Genom ändringsdirektivet preciseras kraven för leverantörer av beställ-tv i artikel 13. De nya kraven innebär att leverantörer av beställ-tv ska säkerställa att minst 30 procent av deras kataloger utgörs av europeiska produktioner. Dessa produktioner ska också framhävas. Med framhävande avses att främja europeiska produktioner genom att underlätta tillgången till dem. Enligt skälen till ändringsdirektivet kan framhävande säkerställas med olika medel, till exempel en särskild avdelning för europeiska produktioner som är tillgänglig via tjänstens startsida, en möjlighet att söka efter sådana produktioner med ett sökverktyg som tillhandahålls via tjänsten, användning av europeiska produktioner i tjänstens kampanjer eller främjande med hjälp av banners eller liknande verktyg (se skäl 35). Den skyldighet som införs ska dock inte gälla leverantörer med låg omsättning eller liten publik. Medlemsstaterna får också göra undantag från skyldigheterna om de skulle vara opraktiska eller omotiverade med tanke på arten av eller ämnet för de audiovisuella medietjänsterna. Kommissionen kommer att utfärda riktlinjer dels om hur beräkningen av andelen europeiska produktioner ska ske, dels om vad som avses med liten publik och låg omsättning.
AV-direktivet hindrar inte att medlemsstaterna ställer krav på leverantörer under deras jurisdiktion att bidra finansiellt till europeiska produktioner. Genom ändringsdirektivet införs en möjlighet att även kräva att leverantörer under en annan medlemsstats jurisdiktion bidrar finansiellt om deras tjänster riktar sig till en publik i medlemsstaten (artikel 13.2 AV- direktivet genom ändringsdirektivet). Rapporteringsskyldigheten till kommissionen ändras också och ska ske vartannat år i stället för vart fjärde år som gällt tidigare.
Prop. 2019/20:168
70
9.4
Genomförandet i radio- och tv-lagen
Regeringens förslag: Den som tillhandahåller beställ-tv ska främja
europeisk produktion genom att minst 30 procent av tjänstens katalog ska utgöras av program med europeiskt ursprung och genom att dessa program ska framhävas. Skyldigheten ska dock inte gälla för leverantörer av tjänster med låg omsättning eller liten publik. Myndigheten för press, radio och tv ska i enskilda fall kunna medge undantag från skyldigheten när den på grund av tjänstens utformning eller inriktning inte är motiverad eller praktisk möjlig.
Bestämmelserna i radio- och tv-lagen om program med europeiskt ursprung ska gälla även tv-sändningar eller tillhandahållanden av beställ-tv som sker genom tråd.
Regeringens bedömning: Bestämmelser som gäller finansiella
bidrag till europeisk produktion bör inte införas.
Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak
med regeringens. Utredningens lagförslag har delvis en annan utformning. Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska ges möjlighet att i enskilda fall medge undantag från skyldigheten när denna inte är motiverad eller praktisk möjlig.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland
Svenska Filminstitutet, Film och Tv-producenterna, Myndigheten för press, radio och tv och Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd (Klys) är positiva till förslagen. Filminstitutet anser att begreppet produktion ska förtydligas i lag och enbart omfatta kulturellt innehåll såsom film och tv-serier. Film- och Tv-producenterna anser att lagförslaget bör förtydligas så att det framgår att undantag enbart kan beviljas om skyldigheten är opraktisk eller omotiverad ”med tanke på arten av eller ämnet för de audiovisuella medietjänsterna”. Klys, som visserligen anser att förslaget ökar tillgången till svensk film för den svenska publiken, menar att det finns yttrandefrihetsrättsliga frågor att beakta. Bonnier Broadcasting anser inte att det bör införas reglering med kvoter. I stället bör det införas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att på ett kvalitativt sätt beakta hur tv-bolagen tillhandahåller europeiska program genom utbud online. Nent Group anser att det är viktigt att skyldigheten får ta viss tid att genomföra.
Svenska Journalistförbundet avstyrker förslaget. Enligt Journalist- förbundet krävs en ändring i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) om kraven på 30 procent europeiska produktioner ska införas. Även TU – Medier i Sverige ifrågasätter om kravet är förenligt med YGL och anser att det är problematiskt ur yttrandefrihetssynpunkt. Sveriges Television AB anser att möjligheten att besluta om undantag i enskilda fall lämnar relativt stort tolkningsutrymme.
Flera remissinstanser har synpunkter på utredningens resonemang på s. 337–338 i betänkandet under rubriken En möjlighet till samreglering? Svenska Filminstitutet och Nent Group, är positiva till samreglering. Andra remissinstanser, däribland Stockholms universitet (juridiska fakulteten), Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB, anser inte att Myndigheten för press, radio och tv ska få i uppdrag att medverka till samreglering. Juridiska Fakultetsnämnden understryker att
71 Prop. 2019/20:168 presentation och framhävande av innehåll är ett publicistiskt beslut som
inte bör detaljregleras. Sveriges Television anser att respektive aktör själva bör kunna redogöra för principer för framhävande och hur detta skett under rapporteringstiden.
