Framskrivningen av den offentliga sektorns inkomster och utgifter bygger på ett antal antaganden som sammanfattas i detta avsnitt.44
Det finanspolitiska ramverket styr finanspolitiken
Ett grundläggande antagande är att finanspolitiken utformas med beaktande av ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Dagens nivå på överskottsmålet, en tredjedels procent av BNP, kommer enligt en flerpartiöverenskommelse att omprövas under 2026 och kan komma att ändras från och med 2027 (SOU 2016:67). I basscenariot antas dock att överskottsmålets nivå inte ändras, utan gäller till och med 2035. Det finansiella sparandet i pensionssystemet och kommunsektorn styrs av de regler som gäller i dessa sektorer, som inte tar hänsyn till hur det offentliga sparandet förhåller sig till överskottsmålet. Det är således statens ansvar att se till att över- skottsmålet nås. Om det finansiella sparandet i den offentliga sektorn är större än en tredjedels procent av BNP uppstår ett ut- rymme för staten att sänka skatterna eller öka utgifterna, om sparandet blir lägre måste regeringen föreslå åtgärder med motsatt effekt. I basscenariot har en nettotransferering till hushållen införts 44 I appendix 1 förklaras några nyckelbegrepp som används i detta avsnitt.
som ändras så att överskottsmålet klaras. Storleken på denna netto- transferering mellan stat och hushåll är en indikator på hur stora justeringar av statens finanspolitik som krävs för att överskottsmålet ska klaras.
Oförändrad ambitionsnivå för det offentliga åtagandet
Den demografiska utvecklingen påverkar både de offentliga in- komsterna och utgifterna. Om den del av befolkningen som är i arbetsför ålder växer, ökar antalet sysselsatta, och därmed inkoms- terna från löneskatter och skatt på konsumtion, vilket förstärker de offentliga finanserna. När det blir fler äldre och yngre i befolkningen ökar behoven av vård, skola och omsorg samtidigt med utbetalningar för pensioner, studiestöd, m.m. Basscenariot bygger på att de offent- liga inkomsterna utvecklas på det sätt som ges av oförändrade regler, medan utgifternas utveckling styrs av ett antagande om en oför- ändrad ambitionsnivå för det offentliga åtagandet. Det innebär att antalet skattefinansierade välfärdstjänster inom bl.a. vård, skola och omsorg, det som i nationalräkenskaperna kallas offentlig konsumt- ion, förändras i paritet med den demografiska utvecklingen. Det innebär vidare att samtliga transfereringssystem behandlas på samma sätt efter 2020, dvs. ersättningen per ersättningsberättigad ökar i takt med den genomsnittliga löneutvecklingen i ekonomin, även om det inte följer av dagens regler, som är olika i olika transfererings- system.45 Det är dock rimligt att anta att ersättningsnivån per ersätt- ningsberättigad i samtliga system följer med den allmänna inkomst- utvecklingen över en längre tidsperiod. Om så inte var fallet skulle ersättningsnivån i vissa system på sikt urholkas på ett sätt som gör att de i princip avvecklas. Ett undantag från ambitionen att bibehålla dagens regler för skatter och offentliga utgifter är att den lägsta åldern för uttag av ålderspension höjs i basscenariot, vilket diskute- ras mer utförligt nedan.
Vidare antas att produktionen av välfärdstjänster inte kan öka utan att fler resurser tillförs. Om exempelvis antalet barn ökar med 10 procent ökar antalet producerade barnomsorgs- och skoltjänster lika mycket, vilket i sin tur kräver en lika stor ökning av antalet 45 I vissa system räknas ersättningen automatiskt upp med den generella inkomstutvecklingen, i andra endast med prisutvecklingen, medan den är oförändrad i ytterligare andra om det inte tas ett aktivt beslut om en förändring.
arbetade timmar. Produktiviteten i produktionen av dessa tjänster antas vara oförändrad. Detta gäller oavsett om produktionen sker i offentlig eller privat regi. Även mängden insatsvaror som används i produktionen, som exempelvis lokaler och undervisningsmaterial, antas öka i paritet med antalet producerade tjänster.
Kostnaderna för att tillhandahålla de nödvändiga tjänsterna be- räknas sedan utifrån priset på den personal och andra faktorer som behövs. Timlönen ökar som genomsnittligt i ekonomin. Det innebär att relativlönen inte antas behöva förbättras för att attrahera till- räckligt med arbetskraft. Eftersom hyror och priset på övriga insats- varor antas öka något långsammare än timlönen, till följd av en viss produktivitetstillväxt i produktionen av dessa, kommer insats- varornas kostnadsandel att minska på lång sikt, även om dess volym- andel är konstant.
Att det offentliga åtagandet är oförändrat innebär vidare att även antalet personer som är berättigade till olika typer av offentliga transfereringar beror på den demografiska utvecklingen. Antalet barnbidrag och ersättningar från föräldraförsäkringen förändras med antalet barn och unga, antalet arbetsmarknadsrelaterade ersättningar med antalet arbetslösa, och så vidare.46 På så sätt räknas samtliga primära inkomster och utgifter i den offentliga sektorn upp med ambitionen att visa hur de skulle utvecklas givet den demografiska och makroekonomiska utvecklingen i basscenariot.
God ekonomisk hushållning klaras genom ökade statsbidrag
De finansiella beräkningarna görs separat för staten, kommun- sektorn och ålderspensionssystemet. En viktig beräkningsprincip är att statens och kommunsektorns sparande ses som kommunicerande kärl, medan sparandet i pensionssystemet styrs av de regelverk som bestämmer hur pensionsavgifter tas in respektive pensioner betalas ut. Pensionssystemets regelverk ändras normalt endast om det finns en överenskommelse om detta i den så kallade Pensionsgruppen. Det gör att dess finansiella ställning inte påverkas av kortsiktiga finans- politiska beslut som syftar till att överskottsmålet ska nås. På samma sätt tas finanspolitiska beslut i kommunsektorn utifrån att varje 46 Utbetalningarna från ålderspensionssystemet beräknas i en särskild mikrodatamodell, SESIM, utifrån den demografiska och makroekonomiska utvecklingen i basscenariot.
enskild kommun och region ska klara sitt åtagande, samtidigt som den löpande verksamheten inte får gå med underskott. Om kom- munsektorns utgifter växer snabbare än skatteunderlaget kan staten skjuta till mer pengar i form av statsbidrag, eller så får kommunen eller regionen höja kommunalskatten. I scenariot antas det först- nämnda ske, medan de kommunala skattesatserna är oförändrad. Statsbidragen anpassas således så att kommunsektorn alltid har ett sparande som är förenligt med god ekonomisk hushållning. I slut- ändan anpassas statens finanser så att överskottsmålet klaras. Om de offentliga utgifterna ökar snabbare än inkomsterna, till följd av ex- empelvis den demografiska utvecklingen, så uppstår ett finansie- ringsbehov för att klara överskottsmålet vilket innebär att nettout- bytet med hushållen försämras (höjda skatter eller lägre transfere- ringsutgifter).