Syftet med pensionsreformen är att säkra långsiktigt höjda, hållbara och trygga pensioner genom att förlänga arbetslivet. Pensions- reformen baseras på en bred politisk överenskommelse och inne- håller ett antal regelförändringar som träder i kraft vid olika tid- punkter (se tabell A2.1). Att förutspå hur dessa regelförändringar påverkar individers utträde från arbetsmarknaden är förknippat med betydande osäkerhet, i synnerhet på längre sikt. Det råder stor osäkerhet kring hur stora beteendeförändringar som kan förväntas uppkomma till följd av reformen.
Uppskattningen av reformeffekterna baseras till stor del på att de berörda åldersgrupperna ändrar sitt pensionsbeteende i linje med den ett år yngre åldersgruppen i enlighet med 2018 års utfall enligt AKU, dvs. den närmast yngre åldersgrupp som inte berörs av ålders- gränsen.54, 55
54När lägsta åldern för allmän pension höjs från 61 till 62 år antas de 61-åringar, som inte längre kan få ålderspension, bete sig på arbetsmarknaden som 60-åringarna, o.s.v.
55 En ”pensionär” är enligt AKU en individ som inte är sysselsatt eller arbetslös och som själv uppger sig vara pensionär. Det innebär att personer som får allmän pension kan vara sysselsatta enligt AKU, samtidigt som en individ som är pensionär inte nödvändigtvis får allmän pension. Enligt AKU finns således ”pensionärer” som är yngre än 61 år.
Tabell A2.1 Förändrade åldersgränser i pensionssystemet 2018 2020 2023 2026 20351 Åldersgräns allmän pension 61 år 62 år 63 år 64 år 65 år LAS-ålder2 67 år 68 år 69 år 70 år 71 år Lägsta ålder för
garantipension 65 år 65 år 66 år Riktålder3 Riktålder
Åldersgräns för kringliggande trygghetssystem
65 år 65 år Riktålder Riktålder Riktålder
1 Åldershöjningen för allmän pension och Lagen om anställningsskydd (LAS)-åldern 2035 är en följd av att även dessa åldersgränser på sikt antas följa riktåldern.
2 Ålder då LAS upphör att gälla.
3 Riktåldern följer medellivslängden och beräknas så att kvoten mellan förväntad tid i arbete och förväntad tid i pension är konstant.
Källa: Höjda åldersgränser i pensionssystemet och i andra trygghetssystem (Ds 2019:2).
Höjd lägsta ålder för allmän pension
En höjning av lägsta ålder för allmän pension väntas innebära att individer som planerat att gå i pension vid den aktuella åldern senarelägger pensioneringen med ett år. År 2020 höjs åldern från 61 till 62 år. Pensionsgraden, dvs. antalet pensionärer som andel av befolkningen i aktuell åldersgrupp, bland 61-åringar antas då bli den samma som bland 60-åringar, i enlighet med basåret 2018. Storleken på effekten av den höjda åldersgränsen beror på hur stor skillnad det är i pensionsgraden jämfört med den ett år yngre åldersgruppen. Exempelvis är det fler som går i pension mellan 62 år och 63 år, vilket innebär att effekten av åldersförändringen 2026 (när 63-åringar inte längre kan få allmän pension och antas få samma pensionsgrad som 62-åringar) blir större.
Den grupp som skjuter fram pensioneringen antas ingå i övriga arbetsmarknadsstatusar, d.v.s. sysselsatt, arbetslös, frånvarande, etc., enligt den fördelning som gäller för den aktuella åldersgruppen i basåret. Det innebär framför allt fler sysselsatta, men också något fler arbetslösa och sjuka utanför arbetskraften. Arbetslösheten i de aktuella åldersgrupperna är jämförelsevis låg, vilket innebär att effekten på arbetslösheten väntas bli begränsad. Men sannolikheten att vara sjuk ökar med åldern, ett mönster som antas fortsätta högre
upp i åldrarna i takt med höjd pensionsålder. En högre syssel- sättningsgrad leder i sin tur till fler arbetade timmar. Effekten antas dock delvis motverkas av att sjukfrånvaron ökar med åldern. Detta innebär att genomsnittlig arbetstid per sysselsatt, dvs. medelarbets- tiden, är lägre bland dem som arbetar ytterligare ett år.
