Regeringens förslag: Den som inte följer ett beslut om skyldighet att
utforma tv-sändningar, beställ-tv eller sökbar text-tv på ett sådant sätt att tjänsterna blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning ska, i stället för att föreläggas vid vite, kunna åläggas att betala en särskild avgift.
Granskningsnämnden för radio och tv ska pröva frågor om särskild avgift när beslut om tillgänglighet har fattats av regeringen. Myndigheten för press, radio och tv ska pröva frågor om särskild avgift i övriga fall.
Vid fastställande av den särskilda avgiftens storlek ska de kostnader som en leverantör undkommit med anledning av överträdelsen kunna beaktas. Hel eller delvis befrielse från den särskilda avgiften ska beslutas om det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Vid den bedömningen ska det särskilt beaktas om överträdelsen berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken förutsåg, borde ha förutsett eller kunnat påverka eller vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika överträdelsen.
En särskild avgift ska inte få beslutas senare än fem år från det att ett tillgängliggörande skulle ha skett. Ett beslut om avgift ska upphöra att gälla om beslutet inte verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.
Ett beslut om särskild avgift ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Utredningen lämnar inget förslag om beräkning av den särskilda avgiftens storlek. Utredningens lagförslag har också delvis en annan utformning.
83
Remissinstanserna: Myndigheten för press, radio och tv och
Myndigheten för tillgängliga medier ställer sig positiva till utredningens förslag. Förvaltningsrätten i Stockholm har inget att invända mot förslaget men anser att lagförslaget bör justeras om det ska vara möjligt att beakta minskade kostnader vid fastställande av den särskilda avgiften. Funktionsrätt Sverige framhåller att det är viktigt med effektiva sanktioner.
Advokatsamfundet framhåller, utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv, att det måste vara tydligt vilka krav på tillgängliggörande som ställs på leverantörer av medietjänster.
Bonnier Broadcasting, Nent Group och TU – Medier i Sverige avstyrker att vitessanktionen byts ut mot en särskild avgift. De anser bland annat att särskild avgift är en alltför kraftfull sanktion i sammanhanget.
Skälen för regeringens förslag
Möjligheten att förelägga vid vite är inte en effektiv sanktion
Enligt 17 kap. 11 § 4 radio och tv-lagen får den som inte följer radio- och tv-lagens krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning (5 kap. 12 §) eller ett beslut som fattats med stöd av den bestämmelsen meddelas de förelägganden som i enskilda fall behövs för att besluten ska följas. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Vitesföreläggandet gäller först efter att beslut om detta har vunnit laga kraft (jfr 20 kap. 4 § andra stycket).
Utredningen bedömer att föreläggande vid vite inte är en ändamålsenlig sanktion för underlåtenhet att följa beslut om att tillgängliggöra tv-tjänster. Myndigheten för press, radio och tv:s beslut om skyldigheter att tillgängliggöra tv-sändningar innebär att kraven ska uppfyllas under en tidsperiod, inte vid en viss tidpunkt. En utvärdering av om kraven har uppfyllts kan då inte göras innan den period som ska utvärderas har avslutats. Det innebär i sin tur att när utvärderingen av föregående period sker har en ny period startat där innehåll ska tillgängliggöras. Om myndigheten bedömer att tillgängliggörande inte skett i tillräcklig omfattning innebär sanktionen föreläggande vid vite att de åtgärder som ett programföretag har att vidta för att fullgöra föreläggandet kommer att avse en period som passerats (se betänkandet s. 437 f.).
Den som inte följer beslut om tillgängliggörande för personer med funktionsnedsättning ska kunna åläggas att betala en särskild avgift. Regeringen delar utredningens bedömning att gällande sanktion inte är ändamålsenlig och effektiv för att komma till rätta med situationen att en leverantör av medietjänster inte följer kraven i radio- och tv-lagen och beslut om tillgänglighet. En avgift har i andra sammanhang ansetts vara en effektiv sanktion. Vidare är det en sanktion som redan i dag förekommer i radio- och tv-lagen.
Regeringen föreslår därför att den nuvarande vitessanktionen tas bort och att den som inte följer beslut enligt 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen i stället ska kunna åläggas att betala en särskild avgift.
Bonnier Broadcasting och Nent Group, som avstyrker att vitessanktionen byts ut mot särskild avgift, anser att kraven på
84
tillgänglighetstjänster inte är rimliga. De menar vidare att en förstärkning av tillsynsmyndighetens sanktionsmöjligheter inte kommer att göra det lättare för leverantörer att nå kraven och därmed inte är en effektiv väg till god reglering. Regeringens utgångspunkt är att ett ingripande från en tillsynsmyndighet när bestämmelser eller beslut inte följs ska vara effektivt och tydligt. Som Funktionsrätt Sverige påpekar är det viktigt att bestämmelser som syftar till att främja tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning åtföljs av sanktionsmöjligheter.
Beslut om särskild avgift ska kunna fattas av tillsynsmyndigheten Förslaget innebär alltså att en särskild avgift ska kunna påföras för de fall en leverantör av medietjänster inte följer ett beslut om tillgängliggörande enligt 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen.
Särskild avgift kan aktualiseras vid överträdelser av bestämmelser om reklam, produktplacering och sponsring (17 kap. 5 § radio- och tv-lagen). Frågor om påförande av särskild avgift prövas i dag av Förvaltningsrätten i Stockholm på ansökan av granskningsnämnden för radio och tv (19 kap. 4 §). I allt fler fall är det dock numera tillsynsmyndigheten själv som beslutar om avgiften och avgiftens storlek. Ett exempel på detta finns i resegarantilagen (2018:1218). I förarbetena till resegarantilagen uttalade regeringen bland annat följande. Det finns skäl att ifrågasätta en ordning som innebär att domstol på talan av tillsynsmyndigheten prövar om en avgift av det aktuella slaget ska påföras. En utgångspunkt bör vara att beslutanderätten i första instans ska ligga hos domstol, främst när avgiftsskyldigheten beror på om en överträdelse har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade så att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar (prop. 2017/18:226 s. 64).
