Reglering av radioaktivt avfall

De grundläggande bestämmelserna om hantering av radioaktivt avfall och skyldig-heten att omhänderta avfallet finns i såväl KTL som SSL (nedan används förkort-ningen SSL för att hänvisa till SSL 1988 och SSL 2018 i de fall när ingen åtskillnad görs mellan lagarna) samt MB. KTL omfattar sådant radioaktivt avfall som har uppstått i en kärnteknisk anläggning medan SSL även omfattar övrigt radioaktivt avfall. MB gäller för båda typerna av avfall. Bestämmelserna i dessa lagar kompletteras av förord-ningar och myndighetsföreskrifter som innehåller mer detaljerade bestämmelser.

Definitioner av olika typer av radioaktivt avfall

För regleringen av avfall som innehåller radioaktiva ämnen används flera begrepp i svensk lagstiftning. Det finns även ett flertal andra begrepp relaterade till kärnavfall och radioaktivt avfall som används i svensk lagstiftning.

Avfall

I 15 kap 1 § MB återfinns den generella avfallsdefinitionen:

Radioaktivt avfall

I SSL 2018 1 kap 5 § definieras för första gången begreppet radioaktivt avfall i svensk lagstiftning:

I förarbeten till SSL 2018 anges att begreppet radioaktivt avfall omfattar sådant radioaktivt avfall som består av material som redan från början innehållit radioaktiva ämnen, men som inte längre ska användas, t ex kasserade strålkällor, aska och rester från utvinning av radioaktiva ämnen. Begreppet anges även omfatta material som har varit rent från början men blivit förorenat med radioaktiva ämnen, antingen vid verksamhet som typiskt sett hanterar radioaktivt material eller vid någon annan verk-samhet eller process, t ex rivnings-, jonbytar- eller filtermassor och skyddskläder.

Även radioaktivt material för vilket det inte finns någon godtagbar användning för omfattas av uttrycket ”radioaktivt avfall”.¹⁷

I SSL 1988 definierades inte vad som avsågs med radioaktivt avfall.

17 Prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 124. Där redogörs även för innebörden av ”godtagbar användning”.

Med avfall avses i denna balk varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

Radioaktivt material som är avfall enligt 15 kap. 1 § MB eller som det inte finns någon planerad och godtagbar användning för.

19

Kärnavfall

Radioaktivt avfall som uppkommer i en kärnteknisk verksamhet betecknas i KTL som kärnavfall.

Enligt 2 § 3 KTL utgör kärnavfall:

Det kan noteras att använt kärnbränsle inte definieras som kärnavfall förrän det är placerat i ett slutförvar. Skälen för detta är att det använda kärnbränslet innan det slutförvaras skulle kunna upparbetas och fortsatt användas.¹⁸

I förarbeten till ändringar i KTL redogörs för användandet av begreppen kärnavfall och radioaktivt avfall. Där framgår att begreppet kärnavfall endast används i ett fåtal länder, däribland Sverige. De flesta länder använder endast det bredare begreppet radioaktivt avfall (radioactive waste) som även betecknar avfall från andra verk-samheter än kärntekniska där man använder radioaktiva ämnen såsom inom sjuk-vård, forskning och industri. Sedan kärnavfallsbegreppet infördes i svensk lagstift-ning, med syftet att säkerställa att ett säkert omhändertagande kan utkrävas av den som ansvarar för avfallet, har definitionen av begreppet genomgått flera ändringar och tillägg.¹⁹

Den nuvarande definitionen av kärnavfall infördes den 1 januari 1993. Genom ändring gavs begreppet kärnavfall en något snävare definition än tidigare för att en dubbelreglering med framförallt strålskyddslagen skulle undvikas i de fall då särskilda bestämmelser i KTL framstod som obehövliga. Det var tillägg i punkterna b) och c)

18 SOU 2019:16 Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar, s. 230.

19 SOU 2019:16 Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar, s. 226.

a) använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar,

b) radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller

kommersiella ändamål,

c) material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre ska användas i en sådan anläggning och

d) radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas.

