Kina och
klimatsamarbete
Förutsättningar för framtiden
Kina och klimatsamarbete
Förutsättningar för framtiden
En landstudie åt Naturvårdsverket
2004
Joakim Nordqvist
Miljö- och energisystem Lunds tekniska högskola Joakim.Nordqvist@miljo.lth.se
Förord
Kina och klimatsamarbete 5385
Denna rapport utgör en underlagsrapport till Naturvårdsverkets regeringsuppdrag att utreda lämpliga former för det framtida internationella klimatarbetet, ”Post Kyoto”. För att förstå viktiga länders agerande i klimatförhandlingarna har vi beställt bl a denna studie av Kina. Författare till rapporten är Joakim Nordqvist vid Lunds universitet. Författaren är ensam ansvarig för innehållet i rapporten.
Innehållsförteckning
Förkortningar och akronymer ... v
Summary in English... vii
Sammanfattning ... xiii
1 Befolkning och styrelseskick ... 1
2 Ekonomisk profil ... 1
3 Energiprofil ... 3
4 Klimatindikatorer... 7
4.1 Koldioxidprofil ... 7
4.2 Andra växthusgaser än koldioxid... 10
4.3 Kinas klimatpolitik i korthet ... 10
5 Klimatarenan i Kina... 11
5.1 Institutionell struktur för klimatfrågors handläggning... 11
5.2 Kompetenscentra för klimatpolitik och -vetenskap ... 12
5.3 Näringslivet och klimatfrågan... 12
5.4 Civilsamhället ... 15
5.4.1 Media och lärosäten ... 15
5.4.2 Frivillig- och intresseorganisationer ... 16
5.5 Bi- och multilaterala samarbeten ... 17
6 Miljöpolitikens ställning ... 18
7. Incitament i klimatsammanhang ... 21
7.1 Perspektiv och nyckelbegrepp ... 21
7.1.1 Utrikespolitiskt perspektiv ... 22 7.1.2 Inrikespolitiskt perspektiv... 22 7.1.3 Naturvetenskapligt perspektiv ... 23 7.2 Kinas prioriteringar... 24 7.2.1 Utveckling... 25 7.2.2 Ekonomisk tillväxt ... 25 7.2.3 Hållbarhet... 25 7.2.4 Energisäkerhet... 26 7.2.5 Tekniska framsteg... 26 7.2.6 Utvecklingsstrategisk trygghet... 27
8 Möjligheter och begränsningar bortom 2012... 28
8.1 Arvet från Kyoto ... 28
8.1.1 Nationella utsläppsåtaganden... 28
8.1.2 Mekanismen för ren utveckling ... 29
8.2 Potentiella nyckelfrågor bortom Kyoto ... 32
8.2.1 Tekniksamarbete ... 32
8.2.2 Interna aktörer och incitamentsstrukturer ... 33
9 Slutsatser ... 36
Förkortningar och akronymer
ADB Asian Development Bank AIJ Activities Implemented Jointly AMM abandoned mine methane
APEC Asia-Pacific Economic Cooperation ASEAN Association of South-East Asian Nations BNP bruttonationalprodukt
BP British Petroleum C kol (kemisk beteckning)
C5 Canada-China Cooperation in Climate Change CAAC Civil Aviation Administration of China
CAS Chinese Academy of Sciences CASS Chinese Academy of Social Sciences CBM coal bed methane
CCICED China Council for International Cooperation on Environment and Development
CCT clean coal technologies CCTV China Central Television CDM Clean Development Mechanism
CERUPT Certified Emission Reduction Unit Procurement Tender cf. confer (latin: ”jämför”)
CH4 metan (kemisk beteckning)
CIIC China Internet Information Center CMA China Meteorological Administration CMM coal mine methane
CNY kinesiska yuan (internationell valutabeteckning) CO2 koldioxid (kemisk beteckning)
COC China’s Organizing Committee for the World Summit on Sustainable Development
DNA designated national authority
DRC Development Research Center of the State Council ERI Energy Research Institute
ESTH Environment, Science, Technology & Health Section of the United States Embassy Beijing
et al. et alia (latin: ”med flera”)
EU Europeiska unionen, European Union
EU-15 De femton länder som utgjorde Europeiska unionens medlemmar från och med januari 1995 till och med april 2004, det vill säga Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tyskland och Österrike FN Förenta nationerna
g gram
GDP gross domestic product GEF Global Environment Facility GJ gigajoule
HFC hydrofluorocarbon (fluorerat kolväte) i.e. id est (latin: ”det vill säga”)
IEA International Energy Agency i-land industriland
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change jfr jämför
kWh kilowattimmar MCA Ministry of Civil Affairs MFA Ministry of Foreign Affairs MOA Ministry of Agriculture
MOC Ministry of Communications; Ministry of Construction MOF Ministry of Finance
MOFCOM Ministry of Commerce
MOST Ministry of Science and Technology Mt megaton
MWh megawattimmar
MWR Ministry of Water Resources N2O lustgas (kemisk beteckning)
NBS National Bureau of Statistics
NC4 National Coordination Committee on Climate Change NDRC National Development and Reform Commission NGO non-governmental organisation
PCF Prototype Carbon Fund
PFC perfluorinated carbon (fullständigt fluorerat kolväte) RMB rénmínbì (kinesiska: ”folkvaluta”)
SEPA State Environmental Protection Administration SF6 svavelhexafluorid (kemisk beteckning)
SFA State Forestry Administration SOA State Oceanic Administration STEM Statens energimyndighet tce tonnes of coal equivalent
TFEST Task Force on Energy Strategies and Technologies toe tonnes of oil equivalent
TWh terawattimmar u-land utvecklingsland UN United Nations
UNDP United Nations Development Programme USA United States of America
USD USA-dollar (internationell valutabeteckning) WTO World Trade Organisation
WWF Worldwide Fund for Nature
Summary in English
Climate change, as an environmental issue of transboundary significance, has brought about an international negotiation process and debate over global climate co-operation. A centrepiece of this process is the United Nations Framework Convention on Climate Change, signed during the 1992 Earth Summit in Rio de Janeiro. More than ten years later, the world now faces the challenge of choosing the direction of its ongoing efforts to deal with and combat anthropogenic climate change. At the top of the agenda is the issue of how to progress in the wake of, and beyond, the Kyoto Protocol—the controversial declaration of ambitions from 1997, in which developed countries have committed themselves to limiting their emissions of greenhouse gases.
Carbon dioxide is commonly regarded as the most important greenhouse gas. Among the nations of the world, the United States and China are the leading carbon dioxide emitters, but of the two only China has approved the Kyoto Protocol. However, the treaty does not impose any quantitative restrictions on China regarding its emissions. The aim of this report is to analyse the following question:
What incentives, and what willingness and prospects, exist for more extensive participation by modern China in future international climate co-operation?
The climate issue may be viewed from a variety of perspectives. With Chinese conditions in mind, three dominate. These are (i) science, (ii) “domestic politics”, and (iii) “foreign politics”.* Each of them sheds a different light on the issue. The scientific perspective on climate is represented in China by an academic community with few channels to the much narrower circle of people that formulate and epitomise the two political climate perspectives. Alike in many ways, these, in turn, differ in that they are driven by separate paradigms. Whereas the main underlying concern of Chinese “domestic politics” is social stability, “foreign politics” is characterised by a strongly perceived need to uphold and defend China’s status and integrity in the eyes or the international community. Of course, climate science and domestic and foreign “climate politics” all interact and influence each other. However, in order to better grasp the ways in which the climate issue is perceived in China, it is helpful to view these perspectives in parallel, rather than intertwined. For an outside observer, such a stance may be helpful in discerning such mechanisms and features that might cause confusion and make constructive international climate co-operation difficult. A concrete example of such confusion is the process by which the country’s political leadership has arrived at its current position of openness towards the notion of China as a host to projects under the Kyoto Protocol’s Clean Development Mechanism. Depending on the insight and vantage point of the observer, this position may be understood as having taken shape either inscrutably and haphazardly, or steadily and consistently.
