ”regelföljare”. Vidare går det att tolka materialet som att det finns idéer som antyder att strategin avser att få medarbetarna att ”tänka och göra nytt” men att ska det göras inom ramen för formaliserade system och rutiner. Detta tyder på att det finns en idé om att samtidigt som medarbetarna ska ha en roll som relaterar till att

”upptäcka” (NPG) så ska de fortfarande vara ”regelföljare” (TPA).

På liknande sätt går det att hitta idéer om NPM där medarbetare anats vara ”tillhandahållare av tjänster” och drivas av yttre motivationsfaktorer (Torfing & Triantafillou, 2016). I innovationsprogrammets fjärde strategi beskriver man att ”Göteborgs Stad behöver medarbetare som har förmågan att tänka och göra nytt” och där ”nyfikenhet, mod och riskvilja att möta och pröva det nya och okända är viktigt” (GBG, 2017a:12–13). Likt rekonstrueringen av NPG-idéer ovan så kan dessa formuleringar tolkas som att Göteborgs Stad har en idé om att stadens medarbetare bör ha en roll som relaterar till att vara aktiva och att ”upptäcka” (NPG). För att uppnå den fjärde strategin ämnar Göteborgs Stad bland annat att: i) utveckla strukturer och ge utrymme för belöningssystem som stimulerar en

innovationsfrämjande kultur; ii) attrahera, behålla och utveckla engagerade, utvecklings- och samverkansbenägna medarbetare med många perspektiv (ibid; se även GBG, 2018a:8). Vad belöningssystem innebär och hur man tänker sig att attrahera medarbetare framgår inte men just begreppet ”belöningssystem” kan dock förknippas med yttre motivationsfaktorer och det är alltså möjligt att Göteborgs Stad har idéer om medarbetares roller som relaterar till NPM.

44 Detta skulle i så fall kunna förstås som att Göteborgs Stad har en idé om att medarbetarna bör ha en roll som ”upptäckare” (NPG) men att det samtidigt förekommer en idé att denna roll kan uppnås genom att vända sig till yttre motivationsfaktorer (NPM).

I analysen av medarbetares roller var det svårt att identifiera idéer med en tydlig koppling till idealtyperna vilket innebär att analysen präglats av en hög grad av tolkning. Utifrån denna tolkning har det dock gått att identifiera idéer om samtliga governance-former. Likt

idéanalysen av public managers så tenderar idéer om NPG att förekomma i samband med att idéer om hur Göteborgs Stad önskar att medarbetarnas roll ska se ut medan idéer om TPA och NPM identifieras när mer praktiska insatser och aktiviteter föreslås. Idéerna om TPA och NPM tycks även vara mer underliggande men ändå närvarande genom att påverka Göteborgs stads idéer om hur medarbetare motiveras (yttre motivationsfaktorer – NPM) och vilken roll de ska ha (regelföljare – TPA).

Medborgare

Idéer om vilken roll medborgarna har i förhållande till innovationer i Göteborgs Stads förefaller vara tvetydig och i idéanalysen kan framförallt två övergripande idéer identifieras.

Å ena sidan finns en idé om att medborgarna bör ha en aktiv roll i stadens innovationsarbete. I innovationsprogrammets beskrivande avsnitt uttrycks exempelvis att ”även invånarna är aktiva i debatten och bidrar till hur staden ska utvecklas” (GBG, 2017a:4). I dokumentet som utgjorde grunden för den politiska beslutsfattningen av programmet beskrivs det även att ” ett centralt element i Innovationsprogrammet är att både medarbetarnas och invånarnas

kreativa förmåga ska tas tillvara” (GBG, 2017b:2). Detta antyder att det finns en idé att innovationsarbetet kan stärkas av att inkludera medborgarna. Dessa idéer kan vidare tolkas som att Göteborgs Stad ser medborgarna som ”samskapare” av offentliga tjänster

(innovationer) vilket är den roll som återfinns i idealtypen hos NPG (Waldorff et al., 2014). I innovationsprogrammet och handlingsplanen finns det även exempel på strategier och insatser som stärker denna tolkning då dessa aktiviteter avser att öka samverkan mellan staden och dess medborgare. Strategi 3 – ”Utveckla och förvalta processer, metoder och verktyg som stärker innovationsförmågan” avser bland annat att ”förstärka brukar-, kund- och invånar-samverkan i olika faser av innovationsprocessen” (GBG, 2017a:12). I insats 3.3 menar man också att ” för att lyckas med Stadens innovationsarbete är det väsentligt att arbeta nära de slutliga behovsägarna, boende, besökare och näringsliv.” (GBG, 2018a:7). Liknande idéer går att rekonstruera i insats 4.7 – ”etablera och genomför första versionen av Mötesplats

45 Innovation ”DaPlace”, som syftar till att utveckla en mötesplats där stadens interna resurser träffas tillsammans med relevanta aktörer, däribland medborgare (GBG, 2018a:9).

Å andra sidan finns indikationer på att Göteborgs Stad har idéer om att medborgarnas roll är relativt passiv. I innovationsprogrammet beskrivs det att ”genom nya och bättre produkter, tjänster, processer och arbetsmetoder kan staden ge ökad kvalitet och nytta för boende, besökare och näringsliv” (GBG, 2017a:4) vilket antyder att staden ska ta fram förbättringar som ger kvalité och nytta för andra aktörer. Idéen om medborgarnas roll liknar således snarare

”klienter” vilket relaterar till idealtypen för TPA (Waldorff et al., 2014). Idéer om ”passiva medborgare” synliggörs även i andra delar av innovationsprogrammet. När man talar om samverkan med andra aktörer förekommer begrepp såsom ”innovationsekosystem” som kan bestå av”… stora och små företag, universitetet och forskningsinstitut, offentliga aktörer och myndigheter, samt ideella organisationer och olika representanter för civilsamhället” (GBG, 2017a:11), och ”kvadrupelhelix” som visar hur de fyra aktörerna offentlig sektor, akademi, näringsliv och civilsamhälle överlappar med varandra (figur 4, s.38) (GBG, 2017a:8).

