Regeringens förslag: Annonser ska få sändas i tv under högst 20
procent av tiden mellan kl. 06.00 och 18.00 och 20 procent av tiden mellan kl. 18.00 och 24.00.
Neutrala inramningar mellan redaktionellt innehåll och reklaminslag och mellan enskilda reklaminslag, s.k. svartrutor, ska inte räknas som annonstid.
Undantaget för programföretagens egenreklam ska också omfatta program och audiovisuella medietjänster från andra leverantörer av medietjänster som tillhör samma mediegrupp.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Konkurrensverket, Myndigheten för press, radio
och tv, Film och Tv-producenterna, Bonnier Broadcasting och Nent Group tillstyrker utredningens förslag.
Folkhälsomyndigheten avstyrker förslaget med hänvisning till att ökad mängd reklam kan vara problematiskt ur ett folkhälsoperspektiv. Göteborgs universitet (Nordicom) ifrågasätter utredningens argumentation och anser att nuvarande regler redan är generösa för tv- företagen. Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd (Klys) och Filminstitutet framför synpunkter på förslaget, bland annat utifrån publikens intresse av en ostörd tv-upplevelse och vikten av att beakta upphovsmannens ideella rätt i samband med reklamavbrott i långfilmer.
88
Skälen för regeringens förslag
Högsta tillåtna tid för annonser
Ändringsdirektivet innebär en liberalisering av AV-direktivets regler om högsta tillåtna tid för annonser i tv-sändningar (artikel 23.1). Bakgrunden är marknadens utveckling med en ökande konkurrens från bland annat beställ-tv-aktörer som inte omfattas av samma annonsregler. Enligt ändringsdirektivet är det viktigt att programföretagen får mer flexibilitet och kan bestämma när reklamen ska läggas in för att maximera annonsörernas efterfrågan och tittarflödet (se skäl 32 och 41).
Vid ett antal tillfällen har radio- och tv-lagens bestämmelser om högsta tillåtna annonstid liberaliserats. Syftet har varit att de svenska bestämmelserna inte ska vara strängare än de minimiregler som gäller enligt EU-rätten. Regeringen har motiverat detta med att det är angeläget att tv-företag som etablerar sig i Sverige inte missgynnas genom stängare regler vilket ökar risken för att företagen i stället väljer att etablera sig utomlands (prop. 2007/08:4 s. 12 f. och prop. 2009/10:115 s. 168).
För närvarande gäller att annonser får sändas i tv under högst tolv minuter per timme mellan hela klockslag (8 kap. 1 § första stycket radio- och tv-lagen
)
. Regeringen föreslår att annonser ska få sändas i tv under högst 20 procent av tiden mellan kl. 06.00 och 18.00 samt 20 procent av tiden mellan kl. 18.00 och 24.00. Med förslaget kommer den svenska regleringen av högsta tillåtna tid för annonser i tv-sändningar fortsatt att motsvara direktivets miniminivå. De kommersiella tv-företagen ges därmed större frihet att besluta om hur mycket reklam som ska sändas under en given timme jämfört med nuvarande regelverk.Flera remissinstanser uttalar sig om konsekvenserna för tittarupplevelsen. Klys uppmanar till en restriktiv hållning till annonsering i tv, oavsett distributionsform, utifrån publikens intresse av en ostörd tv- upplevelse. Bonnier Broadcasting menar att förslaget möjliggör en smidigare placering av reklam som blir bättre för tittarupplevelsen. Detta blir särskilt tydligt vid livesändning av sport och andra direktsändningar samt vid sändningar av drama med berättarstrukturer utan tydliga övergångar där reklampauser med lätthet faller in. Även Film och Tv- producenterna påtalar att den ökade flexibilitet som följer av förslaget medför större möjlighet för programföretagen att placera reklam på ett sätt som inte är negativt för upplevelsen av programmen. Nent Group framhåller att professionella medieleverantörer värnar en långsiktigt hållbar affär och därför inte placerar reklam på ett sätt som avskräcker tittare och lyssnare.
Mediemarknaden är under förändring och det är flera faktorer som påverkar utvecklingen. Nya tekniska lösningar för att ta del av rörlig bild har skapat utrymme för nya aktörer på marknaden. Även om allmänhetens medievanor därmed förändras, spelar traditionella tv-sändningar fortsatt en viktig roll i det samlade medieutbudet. Möjligheten att finansiera verksamhet med reklam i tv-sändningar är också fortsatt betydelsefull för tv-företagen. Det är viktigt att svenska medieföretag har goda förutsättningar att utvecklas i konkurrensen från stora internationella aktörer.
Det kan dock inte uteslutas att den föreslagna liberaliseringen, beroende på hur den utnyttjas av tv-företagen, kan upplevas som en försämring av
89 tittarna. Samtidigt finns i dag fler alternativ för tittarna och utrymmet för
programföretagen att öka mängden reklam kan därför vara mer begränsat än tidigare. Konkurrensen i tv-landskapet kan därmed verka återhållande på programföretagens möjligheter att öka mängden reklam i tv-sändningar på ett sådant sätt att tittarupplevelsen försämras. Hur tittarupplevelsen påverkas av förändringar i möjligheten att lägga in reklam i tv- sändningarna är dock i huvudsak en fråga för de kommersiella tv- företagen. Regeringens utgångspunkt är – liksom tidigare – att det inte är försvarbart att införa regler som missgynnar de tv-företag som väljer att etablera sig i Sverige.