China is a developing country. This general statement lies at the heart of the country’s standpoints towards international climate co-operation. It also constitutes the
*
The expressions domestic politics and foreign politics are used here deliberately (rather than domestic and
foreign policy) to emphasise the role of actors and actions. Politics is understood as referring to dimensions
beyond policy—beyond the statement of (political) values and positions—putting emphasis on the means and limitations of government, and on the actual implementation of political decisions and ambitions.
basis for at least six important priorities, which together envelop China’s involvement in climate issues as well as all its perceptions of the field. Without ranking them, these six priorities are: development, economic growth, sustainability, energy security,
technological advancement and strategic development security. They are briefly described and commented on in the following paragraphs. The relative importance attributed to the different priorities varies depending on the context in which the climate issue is addressed. The term “context” is here meant to include the cast of actors involved, as well as their understandings of the set of relevant perspectives (i.e. science, and
domestic and foreign “politics”) in combination with numerous other factors of greater or lesser significance.
Development is a central concept in Chinese politics, where it should be understood
in a positivist sense as a technology-oriented process of societal improvement. Modernisation is another expression of the same aspiration, which has bearing on
domestic as well as on foreign “politics”. If the leadership fails to maintain the spirit of a positive development trend, it essentially endangers its claim to legitimacy as the
people’s representative and agent. Therein lies the domestic importance of development. In terms of “foreign politics”, its significance pertains partly to strategic interests (cf. “strategic development security” below), and partly to international status. To China, prominence in the competition among nations is an important matter, and development is seen as an essential field in which the country must not lose ground, but advance.
Economic growth is seen both as a prerequisite for the ambitions of development
and modernisation, and as their chief indicator. It is mainly regarded as a domestic
concern. Protectionism, national as well as local, constitutes a significant part of the ideas and ideals of how to create and shape economic growth. China’s membership of the World Trade Organisation might, however, gradually influence such perceptions.
Sustainability, in turn, concerns the need not to limit the space for human
sustenance, for growth and development. Through this priority, environmental issues have made their way onto China’s political agenda. The major sustainability concern, which has confronted the Chinese leadership for decades, however, is more socially and demographically oriented. China’s efforts to curb population growth include the well-known, or infamous, single-child policy, which allows only one child per family. In China, sustainability issues are primarily considered a domestic matter.
Energy security is also a sustainability issue of sorts, and one which is intimately
connected to the challenge of climate change. It is also of particular significance in China. The country is dependent on domestic fossil coal as its predominant source of primary energy, but logistic difficulties, shortcomings in quality and efficiency, technical
limitations, etc., are all causes for concern. At the same time, however, the importance of safeguarding energy supplies constitutes an argument for China’s sustained focus on the further development of so-called clean coal technologies.
Technological advancement naturally carries domestic as well as scientific weight.
This is expressed through the pursuit of a political environment that encourages and supports domestic innovation as well as research, development and demonstration. This priority also has relevance from a “foreign-political” perspective, for example as a component of bilateral and multilateral development co-operation. The concept of
technology transfer, which in China is seen as an important part of the wording and spirit of the Climate Convention, is often associated with such contexts.
Strategic development security is in essence an expression of risk aversion. Here,
security is contrasted with the risk of jeopardising the momentum of development achieved over the past quarter century of reforms. In defence of this priority, the main argument is that China must not engage in experiments with novel development paths. The country has an obligation to its people to pursue courses of development that are secure, in the sense that they have already been proven effective elsewhere. Thus, China cannot assume a leadership role as an international testing ground for new, and therefore uncertain, policies and measures, as these might negatively affect the pace of
development.
As is indicated by their descriptions above, each of the six priorities presented here is related to the other ones. They are also, though in varying degrees, related to three key concerns, which centre on China’s rights, on the obligations of the international
community, and on natural limitations. The illustration below shows one way of
representing the connection between the major priorities and these three key concerns.
Prioritised issues Key concerns
Development Economic growth Technological advancement Strategic development security
China’s rights
International community’s obligations
Energy security
Sustainability Natural limitations
To China, as a developing country, development, growth and technological advancement are inviolable rights, which must not be threatened. Sustainability and energy security constitute limitations, which nevertheless represent natural threats to the exercise of such rights, and which therefore warrant attention, at least domestically. Technological
advancement and strategic development security are both aspects and parts of the moral obligation owed to China by the industrialised world. China is perceived to have the right to follow in the footsteps of other nations, which through their relative lead over China, as well as through their formal, international commitments, must be prepared to pave and show the way forward. Although not as articulated as the previously listed priorities, these three key concerns capture common and deeply rooted sentiments in China, well worthy of attention.
In general it is wise always to remain attentive to which of the above priorities and concerns that, in a certain context, constitute weak spots and the most serious obstacles to accord—not least when seeking to understand Chinese positions in the climate issue, and when engaging in climate discussions with Chinese representatives. The above
illustration may be helpful in preparations for such contacts. It is also worth underlining here the potential importance of bilateral dialogues as opportunities to create mutual understanding, which in turn, and in the longer run, may allow agreement in subsequent multilateral discussions. Chinese policy positions are firm and typically rest on an intricate substructure. The country’s hierarchical make-up notwithstanding, its culture is strongly consensus-oriented. This means that internal support and approval from the appropriate authorities has to be established before public standpoints can be adopted. In the case of climate policy, a national co-ordination committee has been instituted for this
explicit purpose. The insights brought forward in this report, including the ones presented so far, underpin the opinion that international leadership from China should not be
expected where climate change issues are concerned. However, if conflicts originating in rhetoric and mistrust can be avoided, a constructive climate for co-operation ought certainly to be possible.
As a result of their global importance and their topicality in world politics, the challenges of climate change have developed into an issue distinctly and specifically dominated by the “foreign-political” dimension. Thus, in China, they are also intimately connected with national prestige. Therefore, it would be strategically favourable for items on the international climate co-operation agenda to centre more upon needs than on obligations and duty, in order to avoid such obstacles that may otherwise and perhaps unnecessarily arise. Needs, as far as China is concerned, are primarily linked to social stability founded on discernable societal progression. In other words, shifting the weight from a “foreign-political” to a domestic perspective is to be recommended.
It should be noted that observations and recommendations made in this report in no way are intended as urging the uncritical adoption of Chinese views and ideas. Instead, the message is to emphasise the importance of reciprocal trust and appreciation of differences as key strategies to improve the conduciveness of international negotiations. The chances of reaching constructive future agreements can be furthered by supporting and participating in new, as well as existing, fora for informal and sincere exchanges of experiences and ideas.
On a more concrete level, concerning the actual willingness and scope for an expansion of Chinese participation in future international climate co-operation, a number of issues require specific attention. Barriers abound, not least within the
“foreign-political” sphere. There should nevertheless be room for greater Chinese involvement, although the ability of other stakeholders to appreciate the Chinese context may be instrumental and necessary in achieving progress. Some of the most important issues are commented on below:
National commitments. China, like the European Union and Sweden, has formally
approved or ratified the Kyoto Protocol. The provisions of the Protocol, including—for developed countries—the emission targets for the 2008–2012 commitment period, may therefore be seen as having a moral imperative, regardless of whether they ever legally enter into force. A breach of the treaty will not pass unnoticed by China, whose
involvement in future climate agreements will not exceed the achievements of today’s developed countries. China has no intention of jeopardising its development policies. Therefore, the international community, in order to persuade the country to choose a new and more sustainable path of development, will first have to demonstrate that such a path is navigable. In addition, the word commitment has, in Chinese climate circles, attained strong connotations of the concept of sacrifice, which means that it cannot now be understood as something which confers benefits on the committed party. This interpretation effectively gridlocks any discussion about commitments by China. Consequently, in the Chinese context, a terminology centred on ambition is likely to be considerably more conducive to progress in climate performance. An example of a possible ambition—and one which, in a way, is already internalised in the international climate process through the mandatory submission by Convention parties of so-called national communications—could be openness regarding otherwise potentially sensitive
environmental and climate-related information. In this area, concrete agreements on expanded future efforts could be arrived at, not least if Chinese domestic aspects are highlighted.
