I detta kapitel genomförs idéanalysens andra steg. Syftet är att försöka beskriva hur
blandningen av idéer om governance förekommer genom att utgå från de sammanhang och situationer där idéerna om governance identifierades och beskrevs i föregående steg. Det empiriska resultatet kommer vägleda beskrivningen men kopplingar till de teoretiska
resonemangen gällande blandningar av governance-former (se avsnitt 3.2.) kan göras. Kapitlet har indelats efter möjliga beskrivningar och avslutas med en sammanfattning.
Manifesta och latenta idéer
Idéanalysens första steg visar att det finns idéer som går att koppla till samtliga idealtyper.
Framförallt NPG förefaller ha en framträdande roll i Göteborgs Stads innovationsstrategi då idéer om NPG går att rekonstruera vid idéanalysen av samtliga underenheter. Idéer om NPG framträder ofta på ett relativt manifest sätt i materialet där idealtypen för NPG förekommit mer eller mindre uttryckligt. Exempelvis visar idéanalysen av privata företag och NGO:s att det finns en utpräglad idé i flera delar av materialet om att dessa aktörer har en roll som förhandlande och samskapande partners vilket överensstämmer med idealtypen för NPG. Vid idéanalysen av underliggande system och principer för governance finns det återkommande delar i materialet som uttryckligen betonar samverkan och nätverk och vid idéanalysen utifrån kunskap förekommer figurer och formuleringar, såsom kvadrupelhelix och innovations-ekosystem, som illustrerar en idé om att kunskapsbasen för innovationer är multipel.
Sammantaget påvisar dessa exempel att idéer om NPG tenderar att förekomma på ett relativt direkt sätt i materialet. Vid en djupare analys av textmaterialet kan dock även idéer om TPA och NPM identifieras. Detta synliggörs bland annat i idéanalysen av underliggande system och principer för governance. Samtidigt som idéanalysen visar att idéer om NPG förekommer på ett relativt manifest sätt så visar den också att TPA förekommer genom den återkommande idén om systematiska arbetssätt där flera insatser är riktade mot att utforma processer, rutiner och beslutsstruktur för detta. Dessa aktiviteter säger inte uttryckligen att de avser att öka inslagen av hierarki och byråkrati men då de innefattar både regler för hur innovationer ska främjas och en hierarkisk ordning så är det likväl en idé som relaterar till TPA, om än en mer underliggande sådan. Detta går även att se utifrån innovationsprogrammet och dess status som styrande dokument. Vid idéanalysen av underliggande system och princip för governance synliggörs detta genom att innovationsprogrammet som styrande dokument medför en
49 underliggande prägel av byråkrati och hierarki. Eftersom innovationsprogrammet är det
dokumentet som primärt bestämmer Göteborgs Stads styrning och organisering för att främja offentliga innovationer, och att det är ett styrande dokument, går det att förstå idéerna om TPA som ett underliggande fundament vilket påverkar hela det underliggande systemet och principen för governance. Detta förekommer även vid idéanalysen av politiker och public managers där innovationsprogrammet som styrande dokument synliggör idéer om TPA då politiker har rollen som ”visionära entreprenörer” och ”commanders” och där public managers har rollen som ”implementerare”.
Förekomsten av TPA i samband med latenta idéer går även att urskilja vid idéanalysen av kunskap. Idéanalysens första steg visar att det relativt explicit uttrycks ett strävande efter en multipel kunskapsbas där flera aktörer samverkar (NPG). Samtidigt har Göteborgs Stad infört beslutspunkter i innovationsprocessen vilket kan begränsa denna multipla kunskapsbas.
Införandet av beslutspunkter samt idén om att Göteborgs Stads roll som ledande aktör för att främja offentliga innovationer utgör inte en explicit idé om TPA utan kan snarare förstås som en implicit idé om att politisk och professionell kunskap ska bibehållas, vilket antyder att idéer om TPA förekommer latent i materialet.
Normativa idéer och idéer om faktiskt genomförande
Det går också att urskilja en tendens att idéer om NPG förekommer i samband med mer övergripande och normativa idéer. Vid idéanalysen av underliggande system och principer för governance går det exempelvis att urskilja en idé om att Göteborgs Stad önskar att ändra sin organisering för att främja innovation och samverkan samt ändra förvaltningskulturen till innovationskultur. En tolkning av detta är att Göteborgs Stads har en idé om att det bör införas ökade inslag av NPG (samverkan) och att det bör förekomma färre inslag av TPA (byråkrati och hierarki). Detta synliggörs också i idéanalysen av fokus där idéer som relaterar till övergripande syfte, alltså vad Göteborgs Stad vill uppnå med sitt innovationsprogram och sedermera innovationer, har inslag av NPG. Även vid idéanalysen av public managers och medarbetarnas roller går det att rekonstruerar idéer som insinuerar att de båda aktörernas roller bör förändras till en roll som korresponderar med idéer om NPG.