Filminstitutet framhåller vikten av att beakta upphovsmannens ideella rätt i samband med reklamavbrott i filmer och andra verk. Bestämmelserna om hur reklam får inplaceras gäller även fortsättningsvis. Enligt 8 kap. 4 § radio- och tv-lagen ska annonsavbrott läggas med hänsyn till naturliga pauser i programmet och programmets längd och karaktär. Avbrotten får inte heller påverka programmets integritet och värde eller kränka rättighetshavarnas rättigheter.
Folkhälsomyndigheten anser att nuvarande bestämmelser i radio- och tv- lagen ska behållas. Myndigheten menar att utredningens förslag kan bidra till ökad mängd av reklam på ett sätt som är problematiskt ur ett folkhälsoperspektiv, framförallt gällande reklam för ohälsosamma livsmedel och drycker samt spel om pengar. De bestämmelser som nu föreslås liberaliseras innebär en kvantitativ begränsning av reklam i tv- sändningar. De tar inte hänsyn till vilka typer av varor eller tjänster som marknadsförs. Någon särskild begränsning av reklam för ohälsosamma livsmedel och drycker följer inte av AV-direktivet och därmed finns inte heller någon skyldighet för Sverige att begränsa sådan reklam. AV- direktivet innebär dock att medlemsstaterna ska främja självreglering genom uppförandekoder som syftar till att minska barns exponering för sådan reklam (se vidare avsnitt 12.4). Frågan om begränsningar av marknadsföring av ohälsosamma livsmedel har behandlats av Statskontoret i rapporten En analys av några offentliga styrmedel för bättre matvanor (2019:10), som lämnades till regeringen den 27 maj 2019. Reklam som marknadsför spel omfattas inte av de områden som AV- direktivet samordnar (se även avsnitt 12.4). I sammanhanget kan nämnas att regeringen den 25 april 2019 beslutade om tilläggsdirektiv till Spelmarknadsutredningen (Fi 2018:03). Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen överväga hur omfattningen av marknadsföring av spel kan minskas, särskilt i syfte att skydda sårbara grupper som personer med spelproblem eller förhöjd risk för spelproblem samt unga (dir. 2019:18). Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2020.
Sammanfattningsvis föreslår regeringen att 8 kap. 1 § första stycket radio- och tv-lagen ändras så att bestämmelsen återger den mer flexibla regleringen av högsta tillåtna tid för annonser som möjliggörs genom ändringsdirektivet.
Neutrala inramningar runt tv-reklaminslag
Ändringsdirektivet innebär att neutrala bilder mellan redaktionellt innehåll och tv-reklaminslag eller teleshoppinginslag, och mellan enskilda inslag, s.k. svartrutor, inte ska räknas av mot den tillåtna tiden för annonser
90
(artikel 23.2 d i AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Ändringsdirektivet innebär i denna del en kodifiering av EU-domstolens praxis (Sanoma Media Finland v. Nelonen Media, C-314/14).
Enligt granskningsnämnden för radio och tv:s praxis ska allt som sänds under en markerad annonstid räknas in i den högsta tillåtna annonsmängden, vilket inkluderar svartrutor. Denna tolkning fick också stöd vid genomförandet av AV-direktivet. Regeringen menade i det lagstiftningsärendet att svartrutorna är att anse som en integrerad del av reklamsändningarna och att de därmed inte kan undantas vid bedömning av om tillåten annonstid överskridits (prop. 2009/10:115 s. 169).
Den nya bestämmelsen i ändringsdirektivet bör genomföras genom ett nytt andra stycke i 8 kap. 1 § där det framgår att neutrala inramningar mellan redaktionellt innehåll och reklaminslag och mellan enskilda inslag inte ska räknas som annonstid.
Egenreklam
Genom ändringsdirektivet utvidgas reglerna om egenreklam i artikel 23.2 så att undantaget för programföretagens egenreklam också omfattar program och audiovisuella medietjänster från andra enheter som tillhör samma mediegrupp. I skäl 43 förtydligas att många programföretag tillhör större mediegrupper och sänder meddelanden som inte bara rör dess egna program utan även program och audiovisuella medietjänster från andra aktörer som tillhör samma mediegrupp. Sändningstid som ett programföretag avsätter för sådana meddelanden bör inte inkluderas i den maximala sändningstid som får användas för tv-reklam.
Genomförandet i denna del bör ske genom en ändring i 8 kap. 16 § radio- och tv-lagen om undantag för egenreklam. Av ändringen bör framgå att 8 kap. 1, 2, 5, 7–9 och 15 §§ inte gäller för sådan reklam som en leverantör av medietjänster gör för sin egen programverksamhet eller för programverksamhet från andra leverantörer av medietjänster som tillhör samma mediegrupp. Det innebär, liksom tidigare, att undantaget för egenreklamen inte bara gäller för beräkning av högsta tillåtna annonstid, utan också för till exempel förbudet mot reklam riktad till barn och bestämmelser om annonssignatur.