Utrikespolitiskt perspektiv

Kinesisk utrikespolitik handlar i stor utsträckning om att dels slå vakt om Kinas anseende och integritet i det internationella samfundet, dels om bilden av landets enighet och enhet. Det är viktigt för Kina att i diplomatiska sammanhang framhålla den höga moral man menar sig företräda (Pye 1992). Medan man därför, å ena sidan, reagerar stingsligt på all form av kritik av kinesiska intressen, drar man sig inte, å andra sidan, för att retoriskt skambelägga andra. Bakgrunden till denna typ av agerande sträcker sig långt bortom Folkrepublikens politiska system. I en analys av de karaktärsdrag som präglar kinesisk politik påpekar Lucian Pye (1992) hur den återfinns redan i de traditioner som präglade det kinesiska kejsardömet. Här lyfter han även fram den till synes motsägelsefulla kom- binationen av överlägsenhetskänsla och mindervärdeskomplex som kännetecknar Kinas inställning till andra länder och kulturer. Denna hållning tar sig bland annat uttryck i ett upprepat jämförande av egna förhållanden med andras, och i en intensiv strävan efter att – på egna premisser – tillgodogöra sig, eller internalisera, kapacitet och spetskunskaper utifrån (Niu 2001).

Klimatfrågan har, i spåren av Klimatkonventionen och den så kallade klimat- processen, kommit att bli en politisk angelägenhet med tyngdpunkt inom området för internationella relationer, och detta får i Kinas fall konsekvenser för strävanden om att på ett praktiskt plan samarbeta globalt. Ett tydligt tecken på den utrikespolitiska tyngd som klimatfrågan äger i Kina är Utrikesministeriets tongivande position inom den Nationella samordningskommittén avseende klimatförändring.14 I kinesisk utrikespolitik är begrepp- en skyldighet, såväl som rättighet, framträdande retoriska argument, och även i klimat- kontexten spelar de nyckelroller. Man använder i detta sammanhang Klimatkonventionen, där klar åtskillnad görs mellan utvecklade länder och utvecklingsländer, som en katalog över relevanta förpliktelser och privilegier; och man värnar aggressivt om Kinas ställning som utvecklingsland. Som sådant har man mindre precisa skyldigheter än industriländer- na i det så kallade Annex I, och med stöd i konventionstexten ställer man krav dels på dessas klimatprestation, dels på deras ansvar för kapacitetsuppbyggnad i Kina. Det är så- ledes omvärldens skyldigheter, men Kinas rättigheter, som står i fokus det utrikespolit- iska klimatperspektivet (Zeng och Yan 2003, Economy 1998).

Man bör inte i fråga om klimatprocessen förvänta sig en förändring i Kinas utrikes- politiska agerande. Det är istället viktigt att man, för att främja kinesiskt deltagande, arbetar med strategier som inte i onödan låter sig begränsas av den politiskt konflikt- benägna dimensionen.

7.1.2 Inrikespolitiskt perspektiv

Inrikespolitiken i Kina präglas av ett annat paradigm än utrikespolitiken. Den bottnar visserligen i en för båda gemensam grundförutsättning, nämligen att bevara idén om Kinas enhet, men den styrs av andra drivkrafter. En sådan, överordnad strävan för in- rikespolitiken är social stabilitet, vilken ses som en förutsättning för statsmaktens legitimitet. Strategierna för att bevara stabiliteten varierar och kan spänna över ett vitt

14

När, under de institutionella reformerna i slutet av 1990-talet, ansvaret för kommittén flyttades från Kinas meteorologiska institut var det också vid Utrikesministeriet det var tänkt att hamna. I slutänden blev det emellertid den nuvarande Utvecklings- och reformkommissionen som fick överta rodret.