Samtidigt som idéerna om rollerna hos dessa aktörer förefaller präglas av NPG utifrån ett normativt perspektiv så identifieras idéer om TPA och NPM i samband med att faktiska insatser föreslås. I idéanalysen av medarbetares roller framträder detta när det å ena sidan identifieras idéer om att medarbetarna bör ha en roll som relaterar till att ”underlätta” och
50
”upptäcka” (NPG), men där det å andra sidan introduceras faktiska arbetssätt och
belöningssystem som antyder att det finns idéer om medarbetare som regelföljare (TPA) som motiveras av yttre motivationsfaktorer (NPM). På liknande sätt visar idéanalysen att public managers bör agera på ett sätt som korresponderar med NPG, men där flera konkreta insatser påvisar att det finns idéer om att de har rollen som ”implementerare” (TPA).
Förekomsten av idéer om governance i samband med mer övergripande och normativa idéer respektive idéer som förekommer i samband med faktiskt genomförande anträffas även vid idéanalysen av underliggande system och princip av governance. Samtidigt som det förefaller finnas en normativ idé om att samverkan bör främjas (NPG) och förvaltningskulturen (TPA) minskas så finns flera insatser och aktiviteter, såsom beslutspunkter och införandet av formaliserade metoder och processer, som snarare tyder på att det finns en idé om att man i praktiken avser att öka inslag av hierarki och byråkrati och därmed TPA. Liknande
idémönster gå att identifiera vid idéanalysen av fokus. Utifrån det övergripande syftet identifierades idéer om NPG och fokus på att lösa multidimensionella problem. Denna
tolkning antyder att Göteborgs Stad har en övergripande idé om hur styrning och organisering för att främja offentliga innovationer bör se ut vilken korresponderar med NPG. Samtidigt finns det idéer i idéanalysen av fokus som relaterar till resultat- och prestationsmanagement (NPM). Exempelvis berör flera av indikatorerna och insatserna (konkretiseringar av mål och strategier) olika modeller för att mäta och följa upp resultat. Ett sätt att förstå detta är att Göteborgs Stad har ett övergripande fokus som anger vad man vill uppnå och som relaterar till NPG men vilka sedermera i praktiken delvis kommer att bedömas och följas upp utifrån idéer som relaterar till NPM.
Idéer i retorik och praktik
Utifrån vad som hittills belysts går det urskilja ett mönster som antyder att Göteborgs Stad har en relativt tydlig idé om vad man vill uppnå där idéer om NPG tenderar att förekomma
manifest i materialet och på en övergripande och normativ nivå. Dock har idéer om hur det ska uppnås och hur man bedömer att det har uppnåtts delvis kunnat kopplas till de andra governance-formerna. Ett ytterligare sätt att se denna blandning av idéer om governance är utifrån retorik respektive praktik. Även fast idéer om NPG också identifieras i samband med konkretiseringar så utmärker de sig genom att förekomma i idéer som är mer manifesta, normativa och övergripande. Samtidigt tycks idéer om TPA och NPM identifieras i samband med idéer om faktiskt genomförande samt vid mer latenta idéer. En möjlig beskrivning är
51 således att idéer om NPG är mer framträdande relaterat till vad man uttalat tänker sig vilja uppnå (retorik) medan idéer om TPA och NPM har en mer underliggande karaktär och berör praktiska och konkreta handlingar.
Idéer och governance-paradigm och skikt
Beskrivningarna ovan kan kopplas till det teoretiska resonemanget om governance-paradigm.
Torfing (2016) menar att governance-paradigm är teoretiska beskrivningar av större trender som i stor utsträckning påverkar styrning och ledning av den offentliga sektorn. Både Meulman (2008) och Dickinson (2016) har liknande uppfattning och anser att det senaste paradigmet tenderar att prägla både forskares och praktikers retorik. Dickinson menar att vi utifrån retoriken bör ha sett ökade inslag av NPG men att effekten av dessa reformer inte är lika uppenbara i verkligheten. Meulman påstår att trots att litteraturen tenderar att hävda att
”allt är nätverk” eller att ”marknadskoncept är huvudlösningen för problem” så är fortfarande hierarkisk-governance empiriskt sett ett ledande sätt att styra (2008:86). Att idéer om NPG tenderar att förekomma mer manifest, övergripande och normativt, och därmed i retoriken, och att idéer om TPA och NPM förekommer mer latent och i samband med konkreta insatser och aktiviteter kan följaktligen kopplas till en beskrivning om governance-formernas existens och verkande som paradigm.
