Offentliga innovationer och governance
En idéanalys av en offentlig aktörs idé om styrning och organisering för att främja offentliga innovationer
Författare: Hilda Gustafsson Handledare: Nils Hertting Antal ord: 19993
Statsvetenskapliga institutionen
Masteruppsats i statsvetenskap 30 hp
VT2019
1
Abstract
The aim of this thesis has been to describe a public actor’s ideas about governance in relation to enhancing public innovation. Through a qualitative textual idea analysis, using theoretical ideal types of governance, the thesis found that ideas of several modes of governance are co- existing in the studied texts. Moreover, the idea analysis also discerned three general patterns which constitutes possible descriptions of how this hybrid of governance ideas exist. The results support some previous empirical studies also showing that modes of governance are co-existing while public actors aim to enhance public innovation. This indicates that future research should consider the existence of several modes of governance instead of focusing and prescribing only one, which they have tended to do so far. The proposed descriptions should moreover be considered as a first step of depicting how a hybrid of ideas of
governance can appear when a public actor steers and organises the public sector in order to enhance public innovation – a first step that ought to be followed up by futures studies.
2
Innehållsförteckning
1. Introduktion ... 4
1.1. Bakgrund och problembeskrivning ... 4
1.2. Syfte och frågeställning ... 6
1.3. Avgränsningar ... 7
1.4. Disposition ... 7
2. Teoretiska utgångspunkter ... 8
2.1. Innovationer... 8
2.1.1. Egenskaper och faser ... 8
2.1.2. Offentliga innovationer ... 9
2.2. Governance och offentliga innovationer ... 10
3. Tidigare forskning ... 16
3.1. NPG för att främja offentliga innovationer… ... 16
3.2. …eller en blandning av governance-former? ... 18
4. Metod, design och genomförande ... 21
4.2. Idéanalys ... 21
4.2.1. Idealtyper som analysverktyg ... 22
4.3. Enfallsstudie... 23
4.3.1. Val av fall ... 24
4.3.2. Val av material ... 25
4.4. Faktiskt tillvägagångssätt ... 27
4.5. Metoddiskussion ... 29
4.5.1. Idéer och idealtyper ... 29
4.5.2. Transparens och tolkning ... 30
4.5.3. Extern validitet och reliabilitet ... 31
5. Idéanalys steg ett - vilken/vilka idéer om governance förekommer i innovationsstrategin? ... 32
5.1. Institutionell logik ... 32
5.2. Aktörers roller ... 39
5.3. Sammanfattning ... 47
6. Idéanalys steg två - hur förekommer blandningen av idéer om governance? ... 48
6.1. Sammanfattning ... 53
7. Reflekterande diskussion ... 54
7.1. Studiens resultat ... 54
7.2. Studiens genomförande ... 56
8. Slutsats ... 58
Referenser ... 60
3
Tabellförteckning
Tabell 1: Offentliga innovationer och governance utifrån institutionell logik och aktörers roller (s.13)
Tabell 2: Textmaterial idéanalys (s.26)
Tabell 3: Analytisk ramverk - förekomst av idéer om governance-former utifrån idealtyper (s.28)
Tabell 4: Förekomst av idéer om governance hos Göteborgs Stads innovationsstrategi utifrån idealtyper (analytiskt ramverk) (s.47)
Figurförteckning
Figur 1: Innovationsprocessen (s.10)
Figur 2: Göteborgs Stads målbild och mål för innovationsprogrammet 2018–2023 (s.27) Figur 3: Göteborgs Stads innovationsprocess med beslutspunkter (s.34)
Figur 4: Kvadrupel helix – innovation kräver samverkan (s.38)
4
1. Introduktion
1.1. Bakgrund och problembeskrivning
Under de senaste åren har förmågan att vara innovativ blivit en allt mer eftersträvansvärd egenskap för såväl offentliga som privata aktörer. I den privata sektorn har innovationer varit ett verktyg för framgång i århundraden till följd av dess förmåga att trygga konkurrensfördelar på nya eller existerande marknader (Sørensen & Torfing, 2012; Hartley, 2005). Historiskt sett har dock innovationer i den offentliga sektorn inte varit lika självklart. Givet den relativa avsaknaden av konkurrensbaserade incitament i kombination en byråkratisk rigiditet har innovationer i offentlig sektor länge betraktats som otänkbart (Ansell & Torfing, 2014a;
Sørensen & Torfing, 2011; Bommert, 2010). Trots dessa uppfattningar har det onekligen skett en ökning av såväl innovationsfrämjande aktiviteter som reella innovationer i den offentliga sektorn under de senaste åren (Bekkers & Tummers, 2018; Torfing & Triantafillou, 2016).
Det ökade intresset för offentliga innovationer förklaras framförallt av flera parallella sociala, ekonomiska och politiska utmaningar som tvingar det offentliga att lämna traditionella tillvägagångssätt för att lösa problem och leverera tjänster. Ekonomiska begränsningar, snabb och osäker teknologisk utveckling, spridning av svårlösliga och svårhanterliga problem, en växande misstro till demokratiskt valda politiker och socioekonomiska utmaningar kopplade till globalisering är bara några exempel som driver efterfrågan på offentliga innovationer (OECD, 2017; Sørensen & Torfing, 2017; Agger, Damgaard, Hagedorn Krogh & Sørensen, 2015).
Samtidigt som det förekommer en ökad press på den offentliga sektorn att vara mer innovativ så finns en vetenskaplig diskussion om hur det kan och bör uppnås. Många forskare menar att offentliga innovationer tenderar att uppkomma till följd av lyckosamma slumpartade
händelser och inte genom strategiskt och avsiktligt handlande (Sørensen & Torfing, 2011;
Potts & Kastelle, 2010; Torfing & Triantafillou, 2016).För att innovationer ska kunna bli en integrerad och permanent del av den offentliga sektorn krävs strategier och reformer för att öka innovationsförmågan. Inom den relativt begränsade forskning som hittills producerats inom området är ett vanligt tillvägagångssätt att studera hur den offentliga sektorn styrs och organiseras och vilka effekter detta har på den offentliga sektorns förmåga att främja
offentliga innovationer. Ur ett teoretiskt perspektiv görs detta framförallt genom att sammankoppla teorier om governance (här avgränsat till övergripande organisering och styrning av samhället) med teorier om (offentliga) innovationer. Governance kategoriseras
5 vanligtvis utifrån tre governance-former: Traditional Public Administration (TPA), New Public Management (NPM), och New Public Governance (NPG), vilka var och en förespråkar egna system och principer av styrning – byråkrati och hierarki, marknad och konkurrens, samt nätverk och samverkan (Waldorff et al. 2014:72–76). Idag fokuserar en stor del av
forskningen inom governance och offentliga innovationer på styrning och organisering genom samverkan och nätverk och NPG tenderar att förespråkas framför de andra governance-
formerna (se Hartley et al., 2013; Bommert, 2010; Ansell & Torfing, 2014a; Sörensen &
Torfing, 2011; Torfing, 2016). Det går följaktligen att urskilja ett tämligen normativt och preskriptivt förhållningssätt hos flera forskare vilka menar att den offentliga sektorn bör styras och organiseras utifrån NPG då dess egenskaper framställs som mest lovande för att främja offentliga innovationer. Medan detta utgör en allt vanligare uppfattning så har det under de senaste åren kommit empiriska studier som påvisat att det i verkligheten snarare sker en blandning mellan governance-formerna när den offentliga sektorn styrs och organiseras för att främja innovationer (se Waldorff et al, 2014; Ek Öberg & Qvist, 2018). Dessa empiriska studier antyder att trots att det finns en relativt enig forskningsfront som framförallt teoretiskt förordar NPG så tycks inte denna governance-form i renodlad form vara den som praktiker anser vara den mest lämpliga i verkligheten. Det verkar således kunna finnas en viss
diskrepans mellan teori och empiri där forskare förordar NPG men där praktiker verkar utgå från en blandning av governance-formerna. Hur blandningen förekommer, om den
förekommer överhuvudtaget, är dock en fråga som utifrån min vetskap forskningen inom governance och offentliga innovationer ännu inte ställt sig.