spektrum från välfärdssatsningar till repression.15 Pye (1992) beskriver Kina som en civilisation förklädd till stat. Det kinesiska samhället, som är uppbyggt kring individ- kollektiv och personliga nätverk, har, menar han, traditionellt endast existerat på lokala nivåer vilka egentligen aldrig har haft någon nära koppling till staten och den centrala byråkratin. En fundamental och ömsesidig respekt för upprätthållandet av ledarskapets skenbara allmakt präglar emellertid fortfarande förhållandet mellan centrum och periferi och yttrar sig i en institutionaliserad kultur av låtsad efterlevnad. Denna kännetecknas av eftertrycklig uppslutning bakom överhetens påbud, följd av ett diskret försummande av oönskade policyer, medan mer problemfria förhållningsorder genomdrivs med övernitisk iver. Det är när balansen i denna respekt rubbas, som drastiska och våldsamma ingrepp från statens sida kan inträffa. Alternativa förståelsemodeller och blandvarianter finns för- stås också (Edin 2003, Zhao 2001). Edin (2003) företräder exempelvis ett annat perspekt- iv och väljer att betrakta efterlevnadsbristerna främst som ett tecken på selektiv effekt- ivitet. Hon framhåller centralmaktens internt motstridiga intressen, framför lokalförvalt- ningarnas självständiga handlande, som grund till misslyckandena med att genomdriva policyer.

I klimatfrågan är statsledningen och de centrala myndigheterna tämligen väl inför- stådda med de utmaningar som Kina har att förhålla sig till, och man ser med stort allvar på de begränsningar för fortsatt ekonomisk och social utveckling som energi-, miljö- och klimatrelaterade problemställningar hotar att medföra (Economy 1998). Däremot är de lokala aktörerna ingalunda lika väl insatta. Här står centralmakten inför ett dilemma. Å ena sidan krävs en utbildnings- och övertalningskampanj för att sprida de inrikespolitiska incitamenten till klimatåtgärder. Å andra sidan är klimatfrågan en så starkt utrikespolit- iskt laddad angelägenhet att den måste behållas inom ramen för statens intressesfär. Re- sultatet blir en uppspaltning, där klimat nominellt förblir en företrädesvis central och internationell fråga, medan praktiska åtgärder måste förpackas i former som bättre passar den inrikespolitiska spelplanen, där centrala policyers faktiska implementering är av- hängig deras appellationsgrad på statsförvaltningens lokalnivåer. Härav kommer re- kommendationer från Energiforskningsinstitutet om vikten av att kombinera klimat- relevanta förslag med lokala mål (Jiang 2002); mål som därför också ingår i den utrikes- politiska rättighetsretoriken såsom kinesiska primärintressen: Tillväxt, teknisk kapacitets- ökning och utveckling. Utmaningen för policyrådgivarna i Kina är alltså att i förtäckt form iscensätta klimatåtgärder utan att dra allt för stora växlar på klimataspekten som sådan (jfr Wang och Smith 1999). Förståelse för den här situationen är ovärderlig vid försök från utlandet att främja det kinesiska klimatarbetet.

7.1.3 Naturvetenskapligt perspektiv

Naturvetenskap och teknologi är grundbultar i den positivistiska och materialistiska världsbild som genomsyrar kinesiskt samhälle, såväl som dess statsideologiska funda- ment. Ett hyllat, nästan vördat ideal om vetenskaplighet ger näring åt föreställningar om

15

Sålunda ser man i Kina å ena sidan massiva, infrastrukturella och fördelningspolitiska samhällssatsningar, som syftar till generell materiell standardhöjning, liksom patriotiska symbolprojekt, där idag olympiaden i Peking 2008 intar en formidabel särställning. Å andra sidan kan man bevittna aggressiva propaganda- kampanjer och repressalier mot föregivet samhällsfarliga element – likt dem som under senare år har riktats mot Falungong-rörelsen. Minnet av den interna militära maktdemonstrationen på Himmelska fridens torg 1989 lever också kvar.

ett absolut och objektivt svar på alla frågeställningar, men det passar dåligt in på policy- och styrmedelsområdet (Pye 1992). I den auktoritativa kinesiska traditionen som värnar om skenet av statens allvisa ledning finns inget utrymme för offentlig relativism, vilket förklarar varför politik och policyfrågor kan utgöra väldigt känsliga områden, samt varför förankring i centrala politiska organ är nödvändig innan man kan gå ut med en normgiv- ande officiell linje. När det gäller ställningstaganden och information om naturvetenskap- liga rön är läget annorlunda, eftersom deras objektiva sken är så starkt etablerat.

