Institutionell logik

Underliggande system och principer för governance

Underliggande system och princip för governance relaterar till de grundläggande strukturerna av den offentliga sektorns system och fördelningsmekanismer samt principerna som styrning och organisering av samhället bygger på (Waldorff et al. 2014). Utifrån analysen av

underliggande system och princip för governance går det att identifiera idéer om samtliga idealtyper av governance, om än i varierad utsträckning.

En återkommande idé i materialet är att innovationer bör främjas genom samverkan mellan relevanta aktörer, både offentliga och icke-offentliga. Redan i projektplanen för framtagandet av innovationsprogrammet anges det att ”projektet ska ske i bred samverkan med

förvaltningar och bolag i staden” (GBG, 2016:4). Idéen är även framträdande i

innovationsprogrammet och handlingsplanen och tar sig uttryck genom bland annat mål, strategier och insatser. Specifikt programmets andra strategi, ”Driva innovationsarbete i samverkan”, och dess tillhörande aktiviteter såsom ”identifiera/kartlägga befintliga

33 plattformar, arenor, nyckelaktörer och samverkansstrukturer i innovationssystemet” (aktivitet 2.1) och ”utreda förutsättningar för att etablera ett innovationsråd med externa parter”

(aktivitet 2.4) (GBG, 2018a) antyder att Göteborgs Stad har idéer om samverkan och nätverk.

Då nätverk och samverkan utgör det underliggande systemet respektive princip för governance hos NPG så insinuerar exemplen ovan att Göteborgs Stad har idéer om NPG.

NPG kan även identifieras utifrån föreställningar om utmaningar med innovationer. I rapporten ”Leda och organisera innovation för hållbara städer och samhällen” beskrivs resultat från analyser som gjordes inför framtagandet av innovationsprogrammet. Där uttrycks det att Göteborgs Stad identifierade ett antal utmaningar för framtiden. Två av dessa beskrivs som ”bristande organisering för att främja innovation och samverkan” och ”problematik kring att förvaltningskultur dominerar över innovationskultur” (Stoltz Ehn et al., 2017:18; se även GBG, 2018b). Vad förvaltningskultur respektive innovationskultur är anges inte men en möjlig tolkning utifrån kontexten är att förvaltningskultur relaterar till värden som kan förknippas med byråkrati och hierarki (TPA). Givet detta kan formuleringarna ovan förstås som att Göteborgs Stad har en idé om att TPA är problematiskt för att främja innovationer samtidigt som man insinuerar att ”främjande av innovationer” och ”samverkan” är

sammanlänkade. En möjlig tolkning av utmaningarna är således att Göteborgs Stad har idéer om att inslag av NPG bör öka och TPA minska.

Samtidigt som tolkningarna ovan pekar åt att Göteborgs Stad har idéer om att NPG bör ha en framträdande roll så kan även idéer om TPA identifieras. I idealtypen för TPA så innebär byråkrati att förfaranden regleras genom standards, regler och lagstiftning. Vidare antas makten ligga högt i hierarkin och implementeras nedåt genom att ansvar distribueras nedåt (Waldorff et al., 2014). I textmaterialet går dessa idéer att återfinna på åtminstone tre sätt. För det första finns det en återkommande idé att innovationsarbetet ska ske genom ett systematiskt arbetssätt vilket innebär att ”att processer och rutiner är identifierade, beskrivna och

fastställda… ” (GBG, 2017a:16). I innovationsprogrammet och handlingsplanen är flera strategier, mål och insatser riktade mot att utforma sådana processer och rutiner vilket

indikerar att Göteborgs Stad har en idé om att reglera och/eller standardisera arbetssätten. Ett ytterligare exempel är modellen av innovationsprocessen vilken inkluderar en grindbaserad beslutsstruktur som visar vad som krävs för att passera faserna samt vem som bestämmer när grinden får passeras (figur 3). Denna processmodell togs fram efter yrkanden från

remissinstanserna (GBG, 2017b). Efterfrågan och införandet av denna beslutsstruktur kan

34 följaktligen tolkas som att det finns idéer om byråkrati och hierarki då processen innefattar regler för hur innovationer ska främjas och en delegerad (hierarkisk) ordning för detta.

För det andra kan idéer om TPA rekonstrueras i samband med idéer om NPG. I

innovationsprogrammets avsnitt ”Innovationer utgår från människan” beskriver man att innovationsidéer skapas i bred samverkan mellan olika människor. Innovationsprocessen kräver därför ”en hög grad av tillit och utrymme för individen, vilket ska balanseras mot den stora organisationens krav på systematik samt ske enlighet med lagar och förordningar”

(GBG, 2017a:8). Samma avsnitt, som i stor utsträckning förespråkar samverkan och nätverk, avslutas med ”för att öka innovationsförmåga krävs också formalisering, systematik och rutiner” (ibid).