The Clean Development Mechanism. The Kyoto Protocol includes three so-called
flexibility mechanisms, which for countries with emission commitments may constitute channels by which to facilitate compliance. The Clean Development Mechanism (CDM) is one of these, and the only one to address climate co-operation between developed and developing countries. Concerns have been voiced over the CDM possibly becoming totally dominated by China-based projects. The probability or risk of this occurring, according to the arguments behind such concerns, could be considerable in light of China’s rapid industrial and economic growth—in combination with the substantial technical opportunities that exist for reducing the country’s greenhouse gas emissions. Remarks of varying seriousness have been made about the CDM as a presumptive “China Development Mechanism”. In China itself, however, a sceptical attitude towards the CDM has long been dominant. There were fears that developed countries would be able to use the mechanism as a means by which they could escape the moral obligation of addressing their domestic excessive greenhouse gas emissions, and shift the burden of climate change mitigation over to developing countries with far lower per-capita emissions. The efforts of such countries to modernise and progress would then be most unfairly impeded. These fears have now, in official circles, been reduced in light of the evolution of regulatory frameworks for the CDM, and China has accordingly declared its acceptance of hosting CDM projects. The concept of unilateral CDM projects is, however, rejected by the Chinese. Expectations on the actual effects of CDM in China are
essentially moderate, even though the large potential for projects is also pointed out. A distillate of the observations made here would suggest that, with Chinese inertia in terms of climate co-operation in mind, as exemplified in the case of CDM, it would probably be counterproductive not to maintain, as much as possible, the momentum laboriously
gained in this particular field—regardless of the fate of the Kyoto Protocol.
Technology co-operation. A commitment to the promotion and facilitation of
technology transfer from developed to developing countries is integrated into the Climate Convention. Ideas about what constitutes such promotion and facilitation, however, differ amongst stakeholders. From a Chinese perspective, the understanding of these concepts is wholly oriented towards tangible and government-driven action. This view contrasts the Western focus which gravitates more towards governance and incentive structures. Whereas a business project under the CDM, by Western standards, might well be
considered as an element and act of technology transfer, such a stance can be indignantly viewed by the Chinese as a violation of the very spirit of the Climate Convention. They expect governments, not business, as actors. In China’s view, the obvious lack of
attention so far paid to “real” technology transfer in the climate context is an evident sign of the unwillingness and hypocritical attitude of Western nations towards concrete
undertakings and actual delivery. Therefore, a significant step in the preparations for new agreements and treaties would be to explicitly bring this topic to the fore. In order to build faith one must first create an overarching understanding about the fact that preconceptions about technology transfer are dependent on social order and context, as are the conditions for its promotion. It is essential to hold discussions, which address the often ignored or unrecognised differences in viewpoint that rankle in this part of the
international climate process. Until such an opening is achieved, it is hard to see how these fundamental differences are to be bridged and constructive agreements reached. For example, it is unlikely—in view of China’s centralist and government-focused views on technology transfer—to win Chinese support for international climate co-operation in which actors within certain industrial sectors, rather than governments, are contracting parties. A spontaneous embryo of something to this effect can nevertheless be observed within the global cement industry. On China’s part, there is interest instead in climate-related technical co-operation within the energy field. Like China, the United States rely on a large share of fossil coal in their energy supply. Consequently, since the two
countries in this respect may be thought to face similar technical challenges, China anticipates that there will be room for an expanded exchange of mutually beneficial knowledge, experience and technology. In relation to the European Union, where the proportion of coal in the energy supply is considerably smaller, it is instead developments within renewable and alternative energy sources that attract Chinese interest. This field is also one in which Sweden may be well suited for participation.
Internal actors and incentive structures. China is a vast country with a complex
structure of governance. This is an important fact to remember when assessing and trying to understand Chinese positions—not least in the context of climate co-operation. There are, in all, few domestic actors that possess insight and competence in China’s climate policy. The ones that exist are all to be found at central level, whereas the decisions that in reality affect actual climate performance are made by a multitude of completely different actors, who far from seldom are out of step with the preferences of the central leadership. Tradition, however, decrees an appearance of outward unity and conformity, obscuring domestic dissent as well as flaws in the observance of policies. Instruments to promote incentives for increased actor involvement are already part of a Chinese wish list. Much could probably be gained in this respect from an increase in transparency within public administration as well as in its relation to business and industry. Reliable reporting and policy compliance are always on the agenda of environment policy in China, and although much has been accomplished over the past thirty years, grave problems still abound. Industrial emissions in China could, however, be significantly reduced if a presumptive and progressively greater openness in reporting were to occur, leading, in turn, to increased possibilities for the implementation, control and enforcement of already existing policies and laws.
In conclusion, the following items of importance may be underlined. x Realistic expectations based on an awareness of China’s priorities. x Platforms for sincere dialogue untainted by matters of prestige.
x An agenda that recognises the needs and the situation of developing countries. x China’s climate ambitions, rather than its prospective commitments.
x Use and progression of already gained momentum and agreement (such as the CDM).
x An earnest readiness to address different understandings of what technology-based international climate co-operation should encompass.
Sammanfattning
Klimatproblematiken är en miljöfråga av globala dimensioner. Detta har föranlett den förhandlingsprocess och debatt som löst refereras till såsom det internationella klimat-samarbetet. Ett viktigt avstamp för detta samarbete var FN:s klimatkonvention, som undertecknades i samband med världstoppmötet i Rio de Janeiro 1992. Mer än tio år senare står världen inför ett vägval när det gäller hur klimatsamarbetet skall föras vidare. I fokus står bland annat frågan om framtidsutsikterna för och i spåren av Kyotoproto-kollet, den omstridda viljeförklaringen från 1997 om industriländers åtaganden att be-gränsa sina utsläpp av växthusgaser.
Den växthusgas som allmänt betraktas som viktigast är koldioxid. Kina är som nation världens näst största källa till antropogena koldioxidemissioner – endast Förenta staterna har större utsläpp. Till skillnad från USA har Kina godtagit Kyotoprotokollet, som emellertid inte ger landet några kvantitativa förpliktelser i fråga om utsläppsbegräns-ningar. Denna rapport har som utgångspunkt att belysa följande frågeställning:
Vilka tänkbara incitament för, och vilken vilja och möjlighet till, breddat del-tagande i framtidens internationella klimatsamarbete finns det i Kina idag?
Klimatfrågan kan belysas på många sätt. Med Kina i åtanke finns tre huvudsakliga per-spektiv att lyfta fram, och frågan gestaltar sig på olika sätt beroende på från vilket håll man närmar sig den. Det klimatvetenskapliga perspektivet anlägger ett naturvetenskapligt förhållningssätt, och de personer i Kina som ägnar sig åt detta område har ofta liten eller ingen kontakt med den ganska snäva krets av personer som företräder för de två andra, mer klimatpolitiska perspektiven. Dessa skiljer sig från varandra i det att de är inrikes-respektive utrikesorienterade. De domineras därför av två olika paradigm, där den över-ordnade principen för inrikespolitiska frågor är social stabilitet. Utrikespolitiska hänsyn, däremot, karaktäriseras av det upplevda behovet av att slå vakt om Kinas anseende och integritet i det internationella samfundet. Vetenskap samt inrikes- och utrikespolitik utgör givetvis kommunicerande kärl.i För att bättre förstå de strömningar som styr hur klimat-frågan uppfattas i Kina, underlättar det emellertid om man betraktar perspektiven parall-ellt. Då kan man nämligen som utomstående lättare komma underfund med de skenbara inkongruenser som annars kan förbrylla och därför försvåra konstruktiva möten på det internationella planet. Ett konkret exempel är hur det klimatpolitiska etablissemanget i Kina har format sin positiva inställning till Kina såsom värdland för projekt inom Kyoto-protokollets Mekanism för ren utveckling. Denna inställning har, beroende på vem observatören är, etablerats antingen förbluffande hastigt eller stadigt och konsekvent.
Kina är ett utvecklingsland. Detta allmänna konstaterande är en kärnpunkt i Kinas sätt att förhålla sig till det internationella klimatsamarbetet. Utifrån det kristalliserar sig åtminstone sex viktiga prioriteringar som omsluter det kinesiska klimatengagemanget. De är (utan inbördes rangordning) utveckling, ekonomisk tillväxt, hållbarhet, energisäkerhet, tekniska framsteg och utvecklingsstrategisk trygghet. Begreppen beskrivs översiktligt i de stycken som följer. Den relativa betydelse som dessa prioriteringar tillmäts är inte absolut
i
Detta kan exempelvis illustreras av den förste kinesiske astronautens rymdfärd 2003. Denna vetenskapliga bedrift uppfattades, åtminstone internt, som en fjäder i hatten för Kina internationellt, likaväl som den ut-gjorde en manifestation för ett stärkt inhemskt förtroende för ledarskapet.
utan beror på kontexten i vilken klimatfrågan aktualiseras. Med kontext omfattas i detta sammanhang såväl de aktörer som ingår, som det i sammanhanget förhärskande per-spektivet (vetenskapligt eller inrikes- respektive utrikespolitiskt) – samt förstås ett flertal ytterligare faktorer.
Utveckling är ett centralt begrepp inom kinesisk politik. Med utveckling skall i detta
sammanhang förstås en i positivistisk mening teknikorienterad samhällsförändring till det bättre. Modernisering är en annan vinkling av samma strävan. Denna har såväl inrikes- som utrikespolitisk bäring. Om ledarskapet inte kan upprätthålla utvecklingstrenden risk-erar det att förlora en viktig del av sin legitimitet såsom folkföreträdare. Därav kommer dess interna prioritet. I det internationella sammanhanget har utvecklingsfrågan en delvis strategisk betydelse (jämför med utvecklingsstrategisk trygghet), men den handlar också om anseende: Utveckling är viktig för att Kina inte skall tappa mark gentemot världssam-fundets ledarnationer utan tvärtom bättre kunna hävda sig.
Ekonomisk tillväxt är förutsättningen för utvecklings- och
moderniseringssträvan-dena och en oerhört viktig indikator för dessa. Den betraktas i allt väsentligt som en in-hemsk angelägenhet. Protektionism, såväl nationell som lokal, utgör ett betydande inslag i föreställningarna om hur ekonomisk tillväxt bör skapas och vara gestaltad. Kinas med-lemskap i Världshandelsorganisationen kan dock i viss mån komma att påverka dessa föreställningar.
Hållbarhet, i sin tur, handlar om att inte begränsa utrymmet för försörjning, tillväxt
och utveckling. Miljöhänsyn har genom denna prioritering fått en plats på den politiska samhällsplaneringens bord. Den stora hållbarhetsfrågan som Kinas ledarskap under lång tid har kämpat med är emellertid av social och demografisk karaktär: Den handlar om den välkända och ökända befolkningsbegränsningspolitiken att endast tillåta ett barn per familj. Hållbarhetsfrågor äger för Kinas del sin aktualitet företrädesvis på den nationella, inrikespolitiska dagordningen.
Energisäkerhet är också en hållbarhetsaspekt, men med särskild dignitet och
dess-utom med synnerlig koppling till klimatproblematiken. Kina är till övervägande delen be-roende av inhemskt, fossilt stenkol som primärenergikälla. Logistiska försörjningssvårig-heter, kvalitets- och effektivitetshänsyn, tekniska begränsningar, med mera, är alla bi-dragande orsaker till oro över kolets dominans inom primärenergimixen. Samtidigt utgör försörjningstrygghetsaspekten av att främst använda inhemska energikällor en anledning till att man i Kina vidmakthåller ett starkt fokus på teknisk vidareutveckling av kol-användningen.
Tekniska framsteg är givetvis en intern och vetenskaplig angelägenhet, där det
gäller att skapa förutsättningar för innovationer inom inhemsk forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet. Utrikespolitiskt äger den också relevans, exempelvis genom multi- och bilateral biståndsverksamhet. Därtill och därutöver kommer teknik-spridning i Klimatkonventionens anda.
Utvecklingsstrategisk trygghet har med riskaversion att göra. Tryggheten som
efter-strävas går ut på att inte sätta på spel den rörelsemängd i utvecklingssammanhang som Kina har arbetat upp sedan 1978. Det ankommer inte på Kina, menar den som slår vakt om tryggheten, att i experimentsyfte tubba på bevisat effektiva framgångsrecept. Därför kan Kina inte vara föregångsland vad gäller implementering av nya typer av styrmedel och klimatåtgärder som skulle kunna befaras äventyra utvecklingstakten.
Alla dessa sex prioriteringar är, vilket inses genom beskrivningarna ovan, relaterade till varandra. De är emellertid också i olika hög grad relaterade till tre nyckelhänsyn. Dessa handlar om Kinas rättigheter, omvärldens skyldigheter och begränsande faktorer. Figuren nedan illustrerar ett sätt att porträttera hur de stora prioriteringarna hänger ihop med dessa hänsyn.
Prioritetsområden Nyckelhänsyn Utveckling Ekonomisk tillväxt Tekniska framsteg Utvecklingsstrategisk trygghet Kinas rättigheter Omvärldens skyldigheter Energisäkerhet
Hållbarhet Begränsande faktorer
Utveckling, tillväxt och tekniska framsteg är för Kina såsom utvecklingsland okränkbara rättigheter, som inte får hotas. Hållbarhet och energisäkerhet är begränsningar som, trots detta, utgör naturliga hot och som därför måste ägnas intern uppmärksamhet. Tekniska framsteg och utvecklingsstrategisk trygghet ingår i den industrialiserade världens moral-iska skuld till Kina. Kina har inte bara rätt att följa i västvärldens fotspår. De redan ut-vecklade länderna har dessutom, genom sitt relativa försprång – och sina internationella åtaganden – en skyldighet att bereda och visa vägen. De tre nyckelhänsynen är inte lika artikulerade som de ovan uppräknade prioriteringarna. Icke desto mindre fångar de upp stämningar som finns underliggande och utbredda i Kina, och som det är väl värt att vara uppmärksam på.
Allmänt kan sägas att det är viktigt att i klimatsamtal med kinesiska företrädare vara lyhörd för de prioriteringar och hänsyn som just i det aktuella sammanhanget utgör de svagaste punkterna eller de allvarligaste begränsningarna. Härvidlag skulle bilden som tecknas genom figuren ovan kunna tjäna som förberedande stöd inför kontakter och sam-tal. Dessutom är det värt att understryka ytterligare en aspekt, nämligen den att bilaterala dialoger – för att inför multilaterala diskussioner på förhand förankra viktiga teman – kan vara ytterst betydelsefulla, när man önskar uppnå samförstånd med den kinesiska sidan. Kinesiska ställningstaganden måste nämligen beredas. Samtidigt som landet har en tyd-ligt hierarkisk organisation, är kulturen starkt konsensusinriktad. Detta innebär att intern förankring måste föregå yttre ställningstaganden, och rörande klimatfrågor finns i Kina på central nivå en samordningskommitté för detta ändamål. Mot denna bakgrund skall ses omdömet i denna rapport att internationellt ledarskap inte är att vänta från Kina i fråga om klimatpolitik. Kan man avvärja konflikter i retorik och förtroende så borde man emellertid mycket väl också kunna uppnå ett konstruktivt samarbetsklimat med Kina.
Klimatproblematiken har, i och med de globala effekterna och den världspolitiska dimensionen, kommit att utvecklas till en i hög grad utrikespolitisk fråga. Den är därmed i Kina intimt kopplad till nationell prestige. För att undvika de svårigheter som detta för-hållande riskerar att medföra i det internationella klimatsamarbetet är det en strategisk fördel om konkreta sakfrågor och förslag avseende samarbetets framtid diskuteras mer behovsorienterat än ansvars- och pliktorienterat. Behoven, för Kinas del, är i första hand förknippade med social stabilitet grundad på en skönjbar samhällsprogression. Ett annat
sätt att uttrycka detta på är således en rekommendation om att skifta tonvikten från det utrikespolitiska till det inrikespolitiska perspektivet.
Det förtjänar att understrykas att de iakttagelser och rekommendationer som för-medlas här inte innebär att man skall eller bör lägga sig platt inför kinesiska krav eller okritiskt anamma kinesiska föreställningar. Det handlar i stället om att ömsesidighet i fråga om förståelse och förtroende bör vara en nyckelstrategi för att minimera friktionen i det internationella förhandlingsspelet. För att skapa goda förutsättningar för överens-kommelser i framtiden är det därför bra att stödja och delta i fora, såväl nya som exist-erande, där utbyte av funderingar och erfarenheter kan förekomma på ett informellt och prestigelöst sätt.
På ett mer konkret plan, avseende den faktiska viljan och möjligheten i dagsläget till breddat kinesiskt deltagande i framtidens internationella klimatsamarbete, finns det ett antal punkter och frågeställningar att förhålla sig till. Stötestenar finns, inte minst inom den utrikespolitiska dimensionen. Möjligheter till faktisk breddning av Kinas deltagande finns emellertid också, men omvärldens förmåga att i förhållande till Kina placera in klimatfrågan i dess kinesiska sammanhang utgör ett viktigt stöd – för att inte säga en för-utsättning – för sådana framsteg. Några av de viktigare punkterna är:
Nationella utsläppsåtaganden. Kina har, liksom EU och Sverige, förbundit sig att
följa Kyotoprotokollet. Därmed kan utfästelserna som gjorts inför åtagandeperioden 2008–2012 betraktas som moraliskt förpliktigande – även om överenskommelsen jurid-iskt sett inte träder i kraft. Eventuella brott mot avtalet kommer under alla omständigheter inte att passera obemärkt av Kina, och villigheten att bredda det egna deltagandet i fram-tida överenskommelser kommer heller inte att överträffa de industrialiserade ländernas prestationer. Kina tänker inte äventyra sin utvecklingspolitik, så om omvärlden vill över-tyga landet om att en ny och hållbarare kurs mot utveckling bör väljas, måste den först visa att vägen är farbar. Dessutom har ordet åtagande i kinesisk klimatkontext fått kon-notationer till begrepp som uppoffring, vilket innebär att det är svårt att använda det i sammanhang som faktiskt skulle kunna medföra fördelar för den part som åtar sig någon-ting. Såtillvida utgör en diskussion om kinesiska åtaganden en allvarlig stötesten för konstruktiva samtal. I det kinesiska sammanhanget är det förmodligen en framkomligare väg att koncentrera sig på begreppet ambition. Ett exempel på ambition som redan finns inkorporerad i klimatprocessen genom kraven på nationalrapportering är öppenhet med känsliga miljö- och klimatrelaterade uppgifter. Konkreta överenskommelser om fördjupat klimatarbete inför framtiden skulle kunna vara möjliga på detta område, inte minst om man i en dialog med Kina uppmärksammar inrikespolitiska aspekter.
Mekanismen för ren utveckling. Till Kyotoprotokollet hör de så kallade flexibla
mekanismerna, som är verktyg tänkta att underlätta för länder med utsläppsåtaganden att kunna uppfylla dessa. Ett av dessa verktyg berör klimatsamarbetet mellan industri- och utvecklingsländer, nämligen Mekanismen för ren utveckling (CDM, Clean Development
Mechanism)ii. I omvärlden fanns tidigt farhågan att CDM skulle kunna komma att domin-eras av projekt i Kina. Förutsättningarna eller, om man vill, risken för en sådan situation
ii
CDM är en projektbaserad mekanism och innebär att särskilda certifikat kan utfärdas när ett godkänt projekt i ett land utan åtaganden resulterar i minskade växthusgasutsläpp. Minskningen kvantifieras i jämförelse med ett referensscenario som beskriver situationen om projektet inte hade kommit till stånd. De utfärdade certifikaten kan sedan säljas och köpas på en internationell utsläppsmarknad och i slutänden användas i länder med åtaganden för att avräkna sådana utsläpp som annars överstiger den tillåtna nivån.
ansågs vara betydande i skenet av den snabba och industribaserade, ekonomiska tillväxt-en i landet, kombinerad med de goda tekniska förutsättningarna som finns för att där fakt-iskt minska utsläppen av växthusgaser. Det talades ibland skämtsamt om CDM som
China Development Mechanism. I Kina var emellertid länge en skeptisk hållning till
CDM utbredd. Man befarade dels att mekanismen skulle komma att utnyttjas som ett sätt för industriländer att undvika den moraliska plikten att minska utsläppen på hemmaplan, dels att de skulle vältra över bördan på utvecklingsländerna, där percapitautsläppen är mycket lägre, och därigenom hämma dessa länders berättigade utveckling. Dessa far-hågor har nu tonats ner, allteftersom regelverket långsamt har tagit form avseende hur CDM är tänkt att praktiskt fungera, och Kina har därför officiellt ställt sig positiv till att tillåta CDM-projekt i landet. Man tar emellertid avstånd från tanken på unilaterala, kinesiska CDM-projekt. De faktiska förväntningarna på effekter av CDM i Kina är i allt väsentligt realistiskt återhållsamma, även om man retoriskt framhåller den stora pot-entialen. Inför framtida överenskommelser med Kina vore det förmodligen att motverka sitt syfte om man inte i möjlig mån försöker upprätthålla den rörelsemängd som under lång tid byggts upp i landet omkring det projektbaserade klimatverktyget – oavsett Kyotoprotokollets öde.
Tekniksamarbete. I Klimatkonventionen från 1992 ingår främjande av
tekniksprid-ning från industri- till utvecklingsländer som en komponent och som ett åtagande. Be-greppet främja kan man förstå på olika sätt, och ur ett kinesiskt perspektiv har man en ganska handgripligt stats- och styrningsorienterad tolkning, som skiljer sig från den mer marknadsmässiga föreställning som dominerar i västvärlden, där staten förväntas leda snarare än styra. Medan ett projekt under Mekanismen för ren utveckling kan betraktas som en teknikspridande åtgärd ur ett västperspektiv, kan i Kina en sådan hållning upp-fattas som ett tämligen grovt svek mot andemeningen i Klimatkonventionens teknik-spridningsformuleringar. Den i kinesiska ögon hittills bristande uppmärksamhet som teknikaspekten har rönt inom det internationella klimatsamarbetet kan anföras som ett tecken på västvärldens bristande vilja och hycklande inställning i fråga om faktiska åt-gärder. Det torde således utgöra ett för det framtida klimatsamarbetet väsentligt och för-troendeskapande steg, om denna fråga lyfts fram explicit i förberedelserna inför nya avtal. Det är viktigt att diskussioner förs inom detta område för att skapa en gränsöverskridande förståelse för att inställningen till teknikspriding, och betingelserna för dess främjande, är beroende av samhällsordning och kontext. En sådan förståelse är nödvändig för att i för-längningen kunna slå bryggor över skillnaderna och nå fram till konstruktiva överens-kommelser. Ett exempel på en typ av framtida internationellt och klimatrelaterat teknik-samarbete kunde vara branschspecifika överenskommelser, där företag snarare än stater är aktiva parter. En begynnelse till någonting i den stilen kan ses inom den globala cementindustrin. I dagsläget skulle emellertid ett sådant koncept förmodligen ha vissa svårigheter att vinna stöd från Kina på grund av den statsstyrningsdominerade synen på teknikspridning. Däremot finns i dagens Kina intresse för klimatrelaterat tekniksamarbete inom energisektorn. Förenta staterna, som i viss likhet med Kina har stora inslag av fossilkol i sin primärenergimix, står, menar man, inför liknande tekniska utmaningar som Kina. På detta område borde man kunna utveckla former för kunskaps- och erfarenhets-utbyte för gemensam vinning. I förhållande till EU, där kolandelen i energiförsörjningen spelar en mycket mindre roll, är det istället utvecklingen inom förnybara och alternativa
energikällor som väcker kinesiskt intresse. Detta är dessutom ett område inom vilket Sverige har goda förutsättningar att delta.
Interna aktörer och incitamentsstrukturer. Kina är ett stort land med en komplex
förvaltningsstruktur, vilket är viktigt att hålla i minnet när man skall bedöma den kines-iska positionen i klimatfrågan. Totalt sett finns få klimatpolitiskt kompetenta och insatta aktörer, samtliga på central nivå, men besluten som påverkar den faktiska klimatprest-andan fattas av en mångfald helt andra aktörer, som långt ifrån alltid går i takt med centralledningen. Traditionen påbjuder dock att man utåt sett talar med en röst. Aktörs- och incitamentsinriktade åtgärder såsom kapacitetsuppbyggnad står på den kinesiska önskelistan, men mycket vore vunnet om man dessutom kunde öka transparensen, inte minst i förvaltningen och dess förhållande till näringslivet. Tillförlitlig rapportering är redan en angelägen punkt på dagordningen inom den kinesiska miljöpolitiska processen, som har gjort stora framsteg under de senaste trettio åren, men som fortfarande kämpar med svårigheter, inte minst när det gäller transparens och lagefterlevnad. Men industriella utsläpp, inte bara av växthusgaser, skulle kunna minska väsentligt i Kina om ökad öppen-het i rapportering leder till förbättrade möjligöppen-heter till kontroll och implementering av existerande policyer och lagar.
Sammanfattningsvis kan följande punkter framhållas: Viktigt är
x medvetenhet om Kinas prioriteringar – och realistiska förväntningar utifrån dessa, x plattformar för prestigelös dialog,
x en för utvecklingsländer behovscentrerad dagordning,
x Kinas faktiska ambitioner snarare än landets presumtiva klimatåtaganden, x att utnyttja och utveckla redan etablerat samförstånd (exempelvis CDM), samt x att ta på allvar frågan om teknikbaserat internationellt klimatsamarbete.
DEL I: Översikt
1 Befolkning och styrelseskick
Folkrepubliken Kina utropades den 1 oktober 1949 och är enligt författningen från 1982 en ”socialistisk stat underkastad folkets demokratiska diktatur”. Landets högsta admin-istrativa indelning omfattar fyra centralkommuner, 22 provinser1 och fem autonoma regioner. Utöver dessa tillkommer de två självstyrande, så kallade ”speciella administrat-iva regionerna” Hongkong och Macao. Befolkningen i Kina (Hongkong, Macao och Taiwan undantagna) uppgick enligt den senaste folkräkningen 2000 till knappt 1,27 miljarder. Av dessa utgör befolkningsgruppen han mer än 91 procent. (Daniel 2003.) Resterande drygt åtta procent tillhör något av de 55 erkända minoritetsfolken.
Statschef i Kina är presidenten (Hu Jintao). Högsta politiska och lagstiftande organ är Nationella folkkongressen, som sammanträder under två veckor årligen och som utan-för plenitiden utan-företräds av en stående kommitté. Nationella folkkongressens ledamöter företräder valkretsar som utgörs av nästa administrativa nivås folkkongresser samt av Folkets befrielsearmé. Den exekutiva makten innehas av regeringen, som benämns Stat-ens råd, och som leds av premiärministern
(Wen Jiabao). Till regeringen hör ministrar, vilka förestår ministerier eller statskommiss-ioner.2 I nivå med Statens råd ligger även Centrala militärkommissionen, Högsta folk-domstolen och Högsta folkprokuratorsäm-betet. Se Figur 1. Kinas kommunistparti ut-övar stort inflytande över statsapparaten. Bland annat leder det Folkets politiskt kon-sultativa konferens, vars Nationalkommitté är organiserad på samma sätt som Nationella folkkongressen, men vars ledamöter företräd-er kommunistpartiet och andra godkända pol-itiska partier samt diverse organisationer. Nat-ionalkommittén kan sägas fungera som ett slags överhus till Nationella folkkongressen. Mandatperioden för alla centrala politiska in-stitutioner är fem år. (CIIC 2003, Daniel 2003.) På lägre administrativa nivåer speglar
myndig-hetsstrukturen centralstyrets uppbyggnad. Figur 1. Kinas centrala statsapparat
Källa: CIIC 2003
2 Ekonomisk profil
Startpunkt för det moderna Kinas ekonomiska utveckling från plan- mot blandekonomi var lanseringen av Den öppna dörrens politik under Deng Xiaoping efter 1978 (Riskin 1987). Denna nya politik utgjorde en markant förändring gentemot den isolationism som
1
Provinsen Taiwan är här inte medräknad, eftersom dess styre inte är sanktionerat av Folkrepubliken Kina.
2
I Statens råd sitter dessutom ett antal vice premiärministrar och statsråd utan portfölj, rådets generalsekret-erare, samt statsrevisorn och centralbankschefen.
präglat den då nyligen avslutade Kulturrevolutionen. Under det kvartssekel som förflutit sedan dess har det kinesiska samhället genomgått genomgripande förändringar såväl socialt och politiskt som ekonomiskt. Statens femårsplaner har gått från att vara tving-ande till att vara målsättningar, jordbruket har avkollektiviserats, de statsägda industri-erna har bolagiserats, privat företagsamhet tillåts, utländska investeringar accepteras och en rad institutionella reformer har genomförts, med mera (Zhao 2001). Den ambitiösa politiska målsättningen att från 1980 till 2000 fyrdubbla landets ekonomiska aktivitet och bruttonationalprodukt uppnåddes redan 1995, långt före utsatt tid (Bach och Fiebig 1998). Mätt i fast penningvärde (1995 CNY3) steg BNP från 1 400 miljarder yuan 1980 till hela 8 700 miljarder yuan 2000 (Fridley 2001, Tabell 10B.1.2; jfr Tabell 1 nedan). Denna typ av prestation hoppas man nu kunna upprepa: Ett nytt fyrdubblingsmål har lanserats för perioden 2000–2020 (DRC 2003). Kina tillhör redan världens toppnationer i fråga om total BNP – tvåa efter Förenta staterna räknat i köpkraftparitet (IEA 2002) – men per capita räknat ser bilden givetvis annorlunda ut. Se Tabell 1. I takt med att ekonomin har vuxit har också dess sammansättning förändrats. Från 1979 till 1999 sjönk jordbrukets andel av BNP från 31 till 17 procent, medan servicesektorns ökade från 21 till 33 procent. Industrins andel låg på strax under 50 procent vid början såväl som vid slutet av tidsinter-vallet (Fridley 2001, Tabeller 10B.1.3, 4, 6; jfr UN 2003, Tabell 22). Motsvarande siffror för Sverige under mitten av 1990-talet låg på drygt 2 procent för de areella näringarna, knappt 70 procent för servicesektorn och knappt 30 procent för industrin (UN 2003, Tabell 22).
Tabell 1. BNP 2000 för Kina, Sverige och USA Källa: IEA 2002, Tabell 8
BNP (mdr 1995 USD) BNP per capita (1995 USD) växelkursbaserad köpkraftparitet växelkursbaserad köpkraftparitet
Kina 1 000 4 700 820 3 700
Sverige 280 200 31 000 23 000
USA 9 000 9 000 33 000 33 000
Kinas ekonomiska expansion har varit omvälvande och inte utan problem. Att utjämna den hittills tilltagande geografiska obalansen i ekonomisk utveckling har under senare år pekats ut som ett av centralregeringens viktigaste politiska mål (COC 2002). Klyftorna mellan tillväxtcentra längs kusten i öster och söder å ena sidan, och de fattigare inlands-provinserna i väster å den andra, har växt oupphörligt. Ökande arbetslöshet i spåren av reformer av statsägda industrier hotar också att störa den stabila samhällsutvecklingen som är statens allt överordnade mål. Likaså skärper den under 1980- och 1990-talen snabbt växande icke-statliga och ofta småskaliga industriverksamheten de akuta såväl som de långsiktiga miljöproblemen. (Economy 2003, 1998.)
3
Den kinesiska valutan, yuan (CNY), har under flera år följt USA-dollarns värde med en växlingskurs på knappt 8,28 yuan per dollar. Detta motsvarar i dagsläget (december 2003) cirka 1,13 yuan per svensk krona. (Ofta används i Kina och internationellt valutabeteckningen RMB, vilket är en förkortning för rénmínbì som betyder ”folkvaluta”.)
3 Energiprofil
Stora mängder energi omsätts i Kina: Landet är idag världens näst största energianvänd-are efter Förenta staterna (Fridley 2001, Halldin 1998). Exakta siffror varierar naturligtvis beroende på källa och beräkningsmetod, men Figur 2 ger en bild av den aktuella stor-leksordningen. Av världens totala kommersiella primärenergianvändning på runt 98 000 TWh 1998, stod USA för cirka 24 000 TWh och Kina för ungefär 11 000 TWh (Fridley 2001, Tabell 9B.2.24). Dessa värden kan jämföras med motsvarande siffra för Sverige på 620 TWh (STEM 1999, Figur 1). Två viktiga karakteristika kännetecknar den kinesiska energiförsörjningen; dels dominansen av kol som energikälla, dels industrins stora andel av energianvändningen. Som en tumregel kan sägas att båda uppgår till runt sjuttio pro-cent. Förklaringar till dessa förhållanden är, för det första, att Kina är rikt på kolfyndig-heter medan andra konventionella energiråvaror förekommer i mycket mindre omfattning och, för det andra, att den kinesiska industrin överlag har sämre energiprestanda än mot-svarande produktion i många andra länder.
TWh 11 400 9 800 8 100 6 500 4 900 3 300 1 600 0
Figur 2. Kinas kommersiella primärenergianvändning Källa: Fridley 2001, Figur 4A.1.2
De senaste tjugofem åren har Kinas energianvändning ökat betydligt, samtidigt som mängden biomassa använd för energiändamål utanför den kommersiella energimark-naden anses ha förblivit mer eller mindre densamma, cirka 1800–1900 TWh. Bioenergins andel i den totala energibalansen har därför troligen i stort sett halverats från närmre trettio till knappt femton procent sedan 1980-talets början fram till slutet av 1990-talet. Energibärarmixen i den kommersiella primärenergiomsättningen är däremot inte avsevärt förändrad. Andelen kol har typiskt legat mellan tre fjärdedelar och två tredjedelar, medan olja har utgjort runt en femtedel och naturgas endast någon enstaka procent eller knappt det. Primärelektricitetens andel, som huvudsakligen utgörs av vattenkraft, har visserligen tilltagit rejält, men från en låg nivå (Fridley 2001, Tabell 2A.1.3, Tabell 4B.1). För en mer utförlig kommentar kring detta, läs vidare i faktarutan om energistatistik i Kina (sidorna 6–7). Den allt övervägande delen av kinesisk elproduktion är emellertid termisk
4
med fossilkol som primärenergiråvara. Stora ansträngningar har genomförts under de senaste decennierna för att öka elektrifieringsgraden i Kina. 2002 hade 98 procent av be-folkningen tillgång till elektricitet (Yang 2003), vilket för ett utvecklingsland är en mycket hög siffra. Dock motsvarar återstoden ett mycket stort antal människor: Tjugo miljoner personer, eller närmare fem miljoner hushåll, är fortfarande inte anslutna till el-försörjningen (Yang och Yu 2004). Anmärkningsvärt är att den stora ökningen i Kinas energianvändning de senaste tjugofem åren trots allt ter sig tämligen måttlig, jämfört med den ekonomiska tillväxten under samma period. I runda tal har, samtidigt som nominell BNP har mer än fyrdubblats, den kommersiella energianvändningen bara fördubblats. Detta innebär att en dryg halvering av energiintensiteten i Kinas ekonomi har åstad-kommits under en period av exempellös tillväxt. Figur 3 illustrerar det tydliga trendbrott i utvecklingen av energiintensiteten, vilket följde på introduktionen av Den öppna dörrens politik. (Dessutom ser man i figuren tydligt spåren av det sena 1950-talets misslyckade industrialiseringskampanj, som gick under benämningen Det stora språnget.) Till trots för allt detta utgör alltjämt utbredd energiineffektivitet en stor potential för energibesparingar i Kina, inte minst inom industrin.
kWh per 1995 CNY 5,7 4,9 4,1 3,3 2,4 1,6 0,8 0,0
Figur 3. Den kinesiska ekonomins energiintensitet Källa: Fridley 2001, Figur 4B.2
Kolet kommer att fortsätta utgöra den viktigaste energibäraren för Kinas energiförsörj-ning också långt in i framtiden. Det statliga kinesiska Energiforskenergiförsörj-ningsinstitutet (ERI,
Energy Research Institute) har nyligen låtit publicera en omfattande rapport om
”Håll-bara energiscenarier för Kina inför 2020” (Zhou et al. 2003, Sinton et al. 2003), i vilken tre scenarier presenteras. Referensscenariet har fått namnet ”Prestation som vanligt” och de övriga två kallas ”Främjad hållbarhet” och ”Grön tillväxt”. Se Figur 4. Alla scenari-erna utgår från att det ekonomiska målet om en fyrdubblad BNP fram till 2020 uppfylls, men de skiljer sig åt i på vilket sätt detta sker. Skillnaderna yttrar sig bland annat i hur energibärarmixen och ekonomins energielasticitet förväntas utveckla sig.
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
kol olja naturgas primärel
TWh
2020 Grön tillväxt: 19 000 TWh
1998: 11 000 TWh
2020 Främjad hållbarhet: 22 000 TWh 2020 Referensscenario: 25 000 TWh
Figur 4. Scenarier för Kinas kommersiella energianvändning Källa: Zhouet al. 2003, Tabell 7.7
I en annan, färsk rapport, framställd åt Kinas råd för internationellt samarbete om miljö-och utvecklingsfrågor (CCICED, China Council for International Cooperation on
Environment and Development), har en framskrivning gjorts ända till 2050 av Kinas
förväntade energitillförsel (Ni och Johansson 2004, TFEST 2003). Rapporten följer i fråga om den totala energimängden, och i grova drag, ERI:s scenario Grön tillväxt, och den antar dessutom att ökningstakten förblir stabil även under decennierna mellan 2020 och 2050, vilket skulle innebära en total energitillförsel på runt 30 000 TWh vid mitten av innevarande sekel. Framställningen redovisar härutöver två olika sätt att åstadkomma denna tillförsel på. Dessa två alternativ är konventionell teknik jämte avancerad teknik, och de uppvisar radikalt olika prestanda i fråga om såväl energiförsörjningstrygghet som miljöpåverkan. Rapporten lyfter fram risken för tre växande problem, vilka skall kunna bemötas genom att aktivt främja det senare alternativet. Dessa är (1) skadligt överbero-ende av importerad olja, (2) miljöförstöringens snabbt ökande belastning på samhälls-ekonomin (från över sju procent idag till tretton procent 2020) och (3) skenande utsläpp av växthusgaser. Den teknik som i rapporten framförallt förespråkas är kolförgasning, men även vanlig naturgas och kolflötsmetan5 samt förnybara energikällor föreslås kunna spela allt väsentligare roller i framtiden. Konkreta indikatorer på det avancerade teknik-scenariets prestanda påstås exempelvis vara reducerade utsläpp av svaveldioxid från 24 Mt 1995 till 16 Mt 2020 och 8,8 Mt 2050, begränsning av importberoendet för olja och naturgas till trettio procent, samt att Kinas kumulativa koldioxidutsläpp begränsas till 66 miljarder ton kol.
5
Faktaruta. Energistatistik i Kina
När man betraktar utvecklingen av Kinas energisektor ser man en anmärknings-värd trend under slutet av 1990-talet, nämligen den att tillförsel och användning av energi avtar – samtidigt som den ekonomiska tillväxten å sin sida fortsätter att vara hög. Detta märkliga förhållande orsakade stor uppmärksamhet och debatt inom de internationella kretsar som bevakar och forskar om Kinas utveckling (ESTH 2001, Sinton 2001). I efterhand framstår situationen med något bättre skärpa, men detalj-erna i det egentliga förloppet förblir undflyende och diffusa (Sinton och Fridley 2002).
Kvaliteten på officiell kinesisk statistik genomgick under 1990-talets andra hälft en drastisk försämring i spåren av de institutionella förändringar som då genomfördes som ett led i övergången från plan- mot marknadssamhälle. För-ändringarna skedde ungefär samtidigt som centrala myndigheter införde stränga policyer om teknisk minimiprestanda inom ett antal industriella nyckelsektorer såsom kolbrytning och cementtillverkning (ZKG International 2002, Wiemer och Tian 2001, Zhao 2001, Sinton och Fridley 2000). Dessa regleringar, och deras förväntade effekter på produktionen, bidrog till att den industriella energirapport-eringen – från de lokala och provinsbaserade statistikmyndigheterna till den centrala Nationella statistikbyrån (NBS, National Bureau of Statistics) – kom att sämre än förut avspegla den egentliga situationen. Likaså bidrog industribolag-isering, samt förskjutning av inflytandet över allt fler industriverksamheter bort från myndigheternas direktkontroll, till försämringen av det statistiska underlaget, vilket dessutom gav upphov till eftersläpningar i den statliga datainsamlingen (Rawski och Xiao 2001, Wang och Meng 2001). I efterhand har försök gjorts att korrigera statistiken för denna typ av felkällor, och i uppdaterade versioner av den nationella energistatistiken syns den minskande trenden mildrad (Sinton och Fridley 2003). Icke desto mindre föreligger viss anledning att misstänka att det, i den markanta ökning som det rapporteras om från det nya seklets första år, delvis döljer sig en återkomst till statistiken av sådan verksamhet som under 1990-talets sista del undgick att representeras i siffror. Vid kaliforniska Lawrence Berkeley
National Laboratory bevakas och kommenteras kinesisk energistatisk
regelmäss-igt, och man redigerar och publicerar här en internationell statistisk sammanställ-ning som särskilt ägnas åt detta område, den så kallade China Energy Databook (Fridley 2001).
I Kina, och när kinesiska förhållanden presenteras, är den gängse enheten för angivelser av tillförsel och användning av energi varken baserad på joule, watt-timmar eller ens oljeekvivalenter. I stället används allmänt kolekvivalenter, där ett ton standardkol, 1 tce, motsvarar knappt trettio gigajoule, drygt åtta megawatt-timmar eller cirka sjuhundra kilogram oljeekvivalenter. Se omräkningstabellen nedan. Denna rapport använder konsekvent och i enlighet med svensk tradition watt-timmar som energienhet, en enhet som i internationell litteratur i allmänhet används uteslutande för elektrisk energi. Man bör vid omvandling mellan energi-enheter vara uppmärksam på hur primärelektricitet (såsom vattenkraft) räknas. Det finns två olika metoder. Den ena utgår rätt och slätt från faktorerna i omräknings-tabellen; den andra, däremot, kompenserar för att primärelektriciteten, om den
Faktaruta. Energistatistik i Kina
skulle ersättas med el från värmekraftproduktion, kräver en större mängd bränsle än vad som representeras av dess egentliga energiinnehåll. Detta sätt att räkna an-vänds ofta i Kina och innebär att 10,0 MWh vattenkraft i statistiken räknas om till hela 4,04 tce. Inte all litteratur tillämpar emellertid denna metod, vilket medför att uppgifter om andelen primärelektricitet i den kinesiska energiförsörjningen sken-bart kan uppvisa stora skillnader mellan olika källor.
Omvandlingstabell. Omräkningsfaktorer med tre värdesiffror
GJ tce MWh toe
10,0 0,314 2,78 0,239
29,3 1,00 8,14 0,700
36,0 1,23 10,0 0,860
41,9 1,43 11,6 1,00
Som kuriosum kan för övrigt nämnas att ett genomsnittligt ton kinesiskt råkol alls inte motsvarar ett ton kolekvivalenter, utan endast 0,714 tce (Fridley 2001).
4 Klimatindikatorer
Bland tänkbara indikatorer för beskrivning av ett lands prestation och position i klimat-sammanhang är utsläppen av växthusgaser den flitigast använda. De kinesiska utsläppen presenteras nedan och kompletteras med en kort statusbeskrivning av Kinas hållning i den internationella klimatpolitiken. Indikatorer som mer fokuserar på effekterna av klimatförändringar, exempelvis meteorologiska och biologiska faktorer, lämnas i denna rapport därhän.
4.1 Koldioxidprofil
Kina är som nation världens näst största källa till antropogena koldioxidutsläpp. Många tror att landet i detta avseende, och inom en femton till tjugo år, kommer att ha passerat Förenta staterna som för närvarande släpper ut mest, men det finns förstås olika upp-fattningar om detta (Johnston 1998, van Vuuren et al. 2003). Figur 5 nedan visar hur koldioxidemissionerna utvecklats för de fem största utsläppsnationerna under den senare delen av 1900-talet.6
Under 2004 lämnar Kina till Klimatkonventionens sekretariat in sin första national-rapport, vilken innehåller utförliga redogörelser för landets utsläpp av koldioxid, metan och lustgas. Det är då tio år sedan redovisningen av den första omfattande landsstudien som genomfördes med stöd av GEF (Global Environment Facility), och som inriktades på just Kina (Johnson et al. 1996). Denna gav – utgående från Kyotoprotokollets referensår 1990 – en tidig och preliminär sammanställning av Kinas växthusgasutsläpp.
6
På Internet kan den som är intresserad av att jämföra koldioxidutsläppen från olika länder tillgå ett datakompendium som upprätthålls och uppdateras vid Oak Ridge National Laboratory i Tennessee (Marland, Boden och Andres 2003). Adressen är http://cdiac.esd.ornl.gov/trends/emis/em_cont.htm.
Figur 5. Koldioxidutsläpp från USA, Kina, Sovjet (–’91), Ryssland (’92–), Japan och Indien Källa: Fridley 2001, Figur 9B.17.1
Enligt studien uppgick de kinesiska koldioxidutsläppen 1990 till knappa 680 miljoner ton kol fördelade på sektor enligt Tabell 2. Storleken på koldioxidsänkor i form av vedväxter och markinlagring uppskattades till sju miljoner ton kol.
Tabell 2. Kinas koldioxidutsläpp 1990 fördelade på sektor Källa: Johnsonet al. 1996
Fossilbränsleanvändning Process7
650 Mt C 29 Mt C
Elkraftproduktion samt industri Bost. Trp. Jordbr. Övr.
75 % 14 % 4 % 3 % 4 % 100 %
A B C D E F G H
32 % 15 % 12 % 10 % 10 % 4 % 4 % 13 % 100 %
A: Kraftproduktion B: Energiutvinning C: Byggnadsmaterial D: Järn och stål E: Kemikalier F: Livsmedel och tobak G: Maskin H: Övrig industri
Fler studier om Kinas koldioxidutsläpp har genomförts under 1990-talet. En, med stöd av Asiatiska utvecklingsbanken (ADB), färdigställdes redan 1993. GEF-studien, som redo-visas ovan, avslutades året efter. Två studier, som stöddes av USA:s energidepartement respektive av ADB, var båda färdiga 1998 (Sinton och Ku 2000, Heij et al. 2001, Ramakrishna et al. 2003). Generellt kan man säga att de båda tidigare studierna antyder något högre koldioxidutsläpp i Kina 1990 än vad de senare gör. ADB-rapporten från 1998 anger utsläppen under referensåret till i storleksordningen 550 miljoner ton kol från bränslen samt 26 miljoner ton från industriprocesser. Sänkorna uppskattades till hela nittio miljoner ton kol. Fördelningen mellan sektorer är dock ungefär densamma som i
7
Tabell 2. Fördelat på energibärare stod fasta bränslen (det vill säga huvudsakligen stenkol) för knappt 85 procent av de energirelaterade utsläppen, flytande bränslen (det vill säga oljeprodukter) för knappt 14 procent, och naturgas för drygt en och en halv procent (ADB 1998, Tabell 3-6).
Sveriges utsläpp av koldioxid, såsom jämförelse till siffrorna ovan, uppgick 1990 till 15 miljoner ton kol, varav en miljon ton härrörde från industriella processer och resten berodde på energianvändning (Miljödepartementet 2001). Kolsänkorna motsvarade fem och en halv miljoner ton.
Under 1990-talet har statistiken för de kinesiska koldioxidutsläppen väsentligen fortsatt att följa energistatistiken, vilket förstås innebär att samma osäkerhet råder avse-ende utvecklingen under periodens senare år, som den som närmare redogörs för i fakta-rutan på sidorna 6–7. Enligt dessa siffror har Kinas koldioxidutsläpp, utgående från 1990, först ökat med dryga trettio procent fram till 1997 för att sedan under de följande tre åren falla tillbaka. Efter sekelskiftet har utsläppen hur som helst återigen ökat kraftigt. 2002 översteg, enligt statistik från BP, koldioxidutsläppen i Kina 1990 års nivå med närmare fyrtio procent (drygt 910 Mt C 2002 jämfört med knappt 660 Mt C 1990) (Zittel och Treber 2003, Tabell 2 och Figur 6), och trenden uppåt fortsätter.
Kina fortsätter dessutom att ha världens mest koldioxidintensiva energiförsörjning, trots att intensiteten sjunkit något från 3,5 ton koldioxid per ton oljeekvivalent i primär-energitillförseln 1990 till drygt 3,3 ton 2002 (men med stigande trend sedan 2000). I jäm-förelse ligger Förenta staterna under perioden ganska stilla runt 2,7 ton, liksom Indien runt 3,2 ton. EU-15 och Ryssland, däremot, uppvisar båda sjunkande intensitet från 2,6 ton 1990 till 2,4 ton 2002 (Zittel och Treber 2003).
Det finns ett flertal scenarier för Kinas framtida utsläpp av koldioxid. Vid Energi-forskningsinstitutet har, bland annat, sex scenarier färdigställts för perioden fram till nästa sekelskifte, baserade på FN:s klimatpanels Special Report on Emissions Scenarios från 2000 (Jiang 2002, jfr van Vuuren et al. 2003). Det utsläppsspann som dessa scen-arier täcker in löper för 2100 från en dryg halv miljard ton kol som lägst till knappt fem miljarder ton kol som högst. Referensscenariot följer en stadigt stigande bana fram till 2050, varefter det planar ut och landar på omkring tre och en halv miljarder ton vid nästa sekelskifte; se Tabell 3.
Tabell 3. Ett referensscenario för Kinas framtida koldioxidutsläpp Källa: Jiang 2002, Tabell 2
År 2010 2030 2050 2100
Primärenergi [TWh] 15 000 27 000 46 000 75 000 Koldioxidutsläpp [Mt C] 1 100 2 000 3 300 3 500 Dessa uppskattningar är lägre än de som gjordes inom ramen för GEF-studien från 1994, och som förutspådde att Kinas koldioxidutsläpp redan 2020, enligt referensscenariot, skulle uppgå till cirka 2 200 miljoner ton kol (med en spännvidd till lägsta-scenariot på bara 330 miljoner ton). Också ADB-studien från 1998 har räknat ut scenarier för 2020; ett referensscenario och två avtagandescenarier. Tabell 4 presenterar dessa resultat.
