och tv-lagen
Regeringens förslag: Kraven i ändringsdirektivet ska till största del
genomföras genom bestämmelser i radio- och tv-lagen. Bestämmel- serna ska samlas i ett nytt kapitel. I lagens inledande kapitel ska det framgå att lagen innehåller bestämmelser om videodelningsplattformar. Det ska också framgå att lagen tillämpas på videodelningsplattformar om leverantören av plattformen är etablerad i Sverige enligt AV- direktivet.
Regeringens bedömning: Det svenska genomförandet bör inte gå
längre än vad ändringsdirektivet kräver, förutom när det gäller bestäm- melser om reklam, sponsring och produktplacering där motsvarande regler som gäller för leverantörer av audiovisuella medietjänster så långt möjligt bör införas.
Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med
Prop. 2019/20:168
108
Remissinstanserna: Konkurrensverket och Nent Group tillstyrker
förslaget att videodelningsplattformar ska omfattas av samma reglering som audiovisuella medietjänster. Konkurrensverket anser att det bidrar till en konkurrens på lika villkor mellan olika medietjänster. Även Nent Group anser att det är viktigt att likvärdiga regler gäller dem som i praktiken är konkurrenter på marknaden. Myndigheten för press, radio och tv instämmer i att bestämmelser om videodelningsplattformar bör införas i radio- och tv-lagen. Myndigheten delar även utredningens bedömning när det gäller förhållandet till yttrandefrihetsgrundlagen men framhåller att det är en komplicerad fråga.
Flera remissinstanser, däribland Sveriges Radio AB, TU – Medier i Sverige och Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd (Klys) anser att det finns en yttrandefrihetsrättslig komplexitet som inte har beaktats och problematiserats tillräckligt. Sveriges Annonsörer är generellt emot införande av begränsningar av yttrandefriheten. Svenska Journalistförbundet avstyrker förslaget eftersom det enligt förbundet inne- bär en stor inskränkning av yttrandefriheten som det saknas stöd för i yttrandefrihetsgrundlagen. Förbundet efterlyser vidare en proportion- alitetsbedömning enligt regeringsformen. Går regeringen vidare med förslagen anser Journalistförbundet att det uttryckligen av radio- och tv- lagen ska framgå att bestämmelserna inte gäller tjänster som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen.
Bonnier Broadcasting anser att det är lämpligare att reglera videodelningsplattformar enbart genom horisontell lagstiftning. Eventuella nya regler bör således placeras i en lagstiftning som gäller alla och inte i radio- och tv-lagen. Detaljreglering inskränker enligt Bonnier Broadcasting yttrandefriheten eftersom den ger fler möjligheter att påverka publiceringar. Seriösa publicisters utgivarbeslut ska inte utsättas för risken att överprövas när en plattform används som distributör.
Skälen för regeringens förslag och bedömning
Genomförande genom bestämmelser i radio- och tv-lagen
Ett av de främsta skälen till att låta videodelningsplattformar omfattas av AV-direktivets bestämmelser är att tjänsterna konkurrerar om samma publik och samma intäkter som audiovisuella medietjänster (dvs. tv- sändningar och beställ-tv). Som Konkurrensverket framhåller bidrar AV- direktivets bestämmelser till konkurrens på lika villkor mellan olika medietjänster. Eftersom de krav som ställs på plattformarna enligt AV- direktivet i stora delar motsvarar kraven för audiovisuella medietjänster framstår det också som logiskt att tjänsterna regleras i radio- och tv-lagen. Det innebär dessutom att AV-direktivet, även i fortsättningen, till övervägande del genomförs genom bestämmelser i radio- och tv-lagen. Bonnier Broadcasting anser att ändringsdirektivet bör genomföras genom horisontell lagstiftning. De krav som ställs på videodelningsplattformar i direktivet gäller dock specifikt för sådana tjänster. Det är därför svårt att se att det är möjligt att genomföra kraven när de gället till exempel skydd av barn genom generella bestämmelser. Som vid all annan lagstiftning bör dock enkelhet och överskådlighet eftersträvas vid genomförandet. Det är därför lämpligt att så långt som möjligt samla de bestämmelser som gäller
109 Prop. 2019/20:168 videodelningsplattformar i ett nytt kapitel i radio- och tv-lagen, i stället för
att föra in bestämmelserna i lagens olika kapitel.
I likhet med utredningen anser regeringen att det inte bör införas mer detaljerade eller striktare krav på plattformarna än vad ändringsdirektivet kräver, förutom när det gäller bestämmelser om reklam, sponsring och produktplacering. Där bör, om möjligt, motsvarande regler som för leverantörer av medietjänster gälla. Det innebär bland annat att det bör införas ett förbud för plattformsleverantörer att tillhandahålla alkoholreklam och reklam riktad till barn (se förslagen i avsnitt 12.6). Det finns flera fördelar med att låta samma skyddsnivå gälla för marknadsföring oavsett vilken medietjänst det är fråga om. Ur tittarens perspektiv är det svårt att argumentera för att skyddsintresset inte är lika stort när audiovisuellt innehåll tillhandahålls på en videodelningsplattform som när det tillhandahålls i en tv-sändning eller i beställ-tv. Även ur annonsörernas och mediemarknadens perspektiv framstår det som lämpligt att villkoren inte skiljer sig åt beroende på var innehållet tillhandahålls. I likhet med bland andra Konkurrensverket anser regeringen därför att samma regler så långt det är möjligt bör gälla för leverantörer av videodelningsplattformar som för leverantörer av audiovisuella medietjänster.