Slutligen, men mer indirekt än exemplen ovan, så kan idéer om TPA identifieras utifrån själva utformningen av innovationsprogrammet. I Göteborgs Stad är program en typ av styrande dokument och som är ett centralt verktyg för politiker att beskriva hur de vill realisera den politiska viljan då ”de anger vad nämnder/styrelser och förvaltningar/bolag ska göra, vem som ska göra det och hur det ska göras” (GBG, 2017a:1). En tolkning är följaktligen att innovationsprogrammets status som styrande dokument omfattar idéer om TPA då det anger reglerande byråkratiska inslag samt att makt och ansvar delegeras nedåt.

Idéanalysen visar även att det verkar förekomma idéer som relaterar NPM, vars system och princip består av marknad respektive konkurrens. I innovationsprogrammets tredje strategi anges det att Göteborgs Stad ska ”utveckla förmågan att använda upphandling för att främja innovation, genom att efterfråga och tillåta nya lösningar” (GBG, 2017a:12) och i

handlingsplanen omsätts detta i praktiska termer genom aktivitet3.4, ”skapa en målbild för Figur 3: Göteborgs Stads innovationsprocess med beslutspunkter (B).

Källa: Göteborgs Stad, 2017:9

35 innovationsupphandling” (GBG, 2018a:7). Då upphandling generellt innebär att aktörer erbjuds att konkurrera om sina varor eller tjänster på en marknad kan det förstås som att det finns en idé hos Göteborgs Stad att innovationer kan främjas genom ett system och princip som bygger på marknad respektive konkurrens.

Sammantaget går det att rekonstruera idéer om underliggande system och princip för

governance hos Göteborgs Stad som kan härledas till samtliga governance-former. Idéer om samverkan och nätverk (NPG) förefaller ha en framstående och återkommande roll men vid en djupare analys tenderar mer latenta idéer som relaterar till TPA kunna rekonstrueras i olika sammanhang i materialet. Även idéer om marknad och konkurrens (NPM) tycks förekomma i viss uträckning.

Fokus

Fokus omfattar vilka syften som definieras och vilka resultat (outputs) som adresseras (Waldorff et al. 2014:72). Enkelt uttryckt handlar det om vad man vill uppnå med offentliga innovationer. Vid en analys av materialet utifrån fokus går det att relativt direkt identifiera idéer som relaterar till samtliga governance-former. Detta kan exemplifieras av formuleringen

”innovation är ett verktyg för att möta hållbarhetsutmaningarna och generera samhällsnytta för boende, besökare och näringsliv” (GBG, 2016), vilken återfinns i projektplanen för framtagandet av innovationsprogrammet. Medan ”verktyg för att möta

hållbarhetsutmaningar” kan kopplas till en idé om att lösa multidimensionella problem (NPG) så kan ”verktyg för att generera samhällsnytta” tolkas som idéer om såväl ökad kvalité (TPA) som ökad effektivitet (NPM) hos offentliga tjänster.

Ett annat exempel återfinns i svaren i nulägesanalysen där samtliga bolag/förvaltningar får besvara en enkät (GBG, 2018c). På frågan ”i vilken utsträckning har nedanstående faktorer bidragit till att ni arbetar med innovationer?” är faktorerna med mest svar 1. Behov och förväntningar från de vi är till för; 2. Besparings- och effektiviseringsplan; samt 3.

Samhällsutmaningar. De faktorer man angivit som bidragande för innovationsarbetet kan antas vara det fokus som innovationerna haft. Givet denna tolkning går det att med hjälp av idealtyperna att koppla faktorerna till samtliga governance-former. Behov och förväntningar kan relatera till idéer om både TPA och NPM (ökad kvalité respektive effektivitet hos

offentliga tjänster), besparing och effektivisering till NPM (effektivitet hos offentliga tjänster) och samhällsutmaningar relaterar till NPG (multidimensionella problem) (se även GBG, 2018b).