Att forskningen kring governance och offentliga innovationer är någorlunda spretig och bristfällig kan sannolikt förklaras av den endast är i sin linda. Medan problemen således är
”förklarliga” så innebär det samtidigt att det finns behov av att fortsätta att studera och utveckla forskningsområdet. Om man dessutom beaktar den ökade uppmärksamheten och mängden resurser som tillägnas offentliga innovationer i både forskning och praktik, samt offentliga innovationers potential att lösa komplexa samhällsproblem, menar jag att det är viktigt att försöka ta steget vidare från den teoretiska och preskriptiva inställningen och studera samtliga governance-formers eventuella förekomst. En ökad kunskap om och hur en eventuell blandning förekommer kan förhoppningsvis medföra ett nytt perspektiv för
forskningen men också erbjuda värdefulla insikter för de praktiker som arbetar för att främja offentliga innovationer.
6
1.2. Syfte och frågeställning
Utifrån ovanstående bakgrundsskildring och problembeskrivning är uppsatsens övergripande syfte att beskriva offentliga aktörers idéer om styrning och organisering för att främja
offentliga innovationer. Mer precist kommer uppsatsen att studera en offentlig aktörs
innovationsstrategi. Då det till dags dato finns få svenska aktörer som har en utarbetad strategi kommer den offentliga aktören utgöras av Göteborgs Stad vilken är en kommun som författat och antagit en innovationsstrategi (innovationsprogram) (GBG, 2017).
För att uppnå studiens syfte kommer uppsatsens tillvägagångssätt vara uppdelat i två steg. För det första avser studien att undersöka om och i så fall vilka former av styrning och
organisering som förekommer i Göteborgs Stads strategi för att främja offentliga
innovationer. För att uppnå detta kommer ett deduktivt förhållningssätt att antas där teoretiska idealtyper av governance kommer att användas som analytiska redskap. Studiens första forskningsfråga är därmed;
I. Vilken eller vilka idéer om governance förekommer i Göteborgs Stads strategi för att styra och organisera den offentliga sektorn med syfte att främja offentliga
innovationer?
Givet att svaret visar att det förekommer olika idéer om governance så avser studiens andra forskningsfråga att fokusera på denna blandning. Istället för att endast konstatera att de förekommer så är ambitionen att beskriva hur de förekommer. Då detta inte gjorts tidigare så kommer detta steg att anta ett aduktivt förhållningssätt där jag försöker beskriva förekomsten av idéer om governance som (eventuellt) identifierats i den första forskningsfrågan.
Uppsatsens andra forskningsfråga är därmed följande;
II. Givet att det förekommer flera olika idéer om governance i Göteborgs Stads strategi för att styra och organisera den offentliga sektorn med syfte att främja offentliga innovationer, går det att beskriva hur blandningen av idéer om governance förekommer? I så fall hur?
7
1.3. Avgränsningar
Studien har avgränsats till en svensk kontext och avser att studera en offentlig aktörs idéer om att främja offentliga innovationer utifrån governance. En offentlig aktör definieras här som en aktör som verkar inom den offentliga sektorn. Den är en organisation och inte en enskild individ. Vidare är den offentliga aktören styrd av beslut fattade av politiker vilka genomförs av tjänstepersoner. Därmed kommer den offentliga aktören betraktas som en aktör där både politik och förvaltning inkluderas.
Ett ytterligare centralt begrepp för uppsatsen är governance. Det är ett komplext begrepp och inom statsvetenskapen finns det olika inställningar till dess teoretiska avgränsning. En vanlig uppfattning är att governance innefattar något mer än den traditionella styrningen
(”government”) varvid governance ofta relaterar till styrning och ledning av nätverk (Torfing 2016). Forskningen kring governance och offentliga innovationer har dock vanligtvis en bredare föreställning som redogör för den process där regler för policyskapande och implementering sätts, tillämpas och genomförs, vilka kan betona antingen en hierarki, marknad eller nätverk (Kjear, 2004). Detta då den grundläggande idén är att styrning och organisering påverkar den offentliga sektorns förmåga att främja offentliga innovationer vilket kan ske genom governance som relaterar till hierarki, marknad och/eller nätverk (Torfing & Triantafillou, 2016). Den aktuella uppsatsen kommer följaktligen använda den bredare föreställningen då den ger utrymme för både de traditionella och nya formerna av styrning och organisering. Begreppet governance-former avgränsas därmed till ”övergripande former för styrning och organisering av samhället”.
Ytterligare definitioner av relevanta begrepp och teorier tydliggörs i kommande kapitel där mer genomgripande motiveringar tillåts.
1.4. Disposition
Uppsatsen är strukturerad utifrån åtta kapitel inklusive introduktionskapitlet. Nästkommande kapitel berör uppsatsens teoretiska utgångspunkter vilket efterföljs av ett kapitel som redogör för tidigare forskning. Kapitel fyra behandlar uppsatsens metod, design och tillvägagångssätt.
I kapitel fem och sex genomförs och presenteras studiens två steg av den empiriska idéanalysen och kapitel sju utgör en reflekterande diskussion av studiens resultat och
genomförande. Avslutningsvis presenteras slutsats och förslag på framtida forskning i kapitel åtta.
8
2. Teoretiska utgångspunkter
I detta kapitel skildras uppsatsen teoretiska utgångspunkter. Det första avsnittet ägnas åt att definiera offentliga innovationer och det andra avsnittet berör teorier om governance inklusive de tre governance-formerna i relation till offentliga innovationer.
2.1. Innovationer
2.1.1.
Egenskaper och faserTrots att innovationer är ett välkänt fenomen saknas en vedertagen definition och de
preciseringar som finns tenderar att variera mellan forskningsfälten (Baragheh et al. 2009; De Vries et al., 2016). En användningsbar begreppsdiskussion går dock att återfinna hos Ansell och Torfing vilka diskuterar egenskaper som måste förekomma hos en innovation (2014a:5).
För det första ska innovationer vara något nytt som implementeras. Endast en ny idé räcker alltså inte utan en innovation innebär att idén måste utföras i praktiken. Nytt måste dock inte nödvändigtvis betyda något som aldrig tidigare skådats utan kan vara något som är nytt för en given kontext (Ansell & Torfing, 2014a; Moore & Hartley, 2008). För det andra måste en innovation innefatta förändring. Enligt Ansell och Torfing måste förändring innebära en upplösning av etablerade praktiker eller en utmaning av konventionella föreställningar i ett specifikt område (2014a). Det handlar således om kvalitativa förändringar snarare än kvantitativa (Sørensen & Torfing, 2010). Slutligen ska innovationer utgöras av avsiktliga handlingar. Trots att aktörerna som deltar i utvecklingen av innovationer ofta ställs inför oförutsedda och slumpartade upptäckter så är det till syvende och sist de involverade aktörerna som svarar på de händelser som uppstår (Ansell & Torfing, 2014a; Sørensen &
Torfing, 2010).
Vidare antas innovationer bli till genom en process vilken ofta porträtteras som en cykel bestående av faser (se Sørensen & Torfing, 2011; Eggers & Singh, 2009; Ansell & Torfing, 2014a; Bommert, 2010; Agger et al. 2015). I verkligheten är dock innovationsprocessen komplex och iterativ (Hartley et al., 2013; Sørensen & Torfing, 2011) men samtidigt är alla faser nödvändiga komponenter - utan dem blir det ingen innovation (Ansell & Torfing, 2014a). Benämningen på faserna varierar beroende på teoretisk utgångspunkt (Baragheh et al.
2009) men inom forskningen kring offentliga innovationer skildras innovationsprocessen ofta i likhet med figur 1.
9
• Idégenerering - utveckling, presentation och korsbefruktning av idéer.
• Idéselektion - beslut om vilka idéer som är värda att driva vidare.