Höjd LAS-ålder
Den ålder då Lagen om anställningsskydd (LAS) upphör att gälla höjs stegvis. Då LAS upphör att gälla har arbetsgivaren möjlighet att säga upp en anställd utan saklig grund. En höjd LAS-ålder antas enbart påverka de som redan är anställda och inte t.ex. egenföre- tagare. Vidare antas inte heller andelen arbetslösa, sjuka eller övriga utanför arbetskraften påverkas av höjd LAS-ålder. En höjd LAS- ålder antas därmed medföra något fler sysselsatta och färre pension- ärer.56
Höjd åldersgräns för garantipension och kringliggande trygghetssystem
Den höjda åldersgränsen innebär att individer som tidigare kunnat få garantipension inte längre har den möjligheten. I stället antas dessa individer i högre grad stanna kvar i tidigare arbetsmarknads- status, t.ex. i arbetskraften eller sjuka utanför arbetskraften. Av samtliga pensionärer har ca 50 procent av kvinnorna och 30 procent av männen inkomst från garantipension.57 Garantipensionen kan dock utgöra en större eller mindre del av den totala inkomsten, vilket innebär att regelförändringen påverkar beteendet i olika utsträck- ning. Den höjda åldern för garantipension antas därför inte påverka samtliga som har garantipension. Sannolikheten att skjuta upp sin pension antas vara större för individer där garantipensionen är en stor andel av den totala pensionsinkomsten.58 Individer med endast en mindre andel garantipension antas ha större möjligheter att gå i 56 En motverkande effekt kan finnas på nyanställningar av äldre. Arbetsgivarens flexibilitet minskar jämfört med tidigare vilket kan tänkas påverka jobbchansen bland äldre. Denna effekt bedöms dock vara liten och bedömningen är att effekten av lägre separationssannolikheten dominerar.
57 Avser utfall för 2016 års nivåer.
58 Dessa individer har aldrig eller i mycket liten utsträckning arbetat, t.ex. till följd av medfödd funktionsnedsättning.
pension enligt tidigare mönster, även utan möjlighet att få garanti- pension inledningsvis under pensionstiden. Sysselsättningseffekten av dessa regelförändringar antas vara relativt liten, eftersom individer med en större andel garantipension i större utsträckning kommer från socialförsäkringssystemet. Dessa regelförändringar antas i stället innebära något fler personer utanför arbetskraften och i arbetslöshet.
Samtidigt som lägsta åldern för garantipension höjs, justeras också åldersgränserna i kringliggande trygghetssystem. Det är en förutsättning för att personer som inte kan få garantipension i stället ska ha möjlighet att fortsätta få sjukersättning, arbetslöshetsersätt- ning eller sjukpenning om de är berättigade till detta. Även ålders- gränser i skattesystemet justeras i linje med åldersförändringar i pensionssystemet, t.ex. åldersgränsen för jobbskatteavdraget och ett lägre uttag av socialförsäkringsavgifter. Förändringarna i skattesy- stemet väntas ha en marginellt dämpande effekt på sysselsättningen.
Sammantagna effekter
Sammantaget antas de höjda åldersgränserna innebära att det blir färre ålderspensionärer i de aktuella åldrarna än utan reformen. Majoriteten av dem som berörs kommer i stället att stanna kvar i sysselsättning och bidra till en högre sysselsättningsgrad. Men regel- förändringarna väntas också leda till fler arbetslösa och sjuka utanför arbetskraften.
Fler sysselsatta leder till fler arbetade timmar, men effekten på arbetade timmar motverkas i viss grad av att sannolikheten att vara sjuk ökar med åldern. En högre sjukfrånvaro bland äldre innebär att medelarbetstiden är något lägre i denna åldersgrupp.