36 Medan det följaktligen går att identifiera idéer om samtliga governance-former utifrån

innovationers fokus så visar analysen av innovationsprogrammet att idéer om NPG tycks ha en framträdande roll utifrån ett övergripande syfte (del av fokus). Detta går att identifiera på åtminstone två sätt. För det första omfattar innovationsprogrammet samtliga nämnder och styrelser och är sammankopplad med andra styrande dokument. En möjlig tolkning av denna omfattning är att innovationsprogrammet har ett övergripande syfte som relaterar till att bidra till stadens kärnverksamheter. Vidare uttrycker man i innovationsprogrammet att ”Göteborgs Stads förmåga till samverkan med andra samhällssektorer blir allt viktigare för att klara av kärnuppdraget, möta de stora samhällsutmaningarna och stärka jobbtillväxten genom hållbara innovationer” (GBG, 2017a:4). En sammantagen tolkning är att

innovationsprogrammets övergripande syfte är kopplat kärnuppdraget vilket i sin tur kräver samverkan på grund av att utmaningarna är av en sådan karaktär. Eftersom

innovationsprogrammet dessutom berör flera andra styrande dokument indikerar det att Göteborgs Stad har en idé om att innovationsprogrammet avser att beröra olika

samhällsutmaningar och policyområden vilket antyder att man strävar efter att lösa multidimensionella problem.

För det andra så går idéer om NPG att rekonstruera utifrån resultat som adresseras. Dessa idéer går att identifiera i de delar av materialet där målen och strategierna konkretiseras då mål och konkretiseringar kan antas spegla de resultat staden vill uppnå. I handlingsplanen listas 30 konkreta insatser som planeras genomföras under 2018–2019 och majoriteten av dessa inbegriper någon form av samverkan (GBG, 2018a). Dessa insatser säger inte uttryckligen att de adresserar multidimensionella problem men då de innefattar en ökad samverkan kan det tolkas som att Göteborgs Stad har en idé om att resultaten som adresseras kräver samverkan mellan olika aktörer och policyområden vilket kan betyda att utmaningarna uppfattas som multidimensionella. Sammanfattningsvis kan exemplen tolkas som att

Göteborgs Stad har en idé om innovationsprogrammets, och i förlängningen innovationernas, fokus som relaterar till NPG.

Utifrån resultat som adressers så kan även idéer om NPM identifieras. I idealtypen för NPM ligger innovationernas fokus på att uppnå effektivitet i offentliga tjänster genom en typ av management som fokuserar på resultat och prestationer (Waldorff et al., 2014:75). Detta kan identifieras utifrån indikatorerna och insatserna vilka är konkretiseringar av mål och strategier (GBG, 2017a:14) och som därmed kan relatera till vilka resultat som adresseras. Flera

37 indikatorer och insatser berör metoder och modeller för att mäta resultat vilket tyder på att det finns en idé om att målen och strategierna ska relatera till en typ av management som

fokuserar på resultat och prestation. Exempelvis förklarar Göteborgs Stad att ” för att nå målbilden för innovationsprogrammet, ska mål och indikatorer kontinuerligt följas upp och utvärderas på ett strukturerat sätt” (2017a:10). Bland insatserna finns exempel såsom

”etablera en mätmodell för uppföljning av innovativ organisationskultur” (aktivitet 4.1) och

”arbeta in parametrar för innovationsbenägenhet och innovationsklimat i

medarbetarenkäten” (aktivitet 4.5) (GBG, 2018a:8-9). Detta tyder alltså på att idéer om NPG förekommer i samband med att mål och indikatorer ska följas upp och mätas.

Sammantaget visar analysverktyget att det går att identifiera idéer samtliga governance-former utifrån fokus. I innovationsprogrammet och handlingsplanen har idéer som relaterar till ett övergripande syfte och resultat som adresseras kopplats till att lösa multidimensionella problem vilket indikerar att Göteborgs Stads idéer om fokus relaterar till NPG. Utifrån resultaten som adresseras kan idéanalysen även identifiera idéer som kopplas till en typ av management som fokuserar på resultat och prestationer, alltså idéer om NPM.

Kunskap

Kunskap relaterar till vilken typ av kunskap som innovationer baseras på (Waldorff et al., 2014). Som analysen av de andra underenheterna av den institutionella logiken hittills visat så går det att identifiera en återkommande idé om att innovationer kräver samverkan. Detta kan vidare tolkas som att Göteborgs Stad har idéer om att kunskapen som innovationerna baseras på bör komma från olika aktörer, alltså att kunskapsbasen är multipel, vilket är kunskapsbasen i idealtypen för NPG (Waldorff et al., 2014). Sådana idéer går exempelvis att rekonstruera i projektplanen för framtagandet av innovationsprogrammet då styrgruppen och

projektledningen bestod av chefer respektive medarbetare från olika organisationer inom Göteborgs Stad (GBG, 2016:11–12). Det tillsattes också en utvecklingsgrupp bestående av företrädare från stadens förvaltningar/bolag samt från andra innovationsaktörer vars uppgift var att delta som medskapande experter. Utvecklingsgruppen och projektledningen stöttades dessutom av en referensgrupp, en ”extern grupp med ”kritiska vänner”” (ibid). Att Göteborgs Stad inkluderar flera aktörer i projektplanen tyder på en idé om att andra aktörers kunskap om innovationer och innovationsarbete är viktigt. Projektplanens arbetssätt kan således antas grundas i en idé om att kunskapsbasen för innovationsarbete och sedermera även innovationer bör vara multipel.