• Implementering av nya idéer - idéer omvandlas till faktiska tillvägagångssätt.
• Spridning av nya praktiker - spridning av innovationen inom en organisation eller mellan flera organisationer.
2.1.2.
Offentliga innovationerBegreppsförklaringen ovan hämtades främst från litteraturen om offentliga innovationer men liknande framställning återfinns även i forskningen kring privata innovationer. Medan innovationer i offentliga och privat sektor således är lika i många avseenden så finns även signifikanta skillnader. För det första tenderar typerna av innovationer att skilja sig, åtminstone vad gäller forskningens fokus. I litteraturen om privata innovationer inriktas studierna framförallt på teknologiska innovationer, produktutveckling och organisatoriska innovationer medan forskningen om offentliga innovationer fokuserar på organisatoriska och administrativa innovationer, serviceinnovationer samt innovationer som relaterar till
demokrati, samhällsstyrning och konceptualisering av offentliga problem (Hartley, 2005;Torfing & Triantafillou, 2016; De Vries et al., 2016).
För det andra skiljer sig innovationer i privat och offentlig sektor beträffande vilket typ av värde som produceras. Traditionellt har forskningen betraktat innovationer utifrån en marknadskontext där innovationer ses som konkurrensfördelar som kan skära ned på kostnader, förbättra produkter eller öppna upp nya marknader (Sørensen & Torfing, 2012).
Offentliga organisationer befinner sig dock inte i samma konkurrensutsatta läge och därmed har det länge funnits en föreställning om att den offentliga sektorn saknar incitament att vara
Figur 1: Innovationsprocessen
(Sørensen & Torfing, 2011:851; Eggers & Sing, 2009:7–8).
(Sörensen & Torfing, 2011:851)
10 innovativa. Samtidigt måste offentliga organisationer precis som privata skapa värden (Potts
& Kastelle, 2010). Skillnaden är att dessa värden inte primärt avser att skapa konkurrensfördelar utan snarare till att främja public values, såsom ökad
problemlösningsförmåga, förbättrad kvalitet, produktivitet och ändamålsenlighet (Ansell &
Torfing, 2014a; Hartley, 2005). Detta innebär att offentliga innovationer i hög grad berör offentliga och demokratiska praktiker (Wagenaar & Wood, 2018).
Givet dessa skillnader menar vissa att forskningen om offentliga innovationer behöver egna teorier, anpassade för den offentliga sektorn (Hartley et al., 2013). Medan detta inte är oriktigt så är viktigt att poängtera att offentliga och privata innovationer inte är oförenliga. Offentliga innovationer kan genereras på en rad olika sätt - ibland helt och hållet av och inom en enskild offentlig organisation, ibland genom ett öppet förhållningssätt där det offentliga snarare ger förutsättningar för andra aktörer att innovera tillsammans med eller genom det offentliga (Eggers & Singh, 2009).
2.2. Governance och offentliga innovationer
Teorier om governance används i många olika statsvetenskapliga forskningsområden och för analytiska syften är det vanligt att governance konceptualiserar utifrån olika ”modes of”
governance, här översatt till former av governance, vilka inte sällan konstrueras utifrån forskningsområdets specifika fokus. Inom litteraturen kring offentliga innovationer skildras governance-formerna vanligtvis utifrån tre1 kategorier – Traditional Public Administration (TPA), New Public Management (NPM), and New Public Governance (NPG) (Ansell &
Torfing, 2014a; Waldorff et al., 2014; Hartley, 2005; Torfing & Triantafillou, 2016; Sørensen
& Torfing, 2011 & 2012). Varje governance-form utgörs av sina egna specifika konceptualiseringar och antaganden om samhällets beskaffenhet och har därmed sina
respektive föreställningar om styrning och organisering av samhället. Det är sedermera dessa specifika karaktärsdrag hos governance-formerna som antas påverka den offentliga sektorns innovationsförmåga.
Trots att governance-formernas förhållande till offentliga innovationer börjar bli en allt vanligare utgångspunkt i studiet av hur offentliga innovationer kan främjas så är det få som
1 Ibland framhålls även neo-Weberian State (NWS) som en governance-form men då det saknas en sammanhållen doktrin och den delvis bygger på de positiva inslagen från TPA och NPM (Hartley et al., 2013:825) berörs den inte här.
11 erbjuder en utvecklad förklaring av de teoretiska antagandena och än färre går steget längre och konstruerar användbara modeller. Några av undantagen är Waldorff et al. (2014), Hartley (2005) som båda konstruerat teoretiska ramverk. Modellerna har något olika fokus men sammantaget går det att urskilja två övergripande element som studeras.
Det första elementet är institutionell logik vilket är central hos Waldorff et al. Deras modell syftar till att synliggöra grundläggande regler för socialt beteende och principer som val och möjligheter utvärderas utifrån - det vill säga den institutionella logiken - som respektive governance-form har (2014:72-73). Mer precist menar de att den institutionella logiken är behjälplig för att undersöka hur governance-formerna konceptualiserar innovationer i termer av a) underliggande system och fördelningsmekanismer b) principer för governance c) de mål och resultat som är i fokus och d) den typ av kunskap som innovationerna baseras på (ibid).
Det andra elementet är aktörers roller i förhållande till innovationer. Aktörerna som inkluderas i forskarnas respektive modeller är politiker, public managers och medborgare (Waldorff et al., 2014:73; Hartley, 2005:29). Ingen av modellerna inkluderar dock några externa aktörer eller tjänstepersoner trots att dessa aktörer ofta förekommer i studier kring offentliga innovationer och governance. Dessa aktörer går dock att återfinna i en bok av Torfing och Triantafillou och deras modell för governance-former (2016:15). Modellen är till skillnad från Waldorff et. als. och Hartleys inte specifikt anpassad efter offentliga
innovationer men används i en studiekontext där offentliga innovationer studeras.
Tabell 1 visar en sammanfattning där de två elementen och deras underenheter integrerats.
Tabellen utgör därmed en översikt över respektive governance-forms konceptualisering av offentliga innovationer utifrån institutionell logik och aktörers roller. Detta beskrivs närmare nedan där även governance-formernas förmåga att främja offentliga innovationer presenteras utifrån de drivkrafter och hinder som vanligtvis framställs i litteraturen.
12
TPA NPM NPG
Institutionell logik
Underliggande system
Byråkrati Marknad Nätverk
Princip för governance
Hierarki Konkurrens Samverkan
Fokus Service och kvalité Service och effektivitet Management
Lösa multi-
dimensionella problem Kunskap Politisk
Professionell
Ledning (managerial) Privat sektor
Multipel: politiker, tjänstepersoner, privat sektor, civilsamhälle, etc.
Aktörers roller
Politiker Visionära entreprenörer
samt ”commanders”. Introducera marknads- villkor samt ”announcers/
commissioners”.
Metagovernors samt leda och tolka.
Public Managers Implementera och förfina politiska idéer som experter.
Håller personliga åsikter utanför implementering.
Utveckla, förfina och implementera idéer från den privata sektorn.
Maximerar effektivitet och marknader.
Hantera och leda interaktioner i nätverk och delta som experter.
”Utforskare”.
Medarbetare (tjänstepersoner)
Regelföljare.
Drivs av en känsla av public ”duty”.
Tillhandahållare av tjänster.
Drivs av yttre motivationsfaktorer.
Underlättare av tjänster . Drivs av inre
motivationsfaktorer.
Medborgare Klienter Kunder Samskapare av offentliga
tjänster
Privata företag och NGO:s
Påtryckningsgrupper som påverkar det offentliga utifrån.
Kontrakterade tillhandahållare av offentliga tjänster.
Partners i ett förhandlande samskapande av offentliga lösningar.
Tabell 1: Governance-formers konceptualisering av offentliga innovationer.
Källa: Hartley, 2005; Waldorff et al., 2014; Torfing & Triantafillou, 2016.
