Avgift på övergödande utsläpp

Naturvårdsverkets förslag

Det finns ett behov av ytterligare styrning av kväve- och fosforutsläppen i Sverige, och ekonomiska styrmedel bedöms vara en lämplig beståndsdel av denna ökade styrning. En skatt på övergödande utsläpp har betydande begränsningar: den bästa lösningen är ett ekonomiskt styrmedel som medger differentiering av avgifter/skatter och återföring beroende på geografisk lokalisering av utsläppen. Naturvårdsverket föreslår att frågan bör utredas vidare med avseende på uttag av avgift, avgiftskollektiv, avgiftsnivå, differentie- ring av avgift, återföring av avgift. Principer för avgiftens utformande bör vara god miljöstyrning, kostnadseffektivitet och fördelningsneutralitet, samt att alla förorenare ska betala för sitt nettobidrag till övergödning (PPP). För flera föroreningskällor, främst de som ger diffusa utsläpp, finns i dagsläget begränsat underlag för att ta ut en avgift på övergödande utsläpp. Detta bör inte vara ett hinder för att påbörja avgiftssystemet, med målsättningen att alla stora föroreningskällor ska ingå till år 2010. Det föreslås att förutsättningar bör skapas för ett avgiftssystem som direkt relaterar till beräknat

kväveläckage från jordbruket, som är den i särklass viktigaste källan till övergödning. Till dess bör skatten på mineralgödsel kvarstå.

I och med att Naturvårdsverket förespråkar en avgift är detta inte en del av en

regelrätt skatteväxling. En skatt bedöms dock som ett alltför trubbigt instrument

för övergödningsproblematiken. Samtidigt är övergödningen ett av de miljömål

som är svårast att uppnå, och denna utredning har fått i uppgift att utreda ett

utvidgat skatteväxlingsbegrepp. Detta motiverar att förslaget ändå läggs fram.

Jordbruket är den största källan för tillförsel av både fosfor och kväve till svenska vatten. Övriga viktiga källor för kväveläckage är reningsverk, deposition på sjöar, industri, samt i viss mån enskilda avlopp och hyggen (hyggen är en relativt stor bruttoutsläppare, men eftersom en stor del av utsläppen sker där övergödning är av mindre betydelse blir även utsläppen av mindre betydelse).

I Tabell 33, Tabell 34 och Tabell 35 redovisas brutto- och nettobelastning av kväve och fosfor till Östersjön från olika källor (IVL B 1496).

Tabell 33.Antropogen bruttobelastning av kväve per diffus källa och punktkälla (ton/år).

Värden är avrundade till närmaste hundratal ton. Period 1985 – 1999. Från TRK-projektet. Havsbassäng Bottenvi- ken Bottenha- vet Öster- sjön Öre- sund Katte- gatt Skage- rack Sveri- ge Hygge2) 1 000 3 700 500 <50 1 100 100 6 400 Jordbruksmark1) 1 100 4 300 22 100 6 500 24 000 2 500 60 600 Deposition på sjöar 1 500 3 200 4 900 100 7 600 200 17 400 Dagvatten < 50 < 50 100 < 50 < 50 < 50 200 Σ diffusa källor 3 500 11 300 27 700 6 600 32 800 2 700 84 600 Enskilda avlopp 200 900 1 900 100 1 300 200 4 600 Reningsverk 400 1 800 4 900 300 3 500 100 11 000 industri 200 800 600 < 50 900 < 50 2 600 Σ Punktutsläpp 800 3 500 7 300 400 5 800 300 18 200 Antropogent Punktutsläpp + diffus 4 400 14 800 35 000 7 000 38 500 3 100 102 800 Reningsverk direkt till hav 800 1 700 3 600 800 1 800 300 9 100 Industri direkt till hav 300 1 300 600 100 100 100 2 500 ΣAntropogen 5 500 17 800 39 200 7 900 40 400 3 500 114 300 1 Beräknat som läckage till rotzonen

Tabell 34.Antropogen- respektive bakgrundsbelastning samt summa belastning av fosfor (ton/år) inklusive punktkällors belastning direkt på havet. Avrundat till närmaste tiotal ton.