Utredningens bedömning om finansiella bidrag delas inte av Svenska Filminstitutet och Klys som anser att frågan bör utredas vidare. Även Film och Tv-producenterna anser att utredningen allt för lättvindigt avfärdar behovet av reglering i denna del.
Skälen för regeringens förslag och bedömning
Skyldigheterna för leverantörer av beställ-tv preciseras
Enligt AV-direktivet är en leverantör av beställ-tv redan i dag skyldig att, på lämpligt sätt och när det är praktiskt möjligt, främja framställningen av och tillgången till europeiska produktioner. Bestämmelsen har genomförts genom 5 kap. 8 § radio- och tv-lagen. Genom ändringsdirektivet preciseras att främjandet ska ske genom att katalogen i en tjänst ska ha en minimiandel europeiska produktioner och att dessa ska framhävas i tillräcklig grad. Enligt Bonnier Broadcasting bör kraven inte genomföras genom en reglering med kvoter. I stället bör tillsynsmyndigheten på ett kvalitativt sätt beakta hur europeiska program tillhandhålls online. Regeringen har dock svårt att se hur det är möjligt att genomföra kraven i ändringsdirektivet om det inte införs bestämmelser som anger en minimiandel europeiska produktioner. Som utredningen föreslår bör bestämmelserna dock inte gå utöver vad som är nödvändigt för att genomföra ändringsdirektivet. Det innebär till exempel att det inte finns skäl att ställa upp de krav som i dag gäller för tv-sändningar om att sända program på svenska språket, program med artister verksamma i Sverige och verk av upphovsmän verksamma här (5 kap. 7 § tredje stycket radio- och tv-lagen). En annan sak är att kravet på program med europeiskt ursprung givetvis kan uppfyllas genom att leverantören tillhandahåller program på svenska och program som producerats i Sverige.
Svenska Filminstitutet anser att begreppet produktion enbart bör omfatta kulturellt innehåll som film och tv-serier och utesluta underhållningsprogram och liknande. I AV-direktivet definieras europeiska produktioner främst som produktioner som härrör från medlemsstaterna, men det kan också vara olika former av samproduktioner. Det framgår också att nyheter, sport, tävlingar, annonser eller försäljningsprogram inte räknas in när andelen europeiska produktioner ska bestämmas. Enligt regeringen talar bland annat yttrandefrihetsrättsliga skäl emot att ställa mer långtgående krav på vad som ska anses vara en europeisk produktion än vad som krävs enligt AV- direktivet. Den begränsning som Svenska Filminstitutet föreslår skulle också riskera att ge upphov till en rad olika gränsdragningsfrågor. Regeringen anser därför inte att begreppet europeisk produktion i Sverige bör omfatta färre produktioner än vad som vad som ingår i AV-direktivets definition av begreppet.
Nent Group anser att det är viktigt att de skyldigheter som föreslås får ta viss tid att genomföra. Ändringsdirektivets krav ska vara genomförda i svensk rätt senast den 19 september 2020, någon möjlighet att skjuta upp genomförandet av kraven finns därför inte.
Prop. 2019/20:168
72
Filminstitutet anser att det är viktigt att beräkningen av mängden innehåll sker på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Kommissionen kommer att utfärda riktlinjer kring hur beräkningen ska ske. Det finns därför inget skäl att i detta lagstiftningsärende ge några närmare anvisningar kring hur beräkningen ska ske.
Framhävande av europeiska produktioner
Skyldigheten att framhäva europeiska produktioner kan uppfyllas på en rad olika sätt, till exempel genom en särskild avdelning på tjänstens startsida eller genom användning av sökverktyg (se skäl 35 i ändringsdirektivet). Som bland annat Stockholms universitet (juridiska fakulteten) och Sveriges Television framhåller är presentation och framhävande av innehåll ett publicistiskt beslut som är olämpligt att detaljreglera i lagstiftning. Det bör i stället vara leverantören själv som, i varje enskilt fall, väljer hur ett framhävande ska ske.
Hur innehåll framhävs på en tjänst och formerna för detta varierar beroende på vilket innehåll tjänsten har och hur den är uppbyggd. Formerna för hur innehåll framhävs på olika typer av tjänster är vidare under ständig förändring och framhävande kan ske på en mängd olika sätt. Sammantaget får, som Stockholms universitet framför, den vägledning som ges i ändringsdirektivet tillsammans med kommissionens riktlinjer anses tillräcklig för att en leverantör ska kunna uppfylla kraven. Något behov av att ge Myndigheten för press, radio och tv i uppdrag att medverka till samreglering finns därför inte. Däremot ska, som framgår av avsnitt 9.5, leverantörer av beställ-tv redovisa hur en tjänst har framhävts. Det kan finnas skäl att meddela föreskrifter kring formerna för denna redovisning. Myndigheten för press, radio och tv kan även bland annat genom sitt arbete inom den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga) bidra med kunskap och erfarenheter kring hur ändringsdirektivets krav på framhävande genomförts i andra EES-stater och hur leverantörer av beställ-tv som är etablerade i dessa stater uppfyller kraven.
