Ansvar för IKA

Utgångspunkter gällande ansvar för IKA

Det offentligrättsliga ansvaret för IKA regleras i SSL. Enligt 5 kap 3 § SSL 2018 ansva-rar den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med joniserande strålning för att avfallet hanteras och vid behov slutförvaras på ett ur strålskyddssynpunkt godtagbart sätt. Motsvarande ansvarsbestämmelse återfanns i 13 § i SSL 1988. Enligt 5 kap 5 § SSL 2018 gäller skyldigheten enligt 3 § till dess att skyldigheterna fullgjorts och även om verksamheten och tillståndet för verksamheten har upphört eller om verksam-heten har överlåtits till någon annan. Motsvarande bestämmelse fanns inte i SSL

54

1988, men som får förstås av uttalanden i förarbetena gällde dock denna skyldighet även enligt SSL 1988.⁸²

Hur överlåts ansvaret för IKA enligt SSL?

Det kan inledningsvis konstateras att det inte torde vara tillräckligt med endast en civilrättslig överenskommelse för att ansvaret enligt SSL ska överlåtas till en annan verksamhetsutövare. Hur ansvaret är avsett att övergå mellan verksamhetsutövare är dock inte tydligt reglerat i SSL. Frågan är om det krävs ett formellt beslut som

bekräftar överlåtelsen eller om en ansvarsövergång kan ske genom att skyldigheten kan anses fullgjord när verksamhetsutövaren säkerställt att avfallet hanteras på ett från strålskyddssynpunkt godtagbart sätt (jfr 5 kap 3 § SSL 2018).

I SOU 2003:122 Utredningen om radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet, s. 137 uttalades att befrielse från skyldigheterna enligt SSL 1988 för IKA förutsätter en ”prövad och godkänd överlåtelse enligt strålskyddslagen” och att det krävs en

”formell prövning av överlåtelsen”. Liknande uttalanden finns även i SOU 2011:18 Strålsäkerhet - gällande rätt i ny form, s. 457. Enligt förarbetena innebär detta att om något sådant godkännande inte finns åvilar ansvaret enligt SSL den ursprunglige innehavaren av avfallet. Detta skulle således kunna anses stödja en tolkning där ett särskilt beslut gällande överlåtelsen krävs enligt SSL, motsvarande regeringsbesluten 1993 enligt KTL eller liknande beslut. Varken SSL 2018 eller SSL 1988 innehåller dock några uttryckliga regler som anger att det skulle krävas ett formellt beslut från behörig myndighet för att ansvaret för IKA ska kunna överföras till någon annan. Det finns en mer generell bestämmelse om dispens i 2 kap 7 § SSL 2018 som möjligtvis skulle kunna användas för att befria en verksamhetsutövare från skyldigheterna enligt 5 kap 3 § SSL 2018. Det finns emellertid inte något uttalande i förarbeten som tyder på att bestämmelsen är tänkt att tillämpas på detta sätt. Någon motsvarande bestämmelse avseende dispens i enskilda fall fanns inte i SSL 1988. Enligt uppgift från SSM meddelar myndigheten inte heller särskilda beslut vid överlåtelse av avfall avse-ende befrielse respektive övertagande av ansvar.

Med hänsyn till den tillståndsplikt som föreligger enligt SSL kan det dock vara möjligt att hävda att ett tillstånd enligt SSL att överlåta, förvärva och/eller på annat sätt hantera avfall ska ses som ett sådant godkännande från myndigheterna. Tillstånds-plikten enligt SSL 2018 omfattar bl a förvärv, innehav, överlåtelse eller annan fysisk eller icke-fysisk hantering av radioaktivt avfall (6 kap 1 § och 1 kap 5 och 7 §§ SSL 2018). Tillstånd för överlåtelse bör således vara aktuellt för den som överlåter avfall, medan tillstånd för förvärv gäller för förvärvaren. Frågan inställer sig emellertid vilka moment ett tillstånd ska omfatta i olika situationer och om det föreligger tillstånd till hantering även krävs tillstånd till överlåtelse respektive förvärv. Enligt uppgift från SSM har myndigheten i praktiken tillämpat bestämmelsen på så sätt att det bedömts vara tillräckligt att förvärvaren innehar tillstånd till förvärv och hantering, och SSM ställer såvitt får förstås inte krav på att överlåtaren även har tillstånd till överlåtelse.