13
Offentliga innovationer med Traditional Public Administration
Traditional Public Administration (TPA) utgör som namnet antyder den traditionella byråkratiska styrningen av offentliga organisationer som länge präglat många västerländska demokratier. Utifrån underenheterna inom den institutionella logiken menar Waldorff et al. att det grundläggande organisatoriska systemet för TPA är byråkrati där kompetenta
tjänstepersoner fattar förutsägbara, effektiva och rättvisa beslut om fördelning av offentliga tjänster. Den principiella grunden för styrning är hierarki vilket uttrycker sig genom att beslut fattas uppifrån och ned och att uppgifter regleras genom standards, regler och lagar för att säkerställa lagenlighet (Waldorff et al., 2014). Det primära fokuset för innovationer, alltså innovationernas syfte och resultat, är att erbjuda offentliga tjänster på ett kvalitativt och förutsägbart sätt. Kunskapen som innovationerna baseras på kommer framförallt från politiker och tjänstepersoner vilket innebär att politiker har roller som visionära entreprenörer och
”commanders” då de i enlighet med den hierarkiska strukturen kan införa innovationer uppifrån och ned (Waldorff et al., 2014; Hartley, 2005). I TPA antas innovationer också kunna komma nedifrån och upp genom att public managers implementerar och omarbetar politiska idéer. Medarbetare (tjänstepersoner) drivs av en känsla av ”public duty” och har rollen som ”regelföljare” där de bemöter medborgarna på ett rättvist och jämlikt sätt. Varken medborgare eller privata företag och NGO:s antas ha någon aktiv roll i utformningen av innovationer utan medborgarna erhåller offentliga tjänster som klienter och påverkar genom val (Waldorff et al., 2014). De icke-offentliga aktörerna agerar påtryckningsgrupper som endast påverkar det offentliga ”utifrån” (Torfing & Triantafillou, 2016).
En av de framträdande drivkrafterna för innovationer i TPA är att politiska ledare kan sätta agendan, diktera förändringar samt mobilisera resurser. Genom att det finns tydliga regler och arbetstrygghet kan dessutom utveckling och spridning av nya idéer stöttas och
implementering har relativt goda förutsättningar att lyckas (Torfing & Triantafillou, 2016;
Waldorff et al., 2014; Hartley et al., 2013). Centraliserad kontroll, fixerade regler,
standardiseringar samt fokus på stabilitet och förutsägbarhet innebär dock att TPA vanligtvis anses hindra kreativitet och förändringar och därmed innovationer. Dessutom riskerar
stuprören att hindra interorganisatoriskt lärande och kunskapsspridning (Torfing &
Triantafillou, 2016; Ansell & Torfing, 2014b). Givet detta har innovationer inom traditionella byråkratiska offentliga organisationer ofta betraktats som mer eller mindre otänkbart
(Sørensen & Torfing, 2011; Bommert, 2010; Hofstad & Torfing, 2015).
14
Offentliga innovationer med New Public Management
New Public Management (NPM) bygger på antaganden från neo-liberal ekonomi och management-teorier och utvecklades under 1980-talet delvis som respons på de hinder som TPA medför (Hartley, 2005). Grundidén är att det offentliga bör reformeras så att den traditionella byråkratiska begränsningen försvinner och att de ersätts med incitament för att söka efter bättre lösningar (Ansell & Torfing, 2014a). NPM kan sammanfattas som flera strategier med inspiration från den privata sektorn, såsom införande av konkurrens,
privatisering, decentralisering och management-tekniker (Waldorff et al., 2014). Utifrån den institutionella logiken innebär detta att NPM:s underliggande system utgår från marknaden och principen för governance är konkurrens vilket också antas vara det som driver
innovationer. Det primära målet med innovationer är att öka effektiviteten hos det offentliga vilket antas kunna uppnås genom att tillåta privata företag tillhandahålla offentliga tjänster samt genom att offentliga institutioner härmar praktiker från privata företag (managerial practices). Innovationerna förväntas således bygga på kunskap från privat sektor och ledning (managerial knowledge) (ibid).
Politikernas roll inom NPM är något mindre framträdande än i TPA då deras roller reducerats till att vara ”commissioners of services” och ”announcers of change” (Hartley, 2005:30, baserat på Pollitt & Bouckaert, 2004), samt till att introducera marknadsvillkor (Waldorff et al. 2014). Istället ges public managers en betydande roll då de antas kontrollera
innovationsprocessen och genom att bygga på professionalitet och ledningsförmåga samt implementera och förfina idéer från den privata sektorn kan effektiviteten maximeras.
Tjänstepersoner förväntas främst tillfredsställa behov hos kunder genom att tillhandahålla tjänster och de antas drivas av yttre motivationsfaktorer. Medborgare är inte direkt
involverade i innovationsprocessen men ses som kunder vilka kan påverka genom att uttrycka preferenser för offentliga tjänster (ibid). Privata företag har rollen som kontrakterade
tillhandahållande av offentliga tjänster (Torfing och Triantafillou, 2016).
Den primära drivkraften för offentliga innovationer i NPM är inslagen av marknad och management. Genom att införa förändringar i den offentliga sektorn som medför konkurrens mellan tjänsteleverantörer samt kundorientering och resultatmätning så antas offentliga innovationer kunna stimuleras. Dessutom förväntas decentralisering, avreglering och strategisk ledning kunna skapa en ökad benägenhet till förändringar i stort (Torfing &
Triantafillou, 2016; Sørensen & Torfing, 2012). Konkurrens antas följaktligen kunna driva fram innovativa lösningar men riskerar samtidigt att begränsa samverkan och
15 kunskapsspridning vilket kan vara hindrande för innovationer. De ökade inslagen av
resultatmätning och granskningar kan dessutom skapa en riskovilja och resultatfokus kan leda till mer regler, standardiseringar och ”best practices” istället för ”next practices” vilket kan underminera innovationsförmågan. Vidare kan den kontrollbaserade resultatstyrningen innebära att tjänstepersonen blir mindre motiverade och att tillgängligheten för resurser minskas (Torfing och Triantafillou, 2016; Hartley et al., 2013).
Offentliga innovationer med New Public Governance
Under de senaste decennierna har det uppstått en ökad uppfattning om att TPA och NPM är ineffektiva samt att de inte tar hänsyn till komplexiteten i dagens samhällsutmaningar. Givet detta har det efterfrågats nya sätt att styra och organisera den offentliga sektorn varvid New Public Governance (NPG) vuxit fram. NPG utgår ifrån att styrning är en komplex process som sker som svar på komplexa problem. Problemen antas dessutom beröra många olika aktörer vilket leder till att problemlösning ofta sker genom samverkan (Ansell & Torfing, 2014a). Innovationer fokuserar därmed på att lösa multidimensionella problem vilket sker genom att relevanta samhällsaktörer involveras i samverkan och nätverk. Det underliggande systemet är följaktligen nätverk där principen för styrning och organisering är samverkan.
Kunskap för innovationer inhämtas från alla relevanta samhällsaktörer (Waldorff et al., 2014).
Till följd av NPG:s fokus på samverkan och nätverk förändras många roller. Politiker har en central roll i samhällsstyrningen men istället för hierarkiska top-down processer så styr de genom ”metagovernance”, reglering av själv-reglering, samt genom att tolka och leda nya idéer till nya aktiviteter (Hartley, 2005; Waldorff et al., 2014). De har således rollen som metagovernors som ska underlätta självreglerande nätverk. I dessa nätverk har public managers dels rollen som experter som hanterar och leder interaktionerna, dels som
”utforskare” som strävar efter sätt att öka public values. Tjänstepersoners roll är att underlätta för tjänster och avser att upptäcka och mobilisera medborgares resurser. De drivs främst av inre motivationsfaktorer (Torfing & Triantafillou, 2016). Både medborgare och privata
företag och NGO:s ges en större möjlighet att påverka då de ses som samskapare av offentliga tjänster, respektive partners som förhandlar och tillsammans skapar offentliga lösningar (ibid;
Hartley, 2005; Waldorff et al., 2014).