20

som lades till.²⁰ SSL 1988 regler ansågs vara tillräckliga för att kunna hantera de föremål som undantogs från KTL:s tillämpningsområde.²¹

Utifrån ett tekniskt perspektiv har distinktionen mellan radioaktivt avfall och kärn-avfall mindre betydelse. Eftersom det vid behandling, mellanlagring eller slutför-varing av radioaktivt avfall är avfallets fysikaliska och kemiska egenskaper som är avgörande för hur avfallet ska hanteras. Skillnaden i begreppen har dock betydelse genom att regleringen är olika beroende på varifrån avfallet härrör och hur det ska definieras. Exempelvis reglerar finansieringslagen endast avfallet från kärnteknisk verksamhet och kärntekniska anläggningar och inte radioaktivt avfall från t ex verk-samheter med joniserande strålning enligt SSL, se närmare nedan.²²

Kärnämne

Med kärnämne avses enligt 2 kap 2 § KTL:

Restprodukter

I finansieringslagen definieras det avfallsrelaterade begreppet restprodukter i 3 § som:

20 Ändringar 1993 markerade med kursivt.

a. använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar,

b. radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål,

c. material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre skall användas i en sådan anläggning, och

d. radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas.

21 Prop. 92/93:98 Om ändring i lagen (1948:3) om kärnteknisk verksamhet, m. m., s. 22-23.

22 SOU 2019:16 Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar, s. 232.

a) uran, plutonium eller annat ämne som används eller kan användas för utvinning av kärnenergi (kärnbränsle) eller förening i vilken sådant ämne ingår,

b) torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle eller förening i vilken sådant ämne ingår, och

c) använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar,

1. använt kärnbränsle eller annat kärnämne som inte ska användas på nytt, och

2. kärnavfall som uppkommer vid en kärnteknisk anläggning efter det att anläggningen är permanent avstängd.

21

Enligt 2 § finansieringslagen avses med kärnteknisk anläggning, kärnkraftsreaktor, permanent avstängd kärnkraftsreaktor, kärnämne och kärnavfall detsamma som i KTL.

Icke kärntekniskt avfall och kärntekniskt avfall

Begreppen IKA och KA används inte i lagstiftningen och saknar legala definitioner. I den s k IKA-utredningen definieras IKA som ”radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet”.²³ Motsatsvis bör KA kunna definieras som ”radioaktivt avfall från kärn-teknisk verksamhet”.

Tillståndsplikt enligt KTL

Tillstånd krävs för att bedriva kärnteknisk verksamhet, vilket bl a innefattar förvärv, innehav, överlåtelse, hantering, bearbetning, transport av eller annan befattning med kärnämne eller kärnavfall (5 § och 1 § 2 p KTL). Det finns även ett förbud mot att utan tillstånd bedriva slutförvaring eller mellanlagring i avvaktan på slutförvaring av utlän-dskt använt kärnbränsle eller kärnavfall och att utomlands slutförvara kärnavfall eller kärnämne som inte är avsett att användas på nytt (5a § § KTL). Anmälningsplikt före-ligger även för vissa angivna verksamheter (7a-d §§ KTL).

Av KTL framgår tillståndshavarens allmänna skyldigheter avseende verksamheten.

Dessa innefattar bl a en skyldighet att vidta åtgärder för att upprätthålla säkerheten i verksamheten, att fortlöpande och systematiskt värdera, verifiera och, så långt det är möjligt och rimligt, förbättra säkerheten i verksamheten, att vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara använt kärnbränsle och kärn-avfall som har uppkommit i verksamheten samt att vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar som verksamheten inte längre ska bedrivas i (10 § KTL). Skyldigheterna kvarstår till dess att de har fullgjorts, även om ett tillstånd återkallas, ett tillstånds giltighetstid går ut m m. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan även ge dispens från skyldigheterna, se närmare 14 § KTL.

Närmare bestämmelser om tillstånd och anmälan finns i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet.

Tillståndsplikt för kärnteknisk verksamhet föreskrevs även enligt den ursprungliga lydelsen av KTL.²⁴

Övergångsbestämmelser finns för vissa ändringar som genomförts av KTL, se över-gångsbestämmelser i KTL. Bland annat gäller att tillstånd samt villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av atomenergilagen ska anses ha meddelats enligt mot-svarande bestämmelse i den nya lagen.

