Regeringens förslag: En konkursansökan ska kunna ges in till tings- rätten i digital form. Den ska då skrivas under med en avancerad elektronisk underskrift.
Kravet på att en konkursansökan ska vara undertecknad ska inte gälla när den görs av en borgenär som företräder det allmänna.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få föreskriva undantag från det föreslagna underskrifts- kravet.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. Göta hovrätt, Umeå tingsrätt, Stockholms universitet, Landsorganisationen i Sverige och Sveriges advokatsamfund, är positiva till förslaget. Malmö tingsrätt anser att det bör framgå direkt av konkurslagen vilka krav som ställs på den elektroniska underskriften. Domstolsverket anser att det inte bör upp- ställas krav på säker ingivning av ansökningar som ges in av företrädare för det allmänna.
Skälen för regeringens förslag
En utveckling i samhället och i domstol mot att ansöka digitalt
Generellt har det blivit allt viktigare i samhället att kunna kommunicera digitalt. Myndigheter blir i större utsträckning tillgängliga via internet och flera har inrättat rutiner för olika e-tjänster. Det har sedan länge uttalats att den statliga förvaltningen ska vara ett föredöme som aktiv användare av informationsteknik och att digital hantering ska vara förstahandsval i kontakter med parter och andra enskilda (se prop. 1999/2000:86 s. 100 f., SOU 2018:25 s. 452 f. och prop. 2019/20:1 utgiftsområde 2 s. 91).
För att uppnå en mer digital hantering behöver lagstiftningen vara utformad så att den inte förhindrar detta. Ett krav på skriftlighet anses normalt inte utgöra hinder för en digital hantering (Ds 2003:29 s. 65 f. och 92 f.). Kravet på att ansökan ska egenhändigt undertecknas av sökanden innebär däremot i regel att det inte är möjligt med en digital ansökan (se t.ex. prop. 2011/12:126 s. 10 och prop. 2017/18:126 s. 21 f.).
Om digitala rutiner ska kunna införas, måste därför kravet på egen- händigt undertecknande antingen tas bort eller anpassas. I mål och ärenden i domstol har det historiskt uppställts ett krav på att den skrift som inleder förfarandet ska vara egenhändigt undertecknad. Detta krav har dock successivt kommit att begränsas. I allmän domstol togs i mitten av 1990- talet kravet i rättegångsbalken på undertecknande av överklagande bort (prop. 1993/94:190). En kort tid därefter infördes en ny lag om domstols- ärenden i allmän domstol, som inte innehåller något krav på underteck- nande av vare sig ansökan eller ett överklagande (prop. 1995/96:115). År 2013 togs kravet på egenhändigt undertecknande vid ansökan och över-
38
klagande bort i allmän förvaltningsdomstol (prop. 2012/13:45). Dessa förändringar har fallit väl ut. Den 1 januari 2021 togs kravet på underteck- nande av åklagarens stämningsansökan i brottmål bort och rättegångs- balkens krav på undertecknande i övrigt anpassades så att det även kan uppfyllas med digitala medel (prop. 2019/20:189).
Det ska vara möjligt att ansöka om konkurs digitalt
En ansökan om konkurs görs enligt 2 kap. 1 § konkurslagen skriftligen hos tingsrätten. Ansökan ska vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller sökandens ombud. Kravet på undertecknande infördes först i den nuvaran- de konkurslagen (se prop. 1986/87:90 s. 188).
Det finns tydliga fördelar med att möjliggöra digital ansökan om konkurs. Genom en sådan ordning kan ansökningsförfarandet förenklas och handläggningen effektiviseras och göras mer säker. Till detta kommer att 2019 års insolvensdirektiv föreskriver att medlemsstaterna ska möjlig- göra digital kommunikation i större omfattning (artikel 28). Konkurs är en mycket ingripande åtgärd för gäldenären och det är angeläget att förfaran- det uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet. Det saknas därför skäl att nu överväga att helt ta bort kravet på underskrift. Regeringen anser att det i stället bör införas en möjlighet att skriva under en ansökan om konkurs elektroniskt. En sådan möjlighet finns redan i Danmark, se 237 a § konkursloven (6 januari 2014 nr 11) och i Finland, se 7 kap. 5 § konkurs- lagen (120/2004) och RP 26/2003 rd s. 91 f.
I samband med att det förekommit att någon förfalskat en gäldenärs ansökan och på så sätt fått gäldenären felaktigt försatt i konkurs har det framförts krav på att endast tillåta ansökningar som görs med elektronisk underskrift. Att helt övergå till digital ingivning och alltså förbjuda att ansökan görs på papper med traditionell underskrift skulle dock föra för långt. I de fall en enskild kan ansöka digitalt till domstolar och andra myndigheter utgör detta i regel ett alternativ till ingivning med post. Även om utvecklingen går i riktning mot att allt fler använder digital kommu- nikation, har inte alla gäldenärer tillgång till internet och personer med betalningssvårigheter kan dessutom ha svårt att få tillgång till e-legiti- mation och andra elektroniska identifieringsmöjligheter. Traditionellt ingivande kan vidare behöva ske i situationer där tekniken fallerar (jfr prop. 2017/18:126).