I och med att de politiska perspektiven av klimat är så tongivande är det förståeligt att kretsen av kinesiska forskare och policyrådgivare på området är liten och koncentrerad till Peking. Det är också naturligt att situationen vad gäller klimatvetenskaplig verksam- het är helt annorlunda, med forskning spridd till hela landet. Utbytet mellan de två sfär- erna är emellertid tämligen begränsat, eftersom väldigt få personer har inblick i dem båda. Vetenskapliga frågor som engagerar det klimatpolitiska skiktet hänger särskilt samman med sådana effekter av klimatförändringar som hotar att begränsa välfärdsutvecklingen och samhällsprogressionen, och som därför på sikt riskerar att störa den politiska stabil- iteten. Den allmänna medvetenheten om dessa begränsningar är i dagsläget knapp, men ansträngningar – både för att förbättra det akademiska kunskapsläget och för att sprida en generell förståelse för de naturvetenskapliga sammanhangen rörande klimatförändringar – tillmäts stor betydelse; inte minst för att därigenom skapa bättre förutsättningar för policyefterlevnad. I fråga om utveckling och spridning av klimatvetenskapliga rön i Kina torde det sålunda finnas gott om utrymme för internationellt samarbete.

7.2 Kinas prioriteringar

Av resonemangen i avsnitten ovan framgår det att omständigheterna kring Kinas deltag- ande i det internationella klimatsamarbetet är kopplade genom komplexa samband mellan olika perspektiv. Medan utrikespolitisk retorik med fokus på nationella rättigheter och skyldigheter kan utgöra bekymmersamma faktorer vid arbetet med att utforma framtida samarbetsformer, finns det andra ingångar, som kan brukas för att öka incitamenten till ett breddat kinesiskt deltagande. Rent allmänt kan sägas att samarbete främjas i den mån det antingen utgår från naturvetenskapliga aspekter, eller tar hänsyn till inrikespolitiska prioriteringar. I rapporten följer här en kort genomgång av sex sådana, viktiga prioriter- ingar, som dock naturligtvis också är kopplade till den utrikespolitiska dagordningen – inte minst genom de tre nyckelhänsyn som tidigare nämnts. Figur 6 ger en illustration av hur sammanhangen kan gestalta sig.

Prioritetsområden Nyckelhänsyn Utveckling Ekonomisk tillväxt Tekniska framsteg Utvecklingsstrategisk trygghet Kinas rättigheter Omvärldens skyldigheter Energisäkerhet

Hållbarhet Begränsande faktorer

7.2.1 Utveckling

Utveckling är en av de mest centrala prioriteringarna i kinesisk politisk kontext. Med be- greppet skall förstås en i positivistisk och materialistisk anda teknikorienterad modern- isering av samhället. Den är inrikespolitiskt motiverad på så sätt att förväntningar om en successiv förbättring av levnadsstandard bidrar till den sociala stabiliteten och tryggar ledarskapets ställning. Det kinesiska samhället har genomgått en enorm omdanings- process under det dryga kvartssekel som förflutit sedan Den öppna dörrens politik in- leddes, men de stora förändringarna har inte kommit alla till godo. Kina är ett fortfarande till största delen agrart samhälle, och moderniseringen har på ett dramatiskt sätt ökat klyftorna mellan stads- och landsbygdsbefolkningens levnadsstandard. Under de mark- nadsekonomiska reformernas inledningsskede talade man löftesrikt om utvecklingens dynamik: Välstånd åt somliga på kort sikt skulle följas av välstånd åt många på medel- lång sikt – på lång sikt skulle man uppnå välstånd åt alla (Shen 1999). Denna ambition utgör således en alltmer angelägen punkt på den inrikespolitiska dagordningen för det kinesiska ledarskapet. Utveckling är en rättighet för varje enskild del av Kina, men för- utsättningarna är förstås olika, och man fäster på central nivå stor vikt vid att utforma styrmedel som skall stimulera inte bara de redan gynnade utan även de fattigare lands- ändarna. Klimatåtgärder är i detta sammanhang en till obefintlighet lågt prioriterad fråga. Endast i den mån de kan främja utvecklingssträvandena äger de existensberättigande.