Beskrivningen kan också kopplas till de teoretiska resonemangen om governance-skikt. Enligt denna teoretiska utgångspunkt är NPG det senaste governance-paradigmet vilket innebär att det också är det som är mest framträdande (Torfing & Triantafillou, 2016). Dock fortsätter de tidigare governance-formerna att existera och påverka styrning och organisering som
bakomliggande skikt. Då idéanalysen visar att idéer om NPG tenderar att vara mer framträdande, speciellt relaterat till övergripande, normativa och explicita idéer, så är det möjligt att beskriva NPG som det nuvarande och översta governance-skiktet. Det är även möjligt att beskriva NPM och TPA som underliggande governance-former då de inte i lika stor utsträckning förekommer vid idéer med normativa inslag och inte heller lika explicit.
Kontextuellt situationsbaserad blandning
Vidare skulle blandningen av governance-formerna även kunna beskrivas som en typ av kontextuellt situationsbaserad blandning utifrån governance-paradigm. Som konstaterat visar idéanalysens första steg att idéer om NPG förekommer vid samtliga underenheter vilket kan kopplas till teorin om att NPG är det nuvarande teoretiska paradigmet. Om NPG är det rådande paradigmet innebär det vidare att NPG tenderar att prägla en stor del av de idéer och
52 handlingar som offentliga aktörer har och genomför, vilket resultatet från idéanalysen också visar. Samtidigt som idéer om NPG förefaller ha en betydande roll i Göteborgs Stads
innovationsstrategi tycks idéer om TPA och NPG vara särskilt framträdande i sammanhang där governance-formerna kan tänkas vara starkare befästa. Exempelvis förekommer idéer om TPA framförallt där beslutsfattning och arbetssätt tydliggörs (hierarki och byråkrati) och NPM tenderar att vara framträdande vid målformulering, resultatmätning och olika typer av incitament och konkurrens (t.ex. motivera medarbetare, innovationsupphandling). Då TPA som idealtyp har sin styrka i att etablera och upprätthålla kontroll, tydliga regler och arbetssätt (Torfing & Triantafillou, 2016) så är det möjligt att TPA i större utsträckning är närvarande i samband med i idéer som berör sådana kontexter. På samma sätt kan det tänkas att NPM förekommer i idéer som omfattar resultatmätning, konkurrens och incitament. Denna
beskrivning uppvisar likheter med Dickinsons resonemang om governance-paradigm där hon menar att inom vissa områden så har reformer associerade med en specifik governance-form
”fastnat mer”, medan andra områden har blivit mer påverkade av en annan governance-form (2016:45-46).
Idéer om governance i relation till varandra
De potentiella beskrivningarna ovan skiljer sig åt men samtliga går att koppla till de teoretiska resonemangen om governance-skikt och paradigm. Ett annat möjligt sätt att beskriva
förekomsten av idéer om governance-formerna är utifrån hur de relaterar till varandra. När idéanalysen utifrån underliggande system och principer för governance identifierade idéer om TPA skedde detta bland annat i samband med att idéer om NPG identifierades. Ett sätt att beskriva detta är att idéer om TPA förekommer för att kompensera för de ökade inslagen av NPG. På samma sätt kan införandet av beslutspunkter vara uttryck för en idé om att
Göteborgs Stad vill balansera kunskapsbasen då idéerna om NPG innebär att kunskapsbasen går mot att bli mer multipel. Vid idéanalysen av medarbetare kan samma beskrivning
användas då samtidigt som medarbetarna önskas agera på ett sätt som korresponderar med idéer om NPG så måste det ske inom ramen för givna regler och processer. Idéer om TPA förekommer således som ett sätt att balansera medarbetarnas nya aktiva roll i
innovationsarbetet.
Förekomsten av idéer av governance som balanserande och kompenserande kan liknas med de teoretiska resonemangen om komplement som finns i den generella governaceforskningen.