De främsta drivkrafterna för offentliga innovation inom NPG är att samverkan underlättar för ett gemensamt lärande och att ägande av nya lösningar delas av deltagande aktörer. Genom att utnyttja idémässiga skillnader, kritiska reflektioner och förmågor hos de olika aktörerna kan
16 omfattande och transformativt lärande ske vilket kan främja innovativa lösningar (Hoftsad &
Torfing, 2015:55). Dessutom kan offentliga innovationer gynnas av att erfarenheter, resurser och idéer från aktörer utanför den offentliga sektorn kan användas i de samskapande
processerna (Torfing & Triantafillou, 2016).
Samtidigt som interdependenta och tillitsbaserade samverkansmiljöer kan driva och gynna offentliga innovationer så är det komplicerade former av styrning och organisering vilket kan medföra hinder. Till följd av att NPG har ett stort fokus på samskapande processer så finns en risk att fokus på resultat förhindras. Det kan även tänkas uppkomma olika kulturella,
institutionella, interorganisatoriska, organisatoriska och identitetsrelaterade hinder när flera olika aktörer samverkar (Sørensen & Torfing, 2011:860). Vidare kan de begränsade inslagen av konkurrens minska incitamenten att innovera och avsaknaden av tydliga regler, procedurer och arbetsfördelningar kan hindra implementering (Torfing & Triantafillou, 2016).
3. Tidigare forskning
I detta kapitel presenteras tidigare forskning om offentliga innovationer och governance.
Kapitlet berör även forskning från andra kontexter där governance-former studerats utifrån blandningar.
3.1. NPG för att främja offentliga innovationer…
Medan det teoretiskt sett finns flera sätt som samhället och den offentliga sektorn kan styras och organiseras på för att främja offentliga innovationer så har en betydande del av
forskningen börjat uppmärksamma hur den bör utformas. Trots att föregående kapitel visade att samtliga governance-former innefattar både drivkrafter och hinder för offentliga
innovationer så har ett allt större antal forskare börjat förespråka NPG framför de andra governance-formerna. Mer precist bygger inställningen på att fler aktörer, både inifrån och utifrån den offentliga sektorn, ska inkluderas och tillåtas delta i utformandet av offentliga innovationer. Många förespråkare för NPG menar att TPA:s och NPM:s främsta tillkorta- kommande är att de inte kan dra fördelar av idéer och resurser som kommer utifrån den offentliga sektorn eller ens utifrån en enskild offentlig organisation. Därför bör den offentliga sektorn öppna upp innovationsprocessen och tillåta att den sker i samverkan mellan aktörer från olika organisationer, sektorer och nivåer av styrning (Bommert, 2010; Agger et al. 2015).
17 I de senaste årens forskning kring offentliga innovationer och governance har dessa idéer fått genomslag. Ett växande antal böcker och artiklar publiceras under rubriken ”collaborative innovation” vilka i stora drag omfattar idén om att offentliga innovationer bör tillkomma genom samverkan och nätverk av relevanta aktörer, alltså styrning och organisering som relaterar till NPG (se Ansell & Torfing, 2014a; Hartley et al., 2013; Bekkers & Tummers, 2018; Torfing, 2016 & 2018; Sørensen & Torfing, 2010 & 2011 & 2012; Bommert, 2010;
Nambisan, 2008; Hostad & Torfing, 2015; Agger et al., 2015). Denna ökade omfattning av akademiska publikationer om offentliga innovationer och samverkan och nätverk kan sammantaget uppfattas vara relativt normativ. Trots att forskningen inte undanhåller de potentiella svårigheter som samverkan och nätverk kan utgöra så är en sammantagen
bedömning av litteraturen att den mer eller mindre explicit uttrycker att den offentliga sektorn bör styras och organiseras i enighet med idéer som relateras till NPG snarare än de andra governance-formerna (se t.ex. Ansell & Torfing, 2014a; Hartley et al., 2013; Sørensen &
Torfing, 2010 & 2011; Agger et al., 2015; Hoftad & Torfing, 2015; Torfing 2016; Bekkers &
Tummers, 2018). Detta kan exemplifieras av citat såsom;
“… there is a need for a new form of innovation in the public sector because bureaucratic (closed) ways of innovating do not yield the quantity and quality of innovations… the (this) article defines a set of criteria, which a suitable form of public sector innovation needs to fulfil. The article shows that collaborative innovation meets these criteria…”
(Bommert, 2010:15)
“The key argument in favour of enhancing collaborative innovation in the public sector is that multi-actor collaboration ensures that public innovation draws upon and brings into play all relevant innovation assets… This is exactly what market competition and bureaucratic steering fails to do.”
(Sørensen & Torfing 2012:5)
“…there are strong reasons to believe that collaborative innovation has advantages compared to hierarchical and competitive innovation strategies.”
(Torfing, 2018:8)
18
3.2. …eller en blandning av governance-former?
Samtidigt som NPG ofta framställs som överlägsen de andra governance-formerna ur ett teoretiskt perspektiv så har det under de senaste åren kommit empiriska studier som påvisat att det i verkligheten snarare förekommer en blandning av governance-former när den offentliga sektorn utformar strategier och tillvägagångssätt för att arbeta med innovationer. I en nyligen publicerad artikel studerar Ek Österberg och Qvist innovationer i den svenska transportsektorn där strategier, en konkurrensbaserad och en samverkansbaserad, utgjorde studiens två fall. Vad som var påfallande när de jämförde sina fall var att de liknande varandra genom att båda fallen infört inslag av hierarki samt att strategierna av konkurrens och
samverkan blandat sig vilket sammantaget tyder på att offentliga innovationer tenderar att ske i en kontext av ”hybrid governance arrangements” (Ek Österberg & Qvist, 2018:23). På liknande sätt sammanfattas Waldorff et als. studie där de undersöker hur aktörer som är involverade i offentliga innovationer förhåller sig till de olika och ibland konkurrerande koncepten av innovationer som konstrueras utifrån de olika formerna av governance (2014:71). Resultatet av deras empiriska studie som utförts på tre fall av offentliga
innovationer i olika policysektorer (hälsa och sjukvård, samhällsbyggnad, miljö) visar att flera av governance-formerna existerar samtidigt i innovationsprocessen (Waldorff et al., 2014:83–
84). Därmed uppvisar också deras slutsats att de tre formerna av governance samexisterar.
Resultaten i de båda studierna pekar alltså på att governance-formerna förekommer som en blandning snarare än att en form är totalt dominerande. Detta innebär att det finns en
möjlighet att Ek Österbergs och Qvists (2018) samt Waldorff et als. (2014) empiriska studier påvisar att det finns en skillnad mellan den teoretiska och relativt normativa föreställningen som finns hos många forskare som förespråkar NPG och hur verklighetens utformning av den offentliga sektorn för att främja offentliga innovationer faktiskt ser ut. Hur denna blandning förekommer har dock ingen av studierna avsett att undersöka och utifrån min vetskap finns det inte heller några andra studier om offentliga innovationer och governance som försökt beskriva denna blandning. Om man breddar perspektivet till den generella governance- litteraturen finns det dock teorier och studier som berör governance-former som blandningar.
Flera utgår ifrån antagandet att governance-former samexisterar men få syftar dock
uttryckligen till att beskriva eller studera hur blandningar av governance-former förekommer.
Trots att de inte avser att skildra en blandning så kan deras teoretiska resonemang ändå ge en bild över hur blandningen av governance-formerna kan tänkas förekomma.