23 SOU 2003:122 Utredningen om radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet, s. 9.

24 Se ursprunglig lydelse av SFS 1984:3 lag om kärnteknisk verksamhet.

22

Tillståndsplikt enligt SSL Nuvarande reglering

Enligt SSL 2018 är det förbjudet att utan tillstånd bedriva en verksamhet med joniserande strålning, vilket bl a innefattar att tillverka, använda, lagra, bearbeta, återvinna, bortskaffa, förvärva, inneha, transportera, upplåta, saluföra, överlåta, till Sverige föra in eller från Sverige föra ut ett radioaktivt material eller en teknisk anordning som innehåller ett radioaktivt ämne (6 kap 1 § och 1 kap 7 § SSL 2018). På motsvarande sätt som i KTL finns även ett förbud mot att, utan tillstånd, slutförvara radioaktivt avfall utomlands eller slutförvara eller i avvaktan på slutförvaring mellan-lagra radioaktivt avfall i Sverige (6 kap 2 § SSL 2018).

Det föreskrivs även ett antal undantag från tillståndsplikten, se 2 kap 3 och 5 §§ SSL 2018. Undantag gäller även för en verksamhet som omfattas av ett tillstånd enligt KTL. En sådan verksamhet behöver ha tillstånd enligt SSL endast om man vid till-ståndsprövningen enligt KTL har funnit att det bör krävas ett särskilt strålskydds-tillstånd (6 kap 4 § SSL). I de fall det vid en kärnteknisk anläggning även bedrivs verk-samhet med joniserande strålning som inte är en del av den kärntekniska verksam-heten kvarstår tillståndsplikten enligt SSL 2018 för den verksamverksam-heten.²⁵ Detta gällde även enligt den ursprungliga lydelse av SSL 1988 (se 23 §).

Möjlighet att i det enskilda fallet ge dispens från krav i SSL 2018 finns i fråga om radioaktivt material, tekniska anordningar som innehåller ett radioaktivt ämne eller som kan alstra strålning, och medicinsk kontroll (2 kap 7 § SSL 2018).

Närmare bestämmelser om tillstånd och anmälan finns i strålskyddsförordning (2018:506).

Enligt övergångsbestämmelserna till SSL 2018 gäller att tillstånd, förelägganden, för-bud och andra beslut i enskilda fall som har meddelats med stöd av den tidigare lagen fortfarande gäller och ska anses beslutade med stöd av motsvarande bestäm-melser i den nya lagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen, se övergångsbestämmelse till SSL 2018 (3 p). I övrigt finns endast övergångsbestäm-melser avseende tid för den nya lagens ikraftträdande samt att genom lagen upphävs SSL 1988.

Äldre lydelser

Enligt den ursprungliga lydelsen av SSL 1988 krävdes tillstånd bl a för att tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha eller

använda ett radioaktivt ämne (20 §).²⁶

I SSL 1958 föreskrevs att radiologiskt arbete inte får bedrivas utan tillstånd av

myndighet som regeringen bestämmer (strålskyddsmyndigheten). Ej heller må någon utan tillstånd av strålskyddsmyndigheten innehava röntgenutrustning eller annan

25 Prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 159.

26 Se 20 §, paragrafen ändrades inte förrän 1995-07-01, SFS 1995:874 Lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220).

23

teknisk anordning avsedd att utsända joniserande strålning, idka handel med radio-aktivt ämne eller eljest till riket införa eller här förvärva, innehava eller överlåta sådant ämne (2 § 1 st). Med radiologiskt arbete avsågs arbete med radioaktivt ämne, arbete vari brukas röntgenutrustning eller annan teknisk anordning, avsedd att utsända joniserande strålning, och arbete vid kärnteknisk anläggning (1 § 1 st). Vid införande av SSL 1988 skedde en justering av den terminologi som använts i SSL 1958. Enligt förarbeten till SSL 1988 ska dock tillståndsplikten ha motsvarat vad som tidigare omfattats av krav på tillstånd, med utvidgande till att även omfatta tillverk-ning, transport och upplåtelse av radioaktivt ämne.²⁷ Tillstånd enligt SSL 1958 erford-rades inte för vad som omfattades av tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet om icke annat föreskrives i tillståndet. Motsvarande gällde enligt atom-energilagen.²⁸

I SSL 1988 föreskrevs möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att, i den utsträckning det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts, föreskriva undantag från lagen i fråga om radioaktiva ämnen eller tekniska anord-ningar som kan alstra strålning (3 § SSL 1988). Bestämmelsen förefaller inte ha med-fört en möjlighet att i ett enskilt fall besluta om dispens från lagen, utan denna möj-lighet förefaller ha införts först i SSL 2018.²⁹

Det primära ansvaret för radioaktivt avfall

I såväl KTL som SSL finns bestämmelser avseende det primära ansvaret för radioaktivt avfall respektive kärnavfall.