Period 1985 – 1999. Från TRK-projektet.

Havsbassäng Bottenviken Bottenha-

vet

Östersjön Öresund Kattegatt Skage- rack Totalt Sverige Åkermark + bete 50 170 510 80 570 70 1440 Hygge 10 20 <5 <5 <5 <5 30 Dagvatten från tätorter <5 10 70 10 40 10 140 Σ Antropogen diffus 60 200 580 80 610 70 1 610 Mjölkrum <5 <5 <5 <5 <5 <5 10 Enskilda avlopp 30 130 260 20 180 30 640 Reningsverk 30 80 170 30 160 20 490 Industri 20 190 70 0 80 10 370 Σ Punktutsläpp 90 400 500 50 420 60 1 520 Σ Antropogen belastning 140 610 1 080 140 1 030 130 3 130 Σ Bakgrund 1100 1820 230 10 370 40 3580 Σ Belastning 1240 2430 1310 150 1410 170 6710

Tabell 35.Antropogen nettobelastning av kväve per diffus källa och punktkälla (ton/år). Nettobelastning beräknad efter retention. Värden är avrundade till närmaste hundratal ton.

Period 1985 – 1999. Från TRK-projektet. Havsbassäng Bottenvi-

ken

Bottenha- vet

Östersjön Öresund Kattegatt Skagerack Sverige

Hygge 900 3 200 300 < 50 800 < 50 5 200 Jordbruksmark 700 2 900 13 000 4 500 15 700 1 800 38 700 Deposition på sjöar 900 2 200 2 000 < 50 5 300 100 10 500 Dagvatten < 50 < 50 100 < 50 < 50 < 50 200 Σ diffusa källor 2 600 8 300 15 400 4 600 21 800 2 000 54 700 Enskilda Avlopp 100 600 1 000 100 800 200 2 700 Reningsverk 400 1 500 2 600 300 2 800 100 7 700 industri 200 700 300 < 50 700 < 50 2 000 Σ Punktutsläpp 800 2 800 3 900 400 4 300 300 12 500 Antropogent Punktutsläpp + diffus 3 300 11 100 19 300 5 000 26 100 2 200 67 100 Reningsverk direkt till

hav

800 1 700 3 600 800 1800 300 9 100 Industri direkt till hav 300 1 300 600 100 100 100 2 500 Σ antropogen 4 400 14 100 23 500 5 900 28 000 2 700 78 700

Dagens system

Det finns idag ingen skatt på utsläpp av kväve och fosfor. De flesta större punktkällor regleras genom tillståndsprövning. Diffusa utsläpp beskattas inte direkt, men för

jordbruket beskattas en insatsvara, kvävegödsel, som har ett visst samband till kväveläck- age. Gödselmedelskatt ska betalas med 1,80 kr för varje helt kg kväve i gödselmedlet. Det bedöms i HOBS-utredningen (Handelsgödsel- och bekämpningsmedelsutredningen, SOU 2003:9) att denna skatt har relativt liten styrande effekt: ett minskat läckage av ca 1500 ton kväve per år, vilket ska relateras till ett totalt läckage från jordbruket på ca 60 000 ton per år.

Vid införandet var kväveskatten en avgift på 30 öre per kg kväve, och då fanns även en fosforavgift på 60 öre per kg. Efter några år av framgångsrikt frivilligt arbete med att minska kadmiuminnehållet i fosforgödsel slopades den 1 januari 1994 fosforavgiften och ersattes av en avgift på kadmiuminnehållet. I november samma år trädde stora höjningar av avgifterna på kadmium och kvävegödsel i kraft, varpå det ansågs att dessa pålagor inte längre var avgifter utan hade karaktären av skatter. Därför ändrades pålagorna till skatter den 1 april 1995, även om det fortfarande finns överenskommelser om att de pengar skatterna inbringar skall återföras till jordbruket genom informationsinsatser och miljöförbättrande åtgärder. (SOU 2003:9)

EU:s ramdirektiv för vatten

Enligt EU:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) ska åtgärdsprogram utarbetas för varje avrinningsdistrikt i syfte att uppnå de miljömål som införs i och med direktivet.