Möjligheter till undantag från skyldigheterna
Enligt ändringsdirektivet ska skyldigheterna inte gälla leverantörer av tjänster som har låg omsättning eller liten publik. Kommissionens riktlinjer om hur liten publik och låg omsättning ska bestämmas kommer att vara avgörande för vilka tjänster som kommer kunna omfattas av undantaget.
Undantag får också göras om skyldigheterna skulle vara opraktiska eller omotiverade med tanke på arten eller ämnet för tjänsten. Regeringen håller med Film och Tv-producenterna om att förslaget till lagtext bör förtydligas så att det framgår att Myndigheten för press, radio och tv i enskilda fall får medge undantag om skyldigheten på grund av tjänstens utformning eller inriktning inte är motiverad eller praktiskt möjlig att uppfylla. Undantaget kan således till exempel gälla tjänster som är inriktade på film från Bollywood eller Anime från Japan. Däremot kan, som Film och Tv- producenterna påpekar, inte undantag göras av andra skäl som inte är kopplade till tjänstens utformning eller inriktning.
73 Prop. 2019/20:168 Bestämmelserna om europeiska produktioner ska gälla även för tjänster
som distribueras genom tråd.
Enligt förslaget ska radio- och tv-lagens krav på europeiska produktioner gälla oavsett hur en tv-sändning eller beställ-tv distribueras. Sedan den 1 januari 2019 finns nämligen i 3 kap. 2 § 5 YGL en möjlighet att i lag ställa upp krav på den som sänder eller tillhandhåller tv-program genom tråd att främja framställningen av och tillgången till program med europeiskt ursprung. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att det ur yttrandefrihetsrättslig synpunkt är väsentligt att reglerna i lag dock inte blir så långtgående att de hindrar nya etableringar på mediemarknaden eller hämmar utvecklingen av nya publiceringsformer (se prop. 2017/18:49 s. 169). En sådan lagreglering får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och får aldrig sträcka sig så långt att regleringen utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (jfr 3 kap. 5 § YGL och 2 kap. 21 och 23 §§ RF).
Svenska Journalistförbundet, som avstyrker förslaget, anser inte att YGL tillåter krav på en leverantör av beställ-tv att ha en minimiandel europeiska produktioner i en programkatalog. Även bland andra Klys och TU anser att förslaget är problematiskt ur yttrandefrihetssynpunkt och ifrågasätter om kravet är förenligt med YGL. Regeringen delar inte Svenska Journalistförbundets uppfattning att YGL inte tillåter krav på en leverantör av beställ-tv att ha en minimiandel europeiska produktioner i en programkatalog. De krav som nu föreslås är möjliga att ställa upp med stöd av delegationsbestämmelsen i 3 kap. 2 § 5 YGL. För tv-sändningar genom etern finns vidare sedan lång tid tillbaka i radio- och tv-lagen krav på leverantörer av sådana sändningar att reservera mer än hälften av sin sändningstid för europeiska produktioner.
De föreslagna kraven på beställ-tv går inte heller utöver de krav som ställs i direktivet. Dessutom undantas leverantörer av tjänster med låg omsättning eller liten publik. Det är också möjligt att göra undantag om skyldigheten inte framstår som motiverad eller praktiskt möjlig att uppfylla. Samma eller mer långtgående skyldigheter kommer dessutom gälla för beställ-tv i hela Europa. Enligt regeringen kan förslagen därför sammantaget inte anses hindra eller hämma utvecklingen eller etableringar på den svenska mediemarknaden. Detsamma gäller för tv-sändningar genom tråd. Förslaget kan inte heller anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och sträcker sig inte heller så långt att den kan anses utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Förslagen bedöms vara förenliga med såväl YGL som RF.
Finansiella bidrag
AV-direktivet hindrar inte att Sverige ställer krav på de leverantörer av tv som är etablerade här att bidra finansiellt till europeiska produktioner, till exempel genom bidrag till svensk produktion av film eller tv-serier. Ändringsdirektivet gör det möjligt att ställa krav på finansiella bidrag även från leverantörer som inte är etablerade i Sverige, men som riktar sina tjänster hit. Eftersom några krav i dag inte ställs på svenska leverantörer att bidra finansiellt till produktion av svenska eller annan europeisk produktion har utredningen inte heller haft i uppdrag att utreda frågan om
Prop. 2019/20:168
74
sådana krav ska ställas på andra leverantörer. Svenska Filminstitutet och Klys anser dock att frågan om finansiella bidrag bör utredas vidare. Även Film och Tv-producenterna anser att det är angeläget att påbörja en diskussion om finansiella bidrag för att säkra mångfalden i utbudet och den långsiktiga tillgången till svensk film och tv-produktion. Alla medietjänster som erbjuder ett svenskt utbud har ett intresse av att det även fortsatt produceras film och drama på nationell nivå och på det svenska språket. Sverige är en liten marknad och ett litet språkområde och utan gemensamma ekonomiska insatser är det inte möjligt att upprätthålla en svensk produktion av hög kvalitet (se prop. 2015/16:132 s. 36 f.). Regeringen har dock inte för avsikt att för närvarande utreda om krav på bidrag till svensk eller europeisk produktion bör införas.