Arvet från Kyoto

Oavsett huruvida Kyotoprotokollet faktiskt träder i kraft, och oavsett om åtagande-

perioden 2008–2012 följs av flera liknande, konsekutiva perioder eller inte, så har avtalet lämnat djupa spår som kommer att på ett avgörande sätt prägla framtidens klimatöverens- kommelser och samarbetsformer. Två frågor ur Kyotoprocessens mångfald av ämnes- områden, och som särskilt engagerar i Kinas klimatpolitiska kretsar, är de nationella ut- släppsåtagandena och Mekanismen för ren utveckling.

8.1.1 Nationella utsläppsåtaganden

Enligt Kyotoprotokollet har en rad industriländer åtagit sig att under åtagandeperioden begränsa sina utsläpp av växthusgaser till nivåer angivna i det så kallade Annex B. Ut- vecklingsländer och andra länder utanför Annex B, häribland Kina, underkastas däremot inte några kvantifierade mål, men täcks ändå av de allmänna förpliktelserna att, givet parternas gemensamma men differentierade ansvar för den förstärkta växthuseffekten16, främja hållbar utveckling och motverka antropogena klimatförändringar. Protokollet träder ikraft då det ratificerats av minst 55 länder, varav så många Annex-B-länder att deras gemensamma växthusgasutsläpp under referensåret 1990 uppgick till minst 55 procent av de totala Annex-B-utsläppen detta år. Kina, såväl som Sverige och övriga EU- länder, har formellt anslutit sig till avtalet, som dock – i praktiken avvaktande Rysslands slutliga ställningstagande – juridiskt inte har trätt ikraft ännu (juni 2004).

Kina betraktar alla internationella utfästelser med stort allvar, egna såväl som andras. Man ser därför med ett visst mått av förstående på Förenta staternas beslut att med hänvisning till effekter för den amerikanska ekonomin inte ratificera Kyotoproto- kollet – trots att landet under regeringen Clinton 1997 var med om att förhandla fram och underteckna överenskommelsen. Man följer, med viss skepsis, men intresserat och inte utan nyfikenhet EU:s ansträngningar för att leva upp till sina åtaganden. Särskild upp- märksamhet röner Tysklands ambitiösa mål, och i synnerhet Storbritanniens interna mål-

16

Detta uttrycks på engelska, enligt texten i Klimatkonventionen, med common but differentiated

sättning som med råge övergår Kyotoprotokollets. Samtidigt avvisar Kina naturligtvis bestämt amerikansk retorik om det orätta i att de ledande utvecklingsländerna, till skill- nad från industriländer såsom Förenta staterna, är befriade från kvantitativa åtaganden om utsläppsbegränsning. Man sticker inte under stol med sin irritation över det, som man upplever det, symptomatiska hyckleri som denna hållning representerar. Den bevisar, menar man, att industriländerna lägger större vikt vid strävan att – på bekostnad av ut- vecklingsländerna – behålla sina internationella ledarpositioner, än vid den föregivna om- sorgen om det globala klimatsystemet. Som motargument mot den amerikanska retoriken anförs de naturliga invändningarna att percapitautsläppen i i-länderna vida överstiger u-ländernas, att länderna i Annex B utan hinder av utsläppsbegränsningar haft möjlighet att bygga upp sin välfärd, och så vidare (Tangen et al. 2001). Denna fråga har för Kina kommit att bli utrikespolitiskt mycket laddad, och termen åtagande har härigenom blivit närmast oupplösligt sammankopplad med konnotationer till uppoffring och försakelse. Mot denna bakgrund bör man betrakta den officiella och formelartade inställningen till kinesiska utsläppsåtaganden: Att sådana inte kommer att bli aktuella förrän, för det första, dagens industriländer har visat att de accepterar och handlar i enlighet med sitt historiska och löpande ansvar för den förstärkta växthuseffekten, samt, för det andra, Kina har upp- nått en ekonomisk standard som, per capita, motsvarar ett genomsnittligt i-land (Zeng och Yan 2003).

Den låsning, som den utrikespolitiska prestigekampen om nationella utsläppsåtag- anden har skapat, innebär, om Förenta staterna eller andra industriländer framhärdar i denna typ av retorik med utvidgade krav på u-länders åtaganden, ett allvarligt hinder för framsteg i det internationella klimatsamarbetet. För att med Kina som aktiv deltagare komma vidare är det av största vikt att skapa en förtroendefull ton och ett anslag i sam- talet som tillåter klimatåtgärder att ingå i de prioriteringar som utvecklingsländer i all- mänhet och Kina i synnerhet har att utgå från. Detta är en nödvändighet för kinesiska företrädare i klimatprocessen, i första hand för att resultaten skall kunna förankras centralt, men även för att de kinesiska klimatpolicyerna alls skall ha möjlighet att tränga ner till klimatrelevanta aktörer under den centrala nivån. I stället för åtaganden och för- sakelser vore det för Kinas vidkommande en betydligt mer fruktbar strategi att behandla frågor om ambitioner; specifikt ambitioner i fråga om sådana åtgärder som naturligtvis främjar klimatprestanda, men som bygger på eller bidrar till antingen direkta eller in- direkta framsteg i termer av utveckling, energisäkerhet, hållbarhet, teknisk progression och tillväxt. Så länge nyttan av sådana framsteg äger prioritet, och så länge denna upplevs överväga eventuella uppoffringar, bör det finnas utrymme för goda klimatsamtal