Programmen ska bestå av både grundläggande och kompletterande åtgärder. De

grundläggande åtgärderna innebär att kostnadstäckning, inberäknat finansiella kostnader samt miljö- och resurskostnader, för vattentjänster ska eftersträvas. Direktivet näm- ner/förespråkar inte avgifter specifikt, utan snarare att en prispolitik som ger incitament till effektiv användning av vattenresurserna ska föras (senast 2010), med beaktande av principen om att förorenaren ska betala. Vattendirektivet ger dessutom möjlighet till att införa kompletterande åtgärder, vilka kan utformas och genomföras utöver de grund- läggande åtgärderna. Vattendirektivet nämner fiskala och andra ekonomiska styrmedel som exempel på sådana åtgärder. Man kan alltså tänka sig att t.ex. skatter och avgifter används dels som styrmedel och dels som finansieringsmekanismer för prioriterade åtgärder. Ett åtgärdsprogram ska vara fastställt före utgången av 2009.

Behov av styrning

Miljökvalitetsmålet ingen övergödning innebär att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte ska ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Miljömålsrådet bedömer att det kommer att vara svårt att uppnå miljömålet till år 2020, särskilt i södra Sverige där de negativa effekterna på miljön är som störst. Orsakerna är att det tar lång tid för naturen att återhämta sig, samt att de öppna kustområdena i Östersjön påverkas mycket av övergödningen i havet. Utsläppen av kväveoxider och ammoniak till luften minskar i hela Europa. Det gör däremot inte utsläppen av närsalter till vatten, där det behövs kraftiga åtgärder såväl internationellt som nationellt.

(www.miljomal.nu)

Enligt miljömålsrådet krävs det kraftiga åtgärder på nationell nivå för att nå miljömålet. De bedömer att åtgärder framförallt bör sättas in för jordbruket och enskilda avlopp. För att nå delmålet för kväveutsläpp till 2010, det vill säga en 30-procentig reduktion jämfört med 1995 års nivå för vattendrag söder om Ålands hav, krävs ytterligare 20% reduktion av utsläpp.

För fosfor finns inget kvantifierat mål mer än att utsläppen ska minska kontinuerligt (även om Naturvårdsverket nyligen lämnat förslag på sådana i "Fosforutsläpp till vatten år 2010

- delmål, åtgärder och styrmedel." Dnr 369-1905-02 Nl). Fosforbelastningen via

vattendragen har hittills inte minskat nämnvärt, trots att jordbrukets fosforgödsling nu är kraftigt reducerad. Fosforutsläppen direkt i havet från punktkällor (tätorter och industrier) vid de svenska kusterna har minskat kraftigt tack vare förbättrad avloppsrening, men dessa utsläpp utgör bara en mindre del av den totala näringstillförseln till havet.

Det pågår åtgärdsprogram inom jordbruket för att minska växtnäringsförluster som verkar ha en positiv effekt. Om dessa åtgärder räcker för att nå miljömålet är för tidigt att säga. Sverige är troligen på rätt väg för att uppnå delmålen, men en stor omställning behövs för att klara miljökvalitetsmålet Ingen Övergödning till år 2020. En del av svårigheten beror på att det tar lång tid innan åtgärder och ändrade utsläpp ger effekt, men det finns troligtvis ett stort behov av ökad styrning på lång sikt, både för kväve och fosfor. I februari 2003 överlämnade den så kallade HOBS-utredningen sitt betänkande (SOU 2003:9, Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel?). Utredningen föreslår att förutsättningar för ett skattesystem som direkt relaterar till beräknat kväveläckage bör skapas på sikt. Enligt utredningen bör handelsgödselskatten för närvarande lämnas orörd, eftersom en mindre höjning inte på ett avgörande sätt skulle påverka skattens styrande effekt.