7.2.2 Ekonomisk tillväxt

Den i särklass mest betydelsefulla indikatorn på utveckling är ekonomisk tillväxt. Detta beror inte nödvändigtvis på att den är den bästa indikatorn, men den är den enklaste att förstå och använda. Kina har under sin ekonomiska reformperiod sedan 1970-talets slut uppvisat tillväxtsiffror utan deras like, och man har ambitiösa mål för trendens fortsätt- ning under de kommande decennierna. Dessa mål har hög prioritet eftersom tillväxten ses som en förutsättning för den samhällsprogression som är Kinas rättighet, och som man av inrikespolitiska skäl inte avser göra avkall på. Man har emellertid tankar och önskemål inte bara om tillväxtens storlek, utan även om dess innehåll. Nationell såväl som lokal protektionism har länge präglat ekonomisk politik i Kina. Marknadsaktörer och reglerare har ofta ingått i samma institutionella struktur eller varit nära knutna till varandra (Zhao 2001), vilket i många fall har skapat svårigheter för utländska aktörer som velat etablera sig i landet. Här föreligger en spänning mellan äldre, planekonomiska målsättningar och en nyare, mer marknadsekonomisk syn på tillväxt. Att Kina sedan 2002 är medlem i Världshandelsorganisationen kommer dock sannolikt att påverka den fortsatta tillväxt- politiken. Den snabba och okontrollerade ekonomiska tillväxtsituation som idag råder i Kina fortsätter att etablera en infrastruktur som i många fall bygger på allvarligt klimat- påverkande verksamheter, vilket ur klimathänseende är ett stort bekymmer. Styrmedel som påverkar investeringar är dock svåra att genomdriva, eftersom de flesta investeringar sker i liten skala och i samförstånd med lokala myndighetsaktörer utan klimatagenda. (Economy 2003, 1998.)

7.2.3 Hållbarhet

Med hållbarhet menas i allmänhet en sammansättning av långsiktiga kriterier om bevar- andet av såväl sociala och ekonomiska som miljömässiga förutsättningar för samhällets bestånd och fortsatta produktionskapacitet. De hör naturligtvis ihop. I Kina är hållbarhet i

denna mening en av ledarskapet erkänt viktig prioritering, även om dess genomslag på lokal nivå hittills uppvisar tveksam framgång. Den klassiska hållbarhetsprioritering som Kina förknippas med har främst social anknytning, men dess stora genomslag har rönt omfattande uppmärksamhet runt om i världen och dess omvälvande konsekvenser för kinesiskt samhällsliv fortsätter: Prioriteringen som åsyftas är den omfattande befolk- ningsbegränsningspolitiken, som i princip stipulerar att varje föräldrapar endast får lov att skaffa sig ett barn. Denna politik grundar sig i det gamla, planekonomiska Kinas an- strängningar att komma tillrätta med den hotande framtida försörjningsproblematiken, främst med avseende på mattillgången. Dagens tydligaste hållbarhetsproblem har direkt med miljön att göra. Den explosionsartade industriella tillväxten, som under 1980- och 1990-talen skedde i spåren av marknadsreformerna, byggde till största delen på småskalig landsbygdsindustriverksamhet. Denna förekommer i alla industrisektorer ända upp till de tyngsta i form av cementtillverkning eller järn- och stålproduktion, och den utgjorde vid mitten av 1990-talet mer än hälften av all industriell produktion i landet (Shen 1999). Många tusentals verksamheter upprättades, illa utrustade och undermåligt skötta, vilket har fört Kina till randen av en miljömässig kollaps. Åtgärder för att komma tillrätta med dessa föroreningar skulle naturligtvis i stor utsträckning gå hand i hand med klimatfrämj- ande åtgärder, men än så länge kämpar de centrala myndigheterna främst med att sprida incitament till andra miljöhänsyn bland lokala aktörer – ofta, som det verkar, med begränsad framgång (Economy 2003). Klimatfrågan är i sammanhanget totalt under- ordnad.