(Economy 1998). Samtidigt är det viktigt för förtroendet att de utvecklade länderna agerar föregångare. Detta är dels en fråga om etik och moralisk trovärdighet – och en markering att de tar sitt ansvar på allvar – men det är också ett utslag av Kinas interna be- hov av utvecklingsstrategisk trygghet.

8.1.2 Mekanismen för ren utveckling

Mekanismen för ren utveckling (CDM, Clean Development Mechanism) är ett projekt- baserat verktyg som utvecklades inom ramen för Kyotoprotokollet med syfte att skapa utrymme för klimatsamarbete mellan i- och u-länder. Det är dels avsett att öka flexibili- teten för industriländerna i Annex B när det gäller sättet för dem att uppfylla sina åtag- anden på i fråga om begränsning av växthusgasutsläpp, dels är det tänkt att ge utrymme

för spridning av kunskap om och tillämpning av klimatfrämjande åtgärder till länderna utanför Annex B, samt att främja steg mot en hållbar utveckling i dessa. Principen är att särskilda certifikat kan utfärdas när ett godkänt projekt, som utförs i ett land utan åtag- anden, resulterar i minskade växthusgasutsläpp. Minskningen skall kvantifieras i jäm- förelse med ett referensscenario som beskriver vad som skulle ha hänt om projektet inte hade kommit till stånd. Certifikaten, som kan säljas och köpas, skall sedan kunna an- vändas för att i länder med utsläppsåtaganden avräkna sådana utsläpp som annars över- stiger den tillåtna nivån.

Under lång tid var den officiella inställningen till CDM sval i Kina. Detta hörde bland annat samman med farhågor bland aktörer inom den klimatpolitiska sfären att mekanismen skulle komma att kunna utnyttjas som ett sätt för Annex-B-länder att und- slippa sina förpliktelser på, nämligen genom att på utvecklingsländerna vältra över de uppoffringar som de annars själva förväntades behöva göra (Tangen et al. 2001). Efter- som det har tagit lång tid innan de internationella strukturerna och institutionerna kring implementering av CDM-projekt har tagit form, har det varit svårt att inom den Nation- ella samordningskommittén avseende klimatförändring förankra en gemensam linje. I enlighet med den starka konsensuskulturen som präglar kinesisk politik har detta inne- burit ett kinesiskt ansikte utåt som lätt uppfattats som avvisande eller i bästa fall avvakt- ande. En mängd faktorer har emellertid förändrat situationen, bland dem den internation- ella process inom Klimatkonventionen, genom vilken rutiner och processer förknippade med CDM successivt har utkristalliserat sig och tagit form. Men även de ommöbleringar inom de högsta politiska kretsarna i Kina, vilka följde med de institutionella reformerna i samband med ledarskapsskiftet 2003, kan ha spelat viss roll i sammanhanget. Resultatet är att det officiella Kina nu har anammat en helt och hållet positiv inställning till kinesiskt värdskap för CDM-projekt. Institutionella förberedelser samt åtgärder för kapacitetsupp- byggnad pågår för fullt, bland annat inom ramen för ett UNDP-stött projekt som hade officiell uppstart på Energiforskningsinstitutet i Peking i november 2003.

Den febrila aktivitet som i policykretsar försiggår omkring CDM i Kina kan givet- vis utifrån sett verka förvånande i skenet av den inom utrikespolitiken tidigare närmast avvisande position landet tidigare innehaft. Sett från det kinesiska perspektivet är för- loppet emellertid helt naturligt. Det som en utomstående kan uppfatta som en dramatisk förskjutning i hållning ses i Kina som en normal process inom ramen för en seriös – det vill säga försiktig – beredningsprocess. Detta är ett drag som karaktäriserar all kinesisk politik, inte minst utrikesfrågor. Den i förhållande till många andra betydelsefulla länder sena acceptansen av CDM i Kina, jämfört till exempel med Indien och Brasilien, har inneburit att startsträckan för CDM-projekt i Kina är ganska kort inför Kyotoprotokollets åtagandeperiod 2008–2012. Men viss erfarenhet har man redan. Under en testperiod av konceptet för flexibla mekanismer, vilken genomfördes inom ramen för Klimatkonven- tionen under 1990-talet, var Kina värdland för fyra så kallade AIJ-projekt (Activities Implemented Jointly), varav ett med stöd av Norge och tre av Japan. Dessutom har man

kommit en ganska bra bit på vägen när det gäller upprättandet av det som ser ut att kunna bli det första riktiga CDM-projektet i Kina. Det rör sig om installation av kapacitet för förnybar elproduktion i form av vindkraft i Inre Mongoliet. Det är den nederländska regeringen som genom sitt CDM-upphandlingsprogram CERUPT (Certified Emission