Ett annat motiv till att ingen höjning föreslås är att jordbrukets produktionskostnader har höjts under en 15-årsperiod och att avsalupriserna för jordbrukets varor samtidigt sjunkit, vilket medför att relativpriserna mellan insatsen kvävegödsel och avsaluprodukterna har varit ogynnsam för brukarna och därigenom redan medfört en lägre optimal giva än tidigare. Jordbruket är konkurrensutsatt och en skattehöjning skulle idag medföra en försämring av villkoren för svenskt jordbruk relativt övrigt europeiskt jordbruk.

Ekonomiska styrmedel och miljökvalitetsmålet Ingen övergödning

Syftet med ekonomiska styrmedel är att förorenare ska få ekonomiska incitament till att minska eller rena sina utsläpp. En ledande princip är att internalisera externa kostnader, såsom miljökostnader, så kallad PPP, Polluter Pays Principle. En viss grad av rening till lägsta totalkostnad, det vill säga kostnadseffektivitet, kan uppnås om alla förorenare ingår i det beskattade kollektivet. Det kan, förutom av kostnadseffektivitetsskäl, även hävdas att det av rättviseskäl är önskvärt att alla betalar lika mycket för sina respektive utsläpp. Det är mycket svårt att nå källor som bidrar till övergödning med ett skattesystem. Många källor till utsläpp är diffusa, vilket gör att det är mycket svårt och/eller mycket dyrt att mäta exakt varifrån utsläppen kommer. I dagsläget finns inte kunskapen att skapa en schablon som kan användas som grund för beskattning för flertalet av de utsläppskällor som finns. Målet bör dock vara att på sikt ta fram ett kunskapsunderlag som gör att alla förorenare betalar för sina utsläpp, enligt PPP. För att uppnå detta behövs ett styrsystem (till exempel en avgift eller, om detta ej är möjligt eller lämpligt, annat styrmedel) som kan tillämpas på var och en av de stora nettobidragarna till övergödningen.

En generell skatt på övergödande utsläpp verkar troligen ganska ineffektivt för det betyder mycket var kväveutsläppen sker – om det är nära havet eller högre upp i ett avrinningsområde. För att minska utsläppen på ett kostnadseffektivt sätt bör man inrikta

sig på de källor och områden som bidrar mest och inte jämnt fördela kostnaden även på de källor som inte bidrar i lika hög grad till övergödningen. Detta talar emot ett generellt skattesystem för eutrofierande ämnen, och för en differentiering av skattesatsen beroende på var utsläppen sker.

För att uppnå PPP och god styrning bör således en skatt eller avgift läggas direkt på beräknade utsläpp, oavsett källa, och skatten bör även kunna differentieras med avseende på var utsläppet sker. För en vidare diskussion kring detta ämne, se NV 4735.

Möjlighet till beskattnin/avgiftsuttag av utsläpp/läckage av övergödande ämnen från olika källor

Jordbruket är den största källan till kväveutsläpp och därmed viktigast i ett styrsystem för att reglera övergödningen. Jordbruket utgör dock samtidigt en mycket komplicerad problembild. All odling leder till ökat läckage av näringsämnen. Det är önskvärt att jordbruk ska finnas i Sverige, bland annat för miljömålet ett rikt odlingslandskap, vilket innebär att det alltid kommer att innebära ett ökat läckage av närsalter jämfört med bakgrundsnivåer. Kopplingen mellan läckage och användning av mineralgödsel är svag: läckaget beror mer på vad man odlar samt andra odlingsåtgärder, tex spridning av

stallgödsel, jordbearbetningstidpunkt, tidpunkt för brytning av vallar och trädor, odling av fånggrödor mm. Således bör alternativa styrmedel utvecklas.

