Avgränsningar

Miljömålsberedningen har i genomförandet av uppdraget valt att göra vissa avgränsningar för att samtidigt kunna fördjupa utrednings- arbetet i andra delar där beredningen sett behov av mer noggrann genomlysning av frågeställningarna. Här redovisas hur Miljömåls-

6 _{Dir. 2010:74, Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås.} 7 _{Dir. 2011:50, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en giftfri miljö.}

beredningen både har avgränsat sitt arbete och genomfört fördjup- ningar samt skälen för detta.

Ett nationellt fokus men många åtgärder behöver genomföras på EU- eller internationell nivå

Havsfrågorna är internationella till sin karaktär. Samarbetet mellan Östersjöländerna är avgörande för att nå miljökvalitetsmålen i Öster- sjön. Det samma gäller för Västerhavet, som påverkas av havsmiljöns status i Nordsjön och hela norra Atlanten. Stora delar av världens havsområden ligger under internationell jurisdiktion. Ett stort antal EU-direktiv och EU-förordningar är direkt styrande för Sveriges havsmiljöarbete.

Det framgår även av Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv att beredningen ska värdera hur det havsregionala samarbetet på ett effek- tivt sätt kan bidra till genomförandet av havsanknutna miljökvali- tetsmål och mål 14 i Agenda 2030. Beredningen ska även övergrip- ande redovisa utfallet av relevanta internationella förhandlingar och beslut och hur dessa kan inkluderas i nationella strategier, styrmedel och åtgärder.

Miljömålsberedningen uppmärksammade tidigt i utredningsarbetet att det finns stora utmaningar inom Sveriges nationella förvaltning för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen. Beredningen har därför analyserat och utrett nationella styrmedel och åtgärder. Inom många områden följer dessa av olika EU-direktiv och EU-förord- ningar eller internationella avtal och konventioner. I så fall har bered- ningen inkluderat analyser och förslag som riktar sig till Sveriges arbete inom EU eller internationella forum.

Ett exempel är sjöfart, där flera förslag medför att Sverige be- höver lyfta frågor till Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Ett annat exempel är förslag som handlar om förvaltning av fisk. För förvaltning av levande marina resurser råder exklusiv EU-kompe- tens. Flera av förslagen behöver därför drivas inom EU:s gemen- samma fiskeripolitik och i den gemensamma fiskeripolitikens regio- nala processer.

EU-samarbetet

Miljömålsberedningen erfar att regeringen med stöd av svenska myndigheter bedriver ett mycket aktivt och ambitiöst arbete inom havs- och vattenmiljöarbetet i EU. Beredningen har utgått från att regeringen avser att fortsätta detta aktiva arbete och har därför inte sett behov av att övergripande analysera Sveriges deltagande i olika EU-processer.

Internationella avtal och konventioner

Sverige är drivande i flera internationella konventioner och avtal, som FN:s klimatkonvention, konventionen för biologisk mångfald (CBD) och i förhandlingarna om ett implementeringsavtal om skydd av biologisk mångfald inom FN:s havsrättskonvention (s.k. BBNJ-processen). Sverige är för närvarande ordförande i konventionen om bevarande av marina levande resurser i Antarktis (CCAMLR) och är drivande i arbetet med internationell reglering av avfall och farliga ämnen. Sverige har även nyligen börjat delta mer aktivt i Internatio- nella havsbottensmyndigheten (ISA). Med hänsyn till regeringens och svenska myndigheters aktiva och pådrivande arbete internationellt har Miljömålsberedningen valt att i sitt utredningsarbete inte gene- rellt analysera hur Sverige bör stärka eller ändra sitt internationella havsmiljöarbete.

Havsregionala samarbetet inom Helcom och Ospar

Det mellanstatliga samarbetet inom Helcom för Östersjön och Ospar för Nordostatlanten är mycket viktigt för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030. Både Helcom och Ospar används även som plattform för det regionala samarbetet som föreskrivs i EU:s havsmiljödirektiv.

Även i Helcom och Ospar driver regeringen, med stöd av Havs- och vattenmyndigheten men också Naturvårdsverket, Transport- styrelsen, Kustbevakningen, SGU och Strålskyddsmyndigheten, ett mycket aktivt och ambitiöst arbete. I Helcom är Sverige aktivt på- drivande i frågor om bl.a. övergödning, farliga ämnen och skydd av biologisk mångfald men även övervakning av oljeolyckor. I Sveriges

arbete i Ospar har t.ex. skydd av biologisk mångfald och skyddade områden, farliga ämnen och övergödning varit viktiga områden.