Förhållandet till yttrandefriheten
Svenska Journalistförbundet anser att det saknas stöd i yttrandefrihets- grundlagen (YGL) för att genomföra ändringsdirektivets krav. Även bland andra TU och Sveriges Radio anser att det finns en yttrandefrihetsrättslig komplexitet som inte har beaktats och problematiserats tillräckligt.
För att det ska vara fråga om en videodelningsplattform enligt direktivet krävs att det på plattformen tillhandahålls audiovisuellt innehåll som leverantören av plattformen saknar redaktionellt ansvar för. Som redogörs för i avsnitt 6.1 definieras redaktionellt ansvar enligt direktivet som att ha den faktiska kontrollen över såväl valet av program som hur dessa program struktureras. En annan förutsättning är att det är användarna av tjänsten som bestämmer vilket innehåll som ska finnas där. En leverantör av en videodelningsplattform har således ingen kontroll över valet av program eller videor som finns på plattformen. Det leverantören styr över är i stället enbart hur innehållet organiseras.
I avsnitt 5.3 redogörs för de yttrandefrihetsrättsliga utgångspunkterna för genomförandet av ändringsdirektivet. En grundläggande förutsättning för grundlagsskydd enligt YGL:s databasregel är att innehållet på databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten (1 kap. 4 § YGL). Den som tillhandahåller en databas ska således ensam råda över det innehåll som tillhandahålls där. Detta har ansetts vara en förutsättning för att utgivaren ensam ska kunna ansvara för det som publiceras (prop. 2017/18:49 s. 127). Eftersom en leverantör av en videodelningsplattform saknar redaktionellt ansvar och därmed inte har den faktiska kontrollen över valet av program på plattformen, kan leverantören inte heller ensam råda över detta innehåll i enlighet med YGL:s krav. Mot denna bakgrund delar regeringen inte Svenska Journalistförbundets uppfattning att det saknas stöd i YGL för att genomföra ändringsdirektivets krav i denna del.
Prop. 2019/20:168
110
Det behövs därför inte heller, som Journalistförbundet föreslår, anges i lag att bestämmelserna inte gäller tjänster som skyddas av YGL.
Även om en plattform av detta slag inte kan anses omfattas av YGL:s förstärkta skydd kan det, som utredningen och bland annat Myndigheten för press, radio och tv och Sveriges Radio framför, på plattformen finnas innehåll som kan omfattas av YGL. Det kan till exempel röra sig om direktsändningar eller inspelade tv-program där starttidpunkten eller innehållet inte kan påverkas av mottagaren (s.k. webbsändningar). Det kan också gälla tv-program från traditionella massmedieföretag som omfattas av automatiskt grundlagsskydd enligt den s.k. databasregeln i 1 kap. 4 § YGL. Som exempel kan nämnas att Sveriges Utbildningsradio har en egen Youtube-kanal där företaget samlar utvalda videoklipp från olika sändningar.
Frågan om massmedieföretags avskilda ytor på sociala medier som till exempel Youtube omfattas av grundlagsskydd har analyserats av Mediegrundlagskommittén i betänkandet Ändrade mediegrundlagar (SOU 2016:58). Kommitténs bedömning är att rättsläget bör kunna uppfattas så att det inte är uteslutet att ett massmedieföretags avskilda ytor på sociala medier omfattas av grundlagsskydd. Det är dock en fråga som, enligt kommitténs bedömning, kan och bör överlämnas till rättstillämpningen (se SOU 2016:58 s. 337). I sammanhanget bör emellertid framhållas att Youtube inte kommer omfattas av de svenska reglerna om videodelningsplattformar eftersom plattformen inte är etablerad i Sverige, utan står under irländsk jurisdiktion.
I skäl 3 i ändringsdirektivet framgår att audiovisuella medietjänster kan erbjudas på en videodelningsplattform. Det innebär att det på en plattform kan finnas tjänster som redan i dag ska följa radio- och tv-lagens bestämmelser om tv-sändningar eller beställ-tv.
Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det är möjligt att ställa upp ändringsdirektivets krav på videodelningsplattformar även om det kan finnas innehåll på plattformen som omfattas av YGL. Däremot bör de krav som ställs på en plattform inte vara mer långtgående än de bestämmelser som redan i dag gäller för tv-tjänster vars program omfattas av YGL.
Även om ett genomförande av kraven i ändringsdirektivet inte står i strid med YGL, kan kraven anses innebära en begränsning av yttrandefriheten. Enligt 2 kap. 21 § RF får en sådan begränsning endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Ändamålen med AV-direktivets krav är främst att skydda minderåriga från skadligt innehåll och allmänheten från innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott på videodelnings- plattformar. Ändamålet med kraven är också att upprätthålla grund- läggande konsumentskyddsregler på plattformarna. Motsvarande krav gäller för leverantörer av audiovisuella medietjänster. Enligt regeringen får kraven anses tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Förslagen i propositionen kan inte heller anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem.
111 Prop. 2019/20:168 Tjänster under svensk jurisdiktion
Som redogjorts för ovan har Sverige jurisdiktion över videodelnings- plattformar där leverantören av plattformen är etablerad i Sverige enligt artikel 28a 1–4 AV-direktivet genom ändringsdirektivet. I radio- och tv- lagens inledande kapitel bör det därför finnas en bestämmelse som anger lagens tillämpningsområde. På motsvarande sätt som för leverantörer av tv-sändningar och beställ-tv bör bestämmelsen hänvisa till AV-direktivets jurisdiktionsbestämmelse, dvs. artikel 28a 1–4.