38 Liknande idéer återfinns i innovationsprogrammet och handlingsplanen. I handlingsplanen anges det att flertalet av aktiviteterna ”ska ske i nära samverkan med… (aktör X)” (GBG, 2018a) och i innovationsprogrammet menar man att ” ingen enskild aktör har kunskap och resurser att på egen hand leverera de lösningar som behövs” (GBG, 2017a:4). Man talar också om ”krockar” och ”skärningspunkter”. Krockarna antas ”utmana, ge tillfälle att tänka i nya banor och möjliggöra förändring i arbetssätt” (GBG, 2017a:8) medan innovationsidéer antas skapas i ”bred samverkan i skärningspunkten mellan olika bakgrunder och

discipliner”(ibid). Någon vidare förklaring av krockar och skärningspunkter finns inte men i samma avsnitt finns en illustration som visar vilka aktörer man tänker är relevanta för

innovationer och hur dessa överlappar med varandra. Utifrån figurens kontext i materialet kan det följaktligen tolkas som att Göteborgs Stad har en idé om att kunskapsbasen för

innovationer bör vara multipel (NPG).

Samtidigt som idéer om NPG är relativt tydliga så går det att identifiera mer latenta idéer om TPA. Kunskapsbasen för innovationer i TPA utgår framförallt från politiker och

professionella tjänstepersoner (Waldorff et al., 2014). I materialet går denna idé att

rekonstruera i åtminstone två sammanhang. För det första så tar Göteborgs Stad en specifik roll för att främja innovationer genom själva etablerandet av innovationsprogrammet.

Alltigenom materialet går det att återfinna en idé om att Göteborgs Stad tar en ledande roll, exempelvis genom formuleringen ”Göteborgs Stad tar en aktiv roll i många av dessa initiativ och processer och bidrar med kunskap och ekonomiska resurser och driver många

utvecklingsprojekt” (GBG, 2017a:4). I handlingsplanen riktas dessutom flera aktiviteter till att stärka medarbetare och framförallt chefer och specialister (t.ex. aktivitet 4.2, 4.3, 5.4). Detta

Källa: GBG, 2017a:8 Figur 4: Kvadrupel helix – innovation kräver samverkan.

39 är inte ett direkt uttryck för att kunskapsbasen är politisk och professionell men då

innovationsprogrammet, som är utformat av professionella tjänstepersoner och antaget av politiker, sätter förutsättningarna för hur såväl innovationsfrämjande aktiviteter som faktiska innovationsprojekt ska genomföras så är det troligt att dessa ”ramar” påverkar alla inblandade aktörer och hur deras kunskap används.

För det andra så kan Göteborgs Stads syn på innovationsprocessen avslöja idéer om

kunskapsbasen. Den grindbaserade beslutsstrukturen (figur 3) bestämmer vad som krävs för att passera nästa fas samt vem som bestämmer när grinden får passeras (GBG, 2017a:9). Detta kan tolkas som att kunskapsbasen framförallt ligger hos den person som bestämmer om beslutsstrukturen. Trots att Göteborgs Stad på en övergripande nivå vill att kunskapen ska baseras på flera aktörer så är det till syvende och sist en utsedd person som avgör när faserna passeras, vilket kan innebära att den multipla kunskapen som innovationsprocessen och därmed innovationerna baseras på begränsas. Eftersom denna beslutsstruktur har tagits fram av professionella tjänstepersoner efter efterfrågan från remissinstanser och sedermera antagits av politiker (GBG, 2017b) så indikerar detta att det finns idéer om att innovationernas

kunskapsbas ska utgå från politiker och professionella tjänstepersoner.

Sammanfattningsvis har idéanalysen av kunskapsbasen för innovationer identifierat idéer om NPG och TPA. Likt idéanalysen av fokus så förefaller idéer som relaterar till NPG uttryckas mer manifest och på en mer övergripande nivå i materialet. Samtidigt går det att genom en djupare analys att identifiera idéer som relaterar till en kunskapsbas som baseras på politiker och professionella vilket indicerar att idéer om TPA också förekommer.