Ansvar enligt KTL

Enligt KTL gäller att den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ansvarar för säkerheten i verksamheten. Tillståndshavaren ska bl a vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall eller kärnämne som inte används på nytt, om avfallet eller ämnet har uppkommit i verksamheten och vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar som verksamheten inte längre ska bedrivas i till dess att all verksamhet vid anläggning-arna har upphört och allt kärnämne och allt kärnavfall placerats i ett slutförvar som slutligt förslutits (10 § KTL). Som framgår är inte ansvaret fullgjort förrän slutförvaret för kärnavfall slutligt har förslutits.³⁰

27Prop. 1987/88:88 Om ny strålskyddslag, m m, s. 34-35.

28 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till strålskyddslag m m, nr 29 år 1958.

29 Prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 60.

30 SOU 2019:16 Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar, s. 256.

24

Enligt 14 § KTL kvarstår skyldigheterna till dess att de har fullgjorts, även om t ex ett tillstånd återkallas eller ett tillstånds giltighetstid går ut. Som framgår får dock dispens meddelades från skyldigheterna. Innan 2010 angavs att befrielse från skyldig-heterna kunde medges. Ändringen ska dock inte ha inneburit någon ändring i sak.³¹

Ansvar för att hantera och slutförvara det kärnavfall som uppkommit i verksamheten föreskrevs även i den ursprungliga lydelsen av KTL.

31 Se prop. 2009/10:172 Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte, s. 58, samt SFS 2010:947.

Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ansvarar för säkerheten i verksamheten och ska

1. fortlöpande och systematiskt värdera, verifiera och, så långt det är möjligt och rimligt, förbättra säkerheten i verksamheten och vid anläggningar där verksamheten bedrivs med hänsyn till

a) de förhållanden under vilka verksamheten bedrivs,

b) hur utrustningar och anläggningar påverkas av drift och ålder, c) erfarenheter från verksamheten och liknande verksamheter, och d) utvecklingen inom vetenskap och teknik,

2. vidta de åtgärder som anges i 4 § med hänsyn till de förhållanden under vilka verksamheten bedrivs,

3. vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall eller kärnämne som inte används på nytt, om avfallet eller ämnet har uppkommit i verksamheten,

4. vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt avveckla och riva

anläggningar som verksamheten inte längre ska bedrivas i till dess att all verksamhet vid anläggningarna har upphört och allt kärnämne och allt kärnavfall placerats i ett slutförvar som slutligt förslutits, och

5. i samband med en radiologisk nödsituation, ett hot eller en annan liknande omständighet snarast till den myndighet som avses i 16 § lämna sådana upplysningar som har betydelse för bedömningen av säkerheten och, om händelsen avser en kärnkraftsreaktor, överföra värden för processparametrar för reaktorn.

Skyldigheterna enligt 10 § kvarstår till dess att de har fullgjorts, även om 1. ett tillstånd återkallas,

2. ett tillstånds giltighetstid går ut,

3. rätten att driva en kärnkraftsreaktor har upphört att gälla enligt den upphävda lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling, eller

4. en kärnkraftsreaktor är permanent avstängd.

Trots första stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ge dispens från skyldigheterna enligt 10 §.

25

Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ska svara för kostnaderna för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara det kärnavfall som har uppkommit i verksam-heten. De mer specifika bestämmelserna avseende vissa kostnader återfinns i finans-ieringslagen (13 § KTL).

Frågan om möjligheten att överföra ansvar enligt 10 § KTL behandlas bl a i prop.

1992/93:98, Om ändring i lagen (1948:3) om kärnteknisk verksamhet. Där uttalas, mot bakgrund av den då planerade överlåtelsen från SNAB till Svafo, att det inte finns något hinder i lagen mot att ett tillstånd återkallas på tillståndshavarens begäran och att denna befrias från sina skyldigheter enligt lagen, under förutsättning att det sam-tidigt konstateras att skyldigheterna kan fullgöras på ett tillfredställande sätt av en annan tillståndshavare. Något särskild bestämmelse i lagen i detta avseende bedöm-des dock inte som nödvändig.³²

Ansvar enligt SSL

Även i SSL 2018 finns reglering avseende ansvar för hantering av avfall. Regleringen infördes ursprungligen i SSL 1988 och med regleringen i KTL som förebild.