19 Governance-former och blandning som skikt
En återkommande teoretisk diskussion är huruvida det förekommer ett skift från den traditionella former av styrning (TPA) till nyare former såsom NPM och NPG, eller om de nya formerna snarare tillkommit ett skikt. Dessa idéer berörs övergripande av bland annat Torfing och Triantafillou (2016) i sin bok om att främja offentliga innovationer, vilken därmed är ett av få undantag där det går att urskilja en diskussion som berör blandningar av governance och offentliga innovationer. Deras hypotes är att styrning och organisering som relaterar till NPG kan stärka offentliga innovationer men att det samtidigt är troligt att de existerande governance-formerna (TPA och NPM) fortsätter spela en viktig roll. Det är därför troligare att se ett tillägg av ett nytt governance-skikt ovanpå de existerande governance- formerna än ett governance-skift. På liknande sätt menar Dickinson att vi står inför
överlappande lager av olika reformprocesser snarare än att se ett masskifte av governance.
Hon påstår också att inom vissa policyområden har reformer associerade med ”public
administration” (ung. TPA) fastnat mer, medan andra policyområden blivit mer påverkade av NPM eller NPG-reformer. Detta resulterar sedermera i att governance-landskapet utgörs av olika former av hybrider (Dickinson. 2016:45–46).
Governance-former och situationsbaserad blandning
Dickinsons senare påstående relaterar till ytterligare ett exempel på hur blandningar av governance-former studerats, nämligen situationsbaserade studier vilka kan indelas efter tid och kontext. Utifrån ett kontextuellt perspektiv studeras blandningar främst i det övergripande systemet av governance och kontexter såsom länder och policyområden. Torfing och
Triantafillou pekar exempelvis på hur den politiska, socioekonomiska och administrativa kontexten påverkar utformning och innehåll av reformer (2016:3). Ett annat exempel är Klijn och Skelcher som resonerar kring att governance som relaterar till nätverk (NPG) tenderar att förekomma i policyfrågor som är längre ned i policyhierarkin, så kallad ”low politics”, medan politiker och politiskt verkställande behåller makt över ”high politics” (2007:596). Meuelman diskuterar liknande idéer och presenterar ett exempel som hon hämtat från ett verkligt fall där det föreslogs ett beslutsschema för att välja de bästa governance-kombinationerna. Förslaget menade att hierarkisk governance (TPA) generellt är bäst lämpat för brådskande ärenden;
nätverks-governance (NPG) för komplexa fleraktörs- och flernivåfrågor; och marknads- governance (NPM) för frågor som har relativt lite påverkan på andra intressenter (EEAC, 2003:26, i Meulman, 2008:56).
20 Utifrån tid går det att särskilja mellan ett längre tidsperspektiv och ett uppdelat, sekventiellt perspektiv. I det längre tidsperspektivet studeras governance-former framförallt utifrån så kallade paradigm. Governance-paradigm är teoretiska beskrivningar av större organisatoriska trender vilka har en stor betydelse för organisering, styrning och ledning av den offentliga sektorn (Torfing, 2016). Detta tar sig bland annat uttryck genom att det nuvarande paradigmet i stor utsträckning präglar litteratur och retorik men innebär inte nödvändigtvis lika
omfattande förändringar i praktiken (Meulman, 2008; Dickinson, 2016). Paradigmen kopplas ofta till skikt/lager där den nyaste governance-former antas vara mer framträdande. Detta teoretiska resonemang relaterar således till föreställningen om att governance-formerna förekommer som skikt snarare än skift, vilket presenterades ovan.
Teori om blandningar av governance-former utifrån sekvenser går att härleda från Lowndes och Skelcher (1997) som studerar förekomsten av governance-former i olika faser av partnerskap. De menar att partnerskap passerar genom en livscykel där olika former av governance har särskild betydelse vid olika tidpunkter och i relation till olika uppgifter.
Studiens resultat belyser att partnerskapen de undersöker involverar samtliga former av governance vilka överlappar och samexisterar genom partnerskapets livscykel.
Governance-former och blandning utifrån relation
En ytterligare linje som går att finna om blandningar i den generella governance-litteraturen berör hur governance-former relaterar till varandra. Olsen (2006) undersöker exempelvis huruvida den byråkratiska organisationen av offentlig förvaltning har försvunnit eller ej till följd av de senaste decenniernas kritik och efterföljande inslag av marknads- och/eller
nätverksorganisation. Han påvisar att byråkratin varken försvunnit eller blivit förlegad och att föreställningen om att organiseringen av den offentliga förvaltningen grundas i en enda princip är osannolikt. Istället konkluderar Olsen att den offentliga förvaltningen organiseras utifrån såväl hierarki som konkurrens och samverkan. Den byråkratiska organisationen är således en del av en repertoar av överlappande, kompletterande och konkurrerande former som samexisterar, och så är även marknads- och nätverksorganisationer (Olsen, 2006:18).
Även Muelman (2008) belyser hur governance-former kan relatera till varandra. Hon ger exempel på en fallstudie som visar hur hierarkiska och nätverksrelaterade strategier ofta är kombinerade, exempelvis då initiativen för ett nätverkstillvägagångssätt ofta börjar med ett hierarkiskt beslut. Hon menar också att införandet av marknads- och nätverks-governance kan
21 provocera fram en hierarkisk motreaktion då faktorer såsom kontroll, integritet, stabilitet och reliabilitet kan vara nödvändiga komplement (Meaulman, 2008:57).
Ett annat exempel återfinns i Klijns och Skelchers ”four conjectures” vilka är fyra teoretiska antaganden om relationer mellan representativ demokrati och governance-networks (ung.
NPG) på en teoretisk nivå. De studerar inte uttryckligen governance-former (endast NPG) men utifrån en generös tolkning kan den traditionella synen på representativa demokratin kopplas till en traditionell form av governance varvid det går att dra teoretiska paralleller av deras resonemang till hur TPA och NPG relaterar till varandra. Det första antagandet, den
”inkompatibla conjecture”, utgår ifrån att governance-networks är ett hot mot representativ demokrati då nätverk utmanar legitimitet och regler för beslutsfattande. Den ”kompletterande conjecture” ser istället governance-network som ett sätt att möjliggöra ett större deltagande i policyprocesserna och programimplementering samtidigt som politiker bestämmer över mål och medel och kan avgöra frågor med konkurrerande synsätt. ”Transitional conjecture”
uppmärksammar en större och omfattande utveckling av governance-former som bygger på nätverksrelationer eftersom governance-networks erbjuder bättre flexibilitet och effektivitet and representativa demokratiska institutioner. Slutligen ser den ”instrumentella conjecture”
att starka offentliga (governmental) aktörer kan öka sin kapacitet att utforma och leverera policys genom att använda nätverk eftersom nätverk är ett instrument som kan strukturera både inputs och outcomes på ett sätt som stärker deras agenda (Klijn & Skelcher,
2007:587&591).
4. Metod, design och genomförande
Detta kapitel redogör för uppsatsens metod, design och tillvägagångssätt. I de två första avsnittet presenteras och motiveras metod och design. Vidare kommer själva
forskningsprocessen ske i två steg med olika analytiska ansatser. Stegen följer de två
forskningsfrågorna och beskrivs i kapitlets tredje avsnitt. Kapitlet avslutas med en diskussion där de metodologiska valen problematiseras.
4.2. Idéanalys
Beslut om hur samhället ska styras och organiseras grundar sig på något sätt i idéer om hur detta kan göras på bästa sätt – så även beslut om styrning och organisering för att främja offentliga innovationer. För att synliggöra och analysera sådana idéer är kvalitativa
textanalyser i form av en idéanalys en lämplig metod. En idéanalys innebär övergripande att
22 genom en strukturerad studie av texter kunna identifiera och sedermera säga något om de idéer som manifest och/eller latent går att urskilja i de studerade texterna. Mer konkret innebär uppgiften för en idéanalytiker att utifrån observerbara spår – texter i bred bemärkelse – producera en redogörelse för hur den bakomliggande idévärld som genererar just dessa uttryck skulle kunna se ut (Bergström & Svärd, 2017:139).