Meulman menar exempelvis att införandet av marknads- (NPM) och nätverks- (NPG)
53 governance i vissa fall har provocerat fram en hierarkisk motreaktion. Hon menar att vissa Weberisk-typiska inslag (ung. TPA) kan ha en negativ effekt på samverkan men samtidigt kan andra inslag, såsom kontroll, integritet, stabilitet och reliabilitet vara nödvändiga komplement till network-governance (Meaulman, 2008:57). Även Olsen (2006) lyfter möjligheten att olika former av styrning och organisering av den offentliga sektorn kan förekomma som
komplement. Han menar också att de kan vara överlappande och konkurrerande vilket inte är en orimlig beskrivning då exemplen ovan även skulle kunna tolkas som att idéerna om governance konkurrerarar snarare än kompletterar eller kompenserar.
Ett annat sätt att beskriva förhållandet mellan idéerna om governance-formerna är utifrån Klijn och Skelchers (2007) teoretiska antaganden (”conjectures”). Enligt uppsatsens tolkning av ”komplementerande conjecture” så är TPA den governance-form som är grunden för styrning och organisering och NPG används som komplement för att möjliggöra ett större deltagande i policyprocessen (här innovationsprocessen). Denna beskrivning utgår då ifrån att TPA är mest framträdande och att de andra governance-formerna, särskilt NPG, förekommer som komplement. Denna beskrivning liknar alltså beskrivningen ovan men är omvänd då man här utgår från att NPG är komplement till TPA och inte tvärt om. Detta sätt att beskriva förekomsten av idéer om governance-former är också möjlig då idéanalysen antyder att idéer om TPA förekommer som ett underliggande skikt genom att de viktigaste dokumenten,
innovationsprogrammet och handlingsplanen, är styrande dokument vilket innebär att grunden bygger på hierarki och byråkrati och därmed TPA.
Huruvida idéer om TPA kompletterar NPG eller om idéer om NPG kompletterar TPA är svårt att avgöra. Det är också svårt att säga huruvida förekomsten av blandningarna av idéerna kan beskrivas som kompenserande, kompletterande eller till och med konkurrerande. Vad som går att utläsa är att idéerna om governance samexisterar och relaterar till varandra på något/några av dessa sätt.
6.1. Sammanfattning
I detta kapitel har idéanalysens andra steg genomförts med syftet att besvara
forskningsfrågan: går det att beskriva hur blandningen av idéer om governance förekommer?
I så fall hur? Utifrån idéanalysen menar jag att svaret är ja och att det sammantaget går att utskilja åtminstone tre generella mönster som kan utgöra potentiella beskrivningar.
För det första tenderar idéer om NPG att förekomma i samband med idéer som är av mer övergripande och normativ karaktär och som dessutom ofta är manifest uttryckta. Idéer om
54 framförallt TPA, men även NPG, tenderar istället att förekomma i samband med idéer som berör faktiska insatser och aktiviteter och som är mer latenta. En möjlig beskrivning är följaktligen att NPG i högre grad relaterar till idéer som berör vad Göteborgs Stad vill uppnå med och i sin innovationsstrategi medan TPA och NPM förekommer i mer underliggande idéer och i samband med idéer som relaterar till faktiskt genomförande och uppföljning. Det kan sammanfattas som att blandningen av idéer om governance kan beskrivas utifrån retorik och praktik, vilken i sin tur kan kopplas till de teoretiska resonemangen om blandning av governance-former utifrån governance-paradigm och skikt.
För det andra tycks idéer om governance-former vara mer framträdande i sammanhang där den idealtypiska governance-formen kan tänkas vara starkare befäst. Governance-former består av uppfattningar om hur policys och implementering ska tillämpas och genomföras (Kjear, 2004) och utifrån detta anpassas reformerna som governance-formerna förespråkar.
Trots att NPG åtminstone teoretiskt sett antas vara den rådande governance-formen och därmed präglar offentliga aktörers idéer och handlingar, så fortsätter tidigare governance-former existera och särskilt i sammanhang där dessa governance-governance-former inriktat sina
reformer. Det är således möjligt att blandningen av idéer om governance kan beskrivas utifrån kontextuella situationer där idéer om en governance-form tenderar att förekomma i
sammanhang där governance-formens egenskaper och prioriteringar är starkt befästa och där reformer därmed kan ha ”fastnat mer” (jmf. Dickinson, 2016).
Slutligen har idéanalysen visat att idéer om governance förekommer i ett sammanhang där de på något sätt har en relation till varandra. Vilka idéer om governance som relaterar till
vararandra och hur har dock varit svårt att utläsa men en möjlig beskrivning är att blandningen av idéer om governance kan beskrivas utifrån relationer till varandra.