Det är troligtvis inte önskvärt att i dagens situation öka det totala skattetrycket på

jordbrukssektorn, eftersom det sannolikt skulle leda till att lantbrukare slås ut: om detta är önskvärt kan man lika gärna minska eller på annat sätt styra om de subventioner som finns till sektorn.

HOBS-utredningen bedömde att modeller som kan användas för en beskattning av beräknat kväveläckage från jordbruk kan finnas utvecklade inom 8-10 år, och att kvävegödselskatten då bör bytas ut mot en sådan. Det finns ingen grund för att gå emot detta resonemang i denna utredning. Om det bedöms att skattenivån ska justeras upp bör den justeras till motsvarande skattenivå som för andra källor till eutrofiering, och att en höjning i så fall leder till en ökad återföring av bidrag till kväveläckagereducerande åtgärder inom jordbruket. Denna återföring sker av två skäl: dels för att jordbruket inte ska få en högre nettoskattebelastning, dels för att det är genom denna typ av åtgärder som den största potentialen för kväveutsläppsreduktion finns. Denna återföring kan även ses som en del av en skatteväxling, eftersom skatteintäkterna förs tillbaka till beskattnigns- kollektivet, om än öronmärkta för utsläppsreducerande åtgärder. För jordbruket kan denna typ av återföring dock vara att föredra i ett skatteväxlingssammanhang, eftersom jordbruket av strukturella skäl inte får så stor nytta av en sänkt arbetsgivaravgift.

Reningsverk har idag ofta genomfört åtgärder för att reducera kväveutsläpp där det finns behov för det – marginalkostnaden för ytterligare kväverening från reningsverk har beräknats ligga uppemot 40 kr per kg, vilket gör att en skatt på kväveutsläpp från reningsverk motsvarande existerande skatt på kvävegödsel sannolikt inte blir starkt styrande. Det är svårt att se hur tillflödet av kväve till reningsverken kan påverkas. Skatt på kväveutsläpp från reningsverk kan på kort sikt i stort sett bara motiveras av att man vill utöka PPP, samt för att ge en skatteintäkt som kan användas för utsläppsreducerande

åtgärder på andra sätt än i reningsverk. På sikt kan en skatt även bidra till teknikutveck- ling, i och med att den ökar incitamenten för rening även under tillståndsgränser. Om man inför en skatt på kväveutsläpp från reningsverk finns en risk att utsläppen av fosfor och BOD/COD ökar. Av detta skäl bör även dessa parametrar beaktas vid utformningen av ett skatte-/avgiftssystem, till exempel genom en parallell beskattning eller strängare reglering av tillstånd.

Industrin står för en relativt liten del av kväveutsläppen, även om de lokalt kan vara av mycket stor betydelse. Av denna anledning kan det vara motiverat att beskatta eller avgiftsbelägga även industrins utsläpp. För industrin regleras redan deras tillåtna kväve- och fosforutsläpp genom tillståndsprövning. Således bör det vara relativt enkelt att införa en skatt på utsläpp av kväve och fosfor från industrin. Det finns andra fall där tillstånds- prövning och ekonomiska styrmedel fungerar parallellt, framförallt vad gäller luftutsläpp (NOX-avgiften, svavelskatt). Utvärderingar visar att utsläppen minskar både mer och

snabbare än vad som varit fallet om dessa ekonomiska styrmedel inte funnits. Ingen analys har dock utförts av effekten av en skatt eller avgift på övergödande utsläpp med avseende på styrande effekt, konkurrenskraft, mm.

Skogsbruket står för ett relativt litet nettobidrag till övergödningen. Dessutom finns i dagsläget inget underlag för att kunna införa en utsläppsrelaterad skatt för skogsbruket. Avverkning och hyggen står för de största utsläppen, men utsläppen varierar beroende på nederbörd och andra faktorer som är svåra att styra över, och det är svårt att bedöma vilken effekt åtgärder skulle ha på läckaget av kväve. Slutsatsen är att skogsbruket tillsvidare bättre styrs genom regleringar eller till exempel de åtgärder som föreslås i NV rapport 4735.