Reduction Unit Procurement Tender) är den utländska samarbetspartnern och finansiären

Den nya officiella inställningen till CDM i Kina är hittills väldigt vag i fråga om vilka typer av projekt som kan accepteras. Enligt Kyotoprotokollet är det värdlandets sak att avgöra huruvida föreslagna projekt uppfyller kriteriet om bidrag till hållbar utveckling. Medan budskapet utåt hittills är att alla energiprojektförslag välkomnas, att förnybar energi (samt flöts- och gruvgasutvinning) såväl som energieffektivisering uppmuntras, förekommer inom och mellan de centrala politiska aktörerna en diskussion där skilda aspekter ges olika stor tyngd17. Det är än så länge för tidigt för att uttala sig om vilken praxis som kommer att utveckla sig när det gäller denna bedömning. En viktig fråga som är föremål för den här typen av diskussioner är hur stränga krav man skall tillämpa när det gäller teknikintroduktion. Unilaterala kinesiska projekt kommer man hur som helst inte att ta upp till prövning i dagsläget, och teknikkravet är en av anledningarna till detta.

Förväntningarna på projektvolymen inom CDM i Kina var i den internationella klimatdiskussionen stora redan vid tiden för mekanismens framförhandlande. Man pekade på de stora tekniska potentialer som finns för energieffektivisering, på den stora andel av energiförsörjningen som fossila bränslen utgör, samt på den imponerande ekonomiska tillväxten och dennas tjusning på internationella investerare. Det talades i skämtsam ton om att förkortningen CDM skulle kunna uttydas såsom China Develop-

ment Mechanism. Farhågor fanns att Kina, på andra och mer behövande u-länders be-

kostnad, skulle komma att stå för en allt för dominerande andel av den globala CDM- portföljen. Den avvisande hållning som Kina länge antog utåt när det gällde CDM har dock medfört att landet nu snarast befinner sig något på efterkälken, och bekymmer- samma hinder föreligger även nu, efter det officiella accepterandet av mekanismen, för en storskalig etablering av CDM-projekt i Kina. Skepsis, liknande den som tidigare känne- tecknade den officiella hållningen, präglar än så länge stora delar av administration och förvaltning samt näringsliv, inte minst på lokal nivå. Okunskap om klimatfrågan samt omedvetenhet om eller ovilja att ta till sig de centrala policyerna på området ligger bak- om detta, och problemet angrips från centralt håll genom satsningar på lokal kapacitets- uppbyggnad. Näringslivssituationen har kommenterats i ett tidigare avsnitt av rapporten, och förutsättningarna för CDM-projekt i Kina på initiativ av utländska företag är inte självklara. Svårigheter på detta område underblåses såväl av en utpräglad lokal protekt- ionism som av en tendens hos kinesiska myndigheter att föredra bi- eller multilaterala kontakter på nationsnivå framför att ha att göra med självständigt agerande företag (Tangen et al. 2001). Båda dessa drag kan förstås i ljuset av Kinas planekonomiska för- flutna, men de rimmar illa med förhoppningar om att CDM skall kunna utgöra en sporre för näringslivsinitierade klimatåtgärder för att exempelvis öka energieffektiviteten i existerande industrier.

Förväntningarna i Kinas klimatpolitiska aktörsskikt på effekterna av CDM-projekt i landet är visserligen hoppfulla men väsentligen också realistiskt återhållsamma. Svårig- heterna är många och resursbasen för att ägna sig åt dem är liten. Mycken verksamhet har dock, långt om länge, initierats för att ta itu med de praktiska aspekterna och för att bredda kunskap och kapacitet inom området. Med tanke på den tröghet som kännetecknar det kinesiska politiska systemet är den rörelsemängd som nu kan bevittnas ett tecken på att landet, utifrån sina förutsättningar, har kommit långt inom denna del av det inter- nationella klimatsamarbetet. För att rätt tillvarata dessa framsteg är det angeläget att

17

Rörande projekt som går ut på att minska växthusgasutsläpp genom åtgärder inom markanvändning råder dock en utbredd avvaktande hållning (Tangen et al. 2001).

CDM inför framtida överenskommelser fortfar att utgöra en del av klimatsamarbetet mellan i-länder och u-länder.