7.2.4 Energisäkerhet

En för Kina speciellt viktig hållbarhetsaspekt är energisäkerhetsproblematiken. Fossilkol, som är landets huvudsakliga energiråvara, finns i stora mängder men bryts långt från de ekonomiska tillväxtcentra där merparten av efterfrågan finns. Logistiska försörjnings- svårigheter med flaskhalsar i transportsystemet, kvalitets- och effektivitetshänsyn samt tekniska begränsningar utgör, tillsammans med prognostiserad efterfrågeökning, allvar- liga hot mot försörjningstryggheten. Samtidigt ökar mängden olja och naturgas som ingår i den kinesiska energimixen, vilket också ger upphov till oro, eftersom man i allt högre grad blir beroende av import av dessa energiråvaror, som inte finns i tillräcklig utsträck- ning inom landets egna gränser. En massiv och lyckad kampanj för energieffektivitet under 1980- och 1990-talen låg bakom och möjliggjorde den anmärkningsvärda utveck- lingen med sjunkande energiintensitet parad med hög tillväxt som bevittnades under denna tid (Zhao 2001). Utmaningen kvarstår och växer i omfattning när bedriften, enligt statens planer, skall återupprepas under det nya seklets första två decennier. Energiför- sörjning och klimatprestanda hör nära samman, och på detta plan finns således betyd- elsefulla möjligheter för att främja synergier mellan energipolitiska och klimatpolitiska åtgärder, trots att klimat i sig är en helt åsidosatt prioritet.

7.2.5 Tekniska framsteg

Satsningar på teknisk progression är en viktig prioritering för Kina, där teknologi och vetenskap utgör ikoner för modernitet och en utopisk vision om framtidssamhället. Lik- som i frågan om energisäkerhet skulle detta område, inom ramen för internationellt sam- arbete, kunna erbjuda gott utrymme åt klimatfrämjande synergier. Formerna för en ut- ökning av sådant samarbete skapar emellertid också, i samband med Kinas deltagande,

risk för komplikationer. De hänger samman med teknikfrågans tudelade natur, där ut- rikespolitiska aspekter och mer internt dominerade angelägenheter konkurrerar med var- andra. Detta avspeglas i Figur 6 på sidan 24. Ur ett rättighets- och internfokuserat per- spektiv på tekniska framsteg läggs vikt vid främjande av innovationer samt av forskning och utveckling. På detta plan kan internationellt samarbete fungera utan underliggande konflikt. Ur ett annat perspektiv, där termer såsom teknikspridning och tekniköverföring används, blir i stället internationella relationer och omvärldens skyldigheter gentemot Kina en av huvudfrågorna. I Kina hyser man, allmänt sett, stora förväntningar på genom- slaget och nyttan för Kina av aktiv teknikspridning mellan stater. Genom den oftast före- trädda och grovt simplistiska aktörsmodellen – som varken ger utrymme åt icke-statliga aktörer och intressenter eller åt ett teknikbegrepp som går utöver den materiella dimens- ionen – hämmas förståelse för och kommunikation med företrädare för ett västligt per- spektiv, i vilket teknikägandeskap normalt betraktas som skilt från nationen och staten. I den kinesiska föreställningsvärlden, däremot, uppfattas nationell förekomst och tillägn- else av teknik samt statligt ägandeskap i princip som liktydiga begrepp. Häri bottnar en känsla i Kina av att västvärlden hycklar och försöker blanda bort korten när frågor som teknikspridning och främjande av internationellt investeringsklimat gemensamt förs på tal. Klimatfrågans koppling till tekniska framsteg i Kina ses helt i skenet av Klimatkon- ventionens referenser till tekniskt samarbete och teknikspridning mellan i- och u-länder, och på detta plan har, enligt kinesiskt synsätt, omvärlden hittills gravt svikit sina förplikt- elser.