En idéanalys kan användas för olika syften och kan enligt Ludvig Beckman vara antingen beskrivande, förklarande eller idékritisk (2005:14). Givet att uppsatsens övergripande syfte är av deskriptiv karaktär så faller det sig naturligt att studien använder den beskrivande
idéanalysen. Som namnet antyder så syftar en beskrivande idéanalys till att beskriva idéerna som studeras. För att en beskrivande idéanalys ska kunna bidra med ett vetenskapligt
mervärde behöver den dock generera nya resultat och utgöra något mer än ett referat av det empiriska materialet (Bergström & Svärd, 2017; Ljungwald & Beckman, 2009). Därför bör den beskrivande idéanalysen uppgift ses som att ”med en viss systematik sortera materialet på ett sätt som inte omedelbart eller konkret går att utläsa i materialet självt.” (Beckman,
2005:50). Beskrivande idéanalyser är följaktligen beroende av att arbetet är systematiskt utfört men hur man konkret ska utföra detta är dock relativt öppet för forskaren då någon given mall för idéanalyser inte finns (Bergström & Svärd, 2017:141&170). För att kunna systematiskt sortera idéerna i materialet behövs dock något hjälpmedel. Enligt Esaiasson et al.
(2017) är den första uppgiften därför att konstruera ett analysverktyg som kan användas för att fånga in väsentliga aspekter av samhällsfenomenet som studeras.
4.2.1. Idealtyper som analysverktyg
Ett analysverktyg kan ses som ”analytiska glasögon” genom vilka forskaren läser materialet.
Ett lämpligt sätt hämta inspiration för att precisera sitt analysverktyg är att vända sig till tidigare forskning och teorier (Beckman, 2005) vilket också är det tillvägagångssätt som används här. Idéerna som är relevanta för uppsatsen är de idéer hos en offentlig aktör som relaterar till styrning och organisering för att främja offentliga innovationer – alltså idéer om governance. Som beskrevs i avsnitt 2.2. så är det vanligt inom forskningen kring governance och offentliga innovationer att governance skildras utifrån TPA, NPM och NPG vilka består av specifika idéer om hur samhället bör utformas. Governance-formerna kan således ses som teoretiska idealtyper vilka har egna karaktäriserande egenskaper och konstruktioner (Waldorff et al., 2014; Meulman, 2008).
23 Idealtyper avser inte att vara en exakt skildring av verkligheten utan är snarare tänkta
extrembilder av fenomenet i fråga och syftar till att förtydliga viktiga egenskaper hos det aktuella fenomenet. Genom att jämföra det verkliga samhällsfenomenet som är av intresse (idéer om governance) med en renodlad idealtyp kan kännetecknande drag hos det verkliga samhällsfenomenet fångas in (Esaiasson et al. 2017:140–141). För den aktuella idéanalysen innebär detta att idéerna i det empiriska materialet kan identifieras och kategoriseras utifrån ett antal på förhand konstruerade teoretiska idealtyper. Genom att utgå från de specifika konceptualiseringarna för governance (i relation till offentliga innovationer) som
presenterades i avsnitt 2.2. så kan tre idésystem för TPA, NPM, och NPG konstrueras utifrån dess respektive utmärkande karaktärsdrag inom institutionell logik och aktörers roller och dess respektive underenheter. Idealtyperna av governance, så som de sammanfattas i tabell 1 (s.13), utgör därmed studiens analysverktyg.
4.3. Enfallsstudie
En beskrivande idéanalys av en offentlig aktörs idéer om governance i relation till att främja offentliga innovationer innebär ett djupgående studium av det textmaterial där den offentliga aktörens idéer ska identifieras och beskrivas. För att kunna utföra en sådan studie kommer idéanalysen genomföras som enfallsstudie av ett väl valt fall. Fallstudier är en lämplig design för kvalitativa studier som avser att genomföra omfattande och intensiva analyser av ett fenomen, detta då fallstudier tillåter studiet av komplexa sociala fenomen där forskaren kan ha ett holistiskt och verklighetsbaserat perspektiv samtidigt som man fokuserar på ett fall (Harrison, Birks, Franklin & Mills, 2017;Yin, 2018). Fallstudien tillåter följaktligen ett detaljerat och ingående studium av den situation som är av intresse (Bryman, 2018).
Uppsatsen berör ett relativt nytt forskningsområde och syftar till att beskriva förekomsten av idéer om governance på ett sätt som inte tidigare gjorts vilket därmed kräver en grundligt genomförd idéanalys. Idéerna som idéanalysen avser att identifiera och beskriva förekommer dessutom i en verklighetsbaserad kontext. Eftersom uppsatsen följaktligen berör ett relativt oupptäckt forskningsfält som har nära koppling till samtida utvecklingar i samhället utgör enfallsstudien ett passande alternativ.
24 4.3.1. Val av fall
Ett viktigt steg i att designa en enfallsstudie är att definiera själva fallet för att försäkra att det är relevant för studiens syfte och frågeställningar (Yin, 2018). Givet studiens syfte, att
beskriva en offentlig aktörs idéer om styrning och organisering för att främja offentliga innovationer, så utgörs analysenheten och därmed fallet av en offentlig aktör med idéer om styrning för att främja offentliga innovationer. För att identifiera ett sådant fall kontaktade jag Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) som under hösten 2018 genomförde Sveriges första mätning av innovation i offentlig sektor (SKL, 2018a). Samtliga svenska myndigheter, kommuner och regioner tilldelades en enkät som syftade att synliggöra dessa aktörers arbete med innovationer (SKL, 2018b). Undersökningens första del fokuserade på huruvida den offentliga aktören hade en strategi för innovation. Innovationsstrategi definierades enligt följande: ”med innovationsstrategi avses ett styrande dokument för innovationsarbetet. Den kan vara politiskt antagen eller beslutad om på tjänstemannanivå. Den ska vara övergripande för organisationen eller täcka in merparten av verksamheten.” (SKL, 2018c). Givet att
innovationsstrategin ska vara styrande, antagen/beslutad om och vara övergripande/täckande så är det tänkbart att aktörerna som uppger att de har en innovationsstrategi också har idéer om governance och offentliga innovationer. Detta då det är rimligt att anta att om en offentlig aktör har en formulerad och antagen övergripande strategi så är det sannolikt att den omfattas av idéer som rör styrning och organisering för att främja offentliga innovationer. Dessutom ska strategin existera som ett styrande dokument vilket innebär att den måste finnas i textform.
Förekomsten av en innovationsstrategi är följaktligen en lämplig utgångspunkt för att identifiera studiens fall.
Givet detta efterfrågade jag data över offentliga aktörer som uppgett att de har en
innovationsstrategi. Enligt en anställd på SKL med insyn i studien var svarsfrekvens låg (ca 47%) och bland dessa har bara 18% en innovationsstrategi (personlig kommunikation, 2019- 01-29). Vid en genomgång av dessa utmärker sig Göteborgs Stad (kommun) som en aktör med en relativt genomarbetad och omfattande strategi, varvid Göteborgs Stad och deras innovationsstrategi valts som fall. Detta motiveras på två sätt.
För det första medför den grundliga arbetsgången att idéerna som ska identifieras och
beskrivas torde vara relativt välgrundade. Framtagandet av innovationsstrategin pågick mellan 2016–2017 vilket resulterade i ett förslag som reviderats och sedermera antagits av
Kommunstyrelsen i form av ett innovationsprogram (GBG, 2017a). Till detta har även en tillhörande handlingsplan antagits. Detta innebär att Göteborgs Stads innovationsstrategi
25 rimligtvis är genomtänkt och förankrad varvid man kan förvänta sig att fallet är lämpligt för en djupgående idéanalys av en offentlig aktörs idéer. För det andra innebär omfattningen av textmaterial att Göteborgs Stads innovationsstrategi är lämpligt utifrån ett rent praktiskt perspektiv. För att kunna genomföra en genomgående idéanalys och beskriva förekomsten av idéer om governance på ett sätt som inte tidigare gjorts är det gynnsamt att ha ett omfattande textmaterial, vilket Göteborgs Stads innovationsstrategi har.