Enskilda avlopp är en relativt liten nettobidragare till kvävebelastningen, men av viss betydelse vad gäller fosfor, och reningsåtgärder kan även motiveras av hygieniska skäl. I dagsläget finns egentligen inget underlag för att införa en skatt på enskilda avlopp. Det finns viss kunskap kring vilka avloppslösningar som föredras framför andra, men inte tillräckligt entydig för att utgöra underlag för en skatt ska kunna baseras. Dessutom är informationen om hur enskilda avlopp faktiskt ser ut bristfällig i många fall, och

decentraliserad i bästa fall. Slutsatsen är att enskilda avlopp tillsvidare bättre styrs genom regleringar än ekonomiska styrmedel.

Även om trafik och annan förbränning är en viktig källa till utsläpp av övergödande ämnen som direkt eller indirekt tillförs Sveriges sjöar och vattendrag är det tveksamt om de ska inkluderas i detta resonemang, av flera skäl. Dels styr kväveoxidavgiften redan en del av denna verksamhet, och det atmosfäriska nedfallet från stationär förbränning regleras troligtvis bättre genom detta styrmedel än genom en skatt på dess övergödande effekt. Trafiken beskattas relativt mycket redan i dagsläget, eventuellt kan man till och med hävda att den övergödande delen av kväveoxidutsläpp från trafik finns inbakad i andra skatter, såsom drivmedelsskatten. En del av kväveoxidutsläppen som bidrar till övergödningen i Sverige härstammar från utländska källor och nås inte av en svensk skatt (och motsatt så försvinner en del av svenska utsläpp utomlands och bidrar inte till

underskatta betydelsen av den övergödande effekten av deposition, framförallt direkt på våra kringliggande hav.

Hur skatteväxling kan bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning Jordbruket är den enda utsläppare av övergödande ämnen som betalar för sina utsläpp i Sverige, och de betalar dessutom inte för sina utsläpp utan för en insatsvara. Inom jordbruket pågår åtgärdsprogram för att minska växtnäringsförluster, och i dagsläget kan man inte säga om dessa åtgärder kommer räcka eller ej för att nå miljömålet. En annan mycket viktig fråga för jordbruket är EU:s jordbrukspolicy, CAP. Hur denna kommer ut- formas i framtiden har mycket större inverkan på jordbrukets utsläpp av övergödande ämnen än gödselskatten eller andra beskattningssystem av jordbrukets övergödande utsläpp. Innan man funderar på en höjning av skatten på kvävegödsel bör man utöka beskattningskollektivet till att omfatta fler av de källor som bidrar till övergödningen, samt utvärdera effekten av pågående åtgärdsprogram inom jordbruket. Gödselmedelskat- ten är den enda skatten i Sverige som direkt berör övergödningsproblematiken, vilket gör att den får fungera som utgångspunkt för en första bedömning av möjligheten att utöka styrningen för utsläpp av övergödanden ämnen.

I detta resonemang utgår vi från att en ökad styrning behövs för att uppnå miljömålet Ingen övergödning till år 2020. Kvävegödselskatten relateras till jordbrukets utsläpp för att se vad de i dagsläget betalar för sina utsläpp. Denna utsläppskostnad överförs sedan till andra förorenare. Behovet av de ”kraftiga åtgärder” som Miljömålsrådet anser behövs kommer inte utredas här, eftersom det bedöms att en breddning och förtydling av

beskattningen eller avgiftsbeläggningen på övergödande utsläpp bör göras i ett första steg: först efter en utvärdering av effekten av detta breddningssteg kan behovet av en höjning av styrnivån bedömas.

Potentiell skattebas och skattenivå baserad på belastning

TRK-modellen (en modell för beräkning av transport, retention och källfördelning av kväve- och fosforutsläpp i Sverige) beräknar att den totala antropogena belastningen av