Kravet på egenhändigt undertecknande bör alltså vara kvar men kompletteras med en möjlighet att digitalt göra en ansökan som uppfyller tillräckliga krav på säkerhet. I likhet med vad som skett på andra håll bör det föreskrivas att en ansökan då ska ske med användande av en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i Europaparlamen- tets och rådets förordning (EU) 910/2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG (jfr prop. 2015/16:72 s. 33 f.). Förslaget innebär att även ett ombud för sökanden kan ansöka digitalt. Fullmakten för ombudet kan ges in digitalt, se 12 kap. 8 § rättegångsbalken och prop. 2019/20:189 s. 139 f.
I promemorian föreslås att det elektroniska underskriftskravet kommer till uttryck genom att i konkurslagen hänvisa till den ovan nämnda EU- förordningen. Malmö tingsrätt anser att det bör framgå direkt av
39 konkurslagen vad som gäller. I annan lagstiftning där ansökan ska ske med
en sådan avancerad elektronisk underskrift som anges i EU:s förordning om elektronisk identifiering har hänvisning genomgående använts (se t.ex. prop. 2019/20:189 s. 36). Regeringen anser att det saknas förutsättningar att nu göra på något annat sätt. Utgångspunkten är att s.k. statisk hän- visning – till skillnad från dynamisk – bör användas vid hänvisningar till EU-förordningar. Med det menas att hänvisningen görs till bestämmelsen i sin ursprungliga lydelse. Det innebär att ändringar som görs i förord- ningen efter den tidpunkt som pekas ut i hänvisningen inte kommer att påverka innebörden av bestämmelsen.
Undantag från kravet på underskrift av konkursansökan
Den typ av avancerad elektronisk identifiering som nu föreslås gälla vid digital ingivning av en konkursansökan är i första hand avsedd för enskilda i sina kontakter med myndigheter. När det gäller konkurs kan även det allmänna, t.ex. Skatteverket, vara sökande borgenär. Digital kommuni- kation mellan myndigheter och domstolar förekommer i allt större utsträckning. De system som kommunicerar med varandra är dock inte nödvändigtvis alltid utformade för att uppfylla EU-förordningens krav på elektronisk identifiering. Detta förhållande bör enligt regeringen inte behöva medföra att företrädare för det allmänna är förhindrade från att ansöka digitalt.
I promemorian föreslås att det i konkurslagen föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela undantag från kravet på att en konkursansökan ska undertecknas. Det föreslagna bemyn- digandet gäller till sin lydelse visserligen samtliga ansökningar men det framgår av skälen till förslaget att det är avsett att användas vid ansök- ningar av borgenärer som företräder det allmänna, framför allt Skatte- verket. Regeringen konstaterar att det i princip saknas möjlighet att ge bemyndiganden i konkursrättslig och processrättslig lagstiftning. Det är under alla förhållanden en fördel om det direkt av konkurslagen tydligt framgår vilka krav som ställs respektive inte ställs på en ansökan i detta avseende.
Enligt regeringen finns det skäl att i konkurslagen begränsa underskrifts- kravet till att gälla ansökningar av enskilda. För dessa bör det alltså i samtliga fall finnas ett krav på att ansökan är undertecknad, egenhändigt eller med en avancerad elektronisk underskrift. Att på detta sätt och i detta avseende göra skillnad på enskilda och det allmänna är inget nytt. Exempelvis uppställs i utsökningsbalken i dag ett krav på undertecknande av en ansökan om verkställighet (2 kap. 1 §). Detta krav gäller dock inte i allmänna mål, dvs. mål där staten eller en kommun söker verkställighet av sin fordran på gäldenären (2 kap. 30 §). Inte heller för åklagarens stämningsansökan i brottmål ställs sedan den 1 januari i år krav på under- skrift (se prop. 2019/20:189 s. 30 f.).
En konkursansökan som görs av det allmänna är av förklarliga skäl alltid en borgenärsansökan. För att någon ska kunna försättas i konkurs på grundval av en sådan ansökan krävs att gäldenären delgetts ansökan och, om han eller hon inte medger den, att frågan prövas vid ett sammanträde inför rätten. Handläggningen är alltså en annan än den som gäller när gäldenären själv ansöker om konkurs och ett konkursbeslut då ska
40
meddelas genast. De exempel som förekommit om att någon ger in en falsk ansökan i gäldenärens namn, aktualiseras alltså inte i den situationen att det allmänna i egenskap av borgenär ansöker om konkurs (se närmare promemorian s. 156 f.).
Även om det för företrädare för det allmänna, som Domstolsverket förordar, nu möjliggörs en ingivning utan särskilt föreskrivna krav på säkerhet måste naturligtvis även en digital ansökan av en myndighet ges in på ett sätt som uppfyller rimliga säkerhetskrav (se motsvarande bedöm- ning i prop. 2019/20:189 s. 31). Det är dessutom även utan ett underskrifts- krav ofta lämpligt att det framgår vem som gett in ansökan, bl.a. för att rätten lättare ska kunna ta ställning till om det är en behörig företrädare för sökanden. Om det behövs, får rätten begära att den ingivna handlingen bekräftas av avsändaren, t.ex. genom att den egenhändigt undertecknas (33 kap. 2 a § rättegångsbalken och prop. 2019/20:189 s. 69).