4.3.2. Val av material
Då det är Göteborgs Stads idéer som är av intresse har textmaterialet valts utifrån principen om aktörscentrala studier (se Esaiasson et al. 2017:224–225). Detta innebär att materialet som analyseras främst inhämtats från organisationen själv. Materialet har införskaffats vid två tillfällen. En första inhämtning skedde genom att begära ut offentliga handlingar från Göteborgs Stad (personlig kommunikation 2018-12-07). Från detta material har
innovationsprogrammet, handlingsplanen och nämndhandling (inklusive sammanfattning av remisser) valts då de innefattar textmaterial som är möjligt att analysera. Den andra
inhämtningen skedde efter telefonsamtal med en representant från projektgruppen för innovationsprogrammet vilket gav mig tillgång till ytterligare material såsom
bakgrundsmaterial, rapporter och nulägesanalyser (personlig kommunikation 2019-02-15). Då det är Göteborgs Stads idéer som är av intresse har jag här valt material som de själva
inhämtat och författat. Jag kommer dock även använda delar av material från externa aktörer där det tydligt går att utläsa att det är Göteborgs Stads idéer som uttrycks.
Nedan följer en lista över textmaterialet som kommer användas. Då innovationsprogrammet och handlingsplanen är de dokument som utgör själva strategin samt hur den ska realiseras så kommer de att utgöra de primära källorna för analysen. En kortfattad beskrivning av dessa återfinns nedan. Då materialet mestadels utgörs av offentliga handlingar som är utförda inom en nära samtid så förväntas materialet uppnå kraven för god källkritik – äkthet, oberoende, samtidighet, tendens (se Esaiasson et al., 2017).
26
Namn Typ År Författare Referens
Innovationsstrategiskt program - Projektplan
Projektplan 2016 Göteborgs Stad (GBG, 2016)
Handling nr. 187 –
Nämndhandling: Göteborgs Stads innovationsprogram 2018–2023
Nämndhandling 2017 Göteborgs Stad (GBG, 2017b)
Göteborgs Stads
innovationsprogram 2018–2023
Program - styrande dokument
2017 Göteborgs Stad (GBG 2017a)
Göteborgs Stads handlingsplan för genomförande av Göteborgs Stads innovationsprogram 2018–2023
Plan - styrande dokument
2018 Göteborgs Stad (GBG, 2018a)
Enkätsvar Innovationsbarometern 2018
Enkätsvar 2018 Göteborgs Stad (SKL, Vinnova)
(GBG, 2018b)
Nulägesanalys innovationskapacitet Göteborgs Stad nov-dec 2018
Sammanställning enkätsvar
2018 Göteborgs Stad (GBG, 2018c)
Leda och organisera innovation för hållbara städer och samhällen
Rapport 2017 Projekt (Vinnova, RISE)
(Stoltz Ehn et al., 2017)
Innovationsprogrammet
Innovationsprogrammet för Göteborgs Stad 2018–2023 antogs i oktober 2017 och
”…beskriver hur arbetet ska bedrivas för att stärka organisationens innovationsförmåga och därmed bidra till ökad måluppfyllelse i Göteborgs Stads förvaltningar och bolag (GBG, 2017a:3). Innovationsprogrammet utgör således kommunens strategi för innovationsarbete men i enighet med Göteborgs Stads styrsystem går det under benämningen ”program” vilket är ett styrande dokument som anger vad nämnder/ styrelser och förvaltningar/bolag ska göra, vem som får göra det och hur det ska göras (GBG, 2017a:1). Nästa sida visar en figur över målbild och mål för innovationsprogrammet samt de fem strategierna.
Handlingsplanen
Göteborgs Stads handlingsplan antogs i början av 2018 med syftet att ”…konkretisera de insatser som behöver genomföras 2018 och 2019 för att påbörja arbetet med att realisera intentionerna och mål och målbild i Göteborgs Stads innovationsprogram 2018–2023”
(GBG, 2018a:3). Detta dokument beskriver alltså de aktiviteter, insatser och/eller åtgärder som ska genomföras under 2018–2019, vem som har ansvar för genomförandet,
kostnad/finansiering samt tidplan. Aktiviteterna är kopplade till de fem strategierna och varje strategi har mellan tre och tio planerade aktiviteter.
Tabell 2: Textmaterial idéanalys
27
4.4. Faktiskt tillvägagångssätt
Steg ett: Idéer om governance-former i den studerade strategin – deduktiv ansats
För att besvara uppsatsens första forskningsfråga - vilken eller vilka idéer om governance förekommer i Göteborgs Stads innovationsstrategi? - kommer jag att använda de teoretiskt konstruerade idealtyperna för TPA, NPM, och NPG. Mer precist kommer jag att utgå från tabell 1 (s.13) (se avsnitt 4.1.1). För idéanalysen innebär detta att jag kommer identifiera och beskriva en eller flera empiriska idéer om governance genom att använda de
förhandskonstruerade idealtyperna som analysredskap. Uppsatsens första steg och
forskningsfråga kommer därmed att anta en teoridriven och deduktiv ansats då de empiriska idéer jag letar efter och sedermera identifierar och beskriver kommer vara idéer som relaterar till de teoretiska idealtyperna.
Fem strategier för innovation:
1. Fokusera innovationskraften.
2. Driva innovationsarbetet i samverkan.
3. Utveckla och förvalta processer, metoder och verktyg som stärker innovationsförmågan.
4. Odla en innovationsfrämjande organisationskultur.
5. Organisera Göteborgs Stads gemensamma innovationsarbete
Figur 2: Göteborgs Stads målbild och mål för innovationsprogrammet 2018–2023
Källa: GBG, 2017a:9
Källa: GBG, 2017a:11–13
28 Det första steget av idéanalysen kommer att beröras i kapitel 5. Resultatet av det första steget av idéanalysen kommer sammanställas enligt det analytiska ramverket nedan.
Governance-formers konceptualisering av offentliga innovationer
(idealtyper)
Existerande form(er) av governance
(sammanställning)
Institutionell logik
System; princip för governance; fokus;
kunskap Aktörers roller
Politiker; public managers; medarbetare (tjänstepersoner), medborgare; företag &
NGO:s
Steg två: Beskrivning av blandning av idéer om governance – abduktiv ansats
Givet att första steget av idéanalysen visar att det förekommer en blandning av idéer om governance i det empiriska materialet så syftar studiens andra steg att försöka beskriva hur blandningen förekommer. Mer precist - går det att beskriva hur blandningen av idéer om governance förekommer? I så fall hur? För att besvara frågan kommer det andra steget av idéanalysen att utgå ifrån resultatet i det föregående steget. Detta innebär att de idéer som identifieras och beskrivs utifrån idealtyperna och som sammanställs i det analytiska ramverket kommer att utgöra grunden för att beskriva förekomsten av den eventuella blandningen av idéer om governance. Genom att utgå från situationer, sammanhang och kontexter där idéer om governance identifierats och beskrivits i steg ett, avser idéanalysens andra steg att beskriva blandningen av idéer om governance.
Eftersom det inte finns någon tidigare forskning eller teori som beskrivit hur blandning av idéer om governance förekommer när offentliga aktörer främjar offentliga innovationer så kommer ett öppet förhållningssätt utan färdiga föreställningar om tänkbara svar att tillämpas.
Det ger möjligheten att upptäcka nya oväntade idéer (Esaiasson et al., 2017:223). Detta innebär att det empiriska resultatet, och inte teorier, kommer vägleda analysen. Medan studiens andra steg följaktligen har en mer induktiv karaktär kommer idéanalysen inte vara helt förutsättningslös och utan teoretisk koppling. För det första är den andra forskningsfrågan beroende av svaret på den första frågan, vilken i sig bestäms av de teoretiska idealtyperna.
Studiens andra steg har således inslag av deduktion på ett indirekt sätt. För det andra så kommer idéanalysens andra steg att hålla sig teoretiskt informerad genom de teoretiska
Tabell 3: Analytiskt ramverk – förekomst av idéer om governance-former utifrån idealtyper.