7.2.6 Utvecklingsstrategisk trygghet

Kursändringar kan kräva nytänkande, risktagande och beredskap för bakslag, av vilka man hoppas kunna dra slutsatser och ny lärdom. Att på så sätt praktisera för att lära,

learning by doing, är en vanlig utvecklingsstrategi. I Kina har dock utveckling såsom

företeelse, vid sidan av sin inrikespolitiska dimension, också en utrikespolitisk betydelse i form av måttstock i tävlan mellan stater. Utveckling i sig själv är därför viktig för att Kina inte skall tappa mark gentemot världssamfundets ledande nationer. I detta samman- hang präglas den kinesiska hållningen av en helt annan tendens; av riskaversion och av en filosofi om omvärldens moraliska skyldighet att bidra till Kinas modernisering. Det handlar om en prioritering som i denna rapport fått benämningen utvecklingsstrategisk trygghet, och som på grund av den utrikespolitiska aspekten av klimatfrågan tydligt hänger ihop med denna. En framtida förstärkt växthuseffekt drabbar visserligen Kina. Men den drabbar även andra länder, vilket medverkar till att incitamenten för Kina att vara föregångare i den internationella kampen mot klimatförändringar saknas. Ansvaret åvilar i stället de utvecklade länderna: De måste, utifrån föreställningen om det kinesiska utvecklingsintressets prioritet, först ta de ekonomiska riskerna som ett tekniskt paradigm- skifte till ett samhälle med begränsade växthusgasutsläpp innebär. Kina kan, om vägen visar sig vara farbar, följa efter. Inom ett område som till en del påminner om klimat- problematiken – frågan om utsläpp av ämnen som skadar det stratosfäriska ozonskiktet – utgjorde detta förhållande inte någon känslig punkt i Kinas internationella relationer. I spåren av Montrealprotokollet och andra överenskommelser agerade nämligen väst- världen tydligt föregångare i den snabba utfasning som dessa länder genomförde av tillverkning och användning av freoner.

8 Möjligheter och begränsningar bortom 2012

Sedan 1997 har den internationella klimatprocessen dominerats av Kyotoprotokollet, som då förhandlades fram under Klimatkonventionens tredje partsmöte. Detta avtal fortsätter att vara aktuellt och kontroversiellt, inte minst eftersom det har kommit att bli föremål för mycken affekterad, utrikespolitisk retorik. Huvudroller intar Förenta staterna, som ställt sig utanför överenskommelsen, de stora utvecklingsländerna som Kina, Indien och Brasilien, samt Ryssland, i vars hand avgörandet om avtalets ikraftträdande vilar. Från EU:s sida är inställningen hittills den att de förpliktelser som medlemsländerna har gått med på i enlighet med protokollet, inför den så kallade åtagandeperioden 2008–2012, skall uppfyllas, oavsett om avtalet juridiskt sett då har trätt i kraft eller inte.

I fokus för det internationella klimatsamarbetet under de närmaste åren står frågan om framtidsutsikterna för hela klimatprocessen i spåren av Kyotoprotokollet, bortom åtagandeperioden. De följande och avslutande avsnitten av denna rapport utgörs av en