”Innovationsekosystem” och ”kvadrupelhelix” relaterar följaktligen till olika former av samverkan som staden ser som viktigt för att främja innovationer men ingen av dessa innefattar medborgare. Medborgare kan innefattas i ”civilsamhälle” men då civilsamhälle definieras som ”en arena, skild från staten, marknaden och enskilda hushåll, där människor organiserar sig och agerar tillsammans i gemensamma intressen” (GBG, 2017a:14) så innebär det att medborgarna endast kan delta genom att vara organiserade. Givet detta så går det att tolka Göteborgs Stads idéer om medborgarna som relativt passiva vilket går att koppla till idéer om medborgare som ”klienter” snarare än de mer aktiva rollerna ”kunder” och/eller

”samskapare” som idealtyperna NPM respektive NPG utgörs av.

Idéanalysen visar sammanfattningsvis att det går att urskilja idéer om både TPA och NPG utifrån medborgares roller i förhållande till innovationer i Göteborgs Stad.

Privata företag och NGO:s

Precis som de andra analyserade aktörerna så förefaller privata företag och NGO:s ha en viktig roll för Göteborgs Stads innovationsarbete. I det analyserade materialet går det framförallt att identifiera idéer om dessa aktörers roller som relaterar till NPG. I NPG antas privata företag och NGO:s utgöra ”partners in negotiated co-creation of public solutions”

(Torfing & Triantafillou, 2016:15). Till skillnad från de andra idealtyperna där företag och NGO:s har rollen som ”påtryckningsgrupp som påverkar det offentliga utifrån” (TPA)

46 respektive ”kontrakterande tillhandahållare av offentliga tjänster” (NPM) (ibid) så innebär rollen i NPG att aktörerna är mer än bara utförare som verkar utanför den offentliga sektorn.

Idéer om att privata företag och NGO:s bör agera inifrån som förhandlande och samskapande partners förekommer frekvent i det analyserade materialet. Redan i projektplanen för

framtagandet av innovationsprogrammet togs det fram en referensgrupp bestående av bland annat ledare och experter från näringslivet (Stoltz Ehn et al., 2017). Idén framkommer även i stadens syn på hur samverkan främjar skapandet av innovationer. I både figur 4,

kvadrupelhelix, samt i beskrivningen av ”innovationsekosystemet” så framställs

företag/näringslivet och ideella organisationer/civilsamhället som centrala aktörer. Här beskriver man vidare att aktörernas deltagande ska baseras på en ”uppfattning om ömsesidig nytta och förtroende” och vara ”ömsesidigt förstärkande” (GBG, 2017a:8&11). Att

samverkan baseras på värden såsom ”ömsesidighet”, ”nytta” och ”förtroende” kan vidare förknippas med en typ av deltagande som relaterar till partnerskap snarare än kontraktering (NPM) eller påtryckning (TPA). Detta då dessa värden kan tänkas vara viktiga förutsättningar för partnerskap. Sammantaget går det därför att tolka att Göteborgs Stads syn på samverkan med privata företag och NGO:s har en koppling till idéer om roller som ”samskapande partners”.

Det finns också strategier och insatser som stärker tolkningen ovan. Innovationsprogrammets andra strategi avser att ”bidra till ett starkt innovationsklimat i Göteborgs Stad genom att driva innovationsarbetet i samverkan med näringsliv, akademi, civilsamhälle och andra offentliga organisationer.” (GBG, 2017a:11). Flera insatser riktas dessutom direkt mot externa aktörers delaktighet i innovationsarbetet. Exempel på detta är insatserna 2.4 – utreda förutsättningar för att etablera ett innovationsråd med externa parter och 2.6 – ett förslag till samhällsvetenskapligt forsknings- och innovationscentrum för utveckling av välfärden ska tas fram (GBG, 2018a:5–7). Då externa aktörer rimligtvis kan vara privata företag och/eller NGO:s så indikerar dessa insatser inte bara att staden avser att öka deras delaktighet utan också att delaktigheten ska baseras på diskussioner och förhandlingar, exempelvis genom innovationsrådet och innovationscentrumet.

Idéanalysen kan även identifiera idéer om NPM. Göteborgs Stad vill exempelvis stärka innovationsförmågan genom att ”utveckla förmågan att använda upphandling för att främja innovation, genom att efterfråga och tillåta nya lösningar.” (GBG, 2017a:7; se även GBG, 2018b). Kopplat till detta finns insatsen 3.4 ”utveckla kunskap kring hur innovation kan

47 användas inom inköp och upphandling och skapa en målbild för innovationsupphandling”

(GBG, 2018a:7). Detta indikerar att Göteborgs Stad har en idé om att innovationsförmågan kan stärkas genom att använda upphandling av innovationer som ett incitament. Då

upphandling primärt avser att låta privata företag konkurrera om att bli få leverera offentliga varor och tjänster så kan det kopplas till en roll som ”kontrakterade tillhandahållare av offentliga tjänster” (NPM).

Sammanfattningsvis visar analysen att Göteborgs Stads idéer om privata företag och NGO:s i förhållande till innovationer i hög grad relaterar till NPG men att det även finns inslag av NPM.