Under första halvåret av 2021 ska Helcoms aktionsplan för Öster- sjön uppdateras och Ospar ska besluta om en ny miljöstrategi för Nordostatlanten. Dessa kommer vara styrande för det havsregionala samarbetet fram till 2030. Miljömålsberedningen erfar att arbetet med att förhandla fram ny aktionsplan för Helcom och miljöstrategi för Ospar, är så långt framme att förslag om åtgärder eller insatser i Miljömålsberedningens strategi inte skulle hinna med att beredas och inkluderas i de kommande besluten inom Helcom och Ospar. Miljömålsberedningen har därför valt att inte göra en generell genom- lysning av Sveriges prioriteringar och behov av insatser inom det havsregionala samarbetet.

Ekosystembaserad förvaltning och effekter av klimatförändringar genomsyrar strategin

Av Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv framgår att beredningen ska analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havs-

förvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med

hänsyn till effekterna av klimatförändringar och havsförsurning och vid behov lämna förslag på sådana.

Miljömålsberedningen har i utredningsarbetet sett att både eko- systemansatsen och ekosystembaserad förvaltning samt effekter av klimatförändringar och havsförsurning är områden som behöver genomsyra hela havsmiljöarbetet. Beredningen lämnar därför få för- slag om just ekosystembaserad förvaltning eller effekter av klimat- förändringen, men båda ligger helt eller delvis till grund för ett stort antal förslag i betänkandet.

Ekosystembaserad fiskförvaltning

Enligt Miljömålsberedningens tilläggsuppdrag kan en ekosystem- baserad fiskförvaltning vara en integrerad del av att uppfylla de havs- anknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030. Miljömåls- beredningen har ansett att frågor som berör hållbar förvaltning av

fiskresurserna måste integreras i Miljömålsberedningens arbete med strategin.

En helhetssyn i arbetet

Det framgår av regeringens tilläggsuppdrag till Miljömålsbered- ningen att när direktivet beslutades i maj 2018, pågick flera utred- ningar och regeringsuppdrag som hade relevans för bedömningen av behov av strategier, styrmedel och åtgärder inom havsmiljöpolitiken, t.ex. om övergödning, plast och marint skräp, kemikalier och avfall samt läkemedelsrester. Det pågick även regeringsuppdrag om skydd av marina områden och havsplanering. Enligt tilläggsdirektivet skulle Miljömålsberedningen inte analysera och lämna förslag inom områ- den som direkt berörs av och överlappar med andra utredningar och uppdrag. Men, för att kunna ge ett samlat och ändamålsenligt under- lag för en ny och långsiktig havsmiljöpolitik skulle beredningen hänvisa till utredningar och uppdrag som gjorts under tiden för utredningens arbete och om det var lämpligt att ta hänsyn till och inkludera sådana förslag.

Miljömålsberedningen har undersökt inom vilka områden andra utredningar har lämnat förslag till regeringen och vilka luckor som kvarstår. Ett tydligt exempel är övergödningsområdet. Insatser för att minska övergödningen har direkt och indirekt behandlats i flera betänkanden under 2019 och 2020. Utredningarna Stärkt lokalt åt-

gärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning (SOU 2020:10), Hållbar slamhantering (SOU 2020:3), Mer biogas! För ett hållbart Sverige

(SOU 2019:63) och Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34), har alla lämnat förslag som är särskilt relevanta för Miljömålsbered- ningens arbete. Flera regeringsuppdrag har också redovisats till reger- ingen under tiden.

Miljömålsberedningen noterar att trots omfattande insatser, utred- ningar och uppdrag, både genomförda och pågående, har det saknats en helhetssyn över olika övergödningsåtgärder. Miljömålsberedningen har därför lagt vikt vid att redovisa andra utredningars relevanta för- slag och hur dessa tillsammans med Miljömålsberedningens egna be- dömningar och förslag ger ett samlat underlag för vidare besluts- fattande.

Andra områden som Miljömålsberedningen särskilt har lagt vikt vid att beskriva är genomförandet av EU-direktiv inom hav- och vattenmiljöpolitiken, EU:s gemensamma fiskeripolitik samt kemikalie- politik.

Prioritering av områden som behöver extra uppmärksamhet Miljömålsberedningen har under arbetes gång erfarit att havsmiljö- området inkluderar eller är beroende av många politikområden och omfattar en stor bredd av olika sakfrågor. Detta innebär att det i flera fall också finns målkonflikter. Det finns också myndigheter som i dag inte arbetar aktivt med havsmiljöfrågor som behöver involveras i arbetet.

Miljömålsberedningen har därför valt att särskilt fokusera sina analyser och därmed också överväganden och förslag, på ett antal om- råden som antingen behöver uppmärksammas mer, få en tydligare roll i havsmiljöarbetet eller där Miljömålsberedningen menar att det behövs en helhetssyn på frågorna.

Exempel på ett område som behöver uppmärksammas i havs- miljöarbetet är sjöfartens påverkan på havsmiljön. Undervattensbullers påverkan på marina arter är en relativt ny fråga där både mer kunskap och åtgärder behövs. Även fritidsbåtars påverkan på havsmiljön är en fråga som behöver lyftas fram. Ytterligare ett område är farliga ämnen

och läkemedel. Farliga ämnen är ingen ny fråga i havsmiljöarbetet.

Däremot har inte påverkan på marina arter och ekosystemeffekter av farliga ämnen och läkemedel någon framträdande roll i kemikalie- politiken.

Områden som traditionellt och fortfarande är prioriterade inom havsmiljöarbetet, men där Miljömålsberedningen har sett att det behövs ett nytt grepp, är särskilt övergödning och förvaltning av fisk. Detta är områden med många intressenter, som påverkar många verksamhetsutövare och som omgärdas av omfattande regleringar. Övergödningen inbegriper även ett omfattande åtgärdsarbete. Här har Miljömålsberedningen haft ambitionen att lyfta blicken och värdera om det kan tas ett nytt helhetsgrepp eller nya vinklar på arbetet.

Ytterligare en fråga som Miljömålsberedningen har uppmärksam- mats på är havsmiljödata. Det handlar om bl.a. om att det är en kom- plex och otydlig ansvarsfördelning i frågor om havsmiljödata. Det

handlar även om tillgänglighet och tillgång till relevant, tillräcklig och användarvänliga data om kust- och havsområden.

Miljömålsberedningen har valt att särskilt analysera förutsätt- ningarna för planering, skydd och åtgärdsarbete i kusthavet. Kustens ekosystem är mycket viktiga för hela havets produktion av eko- systemtjänster samtidigt som det är detta området som berörs av flest intressen, omfattande exploatering och där ett stort antal statliga myndigheter, kommuner och privata aktörer är involverade i olika delar av förvaltningen.

Slutligen har beredningen sett det som viktigt att analysera arbetet med marint områdesskydd, inte minst i ett klimatanpassningsperspek- tiv. Det befintliga etappmålet för områdesskydd löper även ut 2020. Exempel på frågor som inte behandlats eller enbart berörts i mindre omfattning

Genom att Miljömålsberedningen valt att fokusera på några områ- den är det andra frågor som inte har analyserats i motsvarande om- fattning. Dessa frågor är dock inte mindre viktiga och Miljömåls- beredningen poängterar att det är nödvändigt att de tas om hand i det fortsatta havsmiljöarbetet. Några områden som inte har inklu- derats är:

• Invasiva främmande arter: Invasiva främmande arter bedöms både av forskningen och myndigheter som ett mycket allvarligt hot mot den biologiska mångfalden i havet och havets ekonomiska värden. Klimatförändringar kan bidra till att både antal och ut- bredning av invasiva främmande arter ökar.

• Havsplanering: Havsplanering kan vara ett viktigt verktyg i havs- miljöförvaltningen. Havs- och vattenmyndigheten har på uppdrag av regeringen tagit fram förslag till havsplaner för Bottniska viken, Egentliga Östersjön och Västerhavet. Förslag till havsplaner över- lämnades till regeringen i december 2019 och är under beredning. • Havsbaserad vindkraft: Havsbaserad vindkraft är viktig i omställ-

ningen till fossilfri energi och för att Sverige ska nå klimatmålen. Här finns det målkonflikter då lämpliga områden för vindkraft också ofta är områden med höga marina naturvärden. Havsbaserad vindkraft har ingående hanterats i förslagen till havsplaner.

• Marint skräp och mikroplast: Insatser för att minska tillförsel av skräp och mikroplast till havet är en mycket uppmärksammad fråga internationellt, inom EU och nationellt. Miljömålsbered- ningen har därför enbart gjort en översiktlig analys av frågan. • Tillsyn: En effektiv miljötillsyn är ett viktigt styrmedel för att nå

miljökvalitetsmålen. Miljötillsyn har utretts 2017 av Miljötillsyns- utredningen och förslagen i betänkandet Miljötillsyn och sanktioner

– en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet (SOU 2017:63) är

under beredning. Miljömålsberedningen har därför inte närmare analyserat frågor om miljötillsyn.