Vid bedömningen av om en leverantör av en medietjänst uppfyllt kraven på tillgängliggörande är det möjligt att objektivt konstatera hur och i vilken omfattning en tjänst gjorts tillgänglig. Det är alltså inte fråga om att göra skönsmässiga bedömningar. Vid fråga om en avgift ska påföras för brister i tillgängliggörande behöver det inte heller göras någon bedömning av om överträdelsen skett med uppsåt eller av oaktsamhet utan det räcker med ett konstaterande att beslutet inte följts. De skäl som kan finnas på andra områden och som kan motivera en domstolsprövning som första instans gör sig därför inte gällande vid påförande av särskild avgift vid överträdelse av krav på att göra en medietjänst tillgänglig för personer med funktionsnedsättning.
Vissa överväganden kommer dock att behöva göras. Det kan till exempel gälla beräkningen av om tillgängliggörande skett i tillräcklig omfattning. Givetvis kommer också bedömningen att behöva göras i varje enskilt fall. I likhet med vad som gäller i resegarantilagen handlar det dock om en bedömning av om vissa objektiva förutsättningar är uppfyllda.
Förslaget innebär att granskningsnämnden ska fatta beslut om att särskild avgift ska påföras i de fall regeringen beslutat om krav på tillgängliggörande, dvs. för public service-företagens verksamhet. Myndigheten för press, radio och tv föreslås fatta beslut i övriga fall, dvs. för andra leverantörer av tv än public service-företagen.
Krav på tillgänglighet är inte en skyldighet som innebär en inskränkning i den sändandes grundlagsskyddade rätt att självständigt avgöra vad som
85 ska förekomma i programmen (se prop. 2009/10:81 s. 35–36 och
2009/10:115 s. 133 f.). Beslut om tillgängliggörande avser inte heller innehåll i program utan krav på att innehållet i program ska tillgängliggöras med vissa tekniska hjälpmedel såsom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik (5 kap. 12 § radio- och tv-lagen). Tillsynen som utövas av granskningsnämnden för radio och tv och Myndigheten för press, radio och tv avser alltså inte granskning av innehållet i program. I stället består tillsynen av att, utifrån de redovisningar leverantörerna lämnar, bedöma om vissa krav har uppfyllts, inte hur kraven har uppfyllts.
Ett beslut om påförande av särskild avgift bör kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (20 kap. 5 § radio- och tv-lagen).
Avgiftens storlek
Enligt 17 kap. 6 § radio- och tv-lagen ska den särskilda avgiften fastställas till lägst fem tusen och högst fem miljoner kronor. Avgiften bör dock inte överstiga tio procent av leverantörens årsomsättning under det föregående räkenskapsåret. När avgiften fastställs ska särskilt beaktas de omständigheter som legat till grund för prövningen av frågan om avgift ska påföras och de intäkter som leverantören kan beräknas ha fått med anledning av överträdelsen.
En avgift ska enligt förslaget vara möjlig att påföra oavsett om överträdelsen skett avsiktligt eller av förbiseende. Sådana omständigheter kan däremot få betydelse för hur stor avgift som beslutas. Att ett programbolag eller en leverantör inte alls följer ett beslut är naturligtvis allvarligare än om det vid en bedömning visserligen har uppfyllt delar men inte alla de krav som ställs. Det kan också vara så att försök med ny teknik har gjort att delar av kraven inte uppfylls. Vid prövningen av avgiftens storlek ska granskningsnämnden respektive Myndigheten för press, radio och tv därför ta hänsyn till i vilken omfattning ett beslut inte har följts och skälen för detta.
Det kan också finnas ekonomiska motiv för att inte följa ett beslut om att tillgängliggöra innehåll. Till skillnad från överträdelse av till exempel bestämmelser om reklam eller andra annonser innebär dock en överträdelse av kraven inte en intäkt för leverantören, det är snarare en fråga om minskning av kostnaderna (jfr prop. 2009/10:115 s. 138).
Förvaltningsrätten i Stockholm framför att lagtexten bör justeras om minskade kostnader ska beaktas när den särskilda avgiften fastställs. Regeringen anser att det av lagtexten bör framgå tydligt att även kostnader som leverantören kan beräknas ha undkommit med anledning av överträdelsen särskilt ska kunna beaktas när avgiftens storlek fastställs.
TU – Medier i Sverige menar att särskild avgift är en oproportionerligt kraftig sanktion i sammanhanget. Regeringen vill framhålla att de beslut om krav på tillgängliggörande som fattas av Myndigheten för press, radio och tv beaktar en leverantörs finansiella förutsättningar och den tekniska utvecklingen. Det kan dock finnas fall där det skulle framstå som oskäligt att ta ut den särskilda avgiften. Även om tillgängliggörande ska ske under en angiven period och det vanligen kan antas att leverantören har tid och möjlighet att välja när och hur ett tillgängliggörande ska ske kan det uppstå
86
situationer som leverantören inte har förutsett och inte heller kunnat förutse. Det kan också finnas omständigheter som innebär att det skulle vara oskäligt att den särskilda avgiften tas ut med fullt belopp. Därför bör det finnas en möjlighet att sätta ned avgiften, helt eller delvis.