Deponiskatt och skatt på förbränning av avfall

Naturvårdsverkets förslag

Det bedöms vara lämpligt att invänta resultatet från BRAS-utredningens utlåtande innan en skatt på förbränning av avfall införs. En preliminär bedömning, i väntan på utredning- ens resultat, är att en förbränningsskatt bör införas för att förbättra konkurrenskraften för återvinning. Initialt kan denna skatt sättas på en relativt låg nivå, till exempel 100 kr/ton avfall, för att successivt höjas, med 50-100 kr/ton per år, tills önskad styreffekt uppnås. Detta ger återvinningsindustrin möjlighet att utvecklas successivt. En slutgiltig förbrän- ningsskatt på 300-400 kr/ton kan sägas spegla utsläppskostnaden från förbränning. Det finns dock flera skäl till undantag från denna skatt, till exempel elproduktion som i andra fall är befriad från koldioxidskatt. Dessa eventuella undantag bör belysas närmare, vilket görs i BRAS-utredningen.

Dagens system

I dagsläget beskattas deponerat avfall med 370 kr/ton, medan ingen skatt utgår för förbränning eller återvinning av avfall. Det råder förbud mot deponering av brännbart avfall, och från den 1 januari 2005 kommer förbud mot deponering av organiskt avfall att gälla. Det finns i dagsläget ingen skatt på förbränning av avfall.

Bakgrund

Råvaror som efter sin användning i samhället blir till avfall kan principiellt leda till två problem: dels bidrar avfall indirekt till resursutarmning i och med att en resurs blivit något icke-önskvärt, dels kan sättet att hantera avfall i sig ge upphov till föroreningar. Således kan man principiellt säga att det bästa avfallet är det som aldrig uppstår, och därigenom bör frågan om restprodukthantering genomsyra hela produktkedjan och inte ses som ett kvittblivningsproblem. Naturvårdsverket utarbetade en strategi för avfallshan- tering i Sverige i Aktionsplan avfall. Denna strategi bygger på avfallshierarkin, som används som riktlinje såväl i Sverige som i EU, och ser ut som följer:

1. avfallsminimering 2. återanvändning 3. materialåtervinning 4. energiutvinning 5. deponering

Systemstudier visar att miljörelevansen av denna hierarki mer är en riktlinje än en absolut sanning: vilken typ av avfall som avses och exakt hur avfallsbehandlingsmetoderna fungerar kan kasta om vissa steg. För att förbränning ska vara ett alternativ krävs att kapacitet finns, att den kan ske på ett miljöriktigt sätt och att energin utnyttjas effektivt.

För att materialåtervinning ska fungera krävs att det finns en meningsfull och efterfrågad användning för det återvunna materialet, det vill säga att det finns en fungerande marknad för dessa material. Generellt eftersträvas dock att maximera resursutnyttjandet av avfall utan att det leder till oönskade miljö- och hälsoeffekter. Systemstudier indikerar att deponering är det sämsta alternativet, men det kan finnas undantag. På motsvarande sätt indikerar systemstudier att materialåtervinning ur miljösynpunkt är att föredra framför energiutvinning.

För att öka materialåtervinningen krävs att marknaden för dessa material ska fungera bättre. En viktig förutsättning för detta är att det finns ekonomiska incitament till att återvinna. Här kan en förbränningsskatt spela en roll, genom att minska den relativa kostnaden för återvinning jämfört med förbränning. Men det krävs samtidigt tid för att återvinningssystem ska kunna utvecklas, samt att avfallets sammansättning och

egenskaper förändras för att kunna återvinnas på ett effektivt sätt. Här har internationell produktion och handel en avgörande betydelse, och på denna har en nationell skatt på förbränning en relativt liten påverkan.

Avfallsskatteutredningen (SOU 2002:9, Skatt på avfall idag – och i framtiden) fann argu- ment både för och emot en skatt på avfallsförbränning. För talar mer likriktad energibe- skattning och att det styr mot ökad återvinning, mot talar att en skatt styr avfall tillbaka mot deponering, och/eller styr olämpliga avfallsfraktioner mot återvinning. Det förra kan dock undvikas genom förbud mot deponering och/eller en parallell höjning av deponis- katten. I propositionen ”Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp” föreslogs att frågan om en förbränningsskatt bör utredas ytterligare, vilket nu pågår i BRAS-

utredningen. Denna utredning ska komma med ett delbetänkande till sommaren och ett slutbetänkande vid årsskiftet 2004-2005.