I SSL 2018 regleras ansvaret för hantering av avfall i 5 kap 3 §.

I förarbeten till SSL 2018 anges följande avseende ansvaret. Det ansvar som framgår av första punkten upphör inte enbart genom att lämna avfallet till någon som åtar sig att hantera det eller slutförvara det. För att uppfylla skyldigheten behöver man för-vissa sig om att hanteringen eller slutförvaringen kan anses ha en sådan kvalitet att den är godtagbar från strålskyddssynpunkt. Enligt andra punkten är det däremot till-räckligt att se till att avfallet lämnas till en sådan producent som anges där, dvs någon som enligt föreskrifter om producentansvar meddelade med stöd av miljöbalken har skyldighet att ta emot avfallet. Kontrollen av att hanteringen därefter sker på ett från strålskyddssynpunkt godtagbart sätt sker enligt det regelverk som gäller för produ-centen.³³

32 Prop. 1992/93:98 Om ändring i lagen (1948:3) om kärnteknisk verksamhet, m. m., s. 37.

33 Prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 154.

Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet med joniserande strålning ska se till att det radioaktiva avfall som uppkommit i eller tillförts verksam-heten så snart som det är möjligt och rimligt

1. hanteras och vid behov slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt godtagbart sätt, eller

2. överlämnas till en producent som enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 12 § MB är skyldig att ta hand om avfallet

26

I förarbetena till SSL 2018 anges att uttrycket ”uppkommit i eller tillförts” innebär att avfallet inte fysiskt behöver finnas i verksamheten utan kan finnas hos någon annan men ändå omfattas av verksamhetsutövarens ansvar enligt bestämmelsen. Det inne-bär även att den som endast behandlar eller lagrar avfall åt någon annan inte har några skyldigheter enligt bestämmelsen eftersom avfallet inte ”tillförts” verksam-heten.³⁴

I den ursprungliga lydelsen till SSL 1988 angavs att ansvaret gällde det i verksam-heten ”uppkomna” avfallet. Vid en ändring 2006 justerades formuleringen till det avfall som ”förekommer”. Syftet var att klargöra att denna skyldighet också omfattar utövare av sådana verksamheter som initialt inte betraktas som verksamhet med strålning, t ex industriella processer som omsätter naturligt förekommande radio-aktiva ämnen och där dessa koncentreras och bildar ett radioaktivt avfall som en oönskad bieffekt. Formuleringen bedömdes dock kunna leda till oklarhet angående vem som har det primära ansvaret för avfallet. Till exempel kunde den som behand-lar eller lagrar avfall åt någon annan utpekas som ansvarig för avfallet, eftersom avfallet förekommer i behandlarens/lagrarens verksamhet, vilket i förlängningen bedömdes kunna leda till ovillighet hos avfallshanterare att ta emot avfall för behan-dling och därmed skapa problem i hanteringen av avfallsströmmarna. Genom den därefter justerade formuleringen ”radioaktivt avfall som uppkommer i eller tillförs verksamheten” var avsikten att undvika denna problematik.³⁵

Av 5 kap 5 § SSL 2018 följer att skyldigheterna enligt 5 kap 3 § kvarstår.

Verksamhetsutövaren är således ansvarig även när verksamheten inte längre bedrivs.³⁶ Enligt förarbetena är det inte förrän allt avfall hanterats i enlighet med bestämmelsen om avfall som skyldigheterna bör upphöra att gälla.³⁷

Bestämmelsen infördes i SSL 2018 och det fanns inte någon motsvarande bestäm-melse i SSL 1988. Som får förstås av uttalanden i förarbeten till SSL 1988 gällde dock denna skyldighet även enligt SSL 1988.³⁸ Av förarbetena till SSL 1988 framgår vidare att i vissa fall kunde befrielse medges från skyldigheterna och att det i samband med

Bestämmelsen infördes i SSL 2018 och det fanns inte någon motsvarande bestäm-melse i SSL 1988. Som får förstås av uttalanden i förarbeten till SSL 1988 gällde dock denna skyldighet även enligt SSL 1988.³⁸ Av förarbetena till SSL 1988 framgår vidare att i vissa fall kunde befrielse medges från skyldigheterna och att det i samband med