82 Prop. 1987/88:88 Om ny strålskyddslag, m.m, s. 76, samt prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 155.

55

Tolkning av vad ett tillstånd innefattar behöver ytterst ske i varje enskilt fall, men det faktum att ett tillstånd till hantering föreligger för en mottagare av radioaktivt avfall enligt SSL talar för att en överlåtelse av det offentligrättsliga ansvaret kan ha full-gjorts för överlåtaren enligt 5 kap 3 § SSL 2018, genom att överlåtaren sett till att

”avfallet hanteras och vid behov slutförvaras på ett ur strålskyddssynpunkt godtag-bart sätt”. Här kan även hänvisas till uttalanden i prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 154, som i samband med behandling av frågan om fullgörandet av ansvaret anger att ”för att uppfylla skyldigheten behöver man förvissa sig om att hanteringen eller slutförvaringen kan anses ha en sådan kvalitet att den är godtagbar från strålskydds-synpunkt”. Med hänsyn till förbudet mot överlåtelse i 6 kap 24 § SSL 2018 borde det dock ändå kunna krävas att förvärvaren i vart fall har erforderliga tillstånd enligt SSL.

Ett sådant tillstånd enligt SSL får endast meddelas om mottagaren kan visa att denne har förutsättningar att hantera avfallet på ett ur strålskyddssynpunkt godtagbart sätt, se 6 kap 9 § SSL 2018.

För att en ansvarsövergång ska anses ske när en verksamhetsutövare överlåtit avfall till en förvärvare som kan tillgodose en godtagbar hantering talar även den disku-ssion som förs i förarbeten till SSL 2018 om att avfallet ska ha ”uppkommit i eller tillförts” i verksamheten. Den tidigare lydelsen i SSL 1988 ändrades då från att gälla det avfall som ”förekommer” i verksamheten för att tydliggöra att en ansvarsöver-gång inte ska ske när en verksamhetsutövare endast hanterar avfallet för annans räkning. Motsatsvis torde detta således kunna tolkas som att en övergång av ans-varet kan anses ha ägt rum om äganderätten övergått och avfallet har ”tillförts” verk-samheten i den mening som avses i 5 kap 3 § SSL 2018.

Mot bakgrund av resonemanget ovan är vår uppfattning att det offentligrättsliga ansvaret enligt 5 kap 3 § SSL 2018 kan övergå till en förvärvare genom att överlåtaren försäkrat sig om att förvärvaren har tillstånd enligt SSL att hantera avfallet och där-med kan antas kunna hantera avfallet på ett ur strålskyddssynpunkt godtagbart sätt.

Överlåtaren torde därmed inte ha något kvarvarande ansvar enligt bestämmelsen, under förutsättning att förvärvaren fullt ut kan uppfylla sitt ansvar. För det fall att övertagaren inte kan fullgöra sitt ansvar kan dock inte uteslutas att det finns en möj-lighet enligt SSL att i andra hand utkräva att överlåtaren ombesörjer hanteringen.

Med hänsyn till att innebörden av relevanta bestämmelser inte har ändrats bör motsvarande tolkning även gälla vid tillämpning av SSL 1988.

Vilken betydelse har den finansiering som Svafo mottagit för Svafos ansvar?

I finansieringslagen regleras skyldigheten att säkerställa finansieringen av de framtida kostnaderna för avvecklingen av kärnkraften och hantering och slutförvaret av det kärnavfall som uppkommit vid kärntekniska anläggningar efter det att anläggning-arna permanent stängs av. Syftet med finansieringslagstiftningen (finansieringslagen och Studsvikslagen) är att så långt det är möjligt minimera risken för att staten får stå för sådana kostnader som omfattas av tillståndshavarnas kostnadsansvar enligt KTL.

56

Som framgått ovan ändrades skyldigheten att betala avgift enligt Studsvikslagen 2007 till att även omfatta visst radioaktivt avfall som varken utgör kärnavfall eller kärn-bränslerester. Enligt förarbetena härrörde detta avfall från ”tidigare forskningsverk-samhet som bedrivits och som ingår i den förteckning som fogats till regeringens beslut den 7 oktober 1993 vari bl a konstateras att AB SVAFO övertar återstående skyldigheter enligt 10 § kärntekniklagen för detta avfall (dnr M92/4360/6)”.⁸³ Av förarbetena framgår vidare att det fanns en samsyn mellan de ansvariga myndig-heterna och Svafo att Svafo vid denna tidpunkt ansvarade för visst radioaktivt avfall som varken utgör kärnavfall eller kärnbränslerester.⁸⁴

Det förefaller således ha funnit en avsikt från lagstiftarens sida att historiskt IKA skulle omfattas av Studsvikslagen samt att utgångspunkten varit att Svafo skulle ansvara för sådant avfall, vilket inte heller vid tidpunkten ska ha bestritts av Svafo.

Svafo har enligt uppgift från SSM och Riksgälden tagit emot och använt medel ur Studsviksfonden för åtgärder som avser även den del av det historiska avfallet som inte härrör från kärnteknisk verksamhet.

Det framstår även som att Svafo har agerat som att bolaget haft ansvar för historiskt IKA och det framstår som att lagstiftarens avsikt också varit att Svafo skulle ansvara för detta avfall. Dessa omständigheter kan dock inte ensamt grunda ett ansvar för hantering av avfall enligt 5 kap 3 § SSL 2018 eller tidigare 13 § SSL 1988. Att Svafo mottagit ersättning för hantering av IKA talar dock för att uppfattningen varit att Svafo haft ansvar för avfallet och torde även innebära att Svafo måste kunna redo-göra för hur dessa medel har använts.

Har ansvaret för IKA överlåtits till Svafo?

Beroende på hur överlåtelseavtalen från 1993 mellan SNAB och Svafo ska tolkas kan Svafo anses ha övertagit äganderätten till även det IKA som upptas i förteckningen till beslutet. Det finns som berörts ovan omständigheter som tyder på att detta varit den gemensamma partsviljan och inga tydliga omständigheter som talar däremot. Även i Svafos skrivelse till regeringen i december 2020 bekräftas att det var känt att en mindre del av det avfall som överläts till Svafo innehöll IKA, även om omfattningen inte var känd (s. 2 i skrivelsen).

Att en civilrättslig överföring skett bör som behandlats ovan dock inte ensamt inne-bära att förpliktelserna enligt 5 kap 3 § SSL 2018/13 § SSL 1988 övergått till Svafo.

SNAB har haft ansvaret för att tillse en fullgod hantering och detta ansvar bör inte kunna avtalas bort. Inte heller de Studsviksmedel som Svafo mottagit torde kunna grunda ett ansvar för hantering av avfall enligt 5 kap 3 § SSL 2018 eller tidigare 13 § SSL 1988. Frågan är således hur ansvaret för hantering av IKA enligt SSL kan ha över-gått till Svafo.

83 Prop. 2005/06:183, Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring, s. 37.

84 Prop. 2005/06:183, Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring, s. 37.

57

I bilagan till regeringsbeslutet 1993 redovisades enligt uppgift från SSM utöver KA även IKA. Som framgår ovan omfattas inte IKA av KTL:s reglering, utan denna typ av avfall regleras i stället av SSL.

Vid tidpunkten för överlåtelsen förelåg tillståndsplikt enligt SSL 1988 för att bl a över-låta, förvärva, inneha och använda ett radioaktivt ämne. Det fanns inte någon definition av radioaktivt ämne i SSL 1988, men av förarbeten framgår att ett radio-aktivt ämne karaktäriseras av att atomkärnorna inte är stabila och kan sönderfalla.

Begreppet omfattar både radioaktiva grundämnen och föreningar vari sådana ämnen ingår samt preparat, beredningar och andra konstgjorda produkter som sänder ut joniserande strålning.⁸⁵ Tillståndsplikt borde därmed ha förelegat enligt SSL 1988 vid tidpunkten för regeringsbeslutet 1993. Enligt uppgift från SSM meddelades dock inte Svafo något beslut enligt SSL 1988 avseende radioaktivt avfall i samband med över-låtelsen av det historiska avfallet. Det fanns emellertid inte i SSL 1988 någon bestäm-melse motsvarande 6 kap 24 § SSL 2018 med innebörden att överlåtelse endast får ske till den som har erforderliga tillstånd. Det kan eventuellt enligt vad som redovisas i förarbetsuttalanden ha funnits generella föreskrifter som reglerat krav vid över-låtelse. Vi har dock inte närmare kännedom om några sådana föreskrifter.

Regeringsbeslutet 1993 utgör ett tillstånd enligt KTL och det saknas rättslig grund för att därutöver även betrakta beslutet som ett beslut enligt SSL. Att det vid tidpunkten för beslutet ska ha varit känt att mindre delar av det avfall som överläts utgjordes av IKA förändrar inte detta förhållande. Även om tillstånd enligt KTL formellt endast gäller kärnavfall bör dock avsikten ha varit att prövning skulle avse allt det avfall som förtecknats i bilagan till beslutet, och vid prövningen enligt KTL bedömdes Svafo ha möjlighet att omhänderta avfallet. De materiella krav på hantering som följer av KTL torde i huvudsak motsvara de krav som uppställdes i SSL 1988. Detta talar enligt vår uppfattning för att man skulle kunna tolka regeringens beslut som en bekräftelse av att Svafo även hade förutsättningar att hantera det IKA som ingick i det historiska avfallet i enlighet med de krav som gällde enligt SSL 1988. I och med detta skulle SNAB kunna anses ha fullgjort sina skyldigheter enligt SSL vid överlåtelsen till Svafo genom att försäkra sig om att Svafo haft förutsättningar att hantera avfallet på ett ur strålskyddssynpunkt godtagbart sätt. Den finansiering som Svafo mottagit för hante-ring av avfallet samt de tillstånd enligt SSL som meddelats Svafo 2009 och senare bör även kunna ses som ytterligare bekräftelse på att ansvaret för IKA ska anses ha övergått till Svafo. Även avtalen om ägarkorrigering från 2015/2016, i den mån inga ändringar gjorts, talar för att avsikten även varit att Svafo övertagit ansvaret i sam-band med överlåtelsen 1993.

En fråga som skulle kunna ha betydelse för Svafos ansvar är huruvida SNAB övertagit äganderätten till avfallet från de ursprungliga avfallsproducenterna. Har en giltig överlåtelse inte skett till SNAB skulle detta kunna innebära att inte heller Svafo har tagit över ansvaret för detta avfall från SNAB. Enligt vår mening framstår emellertid detta som osannolikt och i vart fall borde överlåtelsen till Svafo av avfallet samt de

85 Prop 1987/88:88 Om ny strålskyddslag, m m, s. 64.

58

tillstånd som Svafo senare erhållit innebära att tidigare verksamhetsutövare fullgjort sina förpliktelser enligt SSL, dvs att avfallet hanteras på ett betryggande sätt.

Sammanfattande slutsatser

Hur ansvaret enligt 5 kap 3 § SSL 2018 eller tidigare 13 § SSL 1988 kan överlåtas till en annan aktör är inte tydligt reglerat i lagstiftningen. Det finns förarbetsuttalanden som tyder på att avsikten har varit att ett formellt beslut avseende överlåtelsen krävs, vilket synes grunda sig i hur ansvarsöverlåtelser enligt förarbetsuttalanden ska ske enligt KTL. Det kan samtidigt konstateras att det saknas uttryckliga bestämmelser i SSL avseende sådant särskilt beslut om befrielse respektive överlåtelse av ansvar.

Med hänsyn till detta samt de bestämmelser om tillståndsplikt som finns i SSL bör därmed en rimlig tolkning kunna vara att det är tillräckligt att övertagaren av avfallet har tillstånd enligt SSL som omfattar den faktiska hanteringen av detta avfall. Över-tagaren skulle på detta sätt kunna anses ha fått myndighetens godkännande att hantera det avfall som omfattas av tillståndet. Detta ligger även i linje med vad som föreskrivs avseende innebörden av fullgörande av ansvaret i 5 kap 3 § SSL 2018/13 § SSL 1988 och att skyldigheterna enligt bestämmelserna bör kunna anses fullgjord när en överlåtelse av avfallet skett till en förvärvare som bedöms ha förutsättningar att hantera avfallet på ett ur strålskyddssynpunkt godtagbart sätt. Det kan observeras att detta endast bör gälla vid förvärv, och inte när avfall lämnas till uppdragstagare för hantering för annans räkning.

I fråga om Svafos ansvar för det historiska IKA ligger det nära till hands att anse att en ansvarsövergång kan ha skett genom att SNAB fullgjort sina skyldigheter enligt SSL, och således ska anses befriad från dessa. Genom prövningen enligt KTL bör det vara rimligt att utgå från att Svafo även uppfyllt kraven enligt SSL 1988, även om reg-eringsbeslutet inte formellt omfattar IKA. Svafo har därefter även meddelats tillstånd enligt SSL för förvärv och hantering av IKA, vilket bekräftar att Svafo har bedömts ha förutsättningar att hantera avfallet. Det synes även under lång tid ha rått en samsyn mellan Svafo och ansvariga myndigheter att Svafo ansvarade för det historiska av-fallet även i de delar som utgjorde IKA och att Svafo, utan invändningar från de ansvariga myndigheterna, erhållit medel från Studsviksfonden för hanteringen av detta avfall. Studsvikslagen ändrades även 2007 med det uttryckliga syftet att möjlig-göra finansiering av åtgärder som avser hantering av det IKA som ingick i det histo-riska avfallet och som förtecknades i bilagorna till överlåtelseavtalet från 1993 och i bilagan till regeringens beslut enligt KTL 1993.