Ett motiv för skatt på förbränning av avfall är att den bidrar till utsläpp av fossilt koldioxid. Annan energiproduktion beskattas för koldioxidutsläpp (med undantag för elproduktion som är skattebefriad av konkurrensskäl). Det är idag svårt eller dyrt att mäta eller schablonisera utsläpp från förbränning, i och med att inkommande bränsle (avfallet) skiftar mycket i sammansättning. Därför kan det vara svårt att genomföra en skatt på förbränning baserad på faktiska utsläpp. Modellberäkningar visar att ett införande av koldioxidskatt på den fossila delen av avfallsförbränningens koldioxidemissioner skulle ge en medelbeskattning på ca 300-400 kr/ton avfall med dagens nivå på koldioxidskatt. Denna siffra varierar givetvis mycket beroende på vilken typ av avfall som avses, till exempel komposterbart avfall ger inget nettoutsläpp av fossilt koldioxid medan

förbränning av ren plast skulle ge ca 2000 kr/ton i koldioxidskatt med dagens koldioxid- skattenivå.

Erfarenheter från Danmark

Danmark har en skatt på deponering på 375 DKK/ton och på förbränning på 330 DKK/ton. Förbränning betalar även en viss skatt på produktion av värme, vilket gör att skatterna för deponering och förbränning i stort sett ligger på samma nivå. Få undantag ges från denna beskattning. Skatterna ger tillsammans en intäkt på ca 1 miljard DKK per år. Fram till 1997, då en höjning till nuvarande skattenivåer gjordes, hade avfallsmäng- derna till deponering och förbränning minskat med 26% under en 10-årsperiod (och återvinning ökat i motsvarande grad). Man har inte märkt någon ökning av illegal

dumpning, något som ibland framförs som en farhåga när man styr avfallshierarkin ”nerifrån”. Den största påverkan har setts för bygg- och rivningsavfall och hushållsavfall. Behandlingen av industriavfallet hade inte påverkats nämnvärt av skatterna fram till 1997. Indikationer finns på att effekter för industriavfallet har kommit efter höjningarna 1997.

Möjlighet till skatteväxling

Även om det finns argument mot en skatt på förbränning av avfall, framförallt att det inte finns något utarbetat alternativ i återvinning, finner vi att ett införande av en låg

avfallsförbränningsskatt kan vara en signal på att andra alternativ än förbränning i många fall bör eftersträvas samt en signal på att kraftigare styrmedel för att åstadkomma detta successivt kan komma.

En skatt på förbränning bedöms inte styra avfall tillbaka mot deponering, i och med förbuden mot deponering av brännbart och organiskt avfall.Hur takten i utbyggnaden av förbränningskapaciteten påverkas är inte utrett, men en viss minskning är trolig samtidigt som en viss preliminär styrning mot ökad återvinning troligen skulle ske.

För att ge återvinningsindustrin en möjlighet att utvecklas är det rimligt att införa en förbränningsskatt successivt. En rimlig initial nivå på förbränningsskatten kan vara 100 kr/ton avfall som förbränns. Denna kan sedan successivt höjas med 50-100 kr/ton per år, tills önskad styrning uppnås. En skatt på 300-400 kr/ton kan sägas spegla utsläppskostna- den från förbränning, åtminstone med avseende på koldioxid och dagens nivå på

koldioxidskatt. Det bedöms inte vara möjligt av administrativa och kontrollskäl att införa en skatt direkt relaterad till utsläpp. För att underlätta administrationen bedöms det att en avfallsförbränningsskatt bör tas ut på allt avfall, i princip utan undantag. Det finns dock flera fall där en skattebefrielse skulle kunna vara motiverad, till exempel vid elproduktion som är befriad från koldioxidskatt i andra fall. Hur varje sådant specifikt fall bör hanteras finns inte utrymme att utreda här, men kommer behandlas i BRAS-utredningen.

Införandet av en förbränningsskatt av denna storleksordning skulle, med 2002 års avfallsmängder och utan hänsyn till anpassningsmekanismer, ge en initial ökad skattein- täkt på ca 280 Mkr/år (fördelat på 110 Mkr för förbränning av industriavfall och 170 Mkr för förbränning av hushållsavfall). Med successiva höjningar torde denna skatt ha en viss styrande effekt, men detta kompenseras sannolikt skatteintäktsmässigt av den höjda skattesatsen. Det är möjligt att en möjlighet till befrielse från avfallsförbränningsskatt leder till en ökad kapacitet för elproduktion, vilket skulle minska skattebasen med upp till 30%.

I och med att det för närvarande pågår en utredning kring en skatt på förbränning (BRAS- utredningen) bedöms det vara lämpligt att invänta resultatet från denna innan en skatt